Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 2 février 1965. # Macchiorlati Dalmas & Figli contre Haute Autorité de la CECA. # Affaire 21-64.

Conclusions de l'avocat général M. Karl Roemer

du 2 février 1965 ( 1 )

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

Le présent recours constitue la suite de l'affaire 1-63, ce qui nous permet de renoncer à exposer en détail des faits que la Cour connaît très bien.

Comme vous le savez, pendant de nombreuses années, la requérante, qui est une entreprise au sens du traité C. E. C. A., n'a pas tenu compte de son obligation de payer le prélèvement général. En 1959, cette omission a amené la Haute Autorité à prendre une première décision exécutoire, que nous appellerons dorénavant la décision 59: elle y enjoignait à la société Macchiorlati de payer les sommes dues au titre du prélèvement jusqu'au 5 novembre 1958, soit 16.060.945 lires, montant auquel s'ajoutaient les majorations de retard infligées jusqu'à cette date, soit 5.480.598 lires. En même temps, cette décision disposait que, pour chaque mois de retard à partir du 5 novembre 1958, la société Macchiorlati serait tenue de verser des majorations de retard s'élevant à 1 % du prélèvement dû. Cette décision a fait l'objet d'un recours en annulation dans l'affaire 22-59, recours qui n'a cependant pas abouti à un arrêt, mais à un désistement. En effet, en cours de procédure, des transactions ont eu lieu entre les parties en vue de liquider ce litige par une solution extra-judiciaire. Leur contenu précis est contesté. Un fait certain cependant, c'est qu'un accord a été conclu: le principal de la dette devait faire l'objet de versements échelonnés et, dans l'ensemble, cet accord a été respecté. Au sujet des majorations de retard, la requérante a échangé plus tard avec la Haute Autorité une correspondance qui aboutit à une remise des majorations de retard dues pour la période de janvier 1953 à décembre 1960, dans la mesure où elles dépassaient le montant de 7.000.000 de lires. La requérante restant débitrice de ce solde, la Haute Autorité en a exigé le paiement par décision du 14 novembre 1962 (que nous appellerons dorénavant la décision 62). Sa légalité a fait l'objet du recours 1-63. Ce recours s'est terminé par l'annulation de la décision attaquée (arrêt du 16 décembre 1963). Selon la Cour, la sommation de payer n'était pas suffisamment motivée.

Après l'annulation de la décision 62, la Haute Autorité, selon ses propres dires, a examiné à nouveau la situation de la société Macchiorlati. Le 4 février 1964, elle a adressé à l'entreprise une lettre l'invitant à présenter ses observations, conformément à l'article 36 du Traité. Celles-ci ont été présentées à la date du 18 février 1964. En substance, la requérante invoquait un accord intervenu prétendument entre la Haute Autorité et elle-même le 21 avril 1960, et faisait valoir qu'elle avait droit de ce fait à une remise intégrale des majorations de retard.

La Haute Autorité a pris ensuite, le 8 avril 1964, une nouvelle décision (que nous appellerons désormais la décision 64) qui oblige de nouveau la société Maccnhiorlati a lui verser, dans les trente jours de sa notification, le montant de 7.000.000 de lires au titre de majorations pour le retard intervenu dans le paiement des sommes dues au titre du prélèvement. C'est cette décision qui forme l'objet du présent recours.

La requérante a conclu à ce qu'il plaise à la Cour:

De son côté, la Haute Autorité conclut au rejet de toutes les conclusions de la requérante, qu'elle considère comme irrecevables ou mal fondées. Dans la mesure où celle-ci a présenté des conclusions à titre subsidiaire dans le cadre du recours de pleine juridiction, la Haute Autorité conclut à leur rejet pour défaut de pertinence.

