Conclusions jointes de l'Avocat général Roemer présentées le 13 octobre 1970. # Coöperatieve Vereniging "Necomout" GA contre Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten et Produktschap voor Granen, Zaden en Peulvruchten. # Affaire 16-70. # Koninklijke Lassie Fabrieken NV contre Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten et Produktschap voor Granen, Zaden en Peulvruchten. # Affaire 17-70. # Demandes de décision préjudicielle: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Pays-Bas.

«1)

L'interprétation exacte de l'article 7. alinéa 2, du règlement no 1134/68 du Conseil des Communautés européennes implique-t-elle que la possibilité d'annulation, prévue par cette disposition, ne peut viser que la totalité du contingent encore disponible le 4 août 1968 au titre de la fixation à l'avance considérée?

2)

Dans l'hypothèse où la question 1) comporte une réponse affirmative: l'interprétation exacte de l'article 7, alinéa 2, implique-t-elle, dès lors, que cette annulation est possible même dans le cas où, entre le 4 août 1968 et la date d'introduction de la demande d'annulation, tout ou partie du contingent prévu dans le cadre de la fixation à l'avance a été importé ou exporté, ou faut-il considérer que l'annulation n'est possible que dans le cas où aucune importation ou exportation n'a été effectuée dans le cadre de ladite fixation entre le 4 août 1968 et la date d'introduction de la demande d'annulation?

3)

Dans l'hypothèse où la question 1) comporte une réponse négative: l'interprétation exacte de l'article 7, alinéa 2, implique-t-elle, alors, que l'annulation de la fixation à l'avance est possible pour le contingent encore disponible au titre de ladite fixation à la date d'introduction de la demande d'annulation, ou pour une partie de celui-ci, dans le cas où une certaine quantité a déjà été importée ou exportée au titre de la fixation, entre le 4 août 1968 et la date d'introduction de la demande d'annulation ?

4)

Faut-il en outre, dans l'hypothèse où la question 1) comporte une réponse négative, comprendre l'article 7, alinéa 2, en ce sens que le bénéfice de l'annulation de la fixation à l'avance peut s'appliquer à une ou plusieurs importations ou exportations qui ont été effectuées entre le 4 août 1968 et la date d'introduction de la demande d'annulation?»

1. 

En ce qui concerne la première question, celle de savoir si l'annulation prévue à l'article 7, alinéa 2, du règlement no 1134/68 n'est possible qu'à l'égard de la totalité du contingent pour lequel il y a eu fixation à l'avance et qui est encore disponible le 4 août 1968, les demanderesses au principal et la Commission estiment qu'elle doit recevoir une réponse négative, tandis que les défenderesses au principal et le gouvernement néerlandais voudraient qu'il y soit répondu par l'affirmative.

Au moment d'aborder l'examen de ce problème, qui ne saurait d'ailleurs être détaché des questions 3) et 4), il est un argument qui peut assurément être écarté d'emblée. C'est celui que les demanderesses tirent de la pratique administrative suivie dans d'autres États membres. Si, en effet, cet argument ne leur est d'aucun secours, c'est non seulement parce que toute la lumière n'a pas été apportée à cet égard au cours des instances au principal, mais aussi et surtout parce qu'il va de soi qu'on ne saurait interpréter des textes juridiques en invoquant la loi du nombre et que, dès lors, si la référence à une pratique administrative dominante peut avoir une certaine valeur, c'est tout au plus celle d'un indice.

