Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 4 juin 1968. # Reinaldus Renckens contre Commission des Communautés européennes. # Affaire 27-68.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. KARL ROEMER,

PRÉSENTÉES LE 4 JUIN 1969 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Le requérant dans la présente affaire est un ressortissant néerlandais, né le 9 juin 1906 et entré au service de la Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier le 17 mai 1953. Il y a exercé tout d'abord les fonctions de secrétaire et, à partir du 1er janvier 1958, de directeur adjoint du service de presse et d'information avec classement dans le grade A 3. Après suppression de ce titre dans les services de la C.E.C.A., il a porté celui de «conseiller». C'est en tant que tel et avec son grade A 3 qu'il a été affecté ultérieurement au service commun de presse et d'information des trois Communautés. Son lieu d'affectation était Luxembourg, où il avait à assurer entre autres la liaison avec la Haute Autorité et les autres institutions de la Communauté établies dans cette ville. Après l'entrée en vigueur du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes, il devint fonctionnaire de la direction générale «Presse et information» de la Commission unique, tout en conservant ses fonctions.

Lorsque après l'entrée en vigueur du règlement no 259/68 du Conseil, qui nous est connu par d'autres affaires, la Commission a commencé à modifier son organisation administrative et à rationaliser ses services, conformément au mandat qui lui avait été attribué aux termes de l'annexe 1 du traité de fusion, le requérant a également été touché par cette action. Par lettre du 22 mai 1968, le président de la Commission lui faisait savoir qu'il avait été porté sur la liste des fonctionnaires envers lesquels il était envisagé d'appliquer des mesures de cessation définitive des fonctions, conformément à l'article 4 du règlement no 259/68. Par la même occasion, il était invité à prendre position à ce sujet. C'est ce qu'il a fait, dans une lettre du 14 juin 1968, adressée au président de la Commission, où il soulevait des objections contre la mesure qu'on envisageait de lui appliquer et demandait l'attribution d'un autre poste vacant, éventuellement celui de chef du bureau d'information de la Commission à La Haye. Dans une lettre qu'il a adressée le 24 juin 1968 au président de la Commission, le requérant a réitéré ces réserves et s'est déclaré également intéressé par un poste A 5 - A 4 qui deviendrait vacant au groupe du porte-parole à Bruxelles.

Le 26 juin 1968, la Commission a néanmoins pris une décision mettant fin aux fonctions du requérant, en vertu de l'article 4 du règlement no 259/68 du Conseil, cette mesure prenant effet à partir du 1er octobre 1968. La décision lui a été notifiée le 28 juin 1968 par lettre du président.

Le requérant n'a cependant pas abandonné la partie et, le 15 juillet 1968, il a introduit une réclamation formelle, sur la base de l'article 90 du statut des fonctionnaires, auprès du président de la Commission. Il y répétait les objections qu'il avait déjà formulées auparavant contre la mesure de licenciement prise à son égard et il réitérait sa demande d'affectation au poste de La Haye. N'ayant pas obtenu de réponse dans un délai de deux mois (en effet, sa réclamation n'a été rejetée expressément que par une lettre du président de la Commission datée du 31 octobre 1968) et après qu'il eût appris que le personnel de la Commission avait été informé, le 17 octobre 1968, de ce qu'il serait pourvu à la vacance du poste de La Haye conformément à l'article 29 du statut des fonctionnaires, il a formé un recours devant la Cour de justice le 13 novembre 1968.

Dans sa requête, le requérant demande à la Cour :

Une demande connexe de sursis à l'exécution de la décision du 26 juin 1968 et de suspension de toute procédure de nomination au poste vacant à La Haye a été rejetée comme non fondée par ordonnance du président de la première chambre, du 12 décembre 1968.

La Commission estime que la requête est totalement dénuée de fondement et demande à la Cour de la rejeter.

Ces faits et les arguments invoqués par les parties nous amènent à formuler les considérations suivantes.

