Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 2 décembre 1964. # Officine elettromeccaniche A. Merlini contre Haute Autorité de la CECA. # Affaire 108-63.

Conclusions de l'avocat général M. Karl Roemer

du 2 décembre 1964 ( 1 )

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

Un nouveau recours relatif à la liquidation de la péréquation de la ferraille s'en prend à des décisions de la Haute Autorité qui ont évalué d'office la consommation de ferraille d'une entreprise et ont calculé en conséquence le montant de sa dette de contribution.

Il s'agit d'une entreprise italienne qui produisait de l'acier mais qui a dû mettre fin à sa production fin février 1957. Ses difficultés économiques ont entraîné tout d'abord l'ouverture d'une procédure de concordat et l'acceptation d'une proposition de concordat, homologuée en justice par ordonnance du 21 décembre 1957. Les délais de paiement n'ayant pas été respectés, un jugement du 20 février 1960 a suspendu la procédure de concordat et ouvert une procédure de faillite consécutive. Dans le cadre de la procédure de faillite, il y a eu ensuite un concordat forcé, homologué judiciairement par ordonnances des 4 août et 4 septembre 1961, concordat aux termes duquel les créanciers privilégiés devaient être intégralement satisfaits, les créanciers non privilégiés recevant 40 %.

La Haute Auotrité a pris part à cette procédure, dans laquelle elle a produit tout d'abord une créance provisoire de contribution calculée sur la base de la consommation de ferraille déclarée par l'entreprise. Des contrôles effectués en septembre 1958 auprès de la requérante ont amené à constater, par voie de calculs et d'évaluations, que la consommation de ferraille était plus élevée que celle qui avait été déclarée. La dette de contribution primitivement fixée a été rectifiée en conséquence. D'autres augmentations ont été la conséquence de décisions générales ultérieures sur la péréquation de la ferraille jusqu'à ce que, finalement, deux décisions du 30 octobre 1963, lesquelles annulaient en même temps une décision du 25 juillet 1962, aient constaté sur la base de la décision générale 7-63 les quantités de ferraille consommées par la requérante et aient fixé la créance de contribution correspondante.

Ces deux décisions du 30 octobre 1963 font l'objet du procès actuel. Nous aurons à constater si elles peuvent être annulées pour les motifs indiqués par la requérante, ce à quoi conclut la requête.

I — Remarques sur la procédure

La Haute Autorité a soulevé des objections de procédure au sujet de deux mémoires de la requérante, en l'espèce sa réponse au mémoire en défense et une note qui a été présentée en même temps que les réponses aux questions posées par la Cour de justice.

En ce qui concerne la réponse au mémoire en défense, l'avocat de la requérante s'est contenté de produire un mémoire rédigé par celle-ci et à dire dans une lettre à part que la note de la requérante devait être considérée comme faisant partie de sa réplique. Cette manière d'agir est assurément sujette à caution, même si, dans la forme, elle répond aux exigences de l'article 37, paragraphe 1, du règlement de procédure, l'avocat de la requérante ayant signé sa note. Il serait en effet possible de dire que le but des règles du statut de la Cour sur le recours obligatoire des particuliers à un avocat est de garantir que la Cour n'entendra que des opinions juridiques et des explications de fait qu'un avocat a examinées et qui lui ont paru de nature à être exposées, ce qui n'a pas été le cas ici et ce que l'avocat admet explicitement. D'un autre côté, nous constatons que ce dernier a déclaré qu'il fait sienne la note de la requérante. Ainsi, cette manière d'agir, si on la comprend bien, aurait plus le caractère d'une négligence de l'avocat dans la conduite du procès que d'un acte de procédure irrecevable; elle pourrait peut-être être considérée comme une atteinte à la dignité de la Cour au sens de l'article 35 du règlement de procédure. Tout au moins, ces motifs ne nous amèneront pas à renoncer à examiner dans sa totalité le mémoire en cause. Dans la mesure où d'autres motifs (production tardive) font qu'il devra rester hors des débats, c'est là une question que nous étudierons pour chacun des moyens pour lesquels elle se pose.

Quant a la note remise par la partie requérante en réponse aux questions de la Cour, elle devrait suivre le même sort. Elle contient pour partie des commentaires sur les réponses et dans cette mesure elle doit être considérée comme un acte de procédure recevable. Ce n'est que dans un contexte ultérieur que nous examinerons si elle contient de nouveaux arguments irrecevables et dans quelle mesure.

II — Les différents moyens

1. Violation de la loi italienne du 16 mars 1942 sur la faillite, dans la mesure où la décision. relative à la dette de contribution de la requérante ne tient pas compte du dividende de 40 % fixé dans le concordat forcé

La requérante expose à ce sujet qu'aux termes de l'article 135 de la loi italienne sur la faillite, le concordat forcé qui a été homologué judiciairement a comme effet que tous les créanciers de la faillite (y compris ceux dont les créances n'ont pas été vérifiées et celles qui n'ont pas été produites) ne peuvent faire valoir leurs créances qu'à concurrence du dividende concordataire. La Haute Autorité aurait contrevenu à cette règle en prenant un titre exécutoire pour la totalité de la contribution de péréquation de la requérante après homologation du concordat forcé.

