Conclusions de l'avocat général présentées le 30 novembre 1967. # W. Beus GmbH & Co. contre Hauptzollamt München. # Demande de décision préjudicielle: Finanzgericht München - Allemagne. # Affaire 5-67.

1.

Une première question se pose: du fait de l'instruction que vous avez ouverte et des mémoires échangés, la procédure: a pris une nouvelle dimension. La taxe compensatoire instituée par le règlement 144/65 est égale à la différence entre le prix de référence et le prix d'entrée. La légalité de ce règlement avait été contestée tant devant le juge national que devant vous parce que le prix d'entrée aurait été inexactement calculé. Pour la première fois, dans ses observations du 28 septembre dernier, l'entreprise Beus se fonde sur ce que le règlement 104/65 fixant le prix, de référence serait lui-même illégal et insuffisamment motivé. Un tel élargissement du débat est-il possible? La Commission le conteste, car elle estime que le grief ainsi formulé par Beus est irrecevable en raison de la nature de la procédure prévue à l'article 177.

Nous pensons que le problème se pose en effet, mais dans des termes un peu différents de ceux qu'indique la Commission.

Ainsi que vous l'avez déjà relevé, la procédure de décision préjudicielle sous ses deux formes — qu'il s'agisse d'interpréter un acte communautaire ou de se prononcer sur sa validité — revêt des caractères très particuliers. Elle est engagée par une juridiction nationale dans les limites qu'il lui appartient de tracer; elle institue une coopération directe entre elle et vous; elle est étrangère à toute initiative des parties qui sont seulement invitées à se faire entendre devant vous (44-65, Hessische Knappschaft contre Singer, Recueil, XI-1965, p. 1199). Vous en avez déduit par exemple, ainsi que le rappelle la Commission, que, lorsque vous êtes saisis d'une demande d'interprétation, il n'appartient pas à une partie de greffer sur la question ainsi posée une question portant sur la validité de l'acte à interpréter (même arrêt).

Mais quand c'est le juge national qui vous demande, comme en l'espèce, de vous prononcer sur la validité d'un acte, le véritable problème est celui de l'étendue des obligations de ce juge et de votre pouvoir d'investigation et de contrôle. Il ne suffit pas que le tribunal national vous demande de vous prononcer sur la validité d'une disposition déterminée, il faut qu'il indique les griefs qui pourraient être formulés contre cette disposition et sur la valeur desquels vous aurez à vous prononcer. Sinon, la matière en litige serait sans contours précis à l'inverse du recours en annulation; or, l'on ne peut vous demander de rechercher de façon exhaustive tous les vices de fond ou de forme qui pourraient éventuellement entacher l'acte contesté. Les griefs pourront avoir été soulevés d'office par la juridiction nationale, le plus souvent ils auront été invoqués devant elle par une partie, mais ce n'est que dans la mesure où la juridiction ne les aura pas considérés comme dénués de toute pertinence qu'elle vous en saisira pour vous mettre à même de vous prononcer. Si tel est le principe, rien ne s'oppose à ce que vous l'appliquiez avec la souplesse qui est généralement la vôtre dans le domaine de l'article 177. Dans l'affaire présente, le Finanzgericht expose les différents motifs pour lesquels la firme Beus regarde comme illégal le règlement 144/65, ainsi que la thèse en sens contraire de l'administration des douanes, puis, sans exprimer d'opinion formelle sur la valeur de ces divers motifs, il estime le renvoi nécessaire, les doutes de la requérante ne lui paraissant pas a priori dépourvus de tout fondement. Il n'y a pas un grand effort à faire pour considérer que c'est au regard de ces motifs qu'il vous demande d'apprécier la validité du règlement contesté, et c'est en effet sur eux qu'a porté la discussion tant dans la procédure écrite qu'au cours de la procédure orale close le 22 juin. Il résulte de tout cela que, si c'est au juge du fond seul qu'il appartient de vous saisir et de délimiter le débat, les parties qui sont entendues devant vous ne peuvent modifier le cadre de ce dernier en invoquant de nouveaux griefs.