Appréciation juridique

Un aspect caractéristique de ce procès, c'est que pour l'essentiel l'appréciation juridique portera sur les mêmes problèmes qu'au cours de l'affaire 1-63. Cela est dû au fait qu'à l'époque, la Cour, saisie de plusieurs moyens, n'en a examiné qu'un seul, qu'au surplus celui-ci n'était pas le plus important, alors que les questions de fond sont restées sans réponse. Si nous présentons ces observations au début de nos conclusions, cela signifie en même temps que nous maintiendons les thèses principales que nous avons présentées sur le fond de l'affaire 1-63.

Cela ne veut évidemment pas dire que nous négligerons les nouveaux aspects que présente la procédure actuelle ou que nous ne les examinerons pas d'une manière objective.

Tout comme dans l'affaire 1-63, nous examinerons tout d'abord ceux des moyens qui visent directement la décision attaquée. C'est ensuite seulement que nous examinerons les moyens qui visent d'autres décisions individuelles et générales; ce sera notamment durant cette deuxième phase de l'examen que se poseront des questions de recevabilité que l'affaire 1-63 nous a fait connaître.

I — Moyens visant directement la décision 64

1. Défaut de motifs

Le recours actuel invoque lui aussi en premier lieu la violation des formes substantielles, mais, cette fois-ci, la requérante ne se plaint pas que l'exposé des motifs se soit insuffisamment étendu sur les différentes constatations: elle critique le caractère contradictoire et absurde des motifs et complète son argument en s'en prenant à l'absence de toute prise de position dans la décision sur la demande de remise qu'elle a présentée le 18 février 1964.

Ce dernier grief n'est certainement pas fondé. La lettre de la requérante traite essentiellement de trois points: dans les motifs de sa décision, la Haute Autorité a pris position à l'égard de deux d'entre eux, avec la même brièveté que la requérante en présentant son argument; il s'agit de la prétendue remise des majorations de retard lors de la conversation du 21 avril 1960 et de la situation économique et administrative particulière de l'entreprise requérante. La requérante s'étant référée en termes très généraux à son argumentation dans l'affaire 1-63, il faut bien dire que ce serait trop exiger de la Haute Autorité que, pour satisfaire à son obligation de motiver, elle réponde à un renvoi aussi général par une argumentation serrée sur le contenu de l'affaire 1-63, en donnant à son exposé des motifs la forme d'un mémoire de procédure. Il n'est donc pas possible de dire que la décision 64 est insuffisamment ou incomplètement motivée.

Il nous semble également mal fondé de dire que les motifs sont contradictoires et absurdes: c'est là une critique que la jurisprudence de la Cour (cf. affaire 24-62, Recueil, IX, p. 155 et s.) permettrait vraisemblablement de traiter sous l'angle de la violation des formes substantielles. Les motifs de la décision permettent en tout cas de constater que la requérante n'est pas en retard de huit ans dans le paiement de la somme globale indiquée. Il lui est simplement reproché de n'avoir exécuté jusqu'en 1960, au titre du prélèvement, aucune des obligations trouvant leur source depuis 1953 dans sa production mensuelle. En outre, il n'y a pas «absurdité» pour les motifs de la décision à préciser au sujet de la conversation du 21 avril 1960 qu'un accord a été conclu pour le paiement par mensualités du principal de la dette telle qu'elle devait être jusqu'en décembre 1960, car en avril 1960 les chiffres de production alors connus permettaient de faire certaines prévisions sur le montant des obligations futures en matière de prélèvement. Enfin, il n'est pas non plus incompréhensible que la Haute Autorité ait pu se décider d'accorder une remise des majorations de retard partielle mais non intégrale. La remise partielle a été décidée en juin 1962, après versement des arriérés du principal de la dette, motif pris de ce que la requérante avait respecté dans son ensemble le plan de paiement fixé dans l'accord du 21 avril 1960. La remise intégrale n'a pas été accordée à l'époque, parce que jusqu'en 1960, malgré des invitations réitérées, la requérante a omis tout paiement et parce que, même après cette date, indépendamment du fait qu'elle a respecté ce plan de paiement, elle n'a manifestement pas exécuté avec certitude ses obligations découlant des décisions générales concernant le prélèvement. A notre avis, les motifs de la décision font clairement ressortir que c'est pour cette raison que la Haute Autorité n'a fait preuve que d'une bienveillance limitée.

