Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 1 avril 1965. # Mannesmann AG contre Haute Autorité de la CECA. # Affaire 37-64.

Conclusions de l'avocat général M. Karl Roemer

du 1er avril 1965 ( 1 )

Sommaire

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

L'affaire dans laquelle nous présentons aujourd'hui nos conclusions trouve son origine dans une sommation de payer adressée par la Haute Autorité à la société Mannesmann dans le cadre de la liquidation du mécanisme de péréquation des ferrailles.

Immédiatement après la dernière en date des décisions générales relatives à la péréquation des ferrailles (la décision no 7-63), comme beaucoup d'autres entreprises, la société Mannesmann a reçu de la Haute Autorité une lettre du 8 avril 1963 contenant un relevé à la date du 31 mai 1963 de ses créances et de ses dettes envers la Caisse de péréquation. Cette lettre indiquait en détail: 1) les bonifications de péréquation, primes et intérêts sur montants de péréquation qui lui revenaient, 2) les contributions de péréquation (sans les intérêts) qu'elle devait, ainsi que 3) les paiements déjà effectués par les organismes de péréquation à son profit, et par elle au profit des organismes de péréquation. Ce décompte faisait apparaître un premier solde débiteur à la charge de la société Mannesmann qui, exprimé en imités de compte (u.c.) de l'accord monétaire européen (AME), a été converti en Deutsche Mark (DM) sur la base de la parité de 4,20 DM par u.c. Il y figurait, en outre, un rappel de cotisation pour intérêts dus et un crédit d'intérêts sur contributions versées, aboutissant à un deuxième solde débiteur à la charge de la société Mannesmann; également exprimé en unités de compte, il a été converti en DM sur la base de la parité de 4,20 DM par u.c.

Sur le premier de ces soldes, la société Mannesmann a effectué un paiement partiel le 20 avril 1964, mais elle a refusé de verser la différence en faisant valoir qu'il fallait convertir sa dette exprimée en unités de compte, non pas sur la base de la parité appliquée par la Haute Autorité, mais sur celle de la parité officielle de 4 DM par u.c., en vigueur le jour du paiement (et depuis la réévaluation du DM du 6 mars 1961). — De même, elle n'a pas apuré le deuxième solde, en invoquant l'illégalité du régime des intérêts, édicté par la décision no 7-61 et servant de base au décompte.

A la suite de cela, le 8 juillet 1964, la Haute Autorité a arrêté une décision formelle réclamant le paiement des différences qui restaient dues (4.906.959,66 DM pour les intérêts et 865.704,86 DM résultant de l'application de l'ancienne parité du DM).

C'est la légalité de cette décision qui est en jeu dans le présent procès. Comme les arguments de la requérante au cours de procédures administratives le laissaient présager, il soulève principalement deux ordres de problèmes: la légalité du régime de parité du DM adopté par la Haute Autorité et celle du régime des intérêts qu'elle a introduit par la décision no 7-61. Tant dans la phase écrite que dans la phase orale de la procédure, les parties ont exposé en détail leur argumentation sur ces deux questions délicates et assurément difficiles à résoudre.

Au moment d'émettre un avis à notre tour, il ne nous paraît pas indiqué de faire un examen général des problèmes de monnaie et d'intérêts. Nous préférons aborder d'emblée les divers moyens, tels que la requérante les a présentés à la Cour. C'est en fonction de ce plan que la nature des problèmes traités déterminera les points sur lesquels il conviendra de mettre l'accent et de développer l'examen juridique, d'après l'importance relative des différents moyens.

I — Le problème monétaire

Avant d'aborder cette partie de notre exposé, remarquons que la requérante se plaint uniquement du fait que sa dette de contribution, dont seul le montant en unités de compte est déterminant, a été convertie sur la base d'une parité du DM erronée, en l'occurrence celle qui était antérieure à la réévaluation du DM en 1961. A la différence du procès «Lemmerz-Werke contre Haute Autorité», où se posent des problèmes similaires, la manière de tenir compte de la double dévaluation du franc pendant le fonctionnement du mécanisme de péréquation ainsi que de son influence sur la dette de contribution de la requérante ne constitue donc pas un grief autonome; ici, cet élément ne fait que jouer un rôle dans l'ensemble de l'argumentation, notamment en vue d'appuyer le grief de discrimination invoqué par la requérante. C'est ainsi que nous avons compris la déclaration expresse que celle-ci a faite dans ses mémoires, et cette optique enlève toute portée à l'objection soulevée d'abord par la Haute Autorité: en payant sans réserves, la requérante aurait perdu le droit de critiquer le montant de sa dette de contribution en invoquant la manière de tenir compte de la dévaluation du franc.

1er grief: la décision individuelle attaquée n'est pas couverte par la décision no 21-60 à laquelle elle se réfère

Comme sa lecture le démontre, la décision du 8 juillet 1964 s'appuie expressément sur la décision no 21-60 pour justifier la parité du DM qu'elle applique. C'est à tort, selon la requérante, parce que l'objet principal de la décision no 21-60 était de résoudre les problèmes que la double dévaluation du franc soulevait pour le mécanisme de péréquation. Les monnaies des autres États membres et leur rapport à l'unité de compte n'auraient été mentionnés qu'à titre de référence, puisque jusqu'alors il n'y avait pas eu de changement en ce qui les concerne. La décision no 21-60 contiendrait donc une disposition sous-entendue, d'après laquelle la fixation des parités de change pour les autres états membres ne vaudrait qu'aussi longtemps que la parité officielle ne varie pas.

