Conclusions jointes de l'Avocat général Roemer présentées le 2 février 1971. # Società industriale metallurgica di Napoli (Simet) contre Commission des Communautés européennes. # Affaire 67-69. # Acciaieria e ferriera di Roma (Feram) contre Commission des Communautés européennes. # Affaire 70-69.

aa)

Il faut en premier lieu examiner si ces quantités ont été incluses à bon droit dans le décompte, c'est-à-dire si, en dehors des quantités qu'elle a déclarées (15469 tonnes pour la période allant de janvier 1957 à novembre 1958), la requérante a réellement effectué en 1956 des achats supplémentaires de ferraille à concurrence du montant indiqué par la Commission.

Selon le système de la péréquation des ferrailles, les déclarations des entreprises peuvent être corrigées d'office, lorsqu'il est prouvé qu'elles ne sont pas conformes à la réalité. En l'espèce, l'inexactitude des déclarations aurait été établie lors d'un contrôle de l'entreprise requérante que la Haute Autorité a fait effectuer du 21 au 25 mars 1960 par un agent de la Société Anonyme Fiduciaire Suisse. Le rapport d'enquête du 15 juin 1960, rédigé par cette société, constate que de nouvelles factures d'achat de ferraille pour l'année 1956 ont été présentées à l'agent. Les tonnages qui en résultent ont été rassemblés pour chaque mois et chiffrés dans le rapport (page 2) à 2268 tonnes au total. Comme la requérante a énergiquement contesté ce fait, une instruction a eu lieu devant la chambre compétente le 17 novembre 1970. Les personnes ayant participé à l'enquête de 1960 ont alors été entendues. Après le résultat de l'audition des témoins, en particulier après les déclarations faites sous serment par l'agent de la Société Fiduciaire Suisse, il n'est pas douteux, à notre avis, que les factures d'achat de ferraille mentionnées ont été réellement présentées. Cet agent s'est, en effet, souvenu que les factures indiquaient les fournisseurs, les dates de la facturation, certaines, celles de la livraison, la désignation de la ferraille livrée, son poids et les montants des factures. Lors de son audition, ce témoin a pu produire encore la bande de papier écrite à la machine, sur laquelle figuraient les extraits détaillés, pour ce qui est en tout cas des quantités. Le témoin a déclaré qu'il était plausible qu'il n'ait pas relevé et fait figurer dans le rapport d'autres notes détaillées, car sa mission consistait en premier lieu à contrôler des factures d'électricité et qu'il n'était pas d'usage de faire une description plus complète à l'occasion de contrôles complémentaires (du genre de celui qui a eu lieu en 1960). Un autre agent de la Société Fiduciaire Suisse, de rang plus élevé, peut le confirmer: il a assuré avoir lui-même donné des instructions en ce sens. Cet agent a indiqué en outre que des contrôles détaillés avaient eu lieu au moyen de sondages concernant un seul mois (dans le cas de la requérante, ils avaient eu lieu auparavant et avaient porté sur un mois de l'année 1957). Au reste, il ne peut, à notre avis, exister aucun doute quant à l'exactitude des déclarations qui ont été faites et, par conséquent, quant à l'exactitude des indications contenues dans le rapport du 15 juin 1960 ; en effet, une série d'autres indices mentionnés par la Commission vont dans le même sens. Ces indices figurent aux pages 7 et 8 de la duplique et se rapportent en particulier aux déclarations faites par la requérante au sujet des données suivantes: le stock de ferraille dont elle disposait le 1er janvier 1957 (1625 tonnes), l'installation d'un four électrique dès février 1956 et sa mise en exploitation au mois de mai 1956, sa consommation considérable d'électicité dans la seconde moitié de 1956, sa consommation de ferraille en 1956, telle qu'elle résulte des «Bons internes», l'importance des chutes propres, celle des stocks de produits semi-finis et finis au 1er janvier 1957, sa consommation de produits de base en 1956 ainsi que certains éléments du compte profits et pertes du 31 décembre 1956. Toutes ces données obligent indubitablement à admettre que, dès 1956, la requérante a acheté des quantités considérables de ferraille et qu'elle les a consommées. Il s'agit à tout le moins des quantités indiquées dans le rapport du 15 juin 1960; il est extrêmement vraisemblable que les chiffres qui doivent être pris en considération, sont même très supérieurs.