Discussion juridique

Premier moyen

En invoquant la violation du principe de l'attribution de pouvoir et de l'interdiction de la délégation de pouvoir, le requérant s'en prend surtout à la base légale de la décision en cause. Il attribue un rôle essentiel au mandat que la Commission a reçu aux termes de l'annexe 1 de l'acte final de la conférence réunie à Bruxelles le 8 avril 1965 pour la signature du traité de fusion, et en vertu duquel la Commission doit prendre toutes les dispositions nécessaires pour mener à bien la rationalisation de ses services. Le requérant estime que, selon les textes actuels des traités, la Commission ne saurait remplir un mandat qui lui est conféré par les plénipotentiaires des États membres (c'est, en effet, d'un tel mandat qu'il s'agit dans l'annexe 1). Il estime en outre que le Conseil ne saurait déléguer à la Commission le pouvoir de prendre des décisions dérogeant aux dispositions du statut des fonctionnaires.

Disons tout de suite que la base légale de la décision portant licenciement de l'intéressé, le chapitre II du règlement no 259/68 du Conseil, ne se fonde pas sur le mandat inscrit dans l'annexe 1 du traité de fusion mais, sans aucun doute, sur l'article 24 de ce traité qui est entré en vigueur après sa ratification par les Parlements nationaux, à l'instar des textes des traités eux-mêmes. Selon cet article, tout comme sous l'ancien régime de l'article 212 du traité C.E.E., c'est au Conseil de ministres qu'il appartient d'arrêter «le statut des fonctionnaires sur proposition de la Commission et après consultation des autres institutions intéressées», ce qu'il a fait au chapitre I du règlement no 259/68. Il ne saurait cependant faire aucun doute que les «mesures particulières» du chapitre II de ce règlement (qui règlent la procédure de licenciement de fonctionnaires pour des motifs de rationalisation des services de la Commission) font partie, elles aussi, des normes mentionnées à l'article 24. Si l'exposé de la base légale du règlement no 259/68 cite, entre autres, l'annexe 1 du traité de fusion, cette circonstance ne saurait être interprétée, selon nous, comme une référence à un mandat de légiférer (qui ne s'y trouve d'ailleurs nulle part, puisque l'annexe 1 s'adresse à la seule Commission et qu'en outre il n'y est question que d'un mandat «dans le cadre de ses responsabilités»). Le fait que l'annexe 1 soit citée dans le règlement no 259 pourrait à la rigueur être considéré comme une référence à un motif de légiférer, mais nous n'irions cependant pas jusqu'à admettre qu'elle ait pu constituer la raison décisive ou la cause de cet acte législatif. En effet, la raison déterminante de l'adoption des mesures particulières en cause doit manifestement être cherchée dans la nécessité d'une rationalisation et d'une restructuration administratives résultant de l'acte même de fusion (tel qu'il est prévu par le traité). Le mandat inscrit dans l'annexe 1 n'a donc pas revêtu une importance décisive pour l'adoption du règlement no 259/68.

Par ailleurs, on ne saurait pas non plus douter de la légalité du mandat attribué à la Commission par le Conseil dans le cadre des mesures particulières du règlement no 259, pour la raison que seul le Conseil a compétence législative dans le domaine du droit de la fonction publique européenne. En effet, le chapitre II du règlement no 259 ne délègue pas à la Commission une compétence législative qui lui permettrait d'agir en dérogation au statut des fonctionnaires; c'est le Conseil lui-même qui a arrêté un texte permettant à la Commission d'arrêter des mesures individuelles à l'égard de certains fonctionnaires en vue de faire face à une situation particulière et en respectant certains critères (donc en restant «dans le cadre de ses responsabilités»). Le requérant prétend que cette réglementation serait critiquable pour d'autres motifs, éventuellement parce qu'elle violerait certains principes élémentaires du droit de la fonction publique: c'est là un argument qui ne joue que dans le cadre du deuxième moyen de la requête. De toute manière, il ne saurait être question d'une délégation de pouvoirs illicite.

Nous estimons donc que le premier moyen ne permet pas de mettre en question la base légale de la décision contestée ni, partant, cette décision elle-même.

