Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 17 juin 1971. # République fédérale d'Allemagne contre Commission des Communautés européennes. # Fonds social européen. # Affaire 2-71.

1)

Les objections que la Commission a formulées au sujet de la recevabilité de la requête du gouvernement fédéral nous imposent d'examiner d'abord ce problème qui occupe une place relativement importante dans l'argumentation des parties.

Aucun problème ne se pose en ce qui concerne la question de savoir si la requête a été introduite en temps utile à compter de la date de réception de la décision de la Commission du 6 novembre 1970. Il suffit en effet de considérer les dates qui importent à cet égard (le 9 novembre, notification de la décision de la Commission; le 14 janvier 1971, dépôt de la requête) et de tenir compte du délai de distance de six jours, applicable pour la république fédérale d'Allemagne, conformément aux dispositions combinées de l'article 81, paragraphe 2, et de l'annexe 2 du règlement de procédure, pour voir qu'il n'existe aucune difficulté de ce côté.

Les objections que la Commission a soulevées au sujet de la recevabilité de la requête tentent plutôt d'accréditer la thèse que le gouvernement fédéral cherche en réalité à mettre en question la légalité de l'arrêté des comptes global établi pour l'année 1969. Or, souligne la Commission, cet arrêté de compte a été notifié au gouvernement fédéral par lettre du 6 mars 1970 et il aurait donc dû être attaqué dans les deux mois suivant cette notification. En revanche, observe-t-elle, la décision arrêtée le 6 novembre à la suite de la réclamation du gouvernement fédéral ne constitue qu'un simple acte confirmatif. En tant que telle, cette décision ne saurait donc rendre vie au droit de recours contre l'arrêté des comptes annuel.

Disons tout de suite, à propos de cette argumentation de la Commission, qu'il est pertinent de soutenir que l'arrêté de comptes annuel constitue une décision, dans l'optique du règlement financier puisqu'il engendre des droits et obligations pour les États membres et la Commission, comme il résulte de l'article 19 de ce règlement. Il était donc parfaitement possible d'attaquer cet arrêté de comptes et, si tel n'a pas été le cas, il paraît naturel d'exclure toute objection ultérieure.

Si cette conclusion ne vous donnait pas satisfaction, vous pourriez songer tout d'abord à assimiler la réclamation du gouvernement fédéral (introduite dans le délai, qui a commencé à courir le 6 mars 1970) aux réclamations que prévoit le régime de protection juridique instauré par le droit de la fonction publique européenne. En cette matière, votre jurisprudence a établi (cf. par exemple volume XI, page 322, page 635) que le recours contentieux contre un acte faisant grief ne doit pas être formé immédiatement, mais qu'il est en effet possible et même souhaitable d'adresser d'abord une réclamation à l'administration pendant le délai de recours et de former seulement le recours contentieux contre la décision que l'administration aura prise avant l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle elle aura été saisie de la réclamation ou, en cas de silence de celle-ci, contre la décision de rejet qu'elle sera censée avoir prise après l'expiration d'un délai de deux mois. Un examen attentif du problème vous montrera cependant que cette voie n'est pas praticable en l'espèce. Une transposition de cette procédure du droit de la fonction publique européenne dans le système général du traité, donc son extension à toutes les décisions prises par la Commission (également à l'endroit des États membres), se heurterait, en effet, selon nous, à de graves objections de principe. Comme la réclamation administrative est expressément prévue par le droit de la fonction publique européenne, il était naturel que vous accordiez une certaine importance à cette voie de droit dans le cadre du système de protection juridique de la fonction publique. En revanche, nous ne trouvons rien de semblable dans le système juridique général du traité, qui ne connaît pas la procédure d'opposition et prévoit seulement un recours direct devant la Cour de justice. D'autre part, les décisions de la Commission touchant souvent aux intérêts de tiers (dans la présente espèce, aux intérêts de tous les autres États membres auxquels ont également été notifiées en mars 1970 des décomptes pour l'année 1969), il faut éviter que la légalité de pareils actes puisse être mise en question pendant un laps de temps trop long. A ces objections de principe qui s'imposent a priori, vient encore s'ajouter dans le cas d'espèce le fait que la Commission a gardé le silence après avoir reçu la réclamation du gouvernement fédéral et que, dans cette hypothèse, cet État aurait dû introduire sa requête deux mois au plus tard à compter de la date à laquelle la Commission était censée avoir rejeté implicitement sa réclamation. Il ne fait aucun doute que la république fédérale d'Allemagne ne s'est pas conformée à cette règle et, par conséquent, la réclamation qu'elle a introduite auprès de la Commission ne peut influencer la solution du problème que pose la recevabilité de la requête.