En conséquence, il est certain qu'aucune objection fondée sur les arguments examinés ne peut être formulée contre la rectification des déclarations de ferraille faites par la requérante et contre le fait que la Commission a tenu compte d'un supplément de 2268 tonnes pour l'année 1956.

bb)

Examinons quelles autres considérations pourraient s'opposer à l'inclusion dans le décompte des quantités de ferraille que nous venons de mentionner.

a)

Nous devrons examiner tout d'abord le grief selon lequel les producteurs d'aciers alliés n'ont pas été assujettis à la contribution de péréquation, de même que la production de moulages d'acier dans les aciéries intégrées et les aciéries indépendantes. De l'avis de la requérante, il faut voir là un privilège injustifié accordé à des entreprises qui ont également bénéficié de l'organisme de péréquation.

A ce sujet, la Commission a pu, dès le début, établir clairement que, dans la mesure où ils ont consommé de la ferraille ordinaire (ce qui a été le cas la plupart du temps), les producteurs d'aciers alliés n'ont pas été en réalité exonérés de l'obligation de contribuer au mécanisme de péréquation; de ce point de vue, le grief invoqué par les requérantes n'est donc d'aucune portée. Si elles estiment en revanche que l'exemption de la ferraille alliée (qui manifestement n'a été consommée qu'en faible quantité) était illégale, il faut leur rétorquer que ce problème a déjà été résolu dans l'affaire no 18-62 à l'occasion de laquelle la légalité d'une telle exemption a été admise. En effet, la Cour a affirmé qu'en raison de ses éléments nobles, non soumis au traité CECA, cette ferraille avait un prix supérieur et ne faisait donc pas partie du marché de la ferraille ordinaire.

La référence à la jurisprudence dans l'affaire no 18-62 vaut du reste aussi pour l'exemption de la ferraille transformée dans des aciéries de moulages intégrées. La Cour de justice a déclaré que, pour assurer l'égalité des conditions de concurrence par rapport aux aciéries indépendantes, il ne pouvait raisonnablement pas être question d'assujettir les entreprises intégrées, dans la mesure où elles consomment de la ferraille pour l'acier coulé, à la péréquation obligatoire. Or, comme les requérantes n'ont pas fait valoir d'arguments nouveaux susceptibles de provoquer un revirement de votre jurisprudence, il n'est pas nécessaire pour l'instant de poursuivre notre exposé sur ce point. Nous constatons seulement que les arguments que nous venons d'examiner ne peuvent pas, eux non plus, faire aboutir les demandes des requérantes.

b)

En invoquant un autre grief à l'encontre des décisions générales concernant la ferraille, les requérantes ont souligné qu'en arrêtant la décision 14-55 (JO no 8 du 30 mars 1955), le Conseil de ministres avait formulé six recommandations dont devait dépendre la régularité de la péréquation des ferrailles. Toutefois, lorsqu'elle a fait jouer le mécanisme de péréquation, la Haute Autorité n'a pas tenu compte de deux d'entre elles, à savoir celle de ne pas augmenter les contributions de péréquation (sauf pour des raisons graves) et celle d'éviter un développement considérable de la consommation de ferraille. Elles prétendent qu'en fait le montant de la contribution et l'importance des importations de ferraille ont augmenté constamment, et cela, sans que la Commission ait demandé au Conseil de ministres l'autorisation de s'écarter des recommandations qu'il avait émises.

A ces allégations la Commission rétorque tout d'abord que les taux de contribution fixés dans la décision 19-65 sont inférieurs à ceux prévus par la décision 7-63 et que ces derniers sont eux-mêmes inférieurs aux taux fixés dans les décisions 19 et 20-60. Le grief invoqué par les requérantes à l'encontre des décisions 7-63 et 19-65 ne serait donc pas pertinent en réalité. Il faudrait en outre tenir compte de ce que l'augmentation des taux des contributions est imputable surtout à la réglementation des intérêts arrêtée dans la décision 7-61, donc à une mesure que la Cour de justice a déclarée légale dans l'affaire 111-63. Quant à l'augmentation de la consommation de ferraille et des importations, elle devrait être examinée en corrélation avec l'extension de la production qui a effectivement eu lieu, conformément aux objectifs de l'article 3, g), du traité et en corrélation avec l'accroissement des stocks qui avaient considérablement diminué dans le passé. De plus, il ne faudrait pas oublier que la Haute Autorité s'est efforcée de contenir l'augmentation des importations de ferraille dans certaines limites, en interdisant les exportations et en créant, par la décision 26-55, la prime dite de «ferraille-fonte brute» (JO no 18 du 26 juin 1955). Il ne serait donc pas possible de dire qu'elle n'a exercé aucun contrôle sur l'évolution de la situation.