Cependant — sur ce point nous nous séparons de la Commission — il faut apporter à cette règle un correctif analogue à celui que l'on trouve dans le recours direct en annulation. Même si les griefs invoqués devant vous ne sont pas fondés, vous ne pouvez affirmer la validité d'un acte s'il vous apparaît entaché d'un vice tellement grave qu'il doit être soulevé d'office par vous. C'est ce qu'indique de façon très nette votre arrêt dans les affaires 73 et 74-63 (Recueil, X-1964, p. 27). Après vous être prononcés sur quelques points expressément mentionnés par la juridiction nationale, vous notez qu'il vous est demandé en outre de dire si la validité des décisions contestées est affectée en raison de «motifs non précisés», et vous ajoutez qu'il suffit d'examiner si elles sont «entachées d'un vice susceptible d'être soulevé d'office». Un peu plus loin, les requérantes ayant invoqué devant vous le défaut de publicité de ces décisions, vous examinez cette allégation parce que, dites-vous, l'omission de la publicité prévue est susceptible d'être relevée d'office.

Il reste alors à préciser quels griefs présentent ce caractère.

C'est bien évidemment d'abord l'incompétence (14-59, Société des fonderies de Pont-à-Mousson contre Haute Autorité, Recueil, V-1959, p. 450, pour le partage entre les compétences attribuées à la Haute Autorité seule et celles attribuées conjointement à la Haute Autorité et au Conseil). C'est aussi la violation des formes substantielles (6-54, gouvernement du royaume des Pays-Bas contre Haute Autorité, Recueil, I-1955, p. 201, pour la consultation du Comité consultatif). S'il est certain en revanche qu'il n'y aurait pas lieu de soulever d'office le détournement de pouvoir, en raison de l'appréciation de caractère subjectif qu'il suppose, le doute existe quand il s'agit de la violation du traité ou de la règle de droit, et c'est précisément le cas de l'espèce. On peut estimer que soulever d'office un tel moyen limiterait à l'excès la responsabilité qui incombe normalement aux parties dans la conduite des procès et dans le choix de l'argumentation par laquelle elles appuient leurs conclusions. Faudrait-il distinguer suivant que le motif est fondé sur des considérations de pur droit ou suppose également une appréciation de fait? Faudrait-il envisager des solutions différentes suivant que vous vous prononcez dans le cadre de l'article 173 ou dans celui de l'article 177? Nous serions pour notre part porté à une conception assez restrictive des moyens susceptibles d'être soulevés d'office. Toutefois, au cas présent, compte tenu de ce que vous avez déjà pris vous-même l'initiative de faire porter l'examen sur le prix de référence, nous ne pouvons nous dispenser de rechercher si ce prix a été légalement fixé, et donc d'examiner l'argumentation récemment développée par la firme Beus.

2.

Le règlement 104/65 qui fixe les prix de référence pour les raisins de table de plein air a été pris sur la base, d'une part de l'article 11, paragraphe 2, du règlement 23 portant établissement graduel d'une organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, tel que cet article a été modifié par le règlement 65/65, d'autre part du règlement 99/65 qui fixe les conditions d'application de cet article 11, paragraphe 2.

La Commission a exposé de façon détaillée la technique du mécanisme de calcul du prix de référence et les diverses opérations à la suite desquelles elle a déterminé un prix de référence de 15,9 u.c. pour le mois d'octobre 1965. A l'appui de sa démonstration, elle a produit un «document de travail» retraçant les diverses étapes de cette détermination.