Ainsi, le grief selon lequel les motifs de la décision seraient contradictoires et «absurdes» ne résiste pas non plus à un examen, de sorte que le moyen du défaut de motifs doit être rejeté dans son ensemble.

II — Moyens visant la décision 59

Les moyens que nous avons examinés jusqu'ici ne sont pas les seuls à avoir été invoqués. Dans l'affaire actuelle également, la requérante tente de remettre en discussion des questions juridiques qui ont fait l'objet de la décision 59, en l'espèce la manière dont la Haute Autorité a évalué sa production pour les mois de mars à octobre 1958. Il est vrai que les questions ainsi soulevées ne concernent directement que la fixation du montant de la dette de prélèvement, c'est-à-dire de la dette principale (celle-ci étant fonction de la production), mais, et cela apparaît tout de suite, elles présentent en plus de l'importance pour le calcul des majorations de retard qui sont fonction du montant de la dette de prélèvement.

Au cours de l'affaire 1-63, nous avons présenté, sur ce point également, des observations détaillées, et nous devons reconnaître en toute franchise qu'après avoir pris connaissance de tous les arguments soumis dans le recours actuel, nous ne voyons toujours aucune raison pour changer d'opinion. Nous ne voulons pas répéter ici en détail nos observations de l'époque; nous nous bornerons à en présenter les points essentiels.

Ce qui importe, à notre avis, c'est qu'entre la décision actuellement attaquée et la décision 59 il n'existe pas de rapports qui soient pertinents au sens de l'article 36 du traité et qu'il n'existe donc pas de rapports qui pourraient permettre de critiquer la décision 59. Ce serait à la rigueur le cas si la décision 64 prévoyait des sanctions pour la non-exécution d'obligations découlant de la décision 59, c'est-à-dire si la décision 59 fixait uniquement la dette de prélèvement, et si la décision 64 fixait seulement les majorations de retard dues en cas de non-exécution. Or, tel n'est pas le cas. La décision 59 a fixé la dette de prélèvement, et cela jusqu'en octobre 1958, et a fixé de plus les majorations de retard relatives à cette dette. En d'autres termes: la décision 59 précise à la fois la dette de prélèvement et les sanctions applicables en cas de non-exécution. Par conséquent, la décision de sanction relative aux dettes de prélèvement jusqu'en octobre 1958 est la décision 59, et non pas la décision 64. De même que la décision 62, qui a été annulée entre-temps, la décision 64 se borne, elle aussi, à emprunter à la décision 59 un passage qu'elle reproduit simplement en tant que grandeur fixe, sans nouvel examen. Dans cette mesure, la décision 64 n'est rien d'autre que la simple répétition d'un acte devenu obligatoire (à la suite du désistement), et pour ce motif elle ne peut être soumise à un examen juridictionnel. Or, s'il est juridiquement inadmissible de remettre en question le passage de la décision 64 qui a trait aux majorations de retard relatives aux dettes de prélèvement jusqu'en octobre 1958, il est tout aussi inadmissible, par le biais d'une remise en cause d'une décision antérieure, de remettre en discussion des questions qui portent sur la base même des majorations de retard, c'est-à-dire sur les dettes de prélèvement pour la période de mars à octobre 1958.

Pour cette raison, nous maintenons la constatation que nous avons faite dans l'affaire 1-63: tous les arguments relatifs à l'évaluation des dettes de prélèvement pour la période de mars à octobre 1958 doivent être rejetés comme irrecevables, parce que la force juridique de la décision 59 s'oppose à ce qu'ils soient pris en considération.