En réalité, ces remarques sembleraient suffisantes pour éliminer le grief d'inobservation des recommandations du Conseil de ministres (nous pouvons laisser de côté la question de savoir dans quelle mesure ces recommandations sont obligatoires). Au reste, puisque la jurisprudence relative à des problèmes analogues a précisé dans quelle mesure l'avis conforme du Conseil de ministres est nécessaire (il ne s'applique, on le sait, que dans la mesure où les fondements mêmes de l'organisme de péréquation sont en cause (Recueil, XI-1965, p. 838), nous pouvons seulement constater en l'espèce que les griefs allégués par les requérantes en vue de faire déclarer illégales les décisions générales sont insuffisants.

c)

Un autre grief concerne deux éléments importants de la péréquation figurant dans les décisions générales: les coûts de la ferraille intérieure et ceux de la ferraille importée. A cet égard, les requérantes soutiennent que l'organisme de péréquation a travaillé sur des données fausses, que les coûts de la ferraille intérieure ont été diminués d'une manière illicite et que ceux de la ferraille importée ont été augmentés d'une manière également illicite, d'où, par conséquent, une augmentation correspondante des contributions. En outre, les décisions 7-63 et 19-65 ne contenaient aucune précision relative aux coûts de la ferraille intérieure.

En ce qui concerne tout d'abord ce dernier grief, comme la Commission le relève à bon droit, la lecture des décisions citées montre sans plus qu'il est insoutenable. En effet, les annexes II c contiennent toutes les indications nécessaires. Au reste, nous pourrions même laisser de côté comme irrecevables les griefs invoqués, attendu qu'ils ne sont absolument pas motivés ni développés de façon détaillée (les requérantes ne parlent, nous le savons, que de faits notoires). Si toutefois nous ne voulons pas le faire, nous pouvons, sur ce point également, renvoyer à votre jurisprudence antérieure (affaire 30-65, Recueil, XII-1966, p. 81). Il ressort de celle-ci que l'exactitude des données utilisées a été garantie par un contrôle exact des déclarations mensuelles des entreprises. En outre, il ne faut pas oublier qu'il s'agit uniquement de la moyenne pondérée des prix de la ferraille, ce qui rend parfaitement compréhensible l'existence de certains écarts au niveau régional. Il en est de même des données retenues pour la ferraille importée, à propos desquelles nous devons en outre faire remarquer qu'elles se fondent exclusivement sur des contrats d'achat conclus par le bureau commun (actes qui, par conséquent, ne pouvaient faire l'objet d'une manipulation de la part de certaines entreprises). En conséquence, nous pouvons affirmer sans autre développement que les griefs que nous venons d'examiner, ne peuvent étayer les demandes des requérantes.

d)

Enfin, dans le cadre des actions en nullité, il nous faut encore étudier un dernier grief, concernant la forme. Il s'agit de l'exposé des motifs des décisions générales; les requérantes affirment qu'il n'indique que les résultats finals, et non les éléments sur lesquels reposent les calculs en question. En outre, elles critiquent le fait que la Commission n'a pas publié de rapport comptable détaillé relatif au fonctionnement de l'organisme de péréquation et n'a pas fait effectuer de contrôle en ce sens par le commissaire aux comptes de la Communauté ou par la Commission des quatre présidents.

