Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 3 décembre 1969. # August Joseph van Eick contre Commission des Communautés européennes. # Affaire 13-69.

1)

Annuler la décision du 18 décembre 1968;

2)

Dire qu'il a droit au salaire et à toutes autres indemnités et allocations attachées à la position de fonctionnaire des Communautés au delà du 1er janvier 1969;

3)

Dire que la Commission est tenue de lui rembourser les frais causés par la procédure disciplinaire et la condamner à lui payer de ce chef la somme de 25000 FB;

4)

Dire que la décision attaquée est constitutive d'une faute de service et condamner de ce chef la Commission à lui payer des dommages et intérêts dont la fixation du montant est laissée à la sagesse de la Cour.

1.

L'argument qu'il tire des dispositions réglant le déroulement de la procédure disciplinaire possède à ses yeux une importance particulière. Comme vous le savez, l'article 7, alinéa 3, de l'annexe IX du statut des fonctionnaires prévoit que l'autorité investie du pouvoir de nomination prend sa décision dans le délai d'un mois au plus, après avoir reçu notification de l'avis du conseil de discipline. Le requérant estime qu'il s'agit là d'une disposition de droit strict, donc d'une disposition fixant un délai de forclusion, comparable aux délais fixés pour l'introduction des recours devant les tribunaux. Les décisions disciplinaires ne pourraient plus être prises une fois ce délai écoulé et celles qui l'ont été dans ces conditions devraient être déclarées nulles. Cette nullité entraînerait aussi la caducité de l'ensemble de la procédure disciplinaire, y compris celle de l'avis du conseil de discipline. Dans le cas présent, pareil résultat serait inévitable, étant donné que le délai d'un mois au plus, dont il a été déjà question a commencé à courir soit le 26 juin 1967 (date de la notification de l'avis du conseil de discipline à la Commission) soit le 15 juillet 1968 (date de la notification de l'arrêt du 11 juillet 1968 de la Cour de justice relativement à la première décision disciplinaire).

Il ne fait donc aucun doute que nous nous trouvons confrontés avec un problème ardu à résoudre.

Les intérêts en présence constituent déjà, à eux seuls, une source de difficultés. Il faut reconnaître, d'une part, que les fonctionnaires qui sont impliqués dans une procédure disciplinaire ont le droit légitime de voir la procédure toucher à son terme le plus rapidement possible. Nous l'avons déjà souligné dans nos conclusions relatives aux affaires 18 et 35-65 (Recueil, XII-1966, p. 192) et cela résulte clairement des divers délais fixés à l'article 7 de l'annexe IX du statut des fonctionnaires. — D'un autre côté, il convient aussi d'admettre que le délai d'un mois au plus, visé par le requérant, peut gêner considérablement l'autorité investie du pouvoir de nomination et notamment la Commission, qui est l'autorité investie du pouvoir de nomination pour les fonctionnaires de la catégorie A. C'est, en effet, dans ce déla ique l'intéressé doit être entendu, ce qui exige une certaine préparation, également d'ordre technique; il faut en outre respecter un certain délai pour inviter le requérant à comparaître lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, celui-ci ne se trouve pas en position d'activité. Il s'agit ensuite, toujours dans le même délai, de prendre une décision définitive, et cela, le cas échéant, après avoir étudié un dossier volumineux et procédé à de difficiles appréciations. Tout cela doit, en outre, être accompli parallèlement à un programme de travail dont nous pouvons dire, surtout lorsqu'il s'agit de la Commission, que son étendue est toujours respectable. Il ne faut pas s'étonner dès lors que la Commission soit tentée de considérer que le délai de l'article 7 ne peut qu'être un délai non péremptoire.

Nous devons admettre, en outre, qu'il n'est guère possible de résoudre notre problème par l'étude comparative de réglementations analogues. — Cela est valable tout d'abord pour les observations que nous avons formulées dans l'affaire Gutmann (Recueil, XII-1966, p. 181) au sujet du délai de l'article 88 du statut des fonctionnaires. On constatera à leur lecture que nous n'avons rien dit au sujet du caractère du délai applicable à une mesure de suspension, et que nous nous bornons à affirmer que l'expiration de ce délai n'exclut pas les mesures d'instruction, dont les actes qui n'ont pas trait à la suspension proprement dite. On ne saurait dès lors tirer argument de ce cas pour la présente affaire. — Dans le droit national, une série de réglementations semble plaider, à première vue, en faveur de la thèse de la Commission, suivant laquelle le délai prévu à l'article 7 de l'annexe IX du statut des fonctionnaires est un simple délai non péremptoire. En effet, on peut considérer d'une façon générale que les délais, applicables en droit interne aux actes des administrations ou des tribunaux, sont en principe des délais non péremptoires ou des délais «impropres» (uneigentliche Fristen) et qu'ils ne sont que très rarement des délais de forclusion. Nous renvoyons à ce sujet au «Traité élémentaire de droit administratif» d'André de Laubadère (3e édition, volume I, no 460). La Commission aboutit d'ailleurs à des conclusions analogues après avoir exploré le domaine du droit pénal, apparenté au droit disciplinaire (p. 8 du mémoire en défense). Pour le droit disciplinaire proprement dit, on parvient à une constatation analogue en étudiant le droit allemand qui est ici très formaliste, comme nous l'avons déjà souligné. Aux termes du paragraphe 66 de la Bundesdisziplinarordnung, l'inculpation doit en effet être communiquée au fonctionnaire intéressé dans un délai de 6 mois à compter de la notification de l'acte ouvrant la procédure. Toutefois, le législateur a stipulé expressément que le dépassement de ce délai ne met pas automatiquement fin à la procédure, que le tribunal disciplinaire fédéral (Bundesdisziplinargericht) n'ordonne cette mesure qu'après prolongation répétée des délais et constatation d'un retard injustifié dans la procédure. Enfin, nous pourrions également nous référer, comme l'a d'ailleurs fait la Commission, au droit italien qui prévoit expressément, en cas d'expiration d'un certain délai, qu'une procédure disciplinaire ne peut être rouverte (il s'agit ici de l'article 119 du «testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato» — Décret n ° 3 du président de la République du 10 janvier 1967).

Ces considérations pourraient effectivement porter à considérer que le délai de notre droit disciplinaire applicable en l'espèce n'est pas un délai de forclusion. Il nous semble toutefois douteux que les considérations développées ci-dessus aient une valeur péremptoire.

D'abord, il ne faut pas perdre de vue que les autorités administratives et judiciaires peuvent également être tenues de respecter de véritables délais de forclusion et que cela dépend uniquement de la question de savoir si «le texte en question a entendu donner au délai un caractère impératif», comme l'affirme de Laubadère (op. cit.). — Pour répondre à cette question il faut donc admettre que les exemples que la Commission tire du droit pénal ne peuvent guère être considérés comme ayant une valeur décisive dans le cas d'espèce. Il est en effet fréquent en droit pénal, et notamment pour ce qui est de la rédaction et de la lecture des jugements, que le texte même des dispositions applicables indique qu'elles ne sont pas impératives. Cela mis à part, les intérêts en présence se présentent, eux aussi, différemment. Il serait évidemment illogique d'exclure les décisions rendues en appel après expiration d'un certain délai, étant donné que cela équivaudrait à un déni de justice. En outre, le fait qu'il existe des règles de prescription en droit pénal fait présumer que les délais invoqués sont des délais de forclusion. S'agissant de l'exemple du droit italien, notons qu'il ne saurait nullement justifier à lui seul un argument a contrario, et cela parce que, pour définir la nature du délai qu'il a décidé de fixer pour une autorité administrative, le législateur dispose d'autres moyens que d'indiquer explicitement les conséquences légales.

Pour résoudre notre cas, nous voudrions donc nous en tenir surtout au texte même de l'article 7 de l'annexe IX du statut des fonctionnaires. La tournure catégorique que nous y découvrons nous semble capitale. L'article 7 (version allemande) dispose en effet : «Die Anstellungsbehörde hat ihren Beschluß innerhalb einer Frist von höchstens einem Monat zu fassen». A cela correspond également la tournure péremptoire des versions dans les autres langues, le texte français disant «dans le délai d'un mois au plus» et le texte italien de son côté : «nel termine massimo di un mese». A cela s'ajoute encore le fait que la Cour a déjà souligné dans l'affaire 35-67 (Recueil, XIV-1968, p. 504) qu'il s'agit d'une «disposition de droit strict». Le fait qu'elle a constaté en outre que la procédure devant le Conseil de discipline et l'avis de ce dernier doivent être considérés comme réguliers (ce dont la Commission a conclu à juste titre qu'elle pouvait poursuivre la procédure disciplinaire sur cette base) ne permet pas pour autant d'admettre que le délai de l'article 7 est purement indicatif. La constatation implicite de la Cour de justice, dont nous avons parlé, peut en effet signifier aussi qu'après annulation de la décision de la Commission pour des motifs d'ordre formel, donc après la solution d'une question controversée de droit procédural, la Commission peut rouvrir la procédure comme le prévoit également le droit interne dans des cas analogues (nous pouvons nous référer à ce sujet à une ordonnance du Bundesverwaltungsgericht du 14 mars 1957, reproduite dans le recueil de la juris prudence administrative allemande («Verwaltungsrechtsprechung»), volume X, no 189. — En invoquant par analogie un principe qui a été mis en évidence dans l'affaire 6-60 (Recueil VI-1960), on peut aussi soutenir que, dans l'interprétation de textes ayant manifestement la protection d'intérêts individuels pour objet, il faut préférer l'interprétation qui assure le plus efficacement cette protection. Dans notre cas, il s'agit incontestablement de l'interprétation, suivant laquelle le délai de l 'article 7 est un délai de forclusion et que sa méconnaissance ne justifie pas seulement une demande de dommages-intérêts (difficilement réalisable en règle générale) mais entraîne la nullité de la décision prise par l'autorité investie du pouvoir de nomination.

Il semblerait donc qu'il faille admettre la conclusion que l'argument principal du requérant nous suggère de tirer. Les considérations que nous venons de développer ne lui confèrent cependant pas encore, à elles seules, une valeur décisive.

En effet, au regard des difficultés évoquées au début de notre exposé et que l'administration peut éprouver dans un cas donné, il faudra au moins lui permettre d'apporter la preuve de ce que, pour des raisons impérieuses, il ne lui a pas . été possible de respecter le délai fixé par l'article 7; il y aura donc lieu d'examiner s'il faut rouvrir les délais accordés à la Commission, comme c'est généralement le cas dans l'hypothèse d'un cas fortuit ou de force majeure. Nous rappellerons à ce propos les faits suivants. La notification de l'arrêt de la Cour, dont on peut considérer qu'elle a fait courir le délai, a été faite le 15 juillet 1968. Après cela, le requérant a reçu une lettre de la Commission datée du 1er août 1968, dans laquelle il était dit que la question de sa réintégration était à l'examen. Le 3 octobre 1968, entre le requérant et le directeur général du personnel et de l'administration, s'est déroulé l'entretien dont l'objet essentiel était apparemment d'amener le requérant à présenter volontairement sa démission. Le 13 novembre 1968, la Commission a chargé trois de ses membres de procéder à l'audition du requérant, conformément à l'article 7 de l'annexe IX du statut des fonctionnaires. Cette audition devait avoir lieu le 10 décembre 1968. Comme le requérant ne s'est pas présenté, la décision faisant l'objet du présent recours a été prise le 18 décembre 1968. La Commission justifie le fait qu'elle a laissé s'écouler un délai aussi important entre la notification du jugement et la conclusion de la procédure disciplinaire, en soutenant essentiellement que le délai a commencé à courir au début des vacances, que, dans le cadre du devoir d'assistance qui lui incombe, elle a tout d'abord voulu donner à son fonctionnaire la possibilité de présenter sa démission et qu'en outre elle était absorbée à l'époque par la restructuration de son administration.

Voyons donc s'il lui est possible de justifier par là le fait que sa décision est seulement intervenue cinq mois après la notification de l'arrêt de la Cour. Nous anticiperons sur la réponse: il semble que nous ne puissions pas suivre la Commission dans ses conclusions.