Sans reprendre le détail de ses explications, nous rappellerons que, d'après l'article 11, paragraphe 2, du règlement 23, le prix de référence est en principe fixé pour une année, mais que chaque année peut être divisée en plusieurs périodes à l'intérieur desquelles les prix présentent une stabilité relative, et que le prix de référence est égal à la moyenne arithmétique des prix à la production de chaque État membre, majorée d'un certain montant. Dans chaque État membre, les prix à la production sont constatés pour les produits ou les variétés qui représentent une partie considérable de la production commercialisée tout au long de l'année ou pendant une partie de celle-ci (en fait, pour les raisins de table, seules interviennent l'Italie et la France). Les constatations s'effectuent sur le ou les marchés représentatifs situés dans les zones de production où les cours sont les plus bas, marchés qui peuvent être différents suivant les variétés. Le prix correspond à la moyenne des cours constatés pendant les trois années qui précèdent la date de fixation du prix de référence, mais cette moyenne est établie en excluant les cours qui peuvent paraître excessivement élevés ou excessivement bas par rapport aux fluctuations normales constatées sur le marché considéré.

On obtient ainsi d'abord la moyenne des prix à la production par période et par variété dans un État membre, puis, à partir des cours des variétés, la moyenne pour chaque État membre des prix du produit pour lequel doit être fixé le prix de référence; enfin la moyenne arithmétique des moyennes ainsi dégagées pour chaque État membre constitue le prix de référence visé à l'article 11, paragraphe 2, du règlement 23.

Ce mécanisme est donc particulièrement complexe, mais en fait le litige se limite aux conditions dans lesquelles il a été tenu compte, pour la détermination du prix à la production en Italie au mois d'octobre, et par voie de conséquence pour la fixation du prix de référence valable pour l'ensemble de la Communauté, d'une variété donnée, la variété Ohanez. Les diverses variétés de raisin sont classées en précoces, moyennes et tardives. Ohanez est une variété tardive dont la production moyenne, d'après les estimations du ministère de l'agriculture de la République italienne — d'ailleurs contestées par la firme Beus — représenterait environ 10000 tonnes, soit un peu plus du quart de l'ensemble des variétés tardives dans ce pays, lesquelles correspondraient à 4,5 % du total de la production annuelle.

Cette variété qui vient à maturation au milieu de septembre a été considérée comme représentant une partie considérable de la production commercialisée pendant une partie de l'année, et donc retenue à ce titre, en dépit de son tonnage assez faible. Il a paru important, du point de vue de la politique agricole commune, de favoriser les variétés tardives qui sont les moins répandues, et d'étaler ainsi dans le temps la période pendant laquelle le raisin «communautaire» est offert sur le marché, tant dans l'intérêt du producteur que du consommateur. La Commission souligne à ce sujet que la notion de «partie considérable de la production commercialisée», employée dans la version française du règlement 23, n'est pas uniquement quantitative mais se réfère également au caractère plus ou moins intéressant que cette partie présente du point de vue des objectifs de la politique agricole, ce qui suppose un véritable jugement de valeur; cette thèse pourrait en effet trouver un certain appui dans la version allemande où figurent les termes «wesentlichen Teil».

Le «document de travail» figurant au dossier vous indique dans quelle mesure la variété Ohanez a concouru à la fixation du prix de référence pour le mois d'octobre 1965 sur la base du prix des trois années précédentes: il n'est pas contesté qu'elle y a concouru au même titre que la variété Regina, en ce sens que, si l'une et l'autre ont été retenues, on a pris la moyenne arithmétique de leurs cours et non la moyenne pondérée. Or, la variété Regina, qui est la plus répandue des variétés moyennes (ce qualificatif s'opposant ici aux variétés précoces ou tardives), représente au moins 50 % du total annuel de là production italienne; même pour le mois d'octobre, et sans que l'on dispose de chiffres précis, il ne paraît pas contesté que sa production est de beaucoup supérieure à celle de la variété Ohanez. D'ailleurs l'examen du nombre de cours relevés pendant cette période pour l'une et l'autre variété confirmerait, s'il en était besoin, qu'il n'y a pas quantitativement de commune mesure entre la variété Regina et la variété Ohanez.

Partant de ces données de fait, la critique du règlement 104/65 se développe sur deux plans distincts mais non sans rapport entre eux. On conteste d'abord le mode de calcul utilisé pour la fixation du prix de référence, sans qu'on puisse très nettement déduire des positions de l'entreprise Beus si elle entend soutenir que la variété Ohanez ne constituait pas une variété à retenir comme représentant une partie considérable de la production commercialisée, ou seulement qu'il aurait fallu pondérer la moyenne des prix de cette variété et de la variété Regina.