A notre avis, cette opinion est inexacte. Il faut reconnaître la justesse de la thèse de la Haute Autorité, d'après laquelle l'objet de la décision no 21-60 est de dire que la parité du DM qu'elle indique doit s'appliquer définitivement en matière de péréquation, même en cas de modification ultérieure de la parité par la république fédérale d'Allemagne. — A cet égard, nous renvoyons d'une part au texte de l'article 2 de cette décision, qui est formulé de façon tout à fait générale et sans aucune réserve :

«Les montants en unités de compte :

D'autre part, une interprétation attentive des considérants de cette décision permet d'y relever certains éléments qui ont une portée générale dépassant le cas de la dévaluation française et qui révèlent le point de vue fondamental de la Haute Autorité sur les variations ultérieures de parités, donc sur les variations postérieures à la naissance des dettes et des créances de péréquation.

Nous faisons allusion au 4e alinéa des considérants qui relève que la parité du DM, etc. n'a pas varié pendant le fonctionnement du mécanisme de péréquation, et qu'en conséquence, pour ce qui concerne la République fédérale, etc…, les décomptes de péréquation peuvent être maintenus en unités de compte. Cela démontre que, d'après la Haute Autorité, seule une variation des parités pendant l'existence du mécanisme de péréquation peut jouer un rôle. — Notons encore le 8e alinéa qui souligne le but de la péréquation et relève qu'il faut éviter que l'opération se traduise, en monnaie nationale, pour certaines entreprises, par un désavantage ou un avantage injustifié; nous devrons revenir plus loin sur ce considérant, quand nous nous occuperons du problème de la discrimination, c'est-à-dire dans la partie principale de notre examen. — Relevons enfin le 11e alinéa d'après lequel : «afin d'assurer l'égalité des charges pour toutes les entreprises et de ramener à un même niveau le coût final, contributions de péréquation comprises, de la ferraille péréquée et celui de la ferraille achetée à l'intérieur de la Communauté, ne bénéficiant pas de la péréquation et reçue au cours du même mois, il y a lieu, pour le calcul des contributions dues par les entreprises françaises, d'appliquer la même parité par rapport à l'unité de compte que celle pour la conversion en francs français du prix de péréquation correspondant». A notre avis, ce dernier considérant aussi a manifestement une portée générale qui dépasse la dévaluation du franc, en ce sens qu'il révèle la position fondamentale de la Haute Autorité à l'égard des variations des parités concernant la péréquation.

C'est le rapprochement de toutes ces observations qui permet d'aboutir à une interprétation pertinente de la portée de l'article 2 de la décision no 21-60, et qui nous convainc que cette disposition a fort bien pu donner une base légale à la sommation de payer qui est attaquée (ce n'est pas encore le moment de discuter si cette base est légitime ou non).

Cela nous indique la méthode pour poursuivre notre examen. Il s'agira de vérifier si la décision no 21-60 est susceptible d'une critique justifiée au moyen de l'exception d'illégalité. C'est l'objet du

2e grief, d'après lequel la décision no 21-60 et les constatations qu'elle contient au sujet des problèmes monétaires sont illégales pour défaut d'avis conforme du Conseil de ministres

La requérante estime que l'article 53 du traité exige l'avis conforme du Conseil statuant à l'unanimité, non seulement pour instituer des mécanismes financiers, mais également en cas de modification de leur fonctionnement. Tel serait le cas pour la décision no 21-60, dont la réglementation influencerait le montant de la contribution des entreprises et, par conséquent, la répartition des charges découlant de la péréquation.

Notons à ce propos que, comme la requérante, nous préconisons en principe une interprétation stricte de l'article 53, de manière à respecter la compétence du Conseil de ministres. Ce qui nous paraît déterminant à cet égard, c'est l'exigence insolite de l'avis conforme du Conseil statuant à l'unanimité : elle prouve l'importance attachée à son intervention dans ce domaine; c'est ensuite une comparaison avec l'article 53 a) qui subordonne l'autorisation à donner aux mécanismes financiers communs volontaires à la consultation du Comité consultatif et du Conseil, appelés à se prononcer également (c'est ainsi qu'il faut comprendre le texte) sur les conditions que la Haute Autorité impose à ces mécanismes. Par conséquent, l'avis conforme du Conseil est requis, non seulement pour l'institution, donc pour le principe de la création d'un mécanisme de péréquation, mais aussi pour toutes les modalités essentielles de son fonctionnement. Telle est, imposée par le texte et par l'esprit de l'article 53, l'interprétation que nous devrions retenir pour examiner tous les cas d'application, sans nous arrêter au fait que, dans un cas donné, les États membres n'ont eu aucune réaction devant des actes de la Haute Autorité nécessitant l'avis conforme du Conseil.