Deuxième moyen

Le deuxième moyen vise, lui aussi, le règlement no 259/68. Le requérant soutient que le chapitre II de ce règlement méconnaît les garanties statutaires, constitue une législation de circonstance pour certains fonctionnaires, adoptée pour des motifs d'opportunité politique, et que c'est à tort qu'il prévoit que le choix des fonctionnaires à l'égard desquels seront prises les mesures de cessation définitive des fonctions se fera à la discrétion de la Commission et ne sera donc pas lié à des normes objectives.

Relevons tout d'abord, à ce propos, qu'il n'existe pas de garanties statutaires conformes à la conception du requérant. L'article 41 de l'ancien statut du personnel prévoyait déjà la perte d'emploi par mise en disponibilité à la suite de la réduction du nombre des emplois, et cela malgré la titularisation. Au fond, la nouvelle réglementation ne contient rien d'autre; sa seule caractéristique est qu'elle s'applique à des actes dont le nombre dépasse de loin ce qui était connu jusqu'à présent. En effet, les intéressés ont la possibilité de choisir entre la cessation définitive des fonctions et la mise en disponibilité. En outre, cette réglementation prévoit une généreuse indemnisation, dont le requérant n'a d'ailleurs pas soutenu qu'elle est insuffisante par comparaison avec le régime que connaissent les réglementations nationales applicables à des situations similaires.

On ne saurait ensuite affirmer à juste titre que cette réglementation a été créée pour des raisons d'opportunité politique. Elle possède manifestement un fondement objectif; il réside dans l'acte de fusion des exécutifs, dont il convient incontestablement de se féliciter. Quant au fait que cette fusion nécessiterait une rationalisation entraînant une réduction des effectifs, cela allait de soi dès le départ, en raison de toute une série de doubles emplois dans le cadre des anciens exécutifs, et il n'y a certainement pas lieu de le critiquer.

De même, on ne saurait retenir l'argument selon lequel le règlement crée une législation de circonstance illégale, destinée à certains fonctionnaires, et qui méconnaît le principe de l'égalité de traitement. Le fait que le chapitre II du règlement no 259/68 ne confère de mandat qu'à la Commission s'explique par la circonstance que la fusion de l'appareil administratif s'est limitée à celle-ci. C'est uniquement pour ces fonctionnaires qu'il fallait une réglementation particulière. En revanche, il n'y avait apparemment pas lieu de prévoir de dérogations aux dispositions statutaires pour les autres fonctionnaires de la Communauté.

Enfin, nous aimerions également réfuter l'argument selon lequel la réglementation manque de critères objectifs. L'article 4 du règlement no 259/68 fixe en réalité ces critères par les mots : «en prenant en considération la compétence, le rendement, la conduite dans le service, la situation de famille et l'ancienneté des fonctionnaires». Il ne semble guère possible d'être plus précis, par exemple en fixant un ordre général de priorité ou en pondérant d'une manière générale ces divers éléments. Comme l'application du droit de la fonction publique ou du droit administratif pur et simple le veut si souvent, chaque cas doit être considéré individuellement et il est naturel qu'une certaine marge d'appréciation soit laissée à cet effet. Il n'est cependant pas question de donner ainsi libre champ à des décisions arbitraires ou à des mesures d'opportunité politique, puisque de toute manière l'exercice du pouvoir discrétionnaire est contrôlé notamment au regard des exigences que pose une rationalisation effective.

En résumé, nous sommes amené à constater qu'aucun des moyens invoqués contre la base générale de la décision contestée ne saurait triompher.

Troisième moyen

Les autres moyens ont directement trait à la mesure attaquée. Le requérant conteste sa légalité en invoquant notamment l'absence de tout motif de rationalisation. Il attribue une importance essentielle au fait que le service de presse et d'information était déjà cons titué en service commun dès avant la fusion des exécutifs et que l'organigramme de la direction générale qui lui a été substitué après la fusion prévoit un plus grand nombre de postes de la catégorie A que n'en comportait le service commun. Dans son cas particulier, le requérant fait encore valoir qu'à l'époque où la décision de licenciement a été prise, la Commission avait annoncé la vacance de plusieurs postes A 3 et A 5 - A 4 par la voie du «Courrier du personnel». Mais surtout, la Commission a eu, selon lui, la possibilité de lui confier la direction du bureau d'information de La Haye, comme il l'avait demandé. Cependant, elle n'aurait même pas examiné si cette affectation était possible et elle s'est ainsi rendue coupable d'un abus de pouvoir.