Sur le premier point, il convient de rappeler que, bien évidemment, c'est dans le cadre de la période retenue, c'est-à-dire du mois d'octobre et non de l'année entière, qu'il faut apprécier si une variété représente une partie considérable de la production commercialisée; nous pensons d'autre part que cette appréciation n'est pas exclusivement quantitative, mais doit tenir compte des objectifs de la politique agricole: il n'est pas déraisonnable a priori pour les raisons indiquées plus haut de chercher à développer particulièrement les variétés tardives comme les variétés précoces, mais nous hésiterions beaucoup à exercer un contrôle sur la valeur de cette politique qui nous paraît relever de l'appréciation de la Commission. En dépit de son tonnage relativement faible au cours du mois d'octobre, il ne nous paraît, dès lors, pas contraire à l'article 11, paragraphe 2, du règlement 23 de faire figurer la variété Ohanez parmi celles dont il doit être tenu compte pour le prix de référence du mois d'octobre.

Faut-il d'autre part — c'est le second point — prendre, comme on l'a fait, la moyenne arithmétique entre les variétés Ohanez ou Regina, ou pondérer cette moyenne? A l'appui de la seconde opinion, on est immédiatement tenté d'invoquer la disproportion évidente entre les deux variétés, et le caractère à première vue choquant pour le bon sens d'un système qui les met sur le même pied. L'article 11 du règlement 23 sur lequel est fondé le règlement 104/65 s'exprime ainsi : «Le prix de référence est égal à la moyenne arithmétique, majorée du montant défini au 4e alinéa, des prix à la production de chaque État membre. Ces prix à la production correspondent à la moyenne des cours constatés, pendant les trois années qui précèdent la date de fixation du prix de référence». Ainsi, alors que la moyenne est, dans la première hypothèse, qualifiée d'arithmétique, cette précision ne figure pas dans le second cas, celui qui nous occupe, et la firme Beus en conclut qu'il s'agit alors d'une moyenne pondérée. On peut regretter, avec la Commission, que le texte litigieux n'ait pas fait l'objet d'une rédaction plus précise, mais la thèse de la firme Beus nous paraît cependant devoir être écartée parce qu'elle se heurte au langage courant. Le terme «moyenne» employé sans qualificatif vise la moyenne arithmétique; lorsqu'on veut au contraire introduire une moyenne pondérée, on le précise, et on dit sur quelle base se fera la pondération. Car, si tout le monde sait comment calculer une moyenne arithmétique, les moyennes pondérées varient à l'infini suivant les méthodes adoptées et les valeurs données aux différents facteurs. La firme Beus qui voudrait voir pondérer la moyenne des prix à la production n'a d'ailleurs jamais précisé les modalités de cette pondération: suivant le tonnage respectif de chaque variété au cours de l'année, ou seulement au cours de la période considérée? Mais si les prix de chaque variété sont connus, on serait bien en peine d'indiquer de façon précise les tonnages.

Ou faudrait-il encore adopter un autre mode de calcul? La Commission invoque d'ailleurs une raison de politique agricole qui doit conduire à écarter la pondération: celle-ci jouerait au détriment des variétés précoces ou tardives qui constituent toujours une partie relativement faible de la production globale et qu'il faut cependant encourager. Nous ne croyons donc pas que les termes de l'article 11 puissent conduire à écarter le système retenu.

Mais vous vous souvenez qu'à l'audience l'avocat de la firme Beus ne s'est pas borné à contester la légalité d'un système qui prend en considération la variété Ohanez, il a en quelque sorte critiqué l'opportunité en se fondant sur une publication de M. Vivona : «Vitigni di Mensa». Il résulterait de cet ouvrage que les variétés tardives n'ont aucun avenir: elles ont un coût élevé de production, elles arrivent sur le marché à une époque où le consommateur se tourne vers d'autres fruits, oranges ou pommes. A ce tableau peu encourageant, il a ajouté l'opinion développée par la Süd-Deutsche Zeitung selon laquelle le consommateur n'estimerait guère la variété Ohanez parce qu'elle a la peau trop dure… Tout cela est fort intéressant et nous a beaucoup appris, mais reste sans influence directe sur la question qui vous est posée, car la Commission peut surestimer la valeur des variétés tardives ou se tromper sur les goûts présumés des consommateurs sans que sa décision soit pour cela entachée d'illégalité.