En ce qui concerne la péréquation des ferrailles, son caractère initial aurait été. modifié du fait que, lors de sa liquidation, la Haute Autorité a essayé, dans les meilleures conditions possibles, d'insérer dans la structure de la péréquation une décision de modification des parités prise par un État membre, avec ses répercussions sur les créances et les dettes existantes, donc de s'accommoder d'une mesure étatique qui peut entraîner une diminution de la valeur nominale de créances ou de dettes allemandes en DM, selon le point de vue adopté. — Les premières décisions générales relatives à la péréquation sont muettes au sujet de ce phénomène; mais il n'y a pas lieu de s'en étonner, puisqu'en 1954 et même plus tard la réévaluation du DM n'était pas prévisible. Sous l'angle purement formel, on pourrait donc considérer que les décisions de base relatives à la péréquation des ferrailles présentent des lacunes et doivent être complétées. Mais cela ne veut pas encore dire que l'avis conforme du Conseil de ministres est nécessaire pour combler ces lacunes. Pareille nécessité doit se déterminer en fonction du contenu de la réglementation initiale, tel qu'il découle d'une interprétation large et judicieuse. Il est, en effet, concevable que, dès l'origine, certains principes et objectifs de la péréquation soient fixés si clairement qu'il s'avère parfaitement possible, en se basant sur eux, de tenir compte ultérieurement de mesures étatiques autonomes qui entraînent des répercussions sur le fonctionnement du mécanisme de péréquation. Dans ce cas, nous n'aurions pas affaire à une modification substantielle du mécanisme de péréquation, mais seulement à des additions de forme, qui ne requièrent pas l'avis conforme du Conseil parce que les décisions de base ont déjà fixé tous les principes d'après lesquels ces additions doivent se faire.

Au stade actuel toutefois, point n'est encore besoin de rechercher ce qu'il en est réellement dans l'espèce; nous ne le ferons que lors de l'examen au fond des mesures prises par la Haute Autorité. Nous réserverons pour ce moment-là la question de l'illégalité de la décision no 21-60 pour incompétence, c'est-à-dire pour défaut d'intervention du Conseil de ministres. — Abordons plutôt le

3e grief, d'après lequel la décision no 21-60 n'est pas suffisamment motivée

Selon la requérante, il en est ainsi pour la fixation de la parité du DM, parce que tous les considérants essentiels de la décision visent la dévaluation du franc français. Au surplus, les motifs de la décision dénoteraient une erreur de raisonnement qui les affaiblit.

En fait, nous avons déjà dit l'essentiel sur la première partie de ce grief, en examinant si la décision no 21-60 couvre la décision attaquée. Sans doute est-il indéniable que les considérants de la décision visent principalement les conséquences de la dévaluation du franc. Il faut pourtant reconnaître aussi qu'en les adoptant, la Haute Autorité s'est basée sur certains principes qui doivent avoir une portée générale, notamment au sujet de l'influence qu'exerce la modification de la parité par un État membre sur des dettes et des créances préexistantes, seule question qui présente de l'intérêt pour la réévaluation du DM après la clôture de la péréquation. A cet égard, en nous référant aux considérants de la décision déjà cités, nous constatons qu'il ne peut être question d'un défaut de motifs.

Mais nous ne pouvons pas non plus partager l'avis de la requérante sur la prétendue erreur de raisonnement contenue dans les considérants de la décision. A ce sujet, nous laisserons de côté le fait qu'avec pareil moyen la requérante risque facilement de franchir les limites des griefs de forme pour pénétrer dans le domaine des questions de fond (en l'occurrence, une interprétation portant sur la nature réelle de la péréquation), spécialement lorsqu'il ne s'agit pas d'une erreur manifeste de raisonnement. Selon la requérante, le manque de logique de la Haute Autorité consisterait dans le fait qu'elle croit que seule la solution qu'elle a adoptée pour le problème des parités permet de réaliser l'égalité de traitement entre les acheteurs de ferraille importée et ceux de ferraille communautaire. Cette thèse fourrait contenir une erreur de raisonnement si la Haute Autorité avait perdu de vue que les deux catégories d'acheteurs supportent des contributions de péréquation, et si elle n'avait veillé à réaliser l'égalité de traitement qu'entre les débiteurs de contributions s'acquittant de leurs obligations au même moment, parce que, dans ce cas, il est effectivement indifférent de se baser sur la parité en vigueur au moment de la naissance de la dette ou sur celle en vigueur au moment de son extinction. — Toutefois, nous pouvons supposer que la Haute Autorité a vu plus loin dans ses considérations et qu'elle a voulu les étendre précisément au cas où les dettes de contribution sont payées à des moments différents par rapport à la modification de la parité. Et, dans cette optique, la référence qu'elle fait dans sa décision au précepte de l'égalité de traitement prend toute sa valeur.

En résumé (et, au stade actuel, il n'y a pas lieu d'en dire davantage à ce sujet), la décision générale no 21-60 s'avère donc suffisamment motivée par rapport aux exigences du droit communautaire.

4e grief: violation du traité, violation de l'interdiction de discrimination

Nous abordons là le grief principal de la requérante au sujet des problèmes monétaires; c'est le grief qui, sous divers aspects, soulève la question de savoir si la Haute Autorité a correctement incorporé la réévaluation du DM dans la liquidation de la péréquation des ferrailles.