Comme il importe toujours de le faire en matière d'interprétation, commençons donc par examiner le texte de la disposition en cause et voyons quel enseignement il est possible d'en tirer. Les défenderesses au principal et le gouvernement néerlandais soulignent notamment que, dans le texte de l'article 7, alinéa 2, il est question d'une opération restant à réaliser après ladite date (c'est-à-dire après le 4 août 1968) et pour laquelle une fixation à l'avance a été obtenue et que le texte parle de l'annulation de la fixation à l'avance et du certificat ou titre l'attestant. Et, font-ils observer, c'est de la même manière que sont rédigées les dispositions analogues inscrites à l'article 1, paragraphe 2, à l'article 2, paragraphe 2, et à l'article 4, paragraphe 1, alinéa 2, du règlement no 1134/68: là aussi, le mot «opération» ne figure qu'au singulier. Dès lors, affirment-ils, il paraît logique de considérer que l'obligation d'exporter qui, découlant d'une fixation à l'avance, subsiste encore le 4 août 1968, forme une unité et de ne pas avoir égard aux divers actes d'exportation à accomplir dans le cadre de cette obligation. D'ailleurs, ajoutent-ils, le texte de l'article 4, paragraphe 1, a, corrobore cette thèse, puisqu'à propos de la date de fixation des montants qu'il vise, il parle d'une opération et puisqu'au surplus, il ajoute l'expression «partie d'une opération», laquelle ne figure pas à l'article 7. A vrai dire, il est indéniable que ces déductions présentent une certaine logique, car (comme le soulignent les défenderesses au principal) il ne fait pas de doute non plus que le terme «opération» figurant à l'article 7 ne saurait viser le contrat d'exportation conclu avec un client, celui-ci ne jouant manifestement aucun rôle pour l'octroi du certificat. C'est ce qui ressort nettement de la définition que donne du moment de réalisation de l'opération l'article 6 du règlement no 1134/68, lequel ne prend en considération que le moment où l'obligation d'exporter naît selon les règles du droit public, sans avoir égard à l'accomplissement des obligations telles qu'elles découlent du contrat. Il n'en reste pas moins que, tout comme la Commission, nous ne saurions attribuer à l'argumentation ainsi proposée une valeur absolument concluante. Tout d'abord, il est certain qu'on ne saurait prendre au pied de la lettre le nombre de phrases dans lequel il est question de l'annulation du certificat et comprendre que celui-ci doit être traité comme formant une unité. Les défenderesses au principal et le gouvernement néerlandais le reconnaissent eux-mêmes, puisqu'à ce propos ils ne prennent en considération que la partie de l'opération non encore réalisée le 4 août 1968 et puisque dès lors, à tout le moins à cet égard, ils scindent l'opération. En deuxième lieu, nous croyons que, précisément, la définition que l'article 6 donne du terme «opération» indique qu'il s'agit nécessairement de chacun des actes d'exportation, puisque c'est l'accomplissement de chacun de ces actes qui constitue le fait générateur de la créance «relative au montant afférent à cette opération». Mais dès lors qu'on reconnaît qu'il en est bien ainsi (et nous croyons qu'à cet égard le texte de la disposition considérée ne permet pas le moindre doute), on n'a pas plus de peine que la Commission à s'expliquer également pourquoi le terme d'«opération» n'est employé qu'au singulier à l'article 7. Nous croyons en tout cas qu'il apparaît à l'évidence que l'emploi du singulier trouve probablement son origine dans la nécessité d'utiliser un terme général désignant tous les actes énumérés à l'annexe du règlement no 1134/68. En réalité, le rédacteur de l'article 7 aurait tout aussi bien pu utiliser la formule suivante : «pour une exportation ou une importation restant à réaliser après ladite date», formule qui aurait fait apparaître plus nettement qu'il ne peut s'agir que de l'importation ou de l'exportation considérée isolément et qu'il ne peut être question de l'obligation d'importer ou d'exporter considérée dans son ensemble. Au surplus, deux autres raisons très simples indiquent que c'est bien dans le sens que nous venons de préciser que doit être compris l'article 7, alinéa 2: tout d'abord, le sens dans lequel le terme «opération» est compris dans le langage courant et ensuite le fait qu'en règle générale, dans la pratique administrative et commerciale, les quantités inscrites au certificat et celles qui font l'objet de l'opération ne coïncident généralement pas, qu'en d'autres termes, loin que le certificat soit épuisé après une seule opération, il vaut la plupart du temps pour un grand nombre d'opérations en vue de la réalisation desquelles la quantité inscrite au certificat peut être fractionnée à volonté. En partant du texte du règlement no 1134/68, et en donnant un sens raisonnable aux termes utilisés dans ses diverses dispositions, nous sommes dès lots amené à reconnaître que c'est plutôt à la thèse de la Commission que revient le mérite de l'exactitude ou à affirmer tout au moins qu'on serait bien en peine de trouver une justification convaincante de l'interprétation préconisée par les défenderesses et par le gouvernement néerlandais.