Il apparaît ainsi clairement que ces arguments nous amènent au cœur même du litige.

Avant de les passer en revue, nous aimerions souligner qu'un acte aussi radical qu'une mesure de cessation prématurée et définitive des fonctions pour cause de rationalisation des services justifie un examen particulièrement approfondi et sévère, afin d'écarter le soupçon que la rationalisation n'aurait servi que de prétexte à une épuration du personnel inspirée de motifs d'opportunité politique. Dans cet examen, c'est le principe de la stabilité de la fonction publique qui devra jouer un rôle prépondérant. Il importera donc d'exiger clairement la preuve qu'il y avait, dans ce cas précis, des raisons impératives de battre ce principe en brèche et que toute autre solution de rechange quelconque, moins radicale, n'a pu être retenue.

Cette mise au point nécessaire étant faite, nous nous demanderons en premier lieu ce qu'il faut penser de l'argument du requérant selon lequel le service de presse et d'information était déjà constitué en service commun dès avant la fusion des exécutifs. Nous anticiperons sur la réponse: pour nous, cet argument ne permet pas de tirer des conclusions décisives aux fins de l'espère. En effet, avant la fusion, les services communs étaient organisés en fonction de l'existence de trois exécutifs distincts, implantés en des endroits différents des Communautés. C'est en raison même de cette situation que le requérant avait, comme nous le savons, la tâche d'assurer à Luxembourg la liaison avec la Haute Autorité et les autres institutions de la Communauté implantées dans cette ville. Les services communs pouvaient donc, eux aussi, être touchés par la fusion des exécutifs et la concentration de l'essentiel de leurs services en un même lieu. Contrairement à ce que soutient le requérant, on ne peut donc exclure a priori le motif de rationalisation et, partant, l'application des mesures particulières du règlement no 259 aux services communs.

De même, l'arguaient selon lequel la direction générale presse et information, créée après la fusion, disposerait d'un nombre plus grand de postes A que l'ancien service de presse et d'information semble ne rien apporter de décisif aux fins de l'espèce. — Ce qui importe en effet pour l'appréciation de l'affaire, nous croyons devoir le dire de prime abord, ce n'est pas le nombre de postes A considérés dans leur ensemble, mais celui des postes des grades A 3 et A 4. Or, rien de précis ne nous est dit à ce sujet. D'un autre côté, il ne semble pas (d'après les déclarations de la Commission) que la direction générale presse et information ait uniquement pris en charge les seules fonctions de l'ancien service de presse et d'information. Dans le cadre de la transformation de l'ensemble des services administratifs, elle a également absorbé d'autres services (notamment certaines fonctions du groupe du porte-parole et du service documentation de la Haute Autorité). Cela étant, nous sommes d'accord avec la Commission pour dire qu'il ne s'agissait manifestement pas d'une augmentation importante du nombre des postes A par rapport aux effectifs de l'ancien service de presse et d'information.

De même, le seul fait que la vacance d'autres postes A 3 avait été publiée à l'époque où la décision de cessation définitive des fonctions a été prise ne suffit pas à prouver l'illégalité de cette mesure. Manifestement, le requérant considère la situation d'ensemble des services de la Commission et il paraît tout aussi clair qu'il ne possédait pas les aptitudes requises pour occuper indifféremment l'un quelconque des postes vacants, qui relevaient des domaines de compétence les plus divers. Or, comme il a omis d'apporter de plus amples précisions au sujet des postes pour lesquels sa candidature aurait pu être prise en considération et comme il n'a apparemment pas posé sa candidature à l'un de ces postes, il est impossible d'en tirer des conséquences pour sa requête.