Qu'il nous soit permis, avant tout, de rappeler encore la thèse de la requérante: à son avis, les dettes de contribution naissent en unités de compte, parce que c'est ainsi qu'est exprimé l'ensemble des dépenses de la Caisse, auxquelles doivent contribuer les entreprises. Si les nécessités du paiement des contributions imposent une conversion en monnaie nationale, il faudrait appliquer la parité en vigueur au moment du paiement ou au moment de l'adoption d'une décision exécutoire, et non pas celle en vigueur au moment où la dette est née.

A ce propos, soulignons d'abord que la pratique que la Caisse de Bruxelles, ses bureaux régionaux et la Haute Autorité, elle aussi, ont adoptée en fait pour la rédaction des sommations de paiement n'a guère d'intérêt pour la solution de notre problème. Le seul point qui peut être décisif, c'est de savoir quelle réglementation s'impose comme juridiquement adéquate d'après les principes régissant le mécanisme de péréquation. — Relevons en outre que les rares exemples mentionnés de cas où les dettes de contribution ont été exprimées en unités de compte et les débiteurs sommés de payer la contre-valeur en monnaie nationale d'après la parité au jour du paiement remontent manifestement tous à la période antérieure à la réévaluation du DM, donc à une époque où les problèmes monétaires ne se posaient pas encore pour les débiteurs allemands. — Enfin, la requérante n'a pas non plus contredit l'affirmation de la Haute Autorité d'après laquelle c'est en monnaie nationale que, dans l'immense majorité des cas, les organismes de Bruxelles et leurs bureaux auxiliaires ont effectivement libellé et réclamé les dettes de contribution.

On peut, ensuite, considérer comme établi que l'unité de compte utilisée pour la péréquation des ferrailles ne constitue pas une monnaie, ni même une unité monétaire incorporelle, comme le suppose la requérante dans une autre affaire.

Nous savons que l'unité de compte est issue de l'accord monétaire européen du 5 août 1955, et que cette réglementation lui assigne comme fonction de servir à assurer un clearing, une compensation des créances entre différents États ayant des monnaies différentes, donc à réaliser un système de décomptes et, au sein de celui-ci, à tenir les comptes en commun (art. 1, 8 et 2-4 de l'accord).

Comme la Haute Autorité et la Communauté n'ont pas la souveraineté monétaire (celle-ci est restée de la compétence des États membres), les institutions de la Communauté ne pouvaient pas faire de l'unité de compte une monnaie au sens technique. Reconnaissons plutôt qu'elles l'ont utilisée avec la fonction limitée que les auteurs de l'accord monétaire lui ont attribuée. D'autre part, il va de soi que, par son sens et par son but, le mécanisme de péréquation suppose l'existence d'un instrument comptable comme grandeur commune de référence, comme moyen de tenir les comptes. En vue de réaliser une réduction adéquate du prix de la ferraille importée, il a bien fallu fixer le prix moyen de la ferraille achetée dans la Communauté, c'est-à-dire d'une ferraille achetée et payée dans différents pays dans des monnaies différentes. De même, il a été nécessaire d'établir un compte général de toutes les dépenses supplémentaires relatives à la ferraille importée, également effectuées en monnaie nationale des pays de la Communauté ou des pays tiers, en vue de les répartir de façon égale entre tous les consommateurs de ferraille. Pour ces deux opérations, c'est l'unité de compte qui a servi de dénominateur commun, ce qui ressort de multiples décisions générales sur la fixation des prix de péréquation, des montants de péréquation et des taux de contribution. Seuls les derniers actes de cette série d'opérations (le versement des bonifications de péréquation et la perception des contributions) devaient s'effectuer en monnaie nationale d'après le système monétaire en vigueur.

Ces considérations permettent donc déjà au moins de présumer que, dans la péréquation des ferrailles, l'unité de compte pouvait, certes, avoir sa place comme instrument comptable pour calculer les dettes de contribution, mais que, dès la naissance de la dette d'après la situation juridique objective, son contenu était fixé dans le seul moyen de paiement approprié pour un paiement effectif. Dans cette optique, comme la Haute Autorité le soutient, la parité des monnaies nationales par rapport à l'unité de compte à appliquer pour la conversion serait celle qui est en vigueur au moment de la naissance des droits relatifs à la péréquation.

Il faut pourtant bien reconnaître que ce résultat ne découle pas nécessairement des seules considérations énoncées. La question de l'étendue dans le temps de la fonction de l'unité de compte dans la péréquation des ferrailles, c'est-à-dire celle de savoir si elle ne reste pas néanmoins en jeu jusqu'au paiement effectif, ne peut en fin de compte se résoudre que par référence aux principes qui régissent la péréquation dans son ensemble et caractérisent sa nature.

Le but essentiel de la péréquation est de mettre à peu près sur un pied d'égalité les consommateurs de ferraille importée et ceux de ferraille intérieure. Cette égalité doit évidemment jouer à un moment déterminé, qui, théoriquement, devrait être le jour de la réception de la ferraille, ainsi que la Haute Autorité le reconnaît expressément. Cela n'est cependant pas réalisable en pratique, et c'est pour cette raison que la Haute Autorité s'est basée sur des périodes de décompte mensuelles. Cela signifie qu'en définitive il ne doit pas y avoir de différence de coût selon qu'au cours du mois X de l'année Y, pendant le fonctionnement du mécanisme de péréquation, les producteurs d'acier utilisent de la ferraille intérieure ou de la ferraille importée. La charge des coûts pour le produit fini doit donc être à peu près la même pour eux.