C'est d'ailleurs la raison pour laquelle ces derniers invoquent d'autres considérations, auxquelles, nous semble-t-il, ils attachent une plus grande importance. Se référant une fois de plus aux possibilités d'annulation formulées en termes analogues dans les articles 1, 2 et 4 du règlement no 1134/68, ils recherchent dans les considérants du règlement les raisons qui ont déterminé le législateur à prévoir ces possibilités et ils reportent ces raisons sur l'article 7, en cause dans l'espèce. A cet égard, c'est notamment le passage suivant des considérants qui retient leur attention : «Cette adaptation ne doit pas porter préjudice aux intéressés qui auraient obtenu la fixation à l'avance et…, dès lors, il y a lieu de leur permettre d'obtenir l'annulation de cette fixation». Les défenderesses au principal et le gouvernement néerlandais déduisent de ce passage que c'est avant tout le souci d'éviter un préjudice qui a inspiré le législateur. Partant de cette idée, ils tiennent le raisonnement suivant: lorsque survient un événement visé par la réglementation en cause, c'est-à-dire une modification des parités, suivie de l'ajustement des montants des prélèvements et restitutions, et lorsqu'il est possible de se rendre compte immédiatement des répercussions que cela entraînera, si l'intéressé, au lieu de demander aussitôt l'annulation totale des certificats non encore utilisés, réalise encore certaines opérations et ne manifeste qu'ultérieurement l'intention de mettre à profit la faculté de faite annuler les certificats, son attitude révèle qu'en réalité l'ajustement des montants ne lui a pas porté préjudice et que, s'il poursuit l'annulation, c'est pour d'autres raisons, par exemple, en vue de réaliser un bénéfice dans l'éventualité où le montant des restitutions au taux du jour est modifié dans un sens qui lui est favorable. Or, un tel comportement ne saurait être toléré, car il n'est pas conforme aux objectifs de la loi. Et les défenderesses, appuyées par le gouvernement néerlandais, de prétendre que, s'il en est ainsi dans le cadre des articles 1, 2 et 4, il faut nécessairement reconnaître qu'il en va de même pour l'application de l'article 7, ce qui revient à dire que, lorsque les conditions qu'il prévoit sont remplies, on ne saurait permettre que les intéressés commencent par utiliser pendant un certain temps les certificats non épuisés avant de demander leur annulation. C'est là encore une argumentation qui fait incontestablement impression, mais en fin de compte, elle se révèle, elle aussi, dénuée de pertinence. La première objection que nous pouvons lui opposer, c'est que, déjà dans le cadre des articles 1, 2 et 4, c'est-à-dire de la possibilité de demander l'annulation à la suite de la modification des parités, elle n'apparaît pas comme parfaitement exacte. En effet, il n'est nullement certain que si en cas d'ajustement des montants des prélèvements et restitutions, l'intéressé n'a pas demandé immédiatement l'annulation totale des certificats avec préfixation non encore épuisés, il n'ait subi aucun préjudice du fait de cet ajustement. Ce qui peut aussi se passer, c'est qu'en ayant renoncé à demander l'annulation immédiate et en ayant effectué certaines opérations sur la base des conditions nouvelles, l'intéressé subisse un préjudice moindre que celui qu'entraînerait pour lui, dans le cas de l'annulation immédiate, l'interruption instantanée de ses activités commerciales jusqu'à ce qu'il obtienne de nouveaux certificats; en d'autres termes, contrairement à ce que croit le gouvernement néerlandais, même dans le cas où l'ajustement des montants des prélèvements et restitutions fixés à l'avance est nettement désavantageux pour les intéressés, il n'est pas économiquement inconcevable qu'ils fassent usage tardivement de leur faculté de demander l'annulation. Mais il y a une autre constatation fondamentale que nous devons faire, et, à vrai dite, elle est encore plus importante que celle qui précède: c'est que, tant pour ce qui est du rôle que doivent jouer les possibilités d'annulation que pour ce qui est des raisons qui ont déterminé le législateur communautaire à les prévoir, il ne peut être qu'erroné de mettre sur le même pied l'article 7, d'une part, et les articles 1, 2 et 4, de l'autre. Sans doute peut-on considérer (comme les défenderesses au principal et le gouvernement néerlandais l'ont fait à juste titre) que le but des dispositions inscrites aux articles 1, 2 et 4, lesquelles constituent désormais des éléments permanents du système de la fixation à l'avance et dont les intéressés ont connaissance au moment où leur est délivré le certificat, c'est d'éviter à ceux-ci un préjudice dont la menace réelle apparaît immédiatement, ou de maintenir ce préjudice dans certaines limites. Mais il est certainement erroné de parler également de «préjudice» à propos de l'article 7. L'hypothèse envisagée ici est celle d'une réglementation nouvelle qui est rendue applicable à des situations juridiques existantes, ce qui engendre un risque inexistant jusqu'alors (le risque d'être contraint d'accepter, en cas de modification des rapports de parité, soit l'ajustement des montants fixés à l'avance, soit l'annulation des certificats en jeu). C'est pour qu'ils puissent y parer que les intéressés se sont vu accorder la possibilité de demander l'annulation des certificats délivrés avant l'entrée en vigueur du règlement no 1134/ 68. Cela revient à dire que le caractère essentiel de l'article 7 est celui d'une réglementation transitoire susceptible d'être appliqué à l'occasion de la seule hypothèse en vue de laquelle des raisons d'ordre juridique ont amené le législateur à l'instituer. Ayant dégagé ce caractère, nous avons découvert du même coup l'indication décisive qui permet de définir la portée de cet article 7. La constatation déterminante à laquelle nous aboutissons dès lors, c'est qu'en raison du rôle protecteur qui est assigné à pareille disposition et qui seul justifie l'atteinte sérieuse et imprévisible qui est portée à des relations juridiques préexistantes, la seule interprétation qui puisse être envisagée, c'est une interprétation extensive, et non pas l'interprétation restrictive que préconise le gouvernement néerlandais. Et il est évident que cette interprétation extensive doit nécessairement nous amener à affirmer que l'annulation est permise, non seulement à l'égard de la totalité du contingent figurant encore le 4 août 1968 sur le certificat avec préfixation, mais aussi pour des fractions de ce contingent.