III — Moyens dirigés contre les décisions générales en matière de prélèvement

Sur le point a

En ce qui concerne la première critique ci-dessus, nous nous permettons une fois de plus de renvoyer aux conclusions dans l'affaire 1-63. A l'époque, nous avons admis que la structure choisie pour les décisions 3-52 et 29-55 ne répond pas aux exigences de l'article 36 du traité. Nous avons cru cependant devoir relever que «le vice entachant éventuellement la décision 3-52 n'aurait d'importance pour apprécier le cas d'espèce que s'il s'était répercuté dans la décision individuelle, c'est-à-dire si la procédure qui a entraîné l'adoption de la décision individuelle était incompatible avec l'article 36 du traité». Or, ce n'était déjà manifestement pas le cas pour l'affaire 1-63, et cela ne s'applique certainement pas non plus à cette affaire-ci, comme le prouve le fait qu'en février 1964 la Haute Autorité a invité la requérante à présenter ses observations conformément à l'article 36.

Par conséquent, nous maintenons toujours qu'il ne peut y avoir d'intérêt à attaquer les décisions générales évoquées, parce que le vice dont elles pourraient être entachées n'a pas été concrétisé dans la procédure qui a abouti à la prise de la décision individuelle.

En ce qui concerne la critique présentée a l'audience, selon laquelle l'article 50, alinéa 3, n'autorise qu'un calcul trimestriel des majorations de retard, notons que ni le sens ni l'objectif de cette disposition ne permettent de déduire obligatoirement cette restriction. Selon notre avis, l'article 50, alinéa 3, a comme objet principal de fixer une limite supérieure aux majorations de retard, exprimée en pourcentage du principal, mais sans déterminer sur quelles périodes de retard il faut se baser. Abstraction faite de cela, cette critique n'aurait en l'espèce de sens que s'il était prouvé que le calcul mensuel a entraîné un préjudice pour la requérante. Tel n'a pas été le cas, et, devant la réduction des majorations de retard en juin 1962, cela serait d'ailleurs difficile à prouver.

Sur le point b

En ce qui concerne l'avis du Conseil de ministres, que la décision 3-52 ne mentionne effectivement pas, la teneur de l'article 50 du traité permet de soutenir que cet avis n'est obligatoire que dans le cas de l'alinéa 2 et non dans celui de l'alinéa 3, qui confère à la Haute Autorité le droit d'infliger des majorations de retard, sous réserve d'observer une limite que celle-ci a intégralement respectée en prenant sa décision 3-52, et a fortiori en prenant la décision individuelle attaquée.

Si, en revanche, on soutient la thèse, non impérative selon nous, d'après laquelle les détails de la fixation des majorations de retard doivent être compris objectivement comme relevant des «conditions d'assiette et de perception du prélèvement» au sens de l'article 50, alinéa 2, du traité, il faudrait à tout le moins admettre que la Haute Autorité a effectivement démontré que le Conseil a été entendu. Nous le déduisons de documents déjà produits dans l'affaire 1-63, notamment de la déclaration du secrétariat du Conseil du 3 janvier 1953; qui précise que ce dernier a été entendu conformément à l'article 50, alinéa 2, lors de sa réunion du 23 décembre 1952. Par contre, le fait que le Conseil ait été saisi des règlements sur le prélèvement dans la forme définitive sous laquelle la Haute Autorité les a adoptés n'est pas décisif tant qu'il est incontesté que le Conseil a été mis au courant de l'ensemble des problèmes soulevés et qu'il a eu la possibilité d'émettre son avis à cet égard.

Certes, le fait que la décision 3-52 ne mentionne pas que le Conseil de ministres a été entendu peut prêter à certaines critiques, toujours en supposant que l'avis du Conseil était indispensable. Pour notre part, nous ne verrions pas dans cette omission une violation des formes substantielles.

Par conséquent, le recours n'est pas non plus fondé dans la mesure où les moyens de la requérante, pour autant qu'ils sont recevables, visent les décisions générales sur le prélèvement. En résumé, cela nous amène à conclure au rejet des conclusions de la requérante tendant à l'annulation.

IV — Demande tendant à la réduction des majorations de retard

Enfin, examinons brièvement la conclusion subsidiaire de la requérante tendant à une réduction, prévue à l'article 36 du traité, des majorations de retard.