Peut-être en serait-il autrement avec cet argument que là Commission disposait dans le service de presse et d'information du poste, déclaré vacant, de chef du bureau de presse et d'information de La Haye auquel le requérant aurait pu être affecté conformément à l'article 8 du règlement no 259, puisqu'il s'agissait d'un poste de grade A 4. La Cour devra consacrer à cet argument une attention toute particulière. A cet égard, le requérant soutient d'abord que la Commission n'a même pas examiné si cette mutation pouvait être envisagée et que, ce faisant, elle a négligé non seulement sa demande, mais aussi un devoir qui lui incombait en vertu du chapitre II du règlement no 259. En effet, aucun document (un procès-verbal de réunion par exemple) ne mentionne que la Commission a procédé à l'examen demandé par le requérant. La décision de cessation définitive des fonctions indique simplement en termes généraux que, compte tenu de l'âge du requérant et de la durée d'une période d'adaptation nécessaire, il ne semble pas indiqué d'attribuer au requérant des fonctions de grade A 3 qui requerraient des connaissances, une formation ou une expérience professionnelle plus étendues, plus spécialisées ou d'une autre nature. La Commission assure qu'elle a effectivement examiné l'aptitude du requérant à occuper le poste de La Haye; cela nous paraît douteux et nous ne croyons pas pouvoir en conclure qu'il n'en a pas été ainsi et que, par conséquent, elle a négligé d'accomplir une formalité essentielle. Nous croyons donc qu'il est plus utile d'aller au cœur même du problème et d'examiner s'il y avait effectivement, comme l'affirme la Commission, des raisons valables de ne pas affecter le requérant au poste de La Haye. Ce faisant, nous ne tenons aucunement à nous arroger le droit, réservé à la seule Commission, de porter un jugement de valeur sur des questions d'aptitude, dans la mesure en tout cas où nous nous limitons à relever des indices contribuant à mettre en doute la pertinence de son jugement. Comme vous le savez, la Commission invoque notamment le fait que les fonctions correspondant au poste de La Haye diffèrent sensiblement de celles qu'il exerçait antérieurement. Si le poste lui avait été confié, il aurait fallu une longue période d'adaptation. D'un autre côté, la Commission relève que le requérant n'était plus qu'à trois ans de la retraite. Notons à ce sujet qu'il est vrai qu'avant la fin de ses fonctions les compétences du requérant portaient principalement sur la Communauté du charbon et de l'acier, les relations avec le service de presse du Parlement européen et les contacts avec d'autres institutions communautaires à Luxembourg (cela ressort d'une note du 11 mars 1963); en revanche, il est certain que les fonctions de chef d'un bureau d'information dans un État membre englobent l'ensemble des trois traités. Il semble donc que les fonctions du poste de La Haye aient été partiellement nouvelles pour le requérant bien que s'accomplissant dans le cadre général du travail de presse et d'information et bien qu'il paraisse incontesté qu'il ait déjà accompli auparavant certaines missions dans le cadre de la C.E.E. Mais, d'un autre côté, il faut considérer qu'il était un haut fonctionnaire. Il a exercé pendant de nombreuses années, dans le cadre de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, les fonctions de directeur adjoint du service de presse et d'information et il était également le second dans le service commun de presse et d'information. Selon son dernier rapport de notation, qui ne contient presque exclusivement que des notes bien et très bien et qui atteste que le requérant jouit d'une bonne faculté d'adaptation, il a toujours accompli ses tâches à la satisfaction de ses supérieurs hiérarchiques. Il nous semble donc permis de croire qu'il a évité de trop se spécialiser, qu'il s'est efforcé d'avoir une vue générale cohérente de l'ensemble de son secteur d'activité et qu'en outre il avait l'esprit ouvert à des disciplines étrangères à ce secteur proprement dit, lorsqu'elles présentaient un certain lien avec celui-ci. Comme la Commission ne soutient pas, non plus, que le requérant était complètement étranger aux matières des traités C.E.E. et Euratom, il ne fait pas de doute qu'on pouvait espérer qu'il se rendrait encore utile pendant un certain temps dans le poste de La Haye, donc dans un milieu qui lui était familier, et cela après une période d'adaptation relativement brève. Cela résulte aussi du fait que, dès le mois de décembre 1967, un chef de cabinet lui avait demandé s'il voulait assumer la direction du bureau de La Haye; et cela résulte également des entretiens qu'il avait eus avec un membre de la Commission au sujet de la méthode de travail qu'il désirait y appliquer. Compte tenu de toutes ces circonstances et en raison de la nécessité déjà mentionnée d'appliquer les mesures graves de l'article 4 du règlement no 259 avec une prudence toute particulière, la Commission aurait dû prouver clairement que l'attribution du poste de La Haye au requérant aurait été incompatible avec l'intérêt du service. Or, cette preuve n'a pas été apportée. La Cour pourra ainsi constater qu'en prenant sa décision la Commission n'a pas tenu compte de la possibilité d'utiliser le requérant de façon adéquate, et a négligé ainsi de respecter autant que possible les intérêts de ses fonctionnaires lors de la rationalisation de ses services.