Ce lien entre le but de la péréquation et le facteur temps a déterminé la Haute Autorité à rattacher toutes les opérations et tous les facteurs à prendre en considération, y compris les parités de change, au mois de péréquation respectif, donc à la période pendant laquelle les avantages économiques du mécanisme de péréquation se faisaient sentir pour tous les intéressés. Elle estime que c'est le seul moyen de tenir compte des relations horizontales réciproques qui se nouent entre toutes les entreprises consommatrices de ferraille de la Communauté, de façon à obtenir une péréquation relativement satisfaisante et non discriminatoire.

Nous sommes convaincus qu'il faut donner raison à la Haute Autorité sur ce point. Cela signifie qu'il faut procéder rétroactivement (il s'agit évidemment d'une fiction, mais d'une fiction indispensable) comme si, chaque mois de péréquation, toutes les opérations du mécanisme étaient liquidées: achat et paiement de ferraille importée à des prix supérieurs, achat et paiement de ferraille intérieure à des prix inférieurs, attribution de la différence aux consommateurs de ferraille importée et répartition de la dépense nécessaire à cette fin entre tous les consommateurs de ferraille de la Communauté.

Nous ne voyons pas comment d'autres considérations pourraient ébranler l'exactitude de ce point de vue. En particulier, la requérante n'a pas pu nous convaincre en affirmant qu'il est aussi possible d'atteindre l'égalité des charges et de traitement entre tous les consommateurs de ferraille, en se basant pour le paiement des contributions sur la parité du jour du paiement. C'est le contraire qu'on peut constater en envisageant le cas de deux entreprises allemandes, dont l'une a versé ses contributions de péréquation en monnaie nationale peu de temps avant la réévaluation du DM, tandis qu'après celle-ci et sur la base de la nouvelle parité, l'autre aurait pu acquitter en DM une somme inférieure à celle qui était exigible à l'origine. Dans ce cas, l'entreprise qui a payé la première serait manifestement désavantagée. L'idée que l'entreprise payant plus tard diminue d'autant son pouvoir d'achat international (malgré un montant nominal inférieur en DM) n'est pas de nature à renverser cette constatation. Si cette idée était pertinente, il faudrait, pour rester logique, procéder de même à l'égard des créanciers, c'est-à-dire payer sur la base de la parité actuelle du DM les créanciers allemands au titre de la péréquation, non encore désintéressés, ce qui, pourtant, ne doit pas se faire (la requérante le reconnaît elle-même à bon droit). La valeur externe d'une monnaie ne constitue qu'un des aspects à considérer lors de l'évaluation des répercussions de la charge de péréquation; peut-être même, pour la moyenne des entreprises, n'est-il pas le plus important du point de vue de leur gestion. Si d'ailleurs, dans le cadre de la péréquation des ferrailles, l'on recherchait de telles mesures différentielles, pour assurer le respect parfait de l'interdiction de discrimination, il faudrait assurément tenir compte aussi d'autres considérations, telles que l'idée qu'une entreprise ayant l'importance et la prudence de la requérante a certainement constitué des réserves en DM pour d'éventuelles dettes de péréquation. Mais est-il besoin de démontrer que ces mesures différentielles rendraient pratiquement impossible une péréquation rapide intéressant une multitude d'entreprises et une multitude de créances et de dettes portant sur une longue période?

De même, lorsque la requérante invoque la discrimination qu'elle subit par rapport à des entreprises françaises en retard dans leurs paiements, et qui, d'après les principes de la Haute Autorité, peuvent acquitter leurs dettes sur la base de l'ancienne parité du franc, c'est-à-dire au moyen d'un nombre inférieur d'unités de compte par rapport aux normes actuelles, il faut lui objecter que, là aussi, son point de vue est unilatéral. Appliquer la parité du jour du paiement aux débiteurs français reviendrait, en effet, à accepter une discrimination par rapport à d'autres débiteurs français qui ont payé avant la dévaluation du franc et ont donc pu s'acquitter de leurs charges de péréquation avec un nombre inférieur de francs par unité de compte. Ce ne sont pas les quelques débiteurs encore retardataires qui peuvent fournir le critère décisif pour résoudre la question de discrimination, c'est uniquement la majorité des entreprises qui ont acquitté ponctuellement leurs dettes de contribution.

Enfin, nous n'apercevons pas non plus où la requérante veut en venir quand elle soutient qu'il ne peut être question d'appliquer la parité du mois de péréquation, pour la simple raison que le problème des parités ne se pose pas pour une fraction des dépenses de la Caisse, notamment pour les intérêts, les frais d'administration ou les primes, venus à échéance pendant la péréquation. — Vue dans son ensemble, cette opinion n'est certainement pas exacte, parce que cette fraction des dépenses a également son origine en monnaie nationale et, qu'au moins en partie, elle est rattachée à juste titre au mois de péréquation, comme c'est le cas des primes pour mise au mille de fonte, qui doivent également influencer les conditions de production du mois de péréquation. Si une relation avec le mois de péréquation ne paraît pas possible au sens strict, il n'en reste pas moins que les exigences pratiques de la péréquation interdisent des mesures différentielles à l'égard du problème monétaire, au sens où la requérante les entend. Cela rendrait le décompte encore plus difficile qu'il ne l'est déjà par lui-même.