Pour la recevabilité, nous nous permettons de renvoyer, dans nos conclusions dans l'affaire 1-63, au passage consacré à la nature des majorations de retard. De même, nous voudrions proposer à la Cour de les suivre, au moins en partie, et cela pour les motifs exposés à l'époque.

Sur ce point, certaines observations présentées par les parties en cours de procédure nous amènent à y ajouter quelques mots.

Sans doute en raison de nos observations sur la part de responsabilité de la Haute Autorité dans le recouvrement tardif des sommes dues au titre du prélèvement, cette dernière fait valoir maintenant que, dès la visite de ses inspecteurs à l'entreprise de la requérante en 1956, elle avait sommé celle-ci, à quatre reprises, de payer sa dette de prélèvement. Peut-être est-ce exact. Il n'en reste pas moins que la Haute Autorité, qui, depuis la visite de ses fonctionnaires du groupe inspection, possédait des données précises sur le volume de production de la société requérante, a pris, pour la première fois en 1959, une décision exécutoire, c'est-à-dire six ans après le premier retard intervenu dans le paiement du prélèvement. Sans vouloir reconnaître une valeur décisive au principe de la prescription en matière de dettes fiscales, nous serions néanmoins désireux, devant l'évolution des rapports entre la Haute Autorité et la société requérante, de retenir le principe d'une responsabilité pour le moins partielle de la Haute Autorité et de proposer que la Cour en tienne compte pour accorder une réduction des majorations de retard.

En outre, il semblerait indiqué de considérer sous l'angle de la bonne foi, à laquelle est liée toute administration, le comportement des fonctionnaires de la Haute Autorité au cours de la conversation du 21 avril 1960, même si ce comportement n'a pas abouti à une remise effective des majorations de retard. Cela devrait se faire sans qu'il soit nécessaire de faire préciser par des témoins le contenu des conversations en question. Il apparaît en effet à la lecture des documents produits que, pour le moins, certains espoirs de remise des majorations de retard ont été suscités chez les représentants de la société requérante. La lettre de la Haute Autorité du 6 mai 1960 semble le confirmer, notamment le passage suivant, cité dans sa traduction française: «On vous a seulement dit qu'après le paiement intégral de la somme due au titre du prélèvement, la Société Macchiorlati aurait eu la possibilité de demander la rémission du montant dû au titre des majorations de retard et que, la bonne conduite démontrée au cours d'une régularisation qu'elle aurait demandée, aurait certainement eu son influence sur la concession de la mesure demandée». Ce qui importe surtout, c'est que le représentant de la Haute Autorité ait explicitement parlé de «rémission», donc de suppression, et non pas de «réduction» des majorations de retard.

Toutes ces considérations prises dans leur ensemble, de même que l'évocation, faite au cours de l'audience, de la situation économique actuelle en Italie, nous amènent maintenant encore à proposer de réduire les majorations de retard, fixées par la décision attaquée, au-delà de la réduction déjà accordée, et cela dans une mesure pour laquelle nous nous en remettons à la discrétion de la Cour.

V — Résumé et conclusion

Après tout ce qui précède, nous formulons ainsi nos conclusions:

Le recours de la société Macchiorlati est recevable dans la mesure où il tend à l'annulation de la décision du 8 avril 1964, y compris les conclusions tendant à constater l'illégalité des décisions générales en matière de prélèvement qui ont trait à la fixation des majorations de retard. En revanche, sont irrecevables les conclusions tendant à faire constater l'illégalité de la décision 59 et des décisions générales sur le prélèvement portant fixation du taux de ce dernier. Dans tous les cas, le recours en annulation n'est pas fondé.

La Cour devrait faire droit à la demande de la société Macchiorlati tendant à une réduction des majorations de retard, dans la mesure qu'elle jugera opportune.

En conformité avec l'issue du procès que nous proposons, les dépens devraient être partagés entre les parties, la requérante en supportant la plus grande part, la partie la plus petite restant à la charge de la Haute Autorité.

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( 1 ) Traduit de l'allemand.