Enfin, une critique d'un autre ordre a été faite au règlement 104/65, c'est d'être insuffisamment motivé. Nous avons déjà eu l'occasion de nous expliquer en juin dernier sur la motivation des actes réglementaires à propos du règlement 144/65. Nous ajouterons que le règlement aujourd'hui critiqué analyse les dispositions de l'article 11, paragraphe 2, du règlement 23 et mentionne la variété Ohanez au nombre des plus importantes cultivées dans la Communauté et utilisées pour déterminer la moyenne arithmétique du prix à la production. Une telle motivation, compte tenu de la nature de l'acte, nous paraît suffisante, sans que l'on puisse exiger en outre la mention de toutes les données qui figurent au «document de travail».

Ainsi, le règlement 104/65, critiqué en tant qu'il sert de base au règlement 144/65, nous paraît avoir fait une exacte application des règlements 23 nouvelle rédaction et 99/65. On a alors objecté que, dans cette hypothèse, c'est le règlement 23 lui-même qui serait illégal, comme inconciliable avec le traité, notamment avec ses articles 39 et 110. C'est une question dont nous dirons un mot en terminant.

1.

Premier point — qui est aussi le plus délicat. On sait que le prix d'entrée est établi sur la base des cours les plus bas constatés sur les marchés d'importation représentatifs, diminués notamment des «autres taxes à l'importation». A été rangée parmi ces taxes à déduire l'Umsatzausgleichssteuer (taxe compensatoire allemande). Nous avions justifié cette déduction par le fait que la taxe compensatoire communautaire à instituer représentant la différence entre le prix d'importation et le prix de référence, ces deux éléments devaient être rendus comparables et examinés au même stade du processus économique. Il fallait déduire du prix d'entrée la taxe représentative du chiffre d'affaires perçue à l'importation parce que le prix de référence, qui est un prix à la production, ne comprend pas, avions-nous dit, de taxe sur le chiffre d'affaires. Or, cette argumentation, que nous avions adoptée sur la foi d'un propos un peu elliptique tenu à l'audience, ne peut être maintenue telle quelle au vu des récentes observations écrites de la Commission.

Il résulte en effet de ce document que, si le prix de référence ne comprend pas d'impositions intérieures frappant directement le produit indigène (sauf les taxes de marché qui ne sont pas en cause), il englobe le montant de l'incidence des impositions intérieures frappant indirectement ce produit parce qu'elles augmentent les frais de production. Cette charge fiscale en amont existe dans tous les États membres, mais son montant n'est pas partout identique. Deux États membres seulement: l'Allemagne par l'Umsatzausgleichssteuer et l'Italie par la «tassa di conguaglio» compensent cette charge fiscale en amont, lors de l'importation. Dès lors, il faut reconnaître que le système est boiteux et on voit mal par quelle méthode on peut assurer la comparabilité du prix de référence et du prix d'entrée prévue par l'article 11, paragraphe 2, alinéa 4, du règlement 23; cela d'autant plus que le prix de référence est calculé pour l'ensemble de la Communauté mais sur la base des prix à la production de certains États membres seulement (ici, la France et l'Italie), tandis qu'en l'espèce le prix d'entrée est calculé sur la base des cours d'un autre État, l'Allemagne.