Aussi l'examen de tous les aspects de la question a-t-il renforcé notre conviction que la prise en considération des parités de change déterminées par les hasards du moment du paiement ne peut être conforme au but originaire de la péréquation. Nous avons l'impression que créditer ou débiter individuellement des profits et des pertes résultant des variations de change, d'une part les entreprises encore débitrices, et d'autre part les entreprises créancières au titre de la péréquation des ferrailles, entraînerait des effets discriminatoires plus considérables que ceux qui résultent (peut-être) de l'inclusion de ces profits et de ces pertes de change dans le décompte d'ensemble de la péréquation.

Cette opinion ne peut être ébranlée par les observations de la requérante sur la façon dont les problèmes monétaires sont abordés dans d'autres domaines, tels que la perception du prélèvement général du traité C.E.C.A. ou, dans le cadre du traité C.E.E., le versement par les États de contributions destinées au budget général, au Fonds social ou au Fonds d'orientation et de garantie agricole.

Ce qui est essentiel à cet égard (la Haute Autorité l'a signalé), c'est que la comparaison n'est pas possible, parce que ces autres mécanismes ne présentent pas cette particularité de la péréquation des ferrailles que nous avons relevée: les relations horizontales réciproques se nouant entre une multitude d'entreprises qu'il faut mettre sur un pied de parfaite égalité et à l'égard desquelles il faut réaliser une égalité de traitement.

Signalons d'ailleurs que, dans la pratique de la Haute Autorité, pour le prélèvement du traité C.E.C.A. non plus, ce n'est pas le moment du paiement qui détermine l'application de la parité de change pour la conversion en monnaie nationale, mais le moment de l'échéance.

Mais, en ce qui concerne les organisations du Marché commun, des traités de Rome, il est caractéristique que, contrairement au traité C.E.C.A., il existe des dispositions expresses tendant à réaliser une garantie de change, ce qui s'explique peut-être par le fait qu'il s'agit là de contributions à verser à la Communauté par les États membres, et non de contributions d'entreprises privées destinées à désintéresser d'autres entreprises privées (cf. règlement financier concernant le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole du 5 février 1964 — J.O. 1964, p. 599 — art. 11 et 12; règlement financier relatif aux modalités et à la procédure de la mise à disposition de la commission des contributions des États membres, visées à l'article 200, paragraphes 1-2, du traité C.E.E., et aux conditions techniques dans lesquelles sont effectuées les opérations financières relatives au Fonds social européen du 31 janvier 1961 — J.O. 1961, p. 509 — art. 7, 8, 21 à 24).

Concluons cette partie de notre exposé: la réglementation adoptée par la Haute Autorité pour résoudre le problème des parités nous paraît à l'abri de toute critique compte tenu des principes applicables a priori à la péréquation des ferrailles. Nous ne pouvons donc reconnaître le bien-fondé, ni du grief de violation du traité, ni de celui d'incompétence pour défaut d'intervention du Conseil de ministres, étant donné que son avis conforme n'aurait été nécessaire que si l'analyse des buts et des principes de la péréquation n'avait pas pu fournir la solution du problème des parités.

5e grief: violation du principe de la non-rétroactivité des charges financières

Toujours dans le cadre des problèmes monétaires, la requérante fait valoir que la décision no 21-60 est irrégulière, parce qu'elle lui a imposé rétroactivement de nouvelles charges. Ce grief s'appuie essentiellement sur la considération que, dans toutes ses décisions, la Haute Autorité a toujours utilisé les unités de compte tant pour le prélèvement général que pour la péréquation des ferrailles. La requérante n'aurait donc pas dû s'attendre à ce que la Haute Autorité passe au système prévu dans la décision no 21-60. Elle invoque de la sorte (c'est ainsi que nous comprenons son argumentation) une violation du principe de l'espoir légitime dans le maintien de la situation («Vertrauensprinzip»).

A notre avis, il est facile de démontrer que ce grief-là, lui non plus, n'est pas fondé. — Tout d'abord, nous l'avons déjà signalé, la procédure a démontré qu'en règle générale la Haute Autorité, la Caisse de Bruxelles et les bureaux régionaux ont bel et bien libellé leurs sommations de payer en monnaie nationale. Aussi était-il impossible de s'imaginer raisonnablement qu'il s'agissait, dans la péréquation des ferrailles, de dettes en unités de compte. — Mais, même en admettant que les débiteurs aient reçu précédemment des décomptes en unités de compte, cela ne leur permettrait pas, du moins jusqu'à la première variation de parité dans la Communauté, d'en tirer des conclusions décisives sur le point de savoir quelle date prendre en considération pour l'indispensable conversion en monnaie nationale, seul moyen de paiement effectif, car, manifestement, cette question ne présentait pas d'intérêt pour les anciennes périodes de décompte.

Au surplus (et, en fin de compte, cette considération nous paraît déterminante), nous avons démontré que la norme que la Haute Autorité a appliquée à la variation des parités de change et qu'elle a déjà énoncée dans la décision no 21-60, avant la modification de la parité du DM, doit découler d'une interprétation objective des principes régissant le mécanisme de péréquation, contenus dans les premières décisions générales.

Il ne peut donc être question d'une modification rétroactive des conditions juridiques ou du renversement d'une situation dont la requérante pouvait légitimement espérer la stabilité («Vertrauensposition»).