C'est d'ailleurs pour échapper à cette conséquence que le gouvernement fédéral développe encore d'autres arguments. Il soutient qu'on peut admettre, certes, que l'arrêté de comptes du 6 mars 1970 avait une valeur définitive à l'origine. Mais, affirme-t-il, la Commission s'est manifestement rétractée par la suite; selon lui, on peut en effet déduire en toute bonne foi de son comportement ultérieur qu'elle n'a plus reconnu qu'un caractère provisoire à ce document du 6 mars 1970, puisqu'elle n'a donné l'ordre de payer la créance de la République fédérale que le 24 septembre 1970, alors que l'article 19, alinéa 2, du règlement financier lui prescrivait d'effectuer ce versement dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêté de compte annuel. Le gouvernement fédéral estime que sa thèse est en outre corroborée par les mots «sans préjudice des mesures qui seront prises à la suite de la lettre du ministère fédéral des finances du 25 mars 1970» figurant dans la lettre de la Commission du 19 octobre 1970 et, qui plus est, par le fait que celle-ci a affirmé expressément au point 4 de sa décision du 6 novembre 1970 que «dans ces conditions (elle) considère que la clôture des soldes du Fonds social européen pour l'exercice financier 1969 est définitive». Il soutient en outre que les notifications de mars 1970 ne permettent pas d'établir si la Commission a prêté suffisamment attention au problème particulier de la modification de la parité monétaire. Ce problème n'est abordé que dans les notes figurant au bas des documents en cause et il n'est pas motivé dans le détail. Il en conclut qu'on ne saurait admettre dès lors que le délai de recours ait commencé à courir.

Quelle valeur devez-vous attribuer à ces arguments? Vous noterez tout d'abord, au sujet du dernier point, qu'il est certainement étranger à la question du délai de recours. Par ailleurs, il ressort indéniablement du décompte de mars 1970 et de ses foot-notes que la Commission s'est préoccupée du problème de la modification de la parité monétaire du deutsche Mark et il est incontestable, par conséquent, que l'acte en question ne laisse subsister aucune équivoque à ce sujet. En effet, la république fédérale d'Allemagne n'a eu aucune difficulté à lui opposer des arguments dans sa lettre du 25 mars 1970 ni à se défendre d'une manière circonstanciée. De plus, le fait qu'une décision n'est pas motivée constitue à la rigueur un grief pouvant fonder un recours au titre de l'article 173 du traité CEE, mais il n'autorise ni à conclure au caractère provisoire de l'acte ni à soutenir que l'acte n'est pas susceptible d'un recours.

