Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 6 mai 1970. # Franco Peco contre Commission des Communautés européennes. # Affaire 36-69

a)

Assurément un fait parait immédiatement certain: une référence au droit italien à elle seule ne peut nous être d'aucun secours. En le déclarant, nous ne songeons pas tant au fait qu'apparemment les dispositions précitées du «Codice civile» ne s'appliquent qu'aux rapports contractuels et que la loi no 604 (à supposer qu'elle soit applicable aux situations de droit public établies unilatéralement) n'intervient pas lorsque, comme c'est le cas pour les fonctionnaires il faut admettre une stabilité de la situation. En réalité, nous pouvons finalement laisser ces questions en suspens parce que d'autres considérations ont plus d'importance. Ainsi c'est certainement une erreur d'insister sur une application immédiate du droit italien pour le motif que le droit communautaire, doté d'une structure différente, ne peut pas avoir pour effet de violer ou de supprimer des droits acquis nationaux. Celui qui entre au service des Communautés se soumet au droit communautaire en tant qu'ensemble de règles qui, seul, en principe fait autorité. Tel doit être notre point de départ, parce que, outre que le droit national lui-même limite en principe son champ d'application aux situations nationales, dans l'hypothèse où chaque fonctionnaire des Communautés apporterait pour ainsi dire son propre droit national, l'unité du droit de la fonction publique européenne ne serait plus assurée. Tout au plus le droit national peut-il être pris indirectement en considération en tant que source de droit, dans la mesure où le droit communautaire présente souvent des lacunes et doit être complété en recourant aux principes communs aux ordres juridiques des États membres. La pratique juridique des Communautés offre un très grand nombre d'exemples de ce genre. Mais étant donné que, dans le droit de la fonction publique des autres États membres, il n'existe manifestement pas un principe analogue à celui dont le requérant voudrait démontrer qu'il fait partie intégrante du droit italien, nous estimons qu'il nous est impossible de le reconnaître comme élément du droit des fonctionnaires de la Communauté. Ainsi, en réalité, le requérant ne peut pas réussir à fonder sa demande en invoquant la cessation de ses fonctions pour une raison justifiée ou pour une faute administrative de la Commission.

b)

En ce qui concerne l'application — le cas échéant par analogie — de l'article 50 du statut des fonctionnaires, que le requérant a réclamée à plusieurs reprises et en dernier lieu dans sa demande de licenciement, l'élément déterminant pour son appréciation est qu'il s'agit d'une disposition dite potestative «Kann-Bestimmung» qui a été établie en vue de son application «dans l'intérêt du service». Personne ne peut exiger son application, au contraire un élément d'appréciation discrétionnaire paraît ici prédominant. Par conséquent, sa non-application ne peut être critiquée qu'en alléguant le détournement de pouvoir. Toutefois, à cet égard, les indices invoqués ne suffisent pas en l'espèce (nous reviendrons ultérieurement sur ce point lorsque nous traiterons de la demande de dommages-intérêts). Inversement, comme la Commission le relève à juste titre, l'application de l'article 50 peu après l'abrogation de dispositions analogues prévues dans le règlement no 259/68, dont l'exercice en faveur du requérant a été maintes fois refusé et peu de temps après l'attribution au requérant de nouvelles et importantes fonctions, aurait pu apparaître comme un acte entaché de détournement de pouvoir. Il est donc certain que la référence à la possibilité d'appliquer directement ou par analogie l'article 50 n'apporte aucun élément en faveur du requérant.

c)

Au sujet de la prise en considération du principe contenu dans les articles 5 et 7 du statut des fonctionnaires, donc de la correspondance nécessaire de la fonction et du classement, il faut dire qu'il s'agit certainement ici d'une considération essentielle dont vous avez maintes fois souligné l'importance dans votre jurisprudence (par exemple dans l'affaire 15-65 — Recueil, XI-1965, p. 1308) et déjà tiré des conséquences positives en faveur de fonctionnaires requérants. Toutefois, nous ne voyons pas que ce principe n'aurait pas été respecté en l'espèce et nous ne pouvons en tirer des conclusions en faveur du requérant, sous la forme par exemple d'une indemnisation.

