Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 29 janvier 1970. # Hauptzollamt Hamburg-Oberelbe contre Firma Paul G. Bollmann. # Demande de décision préjudicielle: Bundesfinanzhof - Allemagne. # Affaire 40-69.

1)

«L'article 14 du règlement no 22, du 4 avril 1962, du Conseil de la Communauté économique européenne, aux termes duquel les États membres prennent toutes mesures en vue d'adapter leurs dispositions législatives, réglementaires et administratives de façon que les dispositions de ce règlement, sauf disposition contraire prévue dans celui-ci, puissent être effectivement appliquées à partir du 1er juillet 1962, doit-il être compris dans ce sens que les États membres sont en droit et sont tenus de recourir à des dispositions de droit interne pour préciser quels sont les produits soumis au prélèvement (article 1 du règlement) et les délimiter les uns par rapport aux autres?»

2)

Dans le cas où la question 1 recevrait une réponse négative :

«L'article 1 du règlement no 22 du Conseil, dans lequel sont mention nées certaines marchandises reprises au tarif douanier commun, doit-il être interprété dans ce sens qu'il est loisible au législateur national d'interpréter les termes désignant ces marchandises, les termes qui désignent les marchandises dans un tarif douanier nécessitant forcément une interprétation?»

3)

Dans le cas ou la question 2 recevrait une réponse négative :

«Les croupions de dinde constituent-ils des échines (des morceaux d'échines) ou d'autres parties de volailles, au sens de l'article 2 du règlement no 77 du 23 juillet 1962 de la Commission de la Communauté économique européenne (tel qu'il a été modifié par l'article 1 du règlement no 136, du 31 octobre 1962, de la Commission) ou bien des abats comestibles, au sens de l'article 3 de ce règlement?»

1)

Comme l'ont fait le gouvernement allemand, la Commission et, pour l'essentiel aussi, l'entreprise Bollmann, nous examinerons conjointement les deux premières questions.

Vous vous rappellerez les thèses divergentes qui ont été défendues à ce sujet. Le gouvernement fédéral estime en substance que les États membres ont le pouvoir d'interpréter et de préciser les dispositions du tarif des prélèvements applicables en l'espèce, du fait que les règlements communautaires qui y ont trait ne contiennent pas de précisions suffisantes et que la Communauté n'a donc manifestement pas fait un usage exhaustif de son pouvoir législatif pour le classement tarifaire des marchandises en cause. Cela mis à part, il est clair pour le gouvernement fédéral que les désignations de marchandises du règlement no 22 renvoient au tarif douanier commun et à ses principes d'application, donc aussi aux règles nationales d'interprétation nécessaires à cet effet. — Contrairement à cela, l'entreprise Bollmann soutient que, dès la période transitoire, la Communauté a eu un pouvoir tarifaire exclusif pour les marchandises relevant des organisations de marché. Selon elle, il ne fait donc aucun doute que le pouvoir d'interprétation en matière de classement tarifaire lui est réservé. Du reste, toujours selon l'entreprise Bollmann, les dispositions de droit communautaire existant en la matière sont amplement suffisantes et, plus particulièrement, l'article 1 du règlement no 22 ne nécessite aucune interprétation. Il en résulte que les États membres ne sauraient s'arroger le droit d'édicter de nouvelles règles de classement tarifaire qui risqueraient de mettre en péril l'uniformité du droit. Tout au plus, les notes explicatives nationales existant déjà avant la mise en vigueur de l'organisation commune des marchés restent applicables, pour autant qu'elles soient compatibles avec le droit de la CEE — Enfin, la thèse de la Commission est plus proche des conceptions de l'entreprise Bollmann, sans toutefois coïncider entièrement avec elles. La Commission admet en effet la validité des mesures adoptées par le législateur national en vue de faciliter l'application du droit communautaire et, partant, des règles d'interprétation nationales précisant et délimitant des désignations générales de droit communautaire sans que pour autant les États membres aient la faculté ou le pouvoir discrétionnaire de rattacher certains produits à certaines positions tarifaires.