C'est là la seule interprétation de l'article 7, alinéa 2, du règlement no 1134/ 68 qui puisse être exacte, comme l'indiquent d'ailleurs les considérations très importantes que voici. En fait, la possibilité de demander l'annulation d'un certificat bat en brèche une règle fondamentale qui est liée à la délivrance du certificat: celle selon laquelle l'intéressé est tenu d'exécuter l'opération envisagée, et cela en vertu d'une obligation dont le législateur a même fait garantir l'exécution par la constitution d'une caution. Or, il faut que les dérogations de ce genre soient appliquées de la manière la plus restrictive possible, parce que c'est le seul moyen de limiter les perturbations qu'elles peuvent entraîner dans le fonctionnement des organisations communes des marchés agricoles. Il apparaît dès lors que, du point de vue du système des organisations communes des marchés aussi, lorsque le texte de la disposition en cause le permet (comme c'est le cas pour l'article 7, alinéa 2), ce n'est qu'en les limitant au maximum qu'on peut admettre les annulations de certificats.

Observons enfin, que seule cette interprétation confère un sens raisonnable à la longueur du délai prévu à l'article 7, alinéa 2. S'il fallait considérer, en effet, que la seule option ouverte aux intéressés, c'était soit de renoncer à demander l'annulation, soit de faire annuler les fixations à l'avance pour la totalité des quantités non encore utilisées le 4 août 1968, un délai beaucoup plus bref aurait suffi pour opérer ce choix.

Toutes ces considérations, qui s'appuient tant sur la lettre que sur l'esprit de l'article 7, alinéa 2, du règlement no 1134/68, nous amènent dès lors à conclure que c'est par la négative qu'il convient de répondre à la première question; elles nous conduisent, en d'autres termes, à affirmer, avec les demanderesses au principal et avec la Commission, que l'annulation obtenue au titre de l'article 7 ne doit pas nécessairement porter sur la totalité des quantités encore disponibles le 4 août 1968 dans le cadre de la fixation à l'avance.

2. 

La deuxième question n'ayant été posée que pour le cas où la première recevrait une réponse affirmative, le résultat auquel notre examen nous a conduit nous dispense du même coup d'examiner les problèmes qu'elle soulève.

3. 