Toujours à propos du caractère provisoire ou définitif du décompte du 6 mars 1970, vous constaterez avant tout que ce document ne contient rien qui soit de nature à accréditer son caractère provisoire. Cette circonstance revêt, selon nous, une importance primordiale. Il en résulte aussi qu'une modification ultérieure du caractère originel de l'acte devrait apparaître clairement. Or, nous n'avons rien découvert à ce sujet qui puisse corroborer la thèse du gouvernement fédéral. Il ne suffit pas en effet que la Commission se soit occupée de la réclamation introduite par le gouvernement fédéral ni qu'elle se soit penchée de nouveau sur le problème ainsi soulevé. Ce comportement ne signifie en aucun cas une remise en cause de l'existence juridique du décompte. Quant au passage déjà cité de la lettre de la Commission du 19 octobre 1970, il doit également être considéré comme sans importance, notamment en raison de son manque de précision (mis à part le fait qu'il a été formulé plus de quatre mois après réception de la réclamation du gouvernement fédéral). Il en va de même de la formule finale employée par la Commission dans sa lettre du 6 novembre, selon laquelle les soldes du Fonds social pour l'année budgétaire 1969 doivent être considérés comme arrêtés définitivement. En réalité, la Commission veut tout simplement dire qu'elle s'en tient à la méthode de calcul qu'elle a suivie à l'origine et que la réclamation introduite par le gouvernement fédéral doit être rejetée; cette formule ne saurait conférer rétroactivement un caractère provisoire au décompte de mars 1970. Enfin, le fait que la Commission n'a donné l'ordre de payer la créance du gouvernement fédéral qu'en septembre 1970 n'est pas non plus concluant. Comme celle-ci vous l'a appris, ce retard n'est pas dû aux objections qu'avait soulevées le gouvernement fédéral ni à leur examen par la Commission, mais simplement au retard mis par les États membres débiteurs à verser leurs contributions, circonstance qui s'est répercutée sur la liquidation des comptes.

Pour porter un jugement pertinent sur la situation de l'espèce, nous dirons donc que la Commission a certes réexaminé la procédure d'arrêté des comptes à la suite de la réclamation du gouvernement fédéral, mais qu'elle s'est bornée dans sa décision du 6 décembre 1970 à confirmer l'arrêté des comptes du 6 mars. Cependant, comme vous avez établi de longue date dans votre jurisprudence (notamment en matière de contentieux du personnel) que des actes purement confirmatifs ne sauraient rendre vie à un droit de recours éteint, il vous faudra vous rallier au grief principal de la Commission et rejeter la requête du gouvernement fédéral comme irrecevable.

2)

Comme dans d'autres affaires, nous ne nous limiterons pas à ce résultat. Il nous faut encore au moins à titre subsidiaire examiner le fond (donc la question de savoir si les griefs de la requérante paraissent justifiés ou si la méthode de calcul choisie par la Commission est conciliable avec le traité et le droit communautaire dérivé).

Nous avons déjà montré, en dépeignant les faits de l'espèce, comment la Commission a procédé au décompte et résolu les problèmes monétaires qui se posaient à elle; il serait dès lors superflu de refaire ici cette description. Voyons donc tout de suite quels sont les principes qui gouvernent l'établissement de l'arrêté des comptes aux termes du règlement financier, qui est le droit secondaire déterminant en l'espèce, et examinons si la Commission les a respectés.

Ce qui importe ici, c'est la relation existant entre les notes de crédit et de débit trimestrielles, d'une part, et l'arrêté de comptes à établir en fin d'exercice, d'autre part; il nous faut donc examiner si les premières ont pour objet la fixation définitive de certains éléments de calcul ou si elles ne jouent que le rôle d'informations provisoires et, dans ce cas, s'il est nécessaire de recalculer en fin d'année les remboursements et les contributions suivant les règles de parité applicables pour l'établissement du décompte de fin d'année, notamment lorsque des changements de parité sont intervenus.

Nous dirons tout de suite que lorsqu'elle se déclare hostile à la révision des chiffres notifiés en cours d'exercice, la Commission peut invoquer en sa faveur aussi bien le libellé du règlement financier de 1961 que le régime qu'il a instauré. Ce règlement prévoit en effet que la Commission arrête tant les comptes trimestriels que les comptes annuels (cf. article 16 et article 17 du règlement financier) et cela sans aucune réserve et sans indiquer que ces décomptes n'ont pas un caractère définitif. Cette seule constatation revêt déjà une grande importance pour le problème qui nous occupe. Comme vous le savez, l'article 16 du règlement financier confie à la Commission le soin d'accomplir diverses tâches. Celle-ci doit tout d'abord porter au crédit de chaque État membre le montant à rembourser de cinquante pour cent des dépenses reconnues par elle pendant le trimestre écoulé, en application du règlement concernant le Fonds social européen. Il s'agit là d'une opération simple, étant donné que les chiffres nécessaires peuvent être empruntés aux décisions portant octroi des concours du Fonds social et qu'il n'est pas nécessaire de procéder à une conversion monétaire, puisque les crédits peuvent être inscrits en monnaie nationale. En outre, la Commission doit aussi établir le montant global des prestations mises à la charge du Fonds social européen pour chaque trimestre; il s'agit de la somme des prestations assumées en faveur de divers États membres, libellée dans les monnaies nationales de ces États. Comme on ne peut additionner que les montants libellés dans une même monnaie, cette opération nécessite la conversion préalable de chacune des monnaies dont il s'agit en unités de compte, la monnaie-clé du règlement financier (comme le prévoit d'ailleurs l'article 21, alinéa 2, du règlement financier, pour ce qui est de la détermination des contributions des États membres).