Avant d'essayer de répondre aux questions posées à la lumière de ces différentes conceptions, il nous faut souligner au préalable un principe essentiel. Il ne fait aucun doute en effet que les organisations communes des marchés ne peuvent remplir leurs fonctions que si leur application uniforme est assurée dans la Communauté tout entière. On ne saurait notamment admettre de dérogation au principe suivant lequel les mêmes produits doivent partout être soumis aux mêmes taux de prélèvement, faute de quoi le mécanisme des organisations des marchés encourrait des troubles graves et il y aurait notamment lieu de craindre que des détournements de trafic ne se produisent dans les relations avec les pays tiers, et c'est bien d'elles dont il s'agit dans le litige principal. Cela dit, on ne saurait assurément mettre en doute la pertinence des idées de l'entreprise Bollmann et de la Commission, donc de la thèse suivant laquelle les États membres ont transféré leur souveraineté en matière tarifaire à la Communauté pour les marchandises relevant des organisations des marchés. Si cette conception est pertinente, il est aussi certain que les États membres ne possèdent plus en principe un pouvoir propre d'édicter des normes juridiques impératives dans ce domaine. Les problèmes de classement tarifaire doivent être réglés par la Communauté, comme cela a déjà effectivement été le cas dans divers cas législatifs édictés depuis 1962; l'entreprise Bollmann l'a montré dans son mémoire.

D'un autre coté, nous sommes aussi confrontés avec le fait que les tarifs, y compris les tarifs des prélèvements, contiennent ordinairement des désignations générales de marchandises qui sont une source permanente de doute et de difficultés d'application. Cela semble également être le cas pour la nomenclature de marchandises ici en cause, comme le montrent les faits qui se trouvent à la base du litige principal. — On pourrait ainsi se demander à bon droit si la nature même des choses n'implique pas que les États membres possèdent un pouvoir d'expliquer et de délimiter la matière malgré la souveraineté tarifaire de principe de la Communauté, aussi longtemps du moins qu'une réglementation communautaire précise et détaillée fait défaut. C'est-là, comme nous l'avons vu, la thèse du gouvernement fédéral. Il est cependant aisé de prouver qu'elle ne saurait l'emporter. Il ressort en effet de l'ensemble du système déterminant dans le cas d'espèce que, malgré les désignations générales de marchandises du règlement no 77, c'est le droit communautaire lui-même qui détermine en dernière instance le classement précis des marchandises en cause. Il est capital à cet égard que la nomenclature des marchandises figurant dans les règlements no 22 et no 77, reprenne la nomenclature du tarif douanier commun et renvoie par conséquent au tarif douanier commun, lequel se réfère à son tour à la nomenclature de Bruxelles. Comme la Commission l'a affirmé, les notes explicatives de la nomenclature de Bruxelles peuvent donc apporter une aide précieuse dans le travail d'interprétation des dispositions citées. D'autre part, dans sa décision du 13 février 1960, le Conseil a arrêté des règles d'interprétation du tarif douanier commun. Enfin, l'article 8 du règlement no 77 constitue lui-même une disposition particulière de classement tarifaire sur la teneur de laquelle nous serons appelés à revenir ultérieurement. Tout cela nous autorise effectivement à dire que, dans la présente affaire, le droit communautaire est effectivement complet, sans lacunes et, comme l'entreprise Bollmann l'a déclaré, «self-executing». Bien qu'un ensemble de règles détaillées régissant le classement tarifaire des marchandises fasse défaut en droit communautaire, il faut donc dénier nettement aux États membres tout pouvoir discrétionnaire en la matière, contrairement à la thèse du gouvernement fédéral qui invoque l'image du réseau rudimentaire des règles du droit communautaire, c'est-à-dire une marge pour l'adoption dans le domaine considéré de dispositions nationales ayant force obligatoire.