Quant à la troisième question, par laquelle le «College van Beroep» vous demande de dire s'il était possible de solliciter l'annulation de la fixation à l'avance pour le contingent encore disponible à la date d'introduction de la demande d'annulation, quelles qu'aient pu être les quantités importées ou exportées, sur la base de la fixation à l'avance, entre le 4 août 1968 et la date du dépôt de la demande, vous n'aurez aucune difficulté à la résoudre si vous adoptez la réponse que nous vous proposons de donner à la première question. Force est de constater, en effet, à propos de la troisième question que, si les intéressés utilisent un certificat d'exportation avec préfixation après l'entrée en vigueur du règlement no 1134/68, cela n'exclut pas qu'ils introduisent malgré tout une demande d'annulation pour les quantités restantes. S'il n'en était pas ainsi, la seule alternative devant laquelle ils auraient en principe été placés, c'était, soit de renoncer immédiatement à toute exportation pendant un certain temps (plus précisément jusqu'à ce qu'ils aient obtenu de nouveaux certificats), solution qui, nous l'avons vu, pouvait entraîner des inconvénients d'ordre commercial, soit de ne pas faire usage de la faculté de demander l'annulation prévue à l'article 7, alinéa 2, solution qui les mettait dans l'impossibilité de se prémunir adéquatement contre le risque nouveau engendré par le règlement no 1134/68. Il ne fait pas de doute (et nous l'avons démontré plus haut) qu'une telle situation serait difficilement conciliable avec le rôle protecteur que le régime transitoire institué par l'article 7, alinéa 2, est destiné à jouer. Observons au surplus que, bien souvent, les intéressés ne sont pas maîtres de la date du dédouanement, c'est-à-dire de la date à laquelle les marchandises quittent le territoire douanier. Aussi la réalisation d'une opération et l'utilisation d'un certificat pouvaient-elles être intervenues après l'entrée en vigueur du règlement no 1134/68 sans que le titulaire du certificat ait connu à l'avance la date de l'exportation. Il y a une dernière considération qui peut aussi militer en faveur de l'interprétation que nous proposons: c'est que le Journal officiel est parfois distribué avec un certain retard et que, dès lors, la publication du texte des règlements dans toutes les langues officielles n'est pas toujours effective avant leur entrée en vigueur. Tel aurait d'ailleurs été le cas pour le règlement no 1134/68, selon les déclarations des demanderesses au principal. Il est clair que c'est là encore une raison qui pouvait expliquer que des certificats avec fixation à l'avance soient utilisés après le 4 août 1968, dans l'ignorance de l'existence du règlement no 1134/68. Aussi est-il impossible de soutenir qu'il fallait nécessairement voir dans l'utilisation de ces certificats une renonciation à la possibilité de demander l'annulation au titre de l'article 7, alinéa 2.

Toutes ces considérations font dès lors apparaître que c'est bien par l'affirmative, comme l'ont proposé les demanderesses au principal et la Commission, qu'il convient de répondre à la troisième question.

4. 

Par sa quatrième question, enfin, le «College van Beroep» vous demande en outre de dire si la faculté de demander l'annulation au titre de l'article 7, alinéa 2, peut s'étendre aux exportations déjà réalisées, si, en d'autres termes, l'annulation peut jouer rétroactivement, ou si au contraire elle n'est possible qu'à l'égard des quantités non encore utilisées à la date d'introduction de la demande. A cet égard, les demanderesses au principal sont les seules à prétendre que le texte en cause doit recevoir une interprétation extensive, qui leur est favorable, encore qu'au cours de l'audience du «College van Beroep» elles se soient déclarées prêtes à concéder que la possibilité d'annulation ne pouvait éventuellement s'appliquer qu'aux exportations non encore réalisées, conformément d'ailleurs à la thèse soutenue dans toutes les autres observations qui vous ont été présentées.

Sur ce point-là aussi, nous croyons qu'il est aisé de découvrir la réponse. C'est une fois de plus la Commission qui a fourni les arguments décisifs. Ceux-ci se fondent essentiellement sur l'idée que, constituant une mesure rétroactive, l'annulation de préfixations relatives à des exportations qui, ayant déjà été réalisées (et cela régulièrement), ont eu pour effet d'entamer les quantités inscrites sur le certificat, présenterait un caractère dérogatoire. Si, déclare la Commission, l'intention du législateur communautaire avait été de prévoir cette possibilité, il l'aurait dit en termes clairs et formels, et le règlement comporterait dès lors des dispositions non équivoques relatives aux titres de régularisation qui seraient nécessaires en pareil cas. Le règlement ne contenant aucune disposition de ce genre, nous ne pouvons évidemment qu'en conclure que le législateur n'a pas envisagé des conséquences d'une portée aussi étendue. Au surplus (et c'est là encore un point que la Commission a relevé), ne perdons pas de vue que l'exécution de l'obligation d'exporter qui accompagne l'obtention des certificats constitue un élément essentiel des organisations communes des marchés. Seul le respect de la règle permet d'éviter des perturbations du système, dont le bon fonctionnement exige en permanence une vue d'ensemble de l'évolution du marché. Mais dès lors il apparaît que, si des dérogations à la règle (telles que l'annulation des certificats) peuvent être envisagées, ce n'est qu'à la condition d'être maintenues dans les limites les plus strictes possible. Appliqué à la présente espèce, ce principe signifie qu'il est exclu que l'annulation puisse jouer rétroactivement à l'égard d'exportations déjà effectuées.

Compte tenu de ces considérations, la réponse que comporte la quatrième question ne saurait, elle non plus, faire le moindre doute.

5. 

Récapitulation

Voici dès lors les réponses qu'appellent les questions dont vous a saisis le «College van Beroep voor het Bedrijfsleven» :

Comme à l'accoutumée, nous n'avons pas à nous prononcer sur les dépens, puisqu'il appartient à la juridiction qui vous a saisis de statuer sur ce point.