Dans ses dernières observations écrites, la Commission s'est attachée à montrer que si le Conseil avait entendu éliminer la charge fiscale en amont pour le calcul du prix de référence, la disposition de l'article 11, paragraphe 2, aurait reçu une autre forme; on aurait calculé pour chaque prix de référence la moyenne de la charge fiscale en amont dans les pays dont les prix à la production ont servi de base au calcul du prix de référence (ici, la France et l'Italie), puis, le montant ainsi calculé aurait été par exemple ajouté aux cours pratiqués sur les marchés représentatifs à l'importation, cours dont auraient été déduites au contraire les taxes à l'importation et notamment l'Umsatzausgleichssteuer. C'est en effet une méthode qui aurait rendu comparables prix de référence et prix à l'importation, et dont on peut se demander pourquoi elle n'a pas été employée.

La Commission démontre ensuite que, si, pour assurer la comparabilité, on ne déduisait pas l'Umsatzausgleichssteuer ou la taxe italienne du prix d'entrée, on ne pourrait plus prendre en considération pour le calcul de ce prix d'entrée les cours des quatre États dans lesquels la charge fiscale en amont n'est pas compensée, et sa démonstration paraît exacte. Elle en conclut que, puisque l'article 11, paragraphe 2, ne peut être interprété comme signifiant que les prix d'entrée doivent être déterminés à partir des seuls cours allemand et italien, le système implique, par sa logique propre, la déduction de l'Umsatzausgleichssteuer et de la«tassa di conguaglio». C'est peut-être logique, mais, encore une fois, prix de référence et prix d'entrée ne sont plus alors exactement comparables. Dès lors qu'il y a dans la taxe compensatoire allemande un élément de frais qui est aussi bien compris dans le prix d'importation que dans le prix de référence, cette taxe ne saurait être déduite purement et simplement pour le calcul du prix d'importation.

L'agent de la Commission a d'ailleurs reconnu à l'audience que le résultat du système qu'il défend n'était pas entièrement satisfaisant, mais il lui paraît inévitable tant qu'un régime fiscal non harmonisé entrera en conflit avec un système unifié de commerce extérieur, les taxes et leurs taux étant fixés en effet par les États membres sans intervention communautaire. Si vous partagez ce sentiment, et si vous estimez que la comparabilité est assurée dans toute la mesure du possible, eu égard au défaut d'harmonie des systèmes fiscaux, vous pourrez écarter le grief fait sur ce point au mode de calcul du prix d'entrée.

Pour notre part, l'effort nous semble bien difficile à faire: la souveraineté fiscale des États ne s'oppose pas à ce que l'autorité communautaire, compétente pour définir l'organisation commune des marchés des fruits, fixe un mode de calcul du prix d'entrée qui rende ce dernier effectivement comparable au prix de référence et nous avons vu plus haut que cela était techniquement possible. Pour avoir été établi sur des bases qui n'assurent pas cette comparabilité, le règlement 144/65 nous paraît entaché d'invalidité.

2.

Les autres points n'appellent guère de notre part d'observations complémentaires. En particulier, nous persistons à penser que la taxe compensatoire antérieure instituée par le règlement 138/65 devait être déduite des cours les plus bas constatés sur les marchés représentatifs. Il est bien exact, comme l'a dit la firme Beus, que le 18 octobre 1965 cette taxe n'était plus en vigueur et que les cours indiqués pour ce jour doivent donc être relevés de 3 unités de compte, mais à Düsseldorf et à Munich ils restent encore inférieurs au prix de référence et l'erreur commise par la Commission est sans conséquence pratique sur la légalité de l'institution d'une nouvelle taxe compensatoire.

3.

De même enfin sur le point de savoir si l'article 11 du règlement 23 dans sa rédaction actuelle devrait être considéré comme inconciliable avec le traité du fait qu'il négligerait à l'excès certains objectifs de la politique agricole et s'opposerait au développement du commerce, point soulevé à propos du prix d'entrée et repris en ce qui concerne le prix de référence, les observations que nous avons déjà faites nous paraissent conserver leur valeur et conduire à écarter ce grief.

Toutefois, pour les raisons indiquées plus haut, nos conclusions sont en définitive les suivantes: Le fait que, pour le calcul du prix d'entrée, la déduction de l'imposition compensatoire du chiffre d'affaires est opérée dans des conditions qui n'assurent pas la comparabilité entre ce prix et le prix de référence affecte la validité du règlement 144/65.