Conformément aux idées de la Commission et contrairement à celles de l'entreprise Bollmann, la thèse développée jusqu'ici pourrait tout au plus souffrir une seule restriction. Les nécessités de l'administration font en effet qu'il est impossible de se passer de réglementations particulières précises et détaillées, qui garantissent l'uniformité d'administration et la facilitent. Il semble donc justifié de reconnaître aux États membres le pouvoir d'édicter à usage interne des notes explicatives au tarif des prélèvements, allant au delà du contenu formel des textes communautaires. Mais il ne saurait évidemment s'agir d'actes définitivement obligatoires (et cela est capital), peu importe l'époque à laquelle ils ont été ou seront arrêtés: ils doivent être compatibles avec les principes du classement tarifaire du droit communautaire qui ont la primauté. Sous cette réserve essentielle, un pouvoir d'interprétation peut être reconnu aux États membres, car il ne fait courir aucun danger à l'uniformité des pratiques administratives dans la Communauté et il n'offre aucune possibilité de manipulation sur le plan national, comme cela serait à craindre si le soin de régler les problèmes afférents au classement tarifaire des marchandises était laissé au pouvoir d'appréciation discrétionnaire des États membres. On peut souscrire d'autant plus volontiers à cette conception qu'avant d'arrêter de telles notes explicatives, les États membres semblent avoir des consultations entre eux et avec les experts de la Commission. — Il nous semble cependant douteux qu'en formulant ses questions, le Bundesfinanzhof ait songé à de telles notes explicatives d'effet purement indicatif.

Si nous avons pu déduire notre conception sur les pouvoirs de la Communauté en matière de classement tarifaire du régime instauré par les règlements no 22 et no 77 ou, si l'on veut, de la manière selon laquelle l'article 1 du règlement no 22 présente la nomenclature des marchandises auxquelles il s'applique, il nous incombe encore de montrer qu'on ne saurait justifier un autre résultat, eu égard à l'article 14 du règlement no 22 (visé également par le Bundesfinanzhof). Vous savez que l'article 14 du règlement no 22 prévoit que «les États membres prennent toutes mesures en vue d'adapter leurs dispositions législatives, réglementaires et administratives de façon que les dispositions du règlement, sauf disposition contraire prévue dans celui-ci, puissent effectivement être appliquées à partir du 1er juillet 1962». — L'interprétation que la Commission donne de cet article semble en effet la plus pertinente. Selon elle, le but de l'article 14 et d'autres dispositions analogues qui sont ordinairement prévues dans toutes les organisations de marché, est en tout premier lieu de remplacer d'autres régimes antérieurs, donc de souligner aux yeux des États membres la nécessité d'abroger le droit interne contraire. En outre, toujours suivant la Commission, l'intérêt de l'article 14 se situe dans la perspective de la collaboration entre États membres et institutions de la Communauté, qui est nécessaire dans le cadre du régime des organisations communes des marchés, ou dans la perspective de la division du travail qui est indispensable aux termes des organisations des marchés. Effectivement, selon le régime instauré par les organisations de marché, les décisions centrales nécessaires sont prises au niveau des instances communautaires, tandis que l'exécution sur le plan administratif de ces mesures incombe aux États membres. Ainsi considéré, l'article 14 du règlement no 22 et les dispositions analogues visent principalement à créer les conditions administratives nécessaires à la mise en œuvre des organisations de marché. Parmi ces mesures, nous citerons celles qui ont pour objet la désignation des autorités compétentes, la fixation et le calcul de certains prix, l'attribution de licences, la conversion des taux de prélèvement indiqués en unités de compte, leur calcul par application de certains coefficients, etc.

En aucun cas, on ne saurait considérer, par contre, que l'article 14 comporte un mandat autorisant les États membres à arrêter des mesures tarifaires, donc des mesures contenant davantage qu'une énumération des positions tarifaires ou des commentaires sur celles-ci, en vue de faciliter leur mise en œuvre par les autorités administratives, comme cela a été indiqué précédemment.