A cela, la Haute Autorité objecte à juste titre que ce ne peut être sa tâche à elle et encore moins celle de la Cour de respecter le droit national de la faillite et d'entrer dans la discussion du problème compliqué des conséquences juridiques d'un concordat forcé qui éventuellement a pour effet que des créances contre le débiteur concordataire sont en partie perdues, mais qui peut-être permet aussi, en cas d'inéxécution de ses conditions, de tenter d'obtenir satisfaction pour la totalité de la créance. Elle renvoie à ce sujet à la jurisprudence de la Cour (affaire 1-58), selon laquelle, en principe, la Haute Autorité n'a pas à appliquer le droit interne.

En fait, la tâche de la Haute Autorité est seulement de constater authentiquement l'existence d'une créance qui a sa source dans le droit de la Communauté et de laisser tout le reste à la procédure d'exécution qui se déroule selon le droit national du débiteur, conformément à l'article 92 du traité. Au cours de cette procédure d'exécution, on peut objecter qu'il n'est pas possible de tenter d'obtenir le paiement intégral, par voie d'exécution forcée, des créances existantes contre un débiteur donné. Il ne nous a pas été prouvé qu'il n'y ait aucun moyen et aucun procédé pour faire valoir de telles exceptions en droit italien. De plus, la requérante ne serait pas limitée à ces possibilités, car la Haute Autorité a déclaré expressément qu'elle n'avait pas, quant à elle, l'intention d'introduire une procédure d'exécution pour la totalité de sa créance de contribution.

Ainsi n'est-il pas possible d'annuler la décision sur l'étendue de l'obligation de contribution de la requérante pour infraction aux dispositions du droit italien de la faillite.

2. Violation de l'article 55 de la loi italienne sur la faillite

Le mémoire de la requérante, qu'elle qualifie de réplique, expose que la décision exécutoire de la Haute Autorité est également illégale, dans la mesure où figurent, en plus des contributions de péréquation, des intérêts pour le non-respect des délais de paiement, ce que le droit italien de la faillite interdit également.

Cet argument doit en tout cas être écarte, et cela même si le mémoire de la requérante ne doit pas, en principe, être rejeté de la procédure. L'article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure et l'ensemble de la jurisprudence de la Cour y contraignent, car il s'agit manifestement d'un nouveau moyen de recours auquel la requête n'a même pas fait allusion.

Même en étant moins sévère, en raison du fait que la requête a fait remarquer que les possibilités d'exécution étaient limitées dans le droit italien de la faillite, on pourrait soulever en premier lieu la question de savoir si le régime italien de la faillite vise, en principe, des intérêts du genre de ceux qui sont échus dans le mécanisme de la péréquation ou seulement les intérêts moratoires. La Haute Autorité nous a dit que les intérêts figurant dans la dette de contribution ne sont pas échus en raison d'un paiement tardif et qu'ils ne sont pas calculés pour le montant de chaque dette, mais qu'ils représentent des sommes qui sont attribuées aux créanciers de la péréquation et aux entreprises qui ont payé leurs dettes de péréquation en temps voulu. Il s'agirait plutôt ici, dit la Haute Autorité, d'intérêts pour des capitaux avancés et utilisés provisoirement dans la péréquation, donc de dépenses qui, d'après leur caractère, entrent plutôt dans la catégorie des frais administratifs.

Mais, en fin de compte, cette question peut rester en suspens. En effet, les arguments exposés sur le premier moyen sont valables ici aussi: Haute Autorité et Cour de justice n'ont pas à s'occuper de l'application du droit italien de la faillite. Ce n'est pas leur affaire de s'occuper de la question de savoir quelles sortes d'intérêts sont exclues de l'exécution dans la faillite italienne et si cette règle s'applique aussi pour un concordat forcé. Ce problème des intérêts, qui se place dans le cadre des possibilités d'exécution dans le droit italien de la faillite, doit plutôt être considéré comme relevant de la procédure d'exécution forcée et laissé aux instances nationales chargées de l'exécution. En conséquence, pas plus que le premier moyen, le deuxième ne peut entraîner l'annulation de la décision attaquée.

3. Le défaut de motifs

La requérante n'a trouvé d'exposé des motifs clair et détaillé ni dans la décision relative à la détermination par voie d'induction de sa consommation de ferraille ni dans la décision établissant sa dette de contribution. Elle y voit une contravention à l'article 15 du traité, laquelle doit entraîner l'annulation des deux décisions.

Dans un arrêt relativement récent de 1963 (affaire 24-62, Recueil, volume IX, page 143) relatif au traité C.E.E., la Cour a exposé avec clarté comment il convenait d'entendre l'obligation de motiver. Aucune autre solution ne peut être valable pour le droit C.E.C.A. Pour répondre à cette obligation, une décision doit «expliciter, de façon même succincte, mais claire et pertinente, les principaux points de droit et de fait lui servant de support et nécessaires pour rendre compréhensible le raisonnement qui a déterminé la Commission».

Si l'on considère les deux décisions attaquées à la lumière de cet arrêt, on constate qu'elles contiennent les éléments suivants.

La première décision

Elle indique avec des données précises les bases légales (articles du traité, décisions générales sur la péréquation de la ferraille) sