Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 20 janvier 1970. # Commission des Communautés européennes contre République italienne. # Affaire 7-69.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. KARL ROEMER

PRÉSENTÉES LE 20 JANVIER 1970 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

En examinant le régime italien de la taxe sur le chiffre d'affaires, la Commission de la Communauté économique européenne a eu la conviction que certaines dispositions des réglementations applicables à l'importation de laine et de produits lainiers constituaient des infractions aux articles 95 et 96 du traité CEE. Elle s'est donc vue obligée d'engager une procédure visant à établir les violations du traité qu'elle avait découvertes. Elle l'a fait par une lettre du 12 juillet 1966 dans laquelle elle énumère en six points une série d'infractions. Le gouvernement italien a tout d'abord répondu par une lettre de sa représentation permanente du 13 septembre 1966, dans laquelle il annonçait notamment l'adoption de nouvelles dispositions qui supprimeraient quatre des infractions qui lui étaient reprochées. Sur un point, il n'a fait aucune remarque; à propos d'un autre grief, il a soutenu une thèse qui s'écartait de l'avis de la Commission et en contestait ainsi son bien-fondé. En fait, la loi italienne no 370 du 16 mai 1967 (dont la Commission a eu connaissance dès le stade préparatoire) a éliminé la majeure partie des infractions citées. De l'avis de la Commission, il subsiste cependant une infraction à l'article 95 du traité dans la mesure où les laines de délainage et les laines cardées ou peignées importées d'autres États membres sont soumises à une taxe plus élevée que celle supportée par les produits nationaux correspondants. La Commission l'a fait savoir au ministère des affaires étrangères de la République italienne dans une lettre du 2 mars 1967. Par la suite, une réunion des services compétents de la Commission avec des experts des États membres a eu lieu: comme la Commission l'a déclaré, la validité des arguments qu'elle a invoqués dans sa lettre du 12 juillet 1966 y aurait été reconnue. La procédure engagée au titre de l'article 169 du traité CEE à propos des infractions au traité qui subsistaient encore a donc été poursuivie après la formation de la Commission commune et, le 16 juillet 1968, celle-ci a adopté un avis motivé: elle y mettait le gouvernement italien en demeure de supprimer dans les 30 jours les infractions qui lui étaient reprochées.

Comme la République italienne ne s'est pas conformée à l'avis, la Commission a saisi la Cour de justice le 4 février 1969. Dans sa requête, elle a demandé de déclarer que «la République italienne en appliquant un régime d'imposition de la taxe sur le chiffre d'affaires qui comporte une incidence plus élevée, par rapport aux produits correspondants, au détriment des laines de délainage et des laines cardées ou peignées importées des autres États membres de la CEE, a manqué à l'obligation que lui impose l'article 95 du traité instituant la CEE».

Dans son mémoire en défense, le gouvernement italien a contesté l'existence d'une infraction au traité et a demandé de rejeter le recours comme non fondé. Au cours de la procédure écrite, plus exactement après la production de la réplique, le gouvernement italien, dans une lettre du 15 juillet 1969, a fait savoir qu'il avait adopté, le 2 juillet 1969, un décret dont les articles 7 et 8 modifieraient à divers égards le régime en vigueur de la taxe sur le chiffre d'affaires. Sans entrer dans les détails de l'argumentation de la Commission, le gouvernement italien estimait que la requête devait donc être retirée. La Commission n'a cependant pas cru pouvoir donner suite à cette demande. Comme elle l'a déclaré à la Cour dans un mémoire du 4 août 1969, il ne lui était pas possible de constater que le décret italien susmentionné avait éliminé toute atteinte à l'article 95 du traité. Le 15 septembre 1969, le gouvernement italien a alors fait parvenir un autre mémoire dans lequel il expliquait la nouvelle situation. A la suite de ce mémoire, et à l'instigation de la Commission, une consultation multilatérale a encore eu lieu à propos des indications fournies par le gouvernement italien au sujet de la charge fiscale grevant la laine italienne. Comme la Commission n'a cependant pas été convaincue de la solidité de l'argumentation italienne, la procédure s'est poursuivie, le 26 novembre 1969, par les débats oraux. Au cours de ceux-ci, le gouvernement italien a présenté un grand nombre de documents pour justifier son point de vue. En outre, après avoir discuté du litige et examiné la nouvelle situation juridique existant en Italie, les deux parties ont réitéré leurs demandes exposées ci-dessus.

Examinons maintenant comment il convient d'analyser juridiquement les faits.

a) Laine de délainage

Commençons par le problème de la laine de délainage, c'est-à-dire celle qui est obtenue par arrachage des poils des peaux brutes. En vertu de l'article 2, b, de la loi no 757 du 12 août 1957, une taxe sur le chiffre d'affaires de 7,2 % et un droit additionnel de 4 % doivent être acquittés, lorsque cette laine est importée d'autres États membres. En application de l'article 3 de la loi no 1309 du 4 décembre 1965, le droit additionnel est également perçu sur la laine de délainage indigène et cela, soit lors de la vente par l'atelier de délainage, soit lors du passage à d'autres phases de transformation dans la même entreprise. En revanche, selon la situation juridique qui existait au moment de l'introduction de la procédure judiciaire, c'est-à-dire en vertu de l'article 2, b, de la loi no 757, la taxe sur le chiffre d'affaires de 7,2 % ne devait être perçue que si la laine de délainage indigène était vendue par l'atelier de délainage à d'autres entreprises transformatrices. Comme une telle vente ne se produit presque jamais en raison de l'intégration poussée de l'industrie italienne de transformation de la laine la Commission a estimé qu'en dépit de l'existence de mêmes taux d'imposition pour l'importation et la vente dans le pays et de l'application d'une même base d'imposition (à savoir le prix de gros de la laine), il n'était pas possible d'exclure une discrimination des produits importés. Cette situation, poursuit la Commission, ne s'est pas sensiblement modifiée après l'entrée en vigueur du décret no 319 du 2 juillet 1969. Certes, pour la laine de délainage nationale, l'article 7 de ce décret prévoit le paiement de la taxe sur le chiffre d'affaires même lors du simple passage de l'atelier de délainage aux entreprises transformatrices, donc indépendamment d'un transfert de propriété. Le taux applicable n'est toutefois que de 2,5 % ; par conséquent, même selon la nouvelle réglementation, pour les produits nationaux une charge de 6,5 seulement correspond à une charge de 11,2 % frappant l'importation. L'égalité de traitement n'est donc pas complète.

A première vue, tout cela milite, en fait, en faveur du bien-fondé du grief formulé par la Commission, car, à l'article 95 du traité CEE, les États membres se sont engagés à ne pas frapper directement ou indirectement les produits des autres États membres d'impositions intérieures, supérieures à celles qui frappent directement ou indirectement les produits nationaux similaires. Il ne sera pourtant possible de porter un jugement définitif que lorsque nous aurons étudié les arguments que le gouvernement italien a présentés pour justifier la situation que nous venons d'exposer.

Dans le mémoire en défense, donc avant la modification du régime fiscal italien, la défenderesse a tout d'abord fait valoir que le grief de violation de l'article 95 n'est pas fondé parce que le traité n'exige pas la vente d'un produit parvenu à un stade déterminé de la transformation et parce qu'il ne prescrit pas au législateur national de frapper d'une taxe le passage d'une phase de la transformation à une autre, dans le cadre d'une entreprise intégrée. — Dans cette argumentation, il est certainement exact qu'en principe le traité laisse une grande liberté aux États membres dans l'aménagement de leurs régimes fiscaux. Il est cependant facile de montrer que le grief formulé ne peut pas être repoussé de cette manière. D'abord nous avons vu, en effet, que, d'après le droit italien, la taxe sur le chiffre d'affaires est, dans certains cas, exigible même indépendamment d'un transfert de propriété. Rappelons seulement le droit additionnel de la loi no 1309 et le taux de 2,5 % de la taxe sur le chiffre d'affaires, introduit par le décret du 2 juillet 1969. Si, cependant, les produits nationaux du stade de transformation considéré sont soumis à des taux d'imposition plus faibles que les produits importés, ce fait semble en réalité plaider en faveur de l'intention du législateur de favoriser la production nationale ou, inversement, de défavoriser les produits importés. — D'autre part, le gouvernement italien part d'une conception erronée en affirmant que, selon la Commission, le traité prescrit la manière dont les produits nationaux doivent être imposés, c'est-à-dire indépendamment de la vente, même lorsqu'un produit passe d'un stade de transformation à un autre. En réalité, la Commission évoque seulement le principe de l'article 95, c'est-à-dire l'obligation de soumettre des produits similaires au même régime fiscal, et cela indépendamment du fait qu'ils proviennent de l'intérieur ou sont importés d'autres États membres. A cet égard, la modification de la situation en matière de propriété est sans importance. Mais si l'examen d'un régime fiscal national fait apparaître que, compte tenu de la structure juridique du secteur économique auquel il s'applique, un certain taux n'est presque jamais pratiqué, cette charge est en réalité inexistante pour le secteur national. Étant donné que pour la comparaison des charges de l'article 95, seule importe la situation nationale normale, il faut aussi déduire de cette constatation que les produits importés doivent être traités conformément à cette situation, c'est-à-dire être également exonérés d'impôts. Les faits actuellement soumis à votre appréciation présentent ainsi une certaine analogie avec ceux de l'affaire 10-61 (Recueil, VIII-1962, p. 1), dans laquelle la Cour a souligné que ce ne sont pas les droits légalement applicables mais les droits réellement appliqués qui constituent l'élément décisif. Répétons-le: à notre avis, le gouvernement italien ne peut pas justifier la perception d'un taux de 7,2 % sur les importations par le motif que ce taux s'applique également aux produits nationaux similaires, alors qu'il n'est pas douteux que le taux fixé pour les produits nationaux n'est pas appliqué en pratique. Le premier argument du mémoire en défense ne peut donc pas infirmer le grief de violation du traité.

Il en est de même d'un deuxième argument. Si nous comprenons bien, le gouvernement italien a essayé par cet argument de justifier le fait que généralement le taux de 7,2 % n'est pas appliqué à la laine de délainage nationale en invoquant le fait que l'entreprise transformatrice doit supporter des coûts supplémentaires au cours de l'ensemble du cycle de production (par exemple, les pertes qui surviennent lors de la transformation et les charges liées à l'amortissement des machines utilisées au cours de la transformation). Il est évident que cet argument porte à faux pour la simple raison que s'il est possible d'affirmer que les frais entraînés par la transformation ultérieure de la laine de délainage grèvent le produit final, il est en revanche impossible de dire qu'il en est de même pour le matériel de base. Pour la comparaison des charges qui nous intéresse ici, seuls importent les impôts et les coûts que la laine de délainage elle-même doit supporter. Outre les impôts directs, ce sont, à la rigueur, les taxes qui grèvent les avant-produits et les impôts dus à cause de leur transformation. Nous examinerons tout de suite ce qu'il en est de cette imposition indirecte. La seule constatation que l'on puisse faire actuellement est que le second argument du gouvernement italien, tel qu'il est présenté dans le mémoire en défense, ne peut pas non plus infirmer le grief de violation de l'article 95.

En réalité, ce n'est que dans sa duplique que le gouvernement italien a tenté de prouver l'équité de l'imposition de la laine de délainage importée, en soulignant la charge indirecte qui grève la laine de délainage nationale, et, par conséquent, d'effectuer une comparaison, comme le traité le prévoit. Voici ce qu'il a déclaré à cet égard: les peaux brutes utilisées pour obtenir la laine sont soumises, en vertu de l'article 5 de la loi no 1153 du 26 novembre 1957, à une taxe de 2,4 % du prix de gros et cela que les peaux soient importées ou obtenues dans le pays. En outre, il y aurait les coûts entraînés par le délainage des peaux, qui sont également grevées d'une taxe. Ces deux éléments donneraient un montant déterminé qui, rapporté à la valeur de la laine de délainage obtenue, fait apparaître une charge indirecte de 5,74 %. En y ajoutant le droit additionnel de 4 % que la laine de délainage nationale doit supporter en tout cas et, en outre, la taxe de 2,5 % sur le chiffre d'affaires introduite par le décret du 2 juillet 1969, on constaterait que la charge totale de la laine de délainage italienne est de 12,24 % et donc que le niveau des charges serait supérieur aux 11,2 % appliqués aux laines de délainage importées. Ainsi, il ne serait pas possible de parler d'une infraction à l'article 95 du traité. — Il est cependant évident que ce calcul ne nous permet pas non plus d'écarter le reproche de violation du traité. Nous pouvons l'affirmer sans examiner l'exactitude des chiffres produits par le gouvernement italien et contestés en partie par la Commission. En fait, nous ne devons pas oublier que la Cour de justice n'a pour le moment qu'à se prononcer sur la situation juridique qui existait en Italie lors de l'introduction du recours et que, par conséquent, elle doit laisser de côté ce que le décret du 2 juillet 1969 a récemment introduit. Par conséquent, il faut déduire du calcul produit par le gouvernement italien le chiffre de 2,5 %, c'est-à-dire le taux qui n'existait pas avant le 2 juillet 1969. Si nous le faisons, si donc nous enlevons 2,5 % de la charge totale des laines de délainage nationales, obtenue par le gouvernement italien, il ne reste en réalité qu'une charge totale de 9,74 % pour le cas normal, c'est-à-dire celui de la transformation dans des entreprises intégrées. Il est donc établi que, même en prenant pour base les chiffres indiqués par le gouvernement italien, la laine de délainage importée d'autres États membres devait, avant le 2 juillet 1969, supporter une charge fiscale plus élevée que la laine de délainage nationale et que, dans sa requête, la Commission a formulé avec raison le grief de violation de l'article 95 du traité CEE.