Or, a défaut de dispostions contraires, la parité à prendre en considération à cet effet est celle qui est en vigueur au moment de la conversion, c'est-à-dire celle qui est applicable à la fin de chaque trimestre. Le montant exprimé en unités de compte ainsi obtenu doit en outre être réparti entre les États membres, conformément à l'article 16, alinéa c), suivant la clé indiquée à l'article 220 du traité de la CEE; c'est-à-dire que la contribution de chaque État membre est établie par division du montant obtenu en unités de compte, ces sommes étant ensuite converties de nouveau en monnaie nationale sur la base des parités en vigueur à la fin de chaque trimestre.

Le décompte annuel, établi conformément à l'article 17 du règlement financier, ne constitue en revanche qu'un arrêté des soldes des comptes visés à l'article 16 du règlement financier, donc une simple opération comptable. Il s'ensuit que les chiffres de chacun des décomptes trimestriels doivent être des valeurs fixes exprimées en unités de compte, puisque les soldes sont exprimés en unités de compte en vertu de l'article 21, alinéa 3. Le législateur communautaire n'a prévu nulle part en effet que le montant des concours et des contributions doit être calculé de nouveau pour la détermination des soldes des comptes des États membres. Une fois arrêtés, ces soldes sont convertis en monnaie nationale, afin que les paiements nécessaires à leur apurement puissent être effectués. L'article 23 du règlement financier prévoit pour cette opération que la parité appliquée est, en ce qui concerne les États membres créditeurs, celle qui est en vigueur le jour de l'arrêté des comptes prévu à l'article 17 du même règlement; la Commission avait donc à opérer une conversion suivant la parité en vigueur le 31 décembre. Comme elle l'a souligné à juste titre, l'article 23 ne vise par conséquent que les modalités des opérations à effectuer après l'arrêté des comptes; il détermine la parité applicable pour l'apurement des soldes, mais ne concerne pas l'arrêté de comptes proprement dit, c'est-à-dire la détermination des sommes afférentes aux concours et aux contributions. Il n'en serait autrement que si le législateur communautaire avait expressément prescrit dans le règlement financier que la parité en vigueur à la fin de l'année devait être appliquée pour l'ensemble des opérations comptables. Or, cette méthode de calcul en faveur de laquelle plaide le gouvernement fédéral ne peut être déduite des dispositions combinées des articles 17 et 23 du règlement financier et, comme la Commission a procédé à la conversion des soldes des comptes suivant la parité en vigueur le 31 décembre 1969, les griefs articulés par le gouvernement fédéral apparaissent effectivement comme non fondés.