Etant donné que vos arrêts antérieurs renferment l'essentiel de la réponse à donner à ces griefs, nous pouvons, cette fois encore, nous limiter à de brèves observations. En réalité, votre jurisprudence ne s'est pas limitée à affirmer de manière générale que l'exposé des motifs de décisions générales devait être soumis à d'autres exigences que celui des décisions individuelles (affaire 18-62). Nous pouvons en outre renvoyer à l'affaire 30-65, selon laquelle il suffit que l'exposé des motifs reproduise de manière sommaire les éléments essentiels, sans qu'il soit nécessaire de publier tous les facteurs qui ont servi au calcul des différentes données de la péréquation. De ce point de vue, aucune objection ne peut, en fait, être élevée contre l'exposé des motifs des décisions qui nous intéressent en l'espèce, en premier lieu parce qu'il renvoie largement aux décisions antérieures en cette matière. Quant à la nécessité de publier un rapport sur la gestion dé l'organisme de péréquation, la Commission a pu faire état de ses rapports généraux et des communications particulières adressées aux entreprises, qui assuraient une information suffisante. Elle a pu faire valoir en outre que non seulement ses services ont examiné les chiffres qui devaient être pris en considération, mais encore que le commissaire aux comptes de la Communauté a contrôlé la gestion et les bilans annuels de l'organisme de péréquation. Ces arguments devraient suffire, d'autant que dans l'affaire no 18-62, la Cour de justice a reconnu que des griefs analogues, qui avaient été invoqués par la requérante, n'étaient pas pertinents.

1.

En ce qui concerne le premier aspect, les requérantes font valoir qu'elles n'ont eu une connaissance exacte de leurs dettes de péréquation que par les décisions attaquées. Toutefois, pendant les périodes de décompte, auxquelles se rapportent les dettes de péréquation, elles ont dû respecter l'obligation de publier des barèmes exacts. Il ne leur a pas été possible de tenir compte des charges de péréquation, qui ne leur ont été communiquées que beaucoup plus tard. Elles ont ainsi subi un dommage qu'elles chiffrent à 15 % du prix des ventes qu'elles appliquaient à l'époque.

Cet aspect de la demande ne nous retiendra pas longtemps, lui non plus, car, une fois de plus, votre jurisprudence antérieure en la matière facilite beaucoup sa solution. Selon cette jurisprudence, il est tout d'abord certain que la fixation après coup de taux provisoires de contribution, en fonction de la manière dont les entreprises ont effectué les déclarations obligatoires et en fonction du résultat des corrections rendues nécessaires par les vérifications, est immanente au système de la péréquation et ne peut donc pas être critiquée. Comme vous l'avez relevé, en particulier dans l'affaire no 20-60, les retards dans la fixation des taux de péréquation doivent être considérés comme des désavantages normaux et inévitables et, étant donné le caractère complexe des facteurs à prendre en considération, il est impossible d'affirmer notamment que les délais dans lesquels les taux de contribution ont été fixés auraient outrepassé la mesure raisonnable (Recueil, VII-1961, p. 327). Si ces affirmations étaient valables à l'époque, elles le sont encore aujourd'hui: en effet, d'une part, les prévisions des entreprises dépendaient en premier lieu de la connaissance que celles-ci avaient des taux de contribution (en fonction desquels les dettes de péréquation pouvaient elles-mêmes être déterminées) et, d'autre part, les taux définis dans les décisions 7-63 et 19-65, dont il s'agit principalement ici, étaient inférieurs à ceux des décisions antérieures. Il faut en outre souligner que, pour ce qui est de la publication de barèmes, il n'est pas plus possible ici, dans l'affaire no 20-60, déjà mentionnée, de parler d'une violation des principes de l'article 60 du traité CECA. En ce qui concerne la communication tardive des dettes de péréquation aux requérantes, le comportement des institutions responsables de la péréquation n'a donc pas été illégal et, partant, il n'y a pas eu de faute administrative.

Indépendamment de cela, il est également douteux que les actes critiqués aient causé un dommage aux requérantes. A cet égard, nous pourrions déjà dire que les observations présentées pour justifier l'existence d'un dommage sont plus qu'insuffisantes et que, par conséquent, les requérantes n'ont pas satisfait à l'obligation qui leur incombait de fournir une argumentation détaillée. Mais, en outre (comme dans l'affaire no 20-60), nous pouvons, eu égard aux lois du marché, mettre en doute l'existence d'un dommage et déclarer qu'en dépit de maintes incertitudes, il n'était pas impossible de prendre en considération la charge de péréquation. En réalité, tous les participants savaient qu'il ne s'agissait que de décomptes provisoires et, d'autre part, il est également prouvé que l'augmentation n'a pas été constante, mais qu'il existait des fluctuations qui rendaient possible une certaine compensation dans les calculs.