La nécessité de mettre définitivement fin aux fonctions du requérant n'étant pas prouvée, il ne nous reste qu'à constater le caractère illégal de la mesure prise par la Commission. Le grief principal de la requête est donc fondé.

Quatrième moyen

Nous n'aurons par conséquent pas grand chose à dire de ce moyen, pas plus d'ailleurs que du cinquième; ils présentent en effet des rapports mutuels étroits. Ils affirment que la décision contestée est insuffisamment motivée en ce sens qu'elle ne cite aucun élément de fait, qu'elle n'explique ni comment a été établie la liste des fonctionnaires touchés par les mesures de cessation définitive des fonctions ni comment a été opéré le choix nécessaire et qu'enfin elle n'indique pas les motifs pour lesquels le requérant s'est vu refuser le poste de La Haye.

Il n'est certainement pas exact que la décision omette de citer des éléments de fait. Nous renvoyons à cet égard à ses trois premiers considérants qui nous apprennent les circonstances qui ont amené la Commission à porter le requérant sur la liste des fonctionnaires à l'égard desquels elle envisagerait de prendre des mesures portant cessation définitive des fonctions.

En ce qui concerne le choix des fonctionnaires faisant l'objet de ces mesures, sur la base des critères énoncés à l'article 4 du règlement no 259, il s'agit d'un acte de nature très complexe, dans lequel entrent quantité de jugements de valeur (qui ne sont pas susceptibles de contrôle); on ne saurait donc guère attendre qu'il soit justifié avec précision dans tous ses détails.

Enfin, le refus d'attribution d'un autre poste est motivé par le 4e considérant de la décision. De plus, les observations que nous venons de formuler à propos du choix des fonctionnaires pour lesquels la Commission envisageait de prendre des mesures de cessation définitive des fonctions sont également valables pour l'appréciation des mérites respectifs des fonctionnaires qui entraient en ligne de compte pour les postes vacants. De même, on ne saurait guère reprocher à la Commission d'avoir omis de considérer séparément chacun des postes auxquels le requérant aurait pu être affecté.

Dans son ensemble, tout cela ne donne certes pas l'image idéale d'un exposé des motifs qui aurait pu être plus précis en raison du caractère radical de la mesure incriminée. Néanmoins, comme les motifs essentiels de cet acte sont clairs, il est difficile de dire que l'exposé des motifs est à ce point insuffisant qu'il justifierait l'annulation de la décision pour des raisons formelles.

Nos conclusions dans cette affaire seront les suivantes :

De tous les moyens invoqués, seul nous semble pertinent celui qui soutient que la Commission a négligé d'offrir un autre poste au requérant. En fait, il oblige à constater l'illégalité de la décision portant cessation définitive des fonctions de l'intéresse et à annuler la décision de rejet qui la confirme et qui est censée acquise après expiration d'un délai de deux mois à compter de la réclamation du requérant.

En même temps, il faut constater que celui-ci se trouve encore au service de la Commission.

L'arrêt de la Cour ne saurait cependant comporter d'injonction quelconque, comme éventuellement la constatation que le poste de La Haye doit être attribué au requérant. C'est à la Commission qu'il incombe de tirer sur le plan administratif les conséquences qui résultent d'un arrêt d'annulation.

Comme la requête est fondée, la Commission est tenue de supporter l'ensemble des frais du procès.

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( 1 ) Traduit de l'allemand.