Tout d'abord, l'argument tiré du fait que le début du délai coïncidait avec la période des vacances est faible. Il est certain que la Commission ne saurait différer l'expédition d'affaires importantes et urgentes et, d'après la définition non équivoque du statut des fonctionnaires, les décisions en matière disciplinaire constituent précisément des actes importants. — La même remarque s'impose pour l'accomplissement du devoir d'assistance qui, comme la requérante l'a souligné à juste titre, s'exerce précisément au détriment de celle-ci lorsque l'autorité investie du pouvoir de nomination tarde trop à clore une procédure disciplinaire. — Il pourrait en aller différemment de la restructuration de l'organisation administrative à laquelle la Commission était contrainte de procéder par suite de la fusion des exécutifs. Or, nous constatons que, le 3 octobre 1968, elle a eu avec le requérant un entretien portant sur la mise en ordre de sa situation administrative. Par conséquent, l'administration devait déjà avoir terminé l'instruction de l'affaire à cette époque et le dossier de l'intéressé devait être prêt pour exécution. La procédure disciplinaire aurait dès lors pu être poursuivie et close au plus tard dans les semaines suivantes. Même en étant indulgent, nous ne saurions donc admettre qu'il ait fallu attendre décembre 1968 pour qu'il en soit ainsi.

Notre conviction est établie: si l'on ne veut pas vider de leur sens les textes du statut des fonctionnaires, il ne reste qu'à admettre que la Commission n'a pas mis en œuvre là procédure disciplinaire engagée contre le requérant avec la diligence requise. Cela impose d'annuler la décision prise en décembre 1968, conformément à la demande du requérant. — Nous examinerons plus tard les conséquences qui découlent de cette conclusion pour la procédure disciplinaire.

2.

Mais avant cela, il nous faut encore examiner les arguments invoqués à titre subsidiaire par le requérant à l'appui de ses conclusions principales. Cet examen s'impose, en effet, puisque les considérations auxquelles nous nous sommes arrêtés jusqu'à présent, ont manifestement soulevé des questions vraiment épineuses et extrêmement controversées.

Ainsi il s'ajoute encore un vice de forme supplémentaire à ceux que nous avons déjà énumérés, justifiant l'annulation de la décision attaquée.

1.

Il s'agit tout d'abord de la demande de remboursement des fraisde la procédure disciplinaire résultant du fait que le requérant s'est fait assister d'un avocat. A cet égard, nous estimons que la Cour peut maintenir l'opinion qu'elle a exprimée dans l'affaire 35-67. En effet, si vous suivez les considérations développées jusqu'ici, la peine disciplinaire doit être annulée. Toutefois cela n'oblige pas de considérer que l'ensemble de la procédure disciplinaire est caduc (auquel cas les frais qu'elle a occasionnés devraient effectivement être supportés par la Commission aux termes de l'article 10 de l'annexe IX du statut des fonctionnaires). Nous croyons, au contraire, devoir dire que la procédure disciplinaire et l'avis du conseil de discipline sont valides, l'annulation de la décision attaquée découlant principalement du dépassement du délai fixé par l'article 7 de l'annexe IX, donc de l'application d'une disposition devant être considérée comme «lex imperfecta» et dont la portée fait pour la première fois l'objet d'une interprétation dans le cadre d'une procédure juridictionnelle. Dans pareils cas, la réouverture du délai peut être accordée (comme l'a déjà admis l'arrêt 35-67); la Commission serait autorisée par conséquent à poursuivre la procédure à partir du point où elle a été menée de manière incorrecte, après la notification de l'arrêt 35-67. La demande de remboursement des frais de la procédure disciplinaire ne nécessite donc aucune décision dans ce cas, tout comme dans l'affaire 35-67.

2.

Nous serons encore plus bref au sujet de la demande de dommages-intérêts. A ce propos, nous soulignerons avec la Commission que le requérant n'a pas indiqué en quoi il aurait subi un préjudice supérieur à celui résultant des conséquences pécuniaires de la révocation d'emploi, conséquences qui seront compensées par l'annulation de la décision attaquée. Par conséquent, la demande en dommages-intérêts doit être rejetée purement et simplement comme non fondée.