A cet égard, il n'y a certainement pas lieu d'examiner le grief selon lequel le requérant aurait été déclassé en juillet 1967 du fait de sa nomination au poste de directeur général adjoint chargé de tâches spéciales dans le secteur de l'acier (notamment parce qu'il ne disposait alors que d'un personnel restreint), car cette décision a été remplacée par l'attribution d'autres fonctions en mars 1968 et n'a en outre pas été soumise en temps utile à un contrôle juridictionnel. Dans le présent contexte, la seule question est de savoir si les fonctions de directeur de la direction générale diffusion des connaissances, qui ont été confiées au requérant, correspondaient au grade A 1. Lorsque celui-ci fait valoir à ce sujet que ladite direction générale a une importance moindre que d'autres directions générales parce qu'il ne lui incombe que des tâches d'exécution et qu'une étroite coopération avec la Commission elle-même dans le développement de la politique commune n'est pas prévue, nous estimons qu'il convient de ui répondre que ces nuances peuvent exister (et cela pour cette simple raison que toutes les unités administratives de la Commission ne peuvent avoir une structure parfaitement identique), mais que cela n'autorise pas à établir une échelle de valeurs. Le seul élément déterminant doit être plutôt de savoir s'il est possible de reprocher à la Commission un abus dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire en matière d'organisation. Mais nous n'en apercevons en fait aucun indice.

Il nous paraît évident que le requérant ne peut pas parler non plus d'un déclassement pour le motif que le poste qui lui a été confié ne correspondait pas à ses capacités (question sur laquelle nous reviendrons par la suite). Cet argument est manifestement en dehors de la question parce que, dans le présent contexte, c'est-à-dire si nous considérons les articles 5 et 7 du statut, seule la correspondance entre la fonction et le grade peut avoir de l'importance et non pas les qualités personnelles, telle que l'aptitude, pour lesquelles, il faut d'ailleurs parler d'un pouvoir d'appréciation (qui n'est pas soumis au contrôle juridictionnel).

Ainsi, nous pouvons établir que la référence du requérant aux principes des articles 5 et 7 du statut ne fournit, elle non plus, aucun élément pour une appréciation positive de sa demande.

d)

Enfin, à propos du grief d'insuffisance de motivation présenté dans le cadre de la demande d'annulation, grief selon lequel la décision de la Commission du 4 juin, communiquée au requérant par une lettre du 5 juin 1969, n'est motivée que de manière insuffisante, il faut dire qu'il ne peut pas contribuer au succès de la demande.

Dans la mesure ou, conformément à la demande du requérant, cette décision a ordonné la cessation des fonctions et, ainsi qu'il l'a également demandé, à la date la plus rapprochée possible, elle ne peut pas être considérée comme un acte faisant grief et exigeant une motivation. Pour autant que la demande du requérant visant à l'application de l'article 50 du statut des fonctionnaires ou de l'article 42 de l'ancien statut du personnel de la CECA a été rejetée, il faut constater qu'il n'y a pas insuffisance de motivation. En effet, la Commission a déclaré à ce sujet que les conditions de ces dispositions n'étaient pas remplies, ce qui apparaît parfaitement exact après une simple lecture de leur texte et une comparaison avec les éléments de fait. A notre avis, la Commission a ainsi satisfait à l'obligation de motiver; elle pouvait se réserver de fournir de plus amples explications lors d'une procédure judiciaire.

A ce sujet, nous pouvons, incidemment pour ainsi dire, faire justice d'un autre grief d'insuffisance de motivation, celui que le requérant a allégué à propos de la lettre du président du 13 juin 1968, c'est-à-dire la décision au sujet de la demande du requérant visant à l'application de l'article 4 du règlement no 259/68. En réalité, il est inexact lui aussi. Indépendamment du fait que la décision relative à ces demandes d'adoption d'actes administratifs de faveur, pour lesquels il n'existe pas de droit, ne paraît pas devoir être motivée (comme le montre déjà la possibilité de garder un silence complet), nous pouvons en effet souligner que dans ladite lettre le président a indiqué qu'il était impossible, pour des raisons de service, de se passer de la coopération du requérant et qu'il s'attendait encore de sa part à une contribution réelle aux travaux de la Commission. En outre, ce fait empêche au fond d'examiner en détail la légalité de cet acte qui n'a pas été attaqué dans les délais requis. En tout cas, cela s'applique au grief d'insuffisance de motivation qui, dans le cadre de la demande de dommages-intérêts, la seule qui nous reste à traiter, ne peut nous être d'aucune aide sous aucun aspect.

En résumé, nous retenons donc que le grief de violation des formes substantielles est dénué de toute utilité pour la demande du requérant.

e)

Comme nous l'avons déjà indiqué tout à l'heure, nous devons néanmoins rechercher si ce dernier peut obtenir quelque chose au moyen de demandes de dommages-intérêts. A ce sujet, vous vous le rappelez, il allègue qu'il a en réalité été contraint de démissionner en raison de l'aménagement des conditions de travail au cours de la période comprise entre juillet 1967 et juin 1969, notamment de l'attribution de fonctions auxquelles il ne se sentait pas apte et qu'indépendamment de ce fait une pression a été exercée sur lui pour qu'il introduise une demande de licenciement.

Comme nous pouvons le constater immédiatement, des droits à indemnité pourraient ainsi être réellement fondés, précisément parce qu'il est concevable qu'une faute de l'administration provoque une demande de licenciement, ce qui permet de conclure que, sans cette faute, le fonctionnaire en question serait resté en service. Examinons donc plus en détail ce qu'il en est de l'argumentation présentée par le requérant dans le présent contexte.