Du reste, le point de vue italien ne serait pas non plus justifié si, contrairement à notre avis, la Cour étendait son examen à la nouvelle situation juridique italienne et prenait, par conséquent, en considération le taux mentionné de 2,5 %. Pour être complet, nous allons le démontrer brièvement. A cet égard, il nous faut de nouveau faire abstraction de l'examen des chiffres contestés, bien que leur modification, c'est-à-dire l'adoption d'autres prix de la laine et d'autres coûts de délainage ait naturellement une incidence sur la comparaison des charges. Avec la Commission, nous pouvons en effet démontrer que les calculs du gouvernement italien renferment une grave erreur. Le résultat exposé dans le mémoire du 12 septembre 1969 a en réalité été influencé d'une façon déterminante par le fait que le gouvernement italien a incorporé entièrement et exclusivement dans la laine de délainage la charge fiscale qui grève les peaux brutes et les taxes perçues sur les coûts de délainage. Toutefois, cette manière de faire appelle à bon droit des objections. Contrairement à l'avis du gouvernement italien, il est nécessaire de répartir entre les deux produits provenant du délainage l'impôt qui grève les peaux brutes et celui qui est perçu lors de leur transformation, c'est-à-dire n'imputer qu'une partie à la laine de délainage obtenue et considérer une autre partie comme charge indirecte du cuir que l'on en tire. En procédant ainsi et en partant des chiffres concernant la laine et le cuir, indiqués par le gouvernement italien, il apparaît que la laine de délainage est tout au plus soumise à une charge indirecte de 3,02 %. Avec le droit additionnel de 4 % et la taxe de 2,5 % sur le chiffre d'affaires, récemment introduite, il apparaît donc que la charge totale de la laine de délainage nationale est seulement de 9,52 % ; il est donc prouvé que le décret du 2 juillet 1969 n'a pas entièrement supprimé la différence de charge au détriment de la laine de délainage importée.

Pour la laine de délainage, nous constatons donc, sans élucider davantage les chiffres contestés, que la Commission a reproché, à bon droit, au gouvernement italien d'avoir violé l'article 95 du traité CEE.

b) Laine peignée et cardée

Pour la laine peignée et cardée, la Commission critique le fait — et c'est le deuxième grief qu'il nous faut examiner — que, pour les importations, la charge fiscale est calculée d'après la valeur commerciale, alors que le gouvernement italien applique à la laine nationale la disposition de l'article 2 de la loi no 757, selon laquelle l'imposition du produit de base, c'est-à-dire la taxe calculée en fonction du prix de gros de la laine brute, englobe l'impôt qui serait dû lors de la vente du produit transformé. Compte tenu de la valeur supérieure de 20 % de la laine transformée, il apparaîtrait que, malgré l'application du même taux de 11,2 % (tel qu'il a été appliqué jusqu'au 2 juillet 1969), la laine importée serait soumise à une imposition plus forte et que l'article 95 du traité serait violé. De l'avis de la Commission, le décret du 2 juillet 1969, qui a abaissé de 4 à 3,6 % le droit additionnel pour les laines importées, n'a pas entièrement supprimé cette infraction au traité.

A cet égard le gouvernement italien rétorque d'abord qu'il n'est pas possible de critiquer le fait que la laine nationale est vendue principalement sous forme de laine brute et que l'obligation fiscale y est liée. Pour l'imposition, il faut partir de la valeur de la marchandise au moment où se produit le fait générateur de l'imposition. Par conséquent, des valeurs différentes valables pour la laine nationale, d'une part, et la laine importée, d'autre part, peuvent entraîner ainsi des charges différentes. — Pour nous, il est toutefois manifeste que cette argumentation ne peut pas plus infirmer le grief formulé que l'allégation correspondante relative au premier grief. Pour la comparaison des charges de l'article 95, il est certainement indispensable qu'il s'agisse de produits similaires. Il est donc impossible de justifier un taux appliqué aux produits importés transformés, en invoquant un taux de même montant applicable aux produits nationaux, qui ne s'applique qu'au produit brut. Si, d'autre part, compte tenu de la structure économique de l'Italie, il est certain que la laine brute, et non la laine travaillée, est seule à être ordinairement vendue dans le pays, la seule conséquence qui subsiste dans l'intérêt du respect de l'article 95, est d'appliquer à la laine transformée importée un taux inférieur au taux national. Comme tel n'a pas été le cas jusqu'au 2 juillet 1969, la Commission semble avoir formulé à bon droit le grief de violation de l'article 95.