En résumé, nous pouvons dire au sujet des deux premières questions du Bundesfinanzhof que le pouvoir de classement tarifaire des marchandises définies par le règlement no 22 a été transféré à la Communauté lors de la mise en vigueur de ce règlement. Le droit communautaire seul détermine la position tarifaire à laquelle les marchandises doivent être rattachées. Il n'y a pas de place pour l'adoption de règles d'application nationales ayant un caractère obligatoire. Sous cette réserve, les États peuvent cependant publier des commentaires à usage interne en vue de faciliter le travail de leurs administrations.

2)

Cela étant, une fois établi que c'est à la Communauté et non pas aux États membres qu'il appartient de déterminer en dernier ressort le classement tarifaire des marchandises litigieuses, il nous appartient de répondre également à la troisième question. Ce faisant, nous allons constater (en passant pour ainsi dire) que l'interprétation du tarif des prélèvements, dont il est question dans l'ordonnance de renvoi et qui a été faite après la réalisation de l'importation, est compatible avec le droit communautaire ou qu'il est correct d'effectuer le classement des marchandises incriminées conformément aux notes explicatives au tarif douanier allemand, invoquées par l'entreprise, Bollmann. Bref, le Bundesfinanzhof désire savoir, nous le répétons de nouveau, si les croupions de dinde constituent soit des «os», soit d'«autres parties de volailles de basse-cour», soit encore des «abats comestibles». Telles étaient en effet les trois positions tarifaires auxquelles pouvaient être rattachées les marchandises importées le jour de leur déclaration en douane, selon l'article 2 du règlement no 77, dans la version de l'article 1 du règlement no 136 et selon l'article 3 du règlement no 77. Selon les cas, les coefficients de conversion applicables étaient de 0,75 («dos et cous»), 1,25 («autres parties de volailles domestiques»), ainsi que 0,46 («abats comestibles»). C'est sur la base de ces coefficients que devait s'établir le prélèvement en fonction des prélèvements fixés pour les dindes abattues. — Les idées des trois parties en cause au sujet de la troisième question peuvent se résumer de façon très simple: l'entreprise Bollmann considère que les croupions de dinde constituent des abats comestibles, la Commission et le gouvernement fédéral estiment au contraire que c'est la position «dos et cous» qui est applicable en l'espèce.

Examinons donc de plus près les arguments qu'ils développent à ce sujet.

Comme l'entreprise Bollmann le souligne à juste titre, il convient tout d'abord de voir si, au lieu d'une interprétation du droit ou parallèlement, on ne demande pas à la Cour de faire une application du droit inadmissible dans le cadre de la procédure de l'article 177. — Cette question pourrait être intéressante compte tenu de la remarque du gouvernement fédéral, suivant lequel on peut imaginer des cas dans lesquels une plus grande partie de l'échine est découpée en même temps que le croupion proprement dit, donc dans lesquels, disons-le, la marchandise est dénommée à tort «croupions». En réalité, nous n'avons pas à nous occuper de ce problème de l'identification de la marchandise, au contraire nous pouvons considérer dans la présente instance que le litige principal portait sur de véritables croupions de dinde au sens défini par l'importateur, ainsi qu'au sens des expertises qu'il a déposées à ce sujet. — En outre, et c'est cela que vise principalement la remarque de l'entreprise Bollmann, la Cour de justice devrait s'abstenir d'appliquer le droit, donc de classifier directement les croupions de dinde. Cette remarque aussi semble pertinente, étant donné qu'en réalité la tâche de la Cour de justice se limite à interpréter les notions litigieuses du droit communautaire et à permettre ainsi au juge national de réaliser un classement tarifaire adéquat. Cependant, nous inclinons à croire qu'il ne faut pas faire preuve de prudence excessive sur ce point. Nous sommes convaincu que rien ne s'oppose à ce que la Cour résolve directement le problème du rattachement (naturellement en indiquant les motifs déterminants à cet effet), donc à ce qu'elle ne se limite pas à définir de manière circonstanciée et abstraite les désignations qu'elle est appelée à interpréter, en laissant au juge national le soin de procéder lui-même au rattachement à la lumière de cette définition. Quoi qu'il en soit, c'est ainsi que nous procéderons dans la suite de notre examen.