En conséquence, les requérantes ne peuvent pas justifier d'un droit à dommages-intérêts fondé sur la responsabilité administrative, motif pris de ce que les dettes de péréquation leur ont été communiquées trop tard.

2.

Qu'en est-il enfin — et ce sera le dernier point que nous examinerons — du droit à dommages-intérêts fondé sur la responsabilité administrative que les requérantes font valoir en invoquant l'existence de pratiques frauduleuses dans la péréquation de la ferraille, c'est-à-dire le fait que, dans une série de cas, des ristournes de péréquation ont été indûment versées et qu'en conséquence les taux de contribution ont été augmentés au détriment des entreprises assujetties à la péréquation? Les requérantes voient une faute administrative dans le fait que la Haute Autorité a pris des mesures insuffisantes en ce qui concerne la preuve de l'origine des ferrailles et n'a pas suffisamment contrôlé l'organisme de péréquation. En outre, lorsque son attention a été attirée sur les fraudes, elle n'a pas mené des investigations efficaces et n'a rien fait pour empêcher que de telles pratiques continuent.

La Commission, en tant que successeur de la Haute Autorité, se défend contre ce grief en invoquant tout d'abord l'article 38, paragraphe 1er, du règlement de procédure et l'article 22 du statut, c'est-à-dire en faisant valoir que les requérantes n'indiquent pas les faits de manière exacte, et ne décrivent pas avec précision les prétendues irrégularités; elle estime par conséquent que l'action doit être rejetée pour ce motif. Toutefois, en dépit de votre jurisprudence dans les affaires 46 et 47-59, il ne nous paraît pas évident que ces arguments soient absolument convaincants (Recueil, VIII-1962, p. 783). Nous opinons plutôt en faveur de la thèse soutenue par notre ancien collègue Lagrange, selon laquelle, dans ce domaine, il était difficile d'attendre des entreprises intéressées, qui n'étaient pas au courant du détail de l'activité interne de l'organisme de péréquation, qu'elles invoquent à l'appui de leurs actions des faits plus précis qu'une référence aux rapports parlementaires, très détaillés, existant en la matière. Toutefois, cette question peut finalement être laissée de côté, car à notre avis, le problème abordé, qui vous a déjà été soumis précédemment, peut être encore une fois résolu sans que toutes ses implications complexes soient examinées de façon exhaustive.

En réalité, il nous semble que ces demandes sont encore prématurées. Au cours de la procédure, la Commission nous a fait connaître le résultat des tentatives antérieures de la Haute Autorité et des siennes propres, pour récupérer les sommes obtenues frauduleusement. Il en résulte que les quatre cinquièmes des ristournes de péréquation indûment versés ont déjà été récupérés; pour le reste, des actions contre les responsables sont encore en instance devant des juridictions nationales. C'est seulement après que tous ces procès seront définitivement clos qu'il sera possible de dire s'il subsiste un dommage pour les entreprises qui ont participé à la péréquation et quelle est son ampleur (pour ce qui est des requérantes, il nous paraît d'ores et déjà possible d'affirmer que, vu le chiffre total de 256 entreprises intéressées à la péréquation et vu le tonnage de ferraille de 0,4 %, rapporté à la quantité totale de la ferraille soumise à péréquation — dont il s'agit encore actuellement —, le dommage causé aux requérantes, comparé notamment au total de leur dette de péréquation, apparaît pour le moins très minime). Comme dans les affaires nos 9 et 25-64 (Recueil, XI-1965, p. 401) et en dépit de la décision no 19-65 portant fixation des taux définitifs de contribution, on ne devrait donc pas encore parler actuellement, étant donné les procédures encore en suspens et l'impossibilité de déterminer le dommage, d'une liquidation définitive, c'est-à-dire d'un arrêté définitif, des comptes de péréquation, et les actions en dommages-intérêts devraient donc être rejetées comme prématurées. Nous croyons pouvoir en rester à cette constation; il n'est pas nécessaire, pour le moment, d'examiner toutes les autres questions que la Commission a discutées en détail, notamment celle de la faute.