Cette solution est la seule qui soit pertinente au regard des dispositions du règlement financier. En effet, comme le montrent les articles 22 à 24 de ce règlement, le législateur communautaire n'a pas perdu de vue le problème de la modification des parités monétaires. L'article 24 qui contient les règles applicables en cas de modification de la parité de la monnaie d'un État membre créditeur après le moment de l'arrêté des comptes, est particulièrement révélateur à cet égard. Vous n'ignorez pas qu'une mise en commun des risques inhérents aux modifications de parité est prévue dans ce domaine. Or, comme la Commission l'a montré, la thèse du gouvernement fédéral aboutirait à généraliser ce principe, puisque l'ensemble des États membres devraient supporter, selon lui, les conséquences découlant de toute modification de parité, même de celle qui interviendrait avant la liquidation des comptes. Telle est en effet la solution qui découle des calculs effectués par le gouvernement fédéral, pour lequel les contributions des autres États membres devraient être augmentées au cas où la pertinence de sa thèse serait reconnue. Plusieurs raisons nous portent cependant à douter que cette opinion soit conciliable avec les principes du règlement financier. Comme il est certain que le législateur communautaire n'a pas perdu de vue le problème posé par la modification de la parité d'une monnaie au moment où il a arrêté le règlement financier, nous pouvons supposer tout d'abord qu'il n'aurait pas limité la solution de l'article 24 à ce cas particulier s'il avait voulu la généraliser, mais qu'il l'aurait plutôt étendue expressément à d'autres situations, par exemple, pour nous en tenir au cas de l'espèce, en insérant dans le texte de l'article 21 une injonction à la Commission d'effectuer en tout état de cause la conversion nécessaire pour déterminer les contributions respectives des États membres sur la base de la parité en vigueur à la fin de l'année. Or, le règlement financier ne contient aucune disposition de cette nature. D'autre part, l'idée d'une généralisation du principe consacré par l'article 24 du règlement financier ne s'imposerait que s'il existait dans le droit communautaire ou même dans le droit international un principe général en ce sens (mise en commun des risques pour le cas de modification des parités monétaires). Or, la Commission a prouvé précisément que le droit communautaire n'admet la mise en commun des risques monétaires que dans certains cas particuliers, tel que celui visé à l'article 24 du règlement financier et dans certaines limites (l'apurement des soldes). Nous pourrions citer encore l'article 12 du règlement 64/127 de la Commission, le règlement financier concernant le Fonds d'orientation et de garantie agricole, dont la teneur est analogue à celle de l'article 24 du règlement financier de 1961. De nombreuses autres règles montrent en revanche que le risque inhérent à une modification de parité monétaire doit être assumé en toute hypothèse par l'État membre responsable de cette modification. Ainsi l'article 7 du règlement financier qui, tout en disposant que les contributions financières mises à la disposition de la Commission par les États membres dans leur monnaie nationale conservent certes la valeur correspondant à la parité en vigueur au jour où elles ont été déposées en faveur de la Communauté auprès du Trésor de l'État membre débiteur, impose à l'État membre qui a modifié sa parité monétaire pendant cette période ou à la Commission d'effectuer qui un versement complémentaire qui un remboursement, suivant que la modification de parité correspondait à une dévaluation ou à une réévaluation. Rappelons encore l'article 7 du protocole sur les statuts de la Banque européenne d'investissement aux termes duquel les augmentations ou les diminutions du capital de la Banque, découlant d'une modification de la parité monétaire d'un État membre, font l'objet d'un ajustement opéré entre la Banque et l'État membre intéressé. Enfin, citons pour terminer l'article 22 du règlement financier de 1961, en vertu duquel l'État membre débiteur supporte seul le risque financier pouvant découler d'une modification de parité monétaire se produisant entre le 31 décembre et l'apurement des soldes arrêtés (ce régime a également été appliqué dans le domaine agricole en vertu de l'article 11, paragraphe 1, du règlement 127/64). Les cas que nous venons de décrire revêtent de l'importance dans le présent contexte même s'ils ne concernent que des relations bilatérales, puisque, malgré la procédure de «clearing», les relations dans le cadre du Fonds social européen sont en définitive des relations bilatérales entre la Commission et chacun des États membres. Ces références complémentaires que nous venons de donner vous montrent donc que la méthode de calcul suivie par la Commission est entièrement conforme aux règles et aux principes du règlement financier.