A cet égard, nous pouvons à la rigueur éliminer immédiatement quelques arguments considérés comme inutiles pour la demande du requérant. Il en est ainsi d'une part du grief selon lequel le poste de directeur de la direction générale affaires industrielles, auquel il a également posé sa candidature, a été pourvu tant en juillet 1967 qu'en avril 1968, à la suite d'un acte entaché de détournement de pouvoir, c'est-à-dire eu égard uniquement à la nationalité du fonctionnaire désigné. Cet argument ne doit pas être pris en considération parce que le requérant a omis d'attaquer en temps utile les actes de nomination correspondants. Si nous comprenons bien, il ne peut donc pas les attaquer indirectement au cours d'un procès en responsabilité administrative dont la solution peut, de surcroît, dépendre ne l'oublions pas, d'une faute partagée du requérant, que nous pouvons apercevoir précisément dans l'omission d'intenter les recours.

Nous porterons également une appréciation négative sur l'argument selon lequel le requérant n'ayant pas posé sa candidature au poste qui lui a été confié, la Commission aurait donc estimé faussement que cette activité l'intéressait. A ce sujet, il faut tout d'abord rappeler la lettre de M. le vice-président Levi Sandri du 3 février 1969, selon laquelle le poste contesté a été confié au requérant «avec son plein accord» et la lettre du requérant du 15 mars 1969 adressée au président du Parlement européen dans laquelle il déclare qu'il n'a pu refuser l'attribution des fonctions de directeur de la direction générale «diffusion des connaissances». Mais outre cela, l'élément particulièrement déterminant est que l'accord du requérant n'était absolument pas nécessaire, car, dans le cas des attributions de postes, il s'agit en principe d'actes discrétionnaires unilatéraux qui sont pris uniquement dans l'intérêt du service.

Demandons-nous donc plutôt ce qu'il en est des autres arguments du requérant qui concernent l'attribution et la conservation des fonctions de directeur de la direction générale «diffusion des connaissances», la dernière activité du requérant avant qu'il ne quitte le service de la Commission. Ici, il s'agit de distinguer plusieurs aspects. Nous ne nous occuperons pas longuement d'un premier point, à savoir du grief selon lequel le requérant a été laissé dans l'ignorance du contenu de sa fonction parce qu'il n'y a eu ni mission spéciale ni description de fonctions, comme cela a été le cas en 1970, après son départ, lorsque le poste a été mis au concours sous le numéro COM/20/70. En réalité, nous pouvons considérer que ce fait est sans importance. Abstraction faite de ce que le traité lui-même renferme un chapitre spécial sur la diffusion des connaissances (ce qui pouvait servir d'indication), il faut exiger d'un haut fonctionnaire qu'il s'efforce d'obtenir lui-même les éclaircissements nécessaires, notamment par des contacts avec ses collaborateurs ou en prenant une initiative en ce sens à l'égard de la Commission. S'il omet de le faire, il ne peut pas se plaindre ultérieurement que la nature des fonctions qui lui sont confiées n'a pas été définie avec exactitude.

Un sort analogue pourrait être réservé à l'argument selon lequel des raisons linguistiques, c'est-à-dire le fait que la langue anglaise qu'il ne possède pas a une importance primordiale dans les relations internes, l'auraient empêché de diriger convenablement la direction générale «diffusion des connaissances». A ce sujet, le requérant nous a présenté une correspondance qu'il a échangée avec un directeur de son ancienne direction générale. Mais, à notre avis, cette correspondance milite précisément contre le requérant. Dans la demande de ce directeur, du 7 mai 1968, de pouvoir employer l'anglais pour rédiger des notes confidentielles et techniques, il est dit en effet qu'il comprend le français sans difficulté et qu'il peut s'exprimer oralement dans cette langue. En outre, la réaction du requérant à cette note a été instructive. En réalité, dans une lettre du 30 mai 1968, il a déclaré de façon générale qu'il n'avait pas l'intention de modifier les méthodes linguistiques de travail de la direction générale, au contraire il n'a pas essayé, ce qui aurait été conforme à son argumentation actuelle, de suggérer une limitation ou une modification de ces méthodes. Ainsi il faut maintenant refuser au requérant le droit de citer les problèmes linguistiques comme motif de justification de sa demande de congédiement, principalement pour la raison qu'il était également possible (et apparemment il n'a pas fait usage de cette possibilité), de surmonter les difficultés existantes en choisissant un assistant qui ait des connaissances linguistiques.