6e grief: atteinte à la souveraineté monétaire de la république fédérale d'Allemagne

Dans un dernier grief relatif aux problèmes monétaires, la requérante fait valoir que la Haute Autorité n'est pas en droit d'imposer son point de vue sur le rapport du DM avec l'unité de compte, parce que la fixation des parités de change relève de la compétence des États membres.

Si nous ne nous abusons pas, la Haute Autorité ne conteste pas cette compétence. Elle n'a pas non plus tenté de l'exercer en lieu et place des États membres ou d'influencer son exercice. Ce n'est pourtant que dans ce cas qu'à proprement parler il peut être question d'une violation de la compétence monétaire nationale.

En réalité, la Haute Autorité n'a rien fait d'autre que de considérer comme des données les variations de parité décidées par les États membres, et de les incorporer dans le mécanisme dont elle est responsable. Si, en considération des règles particulières de la péréquation des ferrailles, elle applique l'ancienne parité aux dettes et aux créances nées avant la modification des cours, elle ne porte pas atteinte à la compétence des États, parce qu'à l'égard de la Haute Autorité, les contributions et créances de péréquation sont nées en monnaie nationale pendant le mois de péréquation et que leur montant ainsi fixé est resté inchangé. Elle a raison de dire que, de la sorte, elle reconnaît expressément la souveraineté monétaire que les États membres ont exercée au moment de la naissance des créances et des dettes.

De plus, contrairement à ce que croit la requérante, la Haute Autorité n'avait pas besoin de recourir à l'article 67 pour compenser les répercussions des variations de change, parce que des dispositions «spéciales», celles de l'article 53, lui permettaient de tenir compte de ce phénomène dans le cadre de ce mécanisme commun spécial qui étend ses effets au delà des frontières et comprend des relations réciproques entre les entreprises des divers États membres.

II — Le régime des intérêts édicté par la décision no 7-61

Le poste comptable le plus important contenu dans la décision attaquée est constitué par le solde débiteur du décompte d'intérêts effectué par la Haute Autorité. C'est ce solde que vise un deuxième groupe de moyens, dont nous nous occuperons maintenant.

Ici également, la requérante invoque d'abord deux griefs de forme: elle fait valoir, premièrement, que la décision no 7-61 régissant le calcul des intérêts a été adoptée sans avis conforme du Conseil de ministres et, en second lieu, que cette décision n'est pas suffisamment motivée.

1. Défaut d'avis conforme du Conseil pour l'adoption de la décision no 7-61

La requérante fait observer que la décision no 16-58 a introduit un système d'intérêts de retard sur avis conforme du Conseil de ministres. C'est sans son intervention que cette réglementation aurait été abrogée par la décision no 7-61, qui aurait entraîné pour une série d'entreprises, dont la requérante, d'importantes augmentations de charges par suite de la modification des facteurs à inclure dans la péréquation. — La Haute Autorité rétorque qu'elle n'a rien fait d'autre que de régler les modalités techniques de la péréquation, qui entrent dans le cadre de sa compétence d'exécution.

A propos de cette controverse, soulignons tout d'abord que l'avis conforme émis par le Conseil pour la décision no 16-58 ne peut pas apporter d'éléments décisifs à l'argumentation de la requérante. Ce serait le cas si l'avis conforme du Conseil portait sur la réglementation des intérêts de retard et si celle-ci s'imposait en vertu du traité, et non pas seulement d'après l'opinion du Conseil. — D'autre part, le fait qu'après l'adoption de la décision no 7-61, les États membres n'ont pas introduit de réclamations ou de recours pour méconnaissance de la compétence du Conseil, ne renforce pas la thèse de la Haute Autorité, car l'article 53 constitue une disposition impérative, dont même les États membres ou le Conseil ne peuvent écarter l'application.

En considérant le problème de l'intervention du Conseil indépendamment de ces deux aspects, on pourrait estimer que sa compétence a été suffisamment respectée lors de l'institution du mécanisme financier: en effet, impliquant la perception de cotisations et le versement de montants de péréquation aux entreprises, ce mécanisme doit, par la force des choses, comporter une réglementation du calcul des intérêts. — Mais même en admettant ce fait, si l'on adopte une interprétation stricte de l'article 53, on sera forcé de se dire que (comme la présente affaire le démontre) le régime des intérêts peut être aménagé de différentes façons, c'est-à-dire avec des répercussions extrêmement divergentes, et que, par conséquent, le Conseil a également son mot à dire pour le choix de sa forme la plus efficace, donc pour la fixation de modalités essentielles du régime de la péréquation.

Cependant, tout comme lors de la discussion du même grief à propos du problème monétaire, cette question ne peut en définitive être tranchée qu'après la conclusion de l'examen juridique sur le fond du problème des intérêts. Cet examen peut en effet faire apparaître que seule une formule déterminée de régime des intérêts, en l'occurrence celle qui a été adoptée en dernier lieu, correspond aux principes de la péréquation. S'il en est ainsi, c'est-à-dire si les principes structurels du mécanisme de péréquation, tels qu'ils ressortent des décisions initiales, arrêtées sur avis conforme du Conseil, conduisent nécessairement au système d'intérêts actuellement en vigueur, il ne faudra pas considérer sa promulgation ultérieure comme un acte nouveau dans le cadre du mécanisme de péréquation, mais seulement comme une décision technique d'exécution au sens où la Haute Autorité l'entend.