Toutefois, après les seules considérations précédentes, cette appréciation ne paraît pas encore définitive. En effet, dans sa duplique tout d'abord, puis au cours de la procédure orale, le gouvernement italien a indiqué que, pour produire une certaine quantité de laine transformée, une quantité plus grande de laine brute est nécessaire, compte tenu des pertes au cours de la transformation et que, par ailleurs, les frais à payer pour la transformation sont également soumis à une taxe de 2,8 %. Si nous considérons ces deux faits, il apparaîtrait qu'en dépit de l'imposition unique de la laine brute, la laine cardée et peignée produite en Italie serait soumise à une charge fiscale plus élevée que la Commission ne l'a admis et que finalement l'article 95 n'aurait pas été violé. — En effet, et la Commission le reconnaît aussi, il est impossible de contester le bien-fondé des indications fournies par le gouvernement italien. La comparaison nécessaire des charges n'est donc exacte que si nous tenons compte des éléments cités et si nous englobons ainsi la charge fiscale indirecte de la laine peignée et cardée italienne. Si nous essayons cependant de déterminer dans le détail quelle est l'incidence de la charge indirecte dans les calculs, nous constatons qu'il existe dans le présent contexte aussi, un désaccord portant sur les valeurs, qui ne facilite pas l'appréciation. Selon la thèse du gouvernement italien, telle qu'elle est contenue dans un document produit au cours de la procédure orale, il faut prendre pour base une valeur de 1740, — lires par kilo pour la laine brute et une charge fiscale de 16,2 lires par kilo pour le processus de fabrication, alors que la Commission estime exactes une valeur de 1300, — lires pour la laine et une charge fiscale de 10,20 lires pour le processus de fabrication. Selon que l'on adopte l'une ou l'autre valeur, on parvient pour la laine cardée et peignée italienne à une charge fiscale de 10,70 % (calcul du gouvernement italien) ou de 10,16 % (calcul de la Commission). Dans l'état actuel du litige, il n'est pas possible d'indiquer avec certitude les valeurs qui peuvent être reconnues exactes. Ce point et la nécessité de l'élucider ne devraient toutefois pas retarder la solution du litige. En effet, il semble que la Cour puisse se prononcer si elle se limite à la situation juridique qui existait en Italie lors de l'introduction du recours. Elle le peut sur la base des valeurs indiquées par le gouvernement italien lui-même, c'est-à-dire si nous les supposons exactes. En effet, si nous considérons les calculs comparés produits par le gouvernement italien au cours de la procédure orale, nous constatons que l'égalité de la charge fiscale des laines cardées et peignées importées et nationales n'est prouvée que si la laine importée supporte un droit additionnel de 3,6 %. C'est le taux qui est appliqué depuis le 2 juillet 1969. En revanche, si nous utilisons dans les calculs le taux de 4 % précédemment appliqué, il est clair que les données chiffrées du gouvernement italien ne permettent pas de parler d'une égalité du régime fiscal.

Nous pouvons donc résumer comme suit nos observations relatives au deuxième grief: le régime fiscal des laines cardées et peignées importées en Italie en provenance d'autres États membres viole également l'article 95 du traité. Contrairement aux remarques applicables au premier grief, cette constatation ne se justifie cependant que pour la période antérieure au 2 juillet 1969. Au cas où, contrairement à notre conception sur la limitation du procès, la Cour estimerait opportun de se prononcer sur la situation récemment créée par le décret du 2 juillet 1969, nous sommes convaincu qu'il serait indispensable d'élucider davantage les faits concernant le second grief.

3. Résumé

En définitive, en suivant les conclusions de la Commission et en nous référant à la situation juridique qui existait en Italie au moment de l'introduction du recours, nous pouvons établir que la République italienne, en appliquant un régime d'imposition de la taxe sur le chiffre d'affaires qui comporte une incidence plus élevée, par rapport aux produits correspondants, au détriment des laines de délainage et des laines cardées ou peignées importées des autres États membres de la CEE, a manqué à l'obligation que lui impose l'article 95 du traité instituant la CEE.

La requête étant fondée, la République italienne, partie défenderesse, doit être condamnée aux dépens.

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( 1 ) Traduit de l'allemand