Au sujet du problème du classement tarifaire proprement dit dont l'entreprise Bollmann a déclaré au cours des débats oraux qu'il est résolu dans la mesure du moins où il ne fait aucun doute que les croupions de dinde constituent une marchandise comestible, nous tenons à rappeler que le gouvernement fédéral et la Commission considèrent que c'est le terme «abats» qui joue un rôle décisif pour le classement correct des marchandises. En soulignant le sens littéral de ce terme, ils croient devoir poser la question de savoir ce qu'il reste normalement de l'animal après une opération ordinaire d'abattage, après prélèvement des parties qui sont normalement destinées à la vente: cela seul peut être qualifié d'abats. Ils constatent dans le cas d'espèce qu'aucun pays de la Communauté ne considère les croupions comme des déchets spécifiques de l'abattage et du découpage des dindes. Or, poursuivent-ils, comme c'est l'usage en vigueur dans la Communauté qui est déterminant, on ne saurait considérer les croupions de dinde comme des abats. Il est sans importance qu'il en aille différemment dans le pays d'origine (les États-Unis) où, selon les déclarations de l'entreprise Bollmann se basant sur les habitudes plus raffinées des consommateurs, il ne fait aucun doute que les croupions de dinde sont ordinairement détachés du corps de l'animal lors de l'abattage et non pas seulement sur l'ordre exprès des importateurs étrangers.

De fait, il est incontestable que cette explication est réellement séduisante. Mais, en fin de compte, on a l'impression que le gouvernement fédéral et la Commission ont trop fait porter l'accent sur l'acte d'abattage au détriment de la conception courante (dont parle également la Commission). Il en va d'ailleurs de même pour la remarque de la Commission, suivant laquelle les règlements no 76 et no 77 indiquent comme abats-types de poules et poulets les têtes et les pattes et non pas les croupions. En fait, on ne saurait tirer aucune conclusion définitive à partir de cette énumération donnée à titre de pur exemple, pour classifier les croupions de dinde, parce qu'il faut se baser surtout, comme nous le croyons avec l'entreprise Bollmann, sur le sens usuel du terme «abats».

Or, si l'on recherche quel est le sens usuel en l'espèce (en considérant évidemment le secteur communautaire et non pas les pays d'origine des marchandises importées), c'est en définitive la conception du consommateur moyen final qui importe, contrairement à la conception étonnante de la Commission. Son appréciation se reflète fidèlement dans le prix du marché d'une marchandise. Les chiffres fournis par l'entreprise Bollmann, et dont personne n'a contesté l'exactitude, sont concluants à cet égard. Les expertises qui ont également été produites par cette entreprise et suivant lesquelles les croupions de dinde sont à tout le moins assimilés à des abats sont également concluantes. Ces faits nous permettent donc d'établir sans procéder à d'autres recherches, que les croupions de dinde sont communément considérés comme des abats dans la Communauté.

Du reste, les notes explicatives de la nomenclature de Bruxelles (qui concordent littéralement avec les notes allemandes) plaident également en faveur de cette conception, donc des textes à propos desquels nous avons pu dire dans notre réponse aux deux premières questions qu'ils pouvaient aider à l'interprétation du droit communautaire, puisque le tarif douanier commun est basé sur la nomenclature de Bruxelles. Selon ces notes explicatives, les queues constituent effectivement des abats. Comme les queues de dinde constituent également des queues au sens zoologique du terme et comme lesdites notes explicatives ne s'attachent manifestement pas à l'aspect extérieur des choses, rien ne s'oppose à ce que les croupions de dinde soient également considérés comme des abats, et non comme des queues d'animaux qui sont constituées en majeure partie d'os et de cartilages.

S'il subsistait encore des doutes, les règles de classement tarifaire de l'article 8 du règlement no 77, dont il a déjà été question dans l'examen des deux premières questions, pourraient elles aussi contribuer à faire toute la lumière sur la question. Cette disposition prévoit en effet que «les autres produits énumérés à l'article 1, paragraphe 1, du règlement no 22 du Conseil (…) présentés sous une forme ne correspondant à aucun des modes de présentation mentionnés aux articles 2 à 6, sont, pour l'application du présent règlement, assimilés à la catégorie dont la présentation se rapproche le plus de la leur». Ici aussi, il me semble nécessaire de retenir la valeur commerciale comme base d'appréciation ainsi que le propose l'entreprise Bollmann. Mais, ce faisant, il ne subsiste plus le moindre doute que les croupions de dinde présentent le plus d'analogie avec des abats.

Enfin, le règlement no 79/66 de la Commission, du 29 juin 1966 (JO, page 2176), vient encore confirmer notre conception sans constituer pour autant un élément décisif. Comme nous l'avons déjà dit, ce règlement a introduit une distinction plus nuancée pour les montants des prélèvements applicables à la volaille domestique, et surtout pour ceux qui ont trait aux marchandises se rattachant à la désignation «autres parties». C'est ainsi que l'article 2, paragraphe 2, f, prévoit désormais un coefficient de conversion de 0,50 pour l'importation de «dos, cous, dos avec cous, croupions ou ailerons non désossés»; les croupions sont donc expressément désignés. — On pourrait arguer, certes, qu'il est capital que ce règlement ne considère pas les croupions comme des abats, mais les groupe sous une seule et même position tarifaire avec les échines, les cous, etc. Cet argument porterait cependant à faux dans la présente espèce. En effet, pour une époque où les croupions de dinde ne faisaient pas l'objet d'une classification tarifaire expresse, il me semble plus important qu'eu égard aux taux applicables en vertu des dispositions combinées des règlements no 77 et no 136, le coefficient de 0,50 désormais applicable à ceux-ci se situe nettement plus près du coefficient applicable aux abats (affectés d'un coefficient de conversion de 0,46) que de celui afférent aux «dos et cous», auxquels s'appliquait un coefficient de 0,75. On peut à tout le moins y voir une confirmation du fait qu'il est exact d'appliquer la règle de tarification de l'article 8 du règlement no 77, comme cela a été proposé précédemment.

Sans rechercher une définition générale de la désignation «abats», on peut ainsi répondre à la troisième question en disant que, selon les règles tarifaires applicables en 1962 et vu l'usage courant ainsi que la valeur commerciale de la marchandise qui est inférieure à celle des dos et des cous, les croupions de dinde sont à considérer comme des abats comestibles.

3)

Cela étant, nous pouvons dès lors conclure comme suit :

Il faut répondre aux deux premières questions du Bundesfinanzhof que, compte tenu du pouvoir exclusif détenu par la Communauté en matière de classement tarifaire pour les marchandises relevant des organisations de marché, les États membres ne possèdent aucun pouvoir discrétionnaire pour arrêter des dispositions tarifaires ayant un caractère obligatoire et que, notamment, les articles 1 et 14 du règlement no 22 ne leur attribuent pas un tel pouvoir. Tant qu'une interprétation et une définition précises faisaient défaut dans la Communauté, les États membres pouvaient édicter des notes explicatives à usage interne en vue de faciliter le travail de leurs administrations. Ces textes devaient toutefois être compatibles avec le droit communautaire qui, pour le classement tarifaire du cas d'espèce, est sans lacunes et en tout cas prioritaire.

Au sujet de la troisième question, il semble qu'il faille répondre que les croupions de dinde devaient être considérés comme des abats au sens de l'article 3 du règlement no 77 en vertu des règles juridiques applicables au moment de l'importation litigieuse et eu égard à l'usage courant suivi en cette matière.

Il n'y a pas lieu pour la Cour de statuer sur les frais et dépens du procès, comme dans toutes les affaires préjudicielles sur lesquelles elle a été amenée à se prononcer jusqu'à présent. Cette question est du ressort de la juridiction saisie du litige principal.