Nous devons par conséquent écarter provisoirement cette question pour y revenir plus loin, après l'examen décisif du fond du problème.

2. Insuffisance de motifs de la décision no 7-61

La requérante allègue une insuffisance de motifs en prétendant que les considérants de la décision no 7-61 ne sont pas concluants. Elle déclare que la Haute Autorité s'est basée essentiellement sur la considération que l'ancien système amenait à calculer des intérêts sur des dettes provisoires, dont le montant pouvait se modifier, ce qui pouvait avoir comme conséquence que les intérêts versés ne correspondent pas au principal de la dette. En revanche, le nouveau système ne devrait pas être influencé par des facteurs variables. — La requérante estime que l'ancien système permet également d'atteindre cet objectif, au moyen d'une compensation lors du décompte final. Elle en conclut qu'en réalité, en instituant le nouveau régime des intérêts, la Haute Autorité doit avoir eu une autre intention, dont les considérants de la décision ne parlent pas.

Ce grief-ci d'insuffisance de motifs, tout comme celui que la requérante a soulevé à propos du problème monétaire, nous paraît se situer, pour le moins, à la limite des moyens de forme, étant donné qu'en fait il vise déjà des questions juridiques de fond. — Mais, même indépendamment de cette considération, il ne semble pas pouvoir faire aboutir le recours. En effet; si nous ne nous abusons pas, dans l'exposé de son moyen, la requérante n'a reproduit qu'une partie des motifs de la décision. Celle-ci fait allusion, en outre, à la nécessité pour la Haute Autorité d'établir avec son régime des intérêts une compensation pour le fait que des paiements s'effectuent à des époques différentes, ce qui peut signifier une référence au phénomène qu'elle appelle «non-discrimination dans le temps». Cette idée, qui n'apparaît pas dans les arguments de la requérante, pourrait suffire à donner à la décision de la Haute Autorité un sens autre que celui que la requérante croit pouvoir lui attribuer. Au stade actuel (il n'y a pas lieu d'en dire plus pour le moment), elle suffit, en tout cas, à rejeter le grief d'insuffisance de motifs.

3. Violation du traité

Le grief de violation du traité nous place au cœur même du deuxième ordre de problèmes posés par l'affaire Mannesmann, c'est-à-dire à l'examen au fond du système d'intérêts introduit par la décision no 7-61 de la Haute Autorité. Diverses observations s'imposent à ce sujet.

Avant tout, notons encore brièvement en quoi consiste la nouveauté essentielle de la décision no 7-61. — L'ancien système (nous l'appellerons ainsi désormais) prévoyait des intérêts en faveur des entreprises créancières qui n'avaient pas touché leurs bonifications de péréquation au cours du mois de péréquation. En outre, si nous ne nous abusons pas, des intérêts étaient effectivement portés au crédit des entreprises débitrices: il apparaissait parfois, lors d'une rectification ultérieure du décompte de péréquation, qu'elles avaient trop payé et qu'elles étaient en droit d'exiger des remboursements à due concurrence. — Jusqu'en 1958, diverses décisions du conseil de la Caisse ont appliqué aux débiteurs un système d'intérêts de retard en cas de non-versement dans les délais des contributions réclamées par la Caisse. A partir de 1958, après le transfert de l'administration aux mains de la Haute Autorité, des intérêts de retard ont été infligés aux entreprises qui n'avaient pas payé dans les 25 jours de la publication des décisions fixant le taux des contributions.

En revanche, le nouveau système de la décision no 7-61 (qui n'a rien modifié en ce qui concerne les créanciers au titre de la péréquation) se base, pour toutes les entreprises débitrices, sur les paiements effectifs et accorde 5 % d'intérêts créditeurs sur le montant en principal de la dette, à partir du jour du paiement jusqu'au jour de la clôture des comptes de péréquation. Les sommes nécessaires à cette fin sont réparties entre toutes les entreprises assujetties à la péréquation des ferrailles, au prorata des tonnages d'assiette des contributions. Après l'entrée en vigueur de la décision no 7-61, les intérêts de retard payés antérieurement ont été imputés sur les montants en principal des dettes, et les comptes relatifs à ces intérêts ont donc été apurés. — De cette façon, comme la Haute Autorité l'a affirmé et comme elle a essayé de le prouver par plusieurs exemples, le nouveau système se rapproche d'un système d'intérêts dus à partir de l'échéance («Fälligkeitszinsen»), donc d'un système qui ne tient pas compte de la mise en demeure, de la demeure, du retard fautif, etc…

Par conséquent, il apparaît qu'aucune des idées avancées par la requérante n'est de nature à démontrer que le remplacement rétroactif du régime initial des intérêts par la décision no 7-61 soit illégal.

III — Résumé et conclusion

La récapitulation de toutes ces considérations nous amène à la conclusion suivante: le recours de la société Mannesmann contre la décision du 8 juillet 1964 de la Haute Autorité est recevable mais non fondé. Il doit être rejeté pour les motifs énoncés, et c'est, par conséquent, la requérante qui doit supporter les dépens.

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( 1 ) Traduit de l'allemand.