Mais nous n'en avons pas encore termine pour autant l'examen du cas d'espèce. Le gouvernement fédéral fait encore valoir, à titre principal même, que la solution du litige doit essentiellement être recherchée à la lumière des principes inscrits dans l'article 125 du traité CEE, c'est-à-dire eu égard au fait que le Fonds doit couvrir 50 % des dépenses qu'il a été amené à exposer en monnaie nationale. Il estime posséder ainsi, dès l'origine, un droit à recevoir des contributions en deutsche Mark à concurrence d'un montant déterminé, droit dont les règles de technique comptable du règlement financier ne sauraient réduire l'étendue. Étant du droit communautaire dérivé, le règlement financier doit donc, selon lui, être interprété en ce sens, et cela notamment, parce que son article 21, paragraphe 1, prescrit que les montants à rembourser par le Fonds social européen aux États membres sont arrêtés dans la monnaie nationale de ces derniers sur la base des sommes qu'ils ont effectivement dépensées.

En ce qui concerne cette argumentation, il faut certes reconnaître que les montants en deutsche Mark figurant dans les décisions relatives aux sommes à rembourser au gouvernement fédéral ainsi que le chiffre de la contribution de la République fédérale au Fonds social imposent d'admettre que la méthode de calcul suivie par la Commission a réduit effectivement dans une certaine mesure le droit de ce pays à obtenir un remboursement en deutsche Mark. Mais un examen plus attentif de la question nous amène à constater que cet argument est sans fondement lui aussi. En effet, nous voyons tout d'abord que la règle de l'article 21, alinéa 1, du règlement financier prescrit seulement que les montants à rembourser sont arrêtés «sur la base» des sommes que les États membres ont effectivement dépensées. Il ne vous sera donc pas possible d'en tirer des conclusions précises dans le sens de la thèse du requérant. En ce qui concerne ensuite l'article 125 du traité de la CEE, vous devrez constater qu'il est libellé lui aussi d'une manière tellement imprécise qu'il ne saurait fonder un droit de recours direct en l'espèce. De fait, les mots «dans le cadre de la réglementation prévue à l'article 127» renvoient à des dispositions réglementaires, le règlement no 9, mais aussi le règlement financier qui précise le droit au paiement à l'aide de règles de technique financière. Les dispositions réglementaires déterminent donc aussi les effets des modifications des parités monétaires, puisque le traité ne comporte aucune garantie de change. Comme il est également certain — nous l'avons démontré — que le principe de la mise en commun des risques découlant des modifications de parité est étranger au traité (un principe qui entraînerait dans le cas d'espèce une augmentation des contributions d'autres États membres, et partant, une modification matérielle de la clé de répartition inscrite à l'article 200 du traité), il ne nous reste plus qu'à constater que le traité lui-même et les principes qui le caractérisent ne contiennent rien non plus qui puisse fonder le recours formé par le gouvernement fédéral.

Enfin, pour être complet, nous dirons encore, que l'arrêt 111-63 dans lequel vous vous êtes prononcés sur le problème de la modification des parités monétaires dans le cadre du régime de péréquation des ferrailles, n'est guère utile, lui non plus, dans la présente espèce. Cette sentence se limite en effet à trancher la question de savoir si la parité à retenir est celle en vigueur pendant une période de calcul ou celle applicable au moment de l'arrêté de compte afférent à cette période; elle est donc étrangère au problème de l'application de plusieurs parités différentes pendant une période déterminée. Si nous cherchons néanmoins à en inférer une certaine tendance de votre jurisprudence, cela pourra être à la rigueur un renforcement de la conception défendue par la Commission, car il est clair que vous avez retenu les parités applicables pendant la période de calcul considérée et non pas celle en vigueur au moment de l'arrêté de compte.

Nous estimons par conséquent que la thèse de la Commission est également pertinente au principal et que la procédure qu'elle a suivie pour l'établissement des arrêtés de compte ne saurait être contestée.

3)

Nous conclurons donc comme suit:

La requête introduite par le gouvernement fédéral doit être rejetée comme irrecevable en raison de l'expiration du délai de recours. En tout état de cause, sa demande devrait être rejetée comme non fondée. Les dépens devront donc être mis à la charge du gouvernement fédéral.