En revanche, les déclarations du requérant selon lesquelles les exigences technico-administratives de l'emploi qui lui a été confié, qui sont primordiales pour l'attribution du poste, étaient telles qu'il ne pouvait y satisfaire avec sa formation économique et son expérience en majeure partie industrielle, pourraient avoir une plus grande importance. Cela apparaît clairement si nous songeons que, dans sa direction générale, il n'existait aucun responsable capable de suivre les travaux spéciaux techniques, juridiques et scientifiques (par exemple dans le domaine du droit des brevets) ou de s'occuper de la documentation scientifique à l'aide d'appareils électroniques, d'où l'apparition progressive chez le requérant d'un état d'anxiété dépressive, d'un syndrome névrotique de frustration qui l'a finalement conduit à déposer son offre de démission. En ce qui concerne cet argument, nous ne pouvons effectivement pas nier (la Commission elle non plus ne le nie pas) que pour le requérant, c'est-à-dire pour un homme chargé principalement auparavant de questions concernant l'acier, des difficultés aient pu exister lors de l'exercice d'une fonction pour laquelle, selon l'avis de concours ultérieur déjà mentionné, les qualifications requises étaient les suivantes: connaissance et expérience professionnelles dans le domaine de l'information et de la documentation scientifiques; connaissance des problèmes concernant la direction de recherches scientifiques et les relations internationales en cette matière; connaissance des règles relatives à la protection de la propriété industrielle et de la documentation dans le domaine du droit des brevets. Néanmoins, nous pouvons admettre avec la Commission qu'il ne s'agissait pas de difficultés insurmontables. A cet égard, le fait important n'est pas seulement que l'on puisse attendre de ces fonctionnaires de grade élevé hautement qualifiés une certaine souplesse et la capacité de se mettre relativement vite au courant de nouveaux secteurs d'activité. L'élément déterminant est surtout, et la lettre du vice-président Levi Sandri du 3 février 1969 l'a notamment souligné, que les tâches confiées au requérant exigeaient «beaucoup plus des qualités de “management” et de prestige personnel que des compétences techniques particulières». Nous estimons donc exacte l'opinion formulée par le président de la Commission dans sa lettre au requérant, du 13 juin 1968, selon laquelle il était convaincu que dans les fonctions de directeur général ce dernier pourrait apporter «une contribution réelle au fonctionnement effectif de l'institution», opinion que le vice-président Levi Sandri a partagée dans sa lettre déjà mentionnée du 3 février 1969, en déclarant que le requérant pouvait, s'il le voulait, être parfaitement apte aux tâches qui lui étaient confiées. Ainsi il ne nous reste plus qu'à nous demander s'il a fait tous es efforts nécessaires pour s'initier à la fonction ou s'il l'a négligée à tort parce que, dès le début, il s'orientait trop vers d'autres objectifs. En réalité, cette dernière hypothèse semble s'imposer après les demandes réitérées du requérant mentionnées dans l'exposé des faits. De ce point de vue, il ne nous semble pas pertinent que les difficultés objectives de la direction du service aient été la cause de la maladie survenue en mars 1969. En tout cas, à notre avis, cette thèse ne peut pas être justifiée par les certificats présentés par le requérant et rédigés par son médecin de famille. Puisque finalement nous ne voyons aucun indice d'une autre pression qui aurait été exercée sur le requérant en vue de son départ, il ne subsiste manifestement aucune raison de parler d'une faute administrative de la Commission.

En conclusion, nous pouvons ajouter que, même si cette faute administrative existe, une demande de licenciement et la revendication corrélative de dommages-intérêts ne paraissent absolument pas justifiées; nous devons plutôt exiger auparavant l'épuisement de tous les moyens de droit visant à modifier la situation critiquée, y compris l'introduction d'un recours, si tout élément d'une faute partagée est exclu.

Finalement, nous arrivons donc à cette constatation qu'en raison de l'absence d'illégalité et à défaut d'une faute administrative commise lors de l'attribution et du maintien des fonctions confiées au requérant, il ne peut être question d'une demande de dommages-intérêts ni sous la forme des sommes que le requérant dans son mémoire a estimées à des montants différents, ni par application de l'article 42 de l'ancien statut du personnel de la CECA.

f)

En somme, ces observations renferment également tout ce que nous avons à dire sur la question dommage moral pour lequel le requérant a demandé l'attribution d'une lire. A cet égard, la condition de l'illégalité n'est pas remplie parce que, comme nous l'avons montré précédemment, il n'est pas possible de parler d'un déclassement réel du requérant et parce qu'il faut admettre qu'il aurait pu surmonter l'embarras dans lequel il prétend s'être trouvé, faute des capacités requises, après l'attribution de ses dernières fonctions auprès de la Commission. En outre, en ce qui concerne sa maladie en mars 1969, le requérant n'a pas prouvé que les conditions de travail en ont été la cause.

En fait, il ne paraît pas non plus opportun d'accorder une indemnisation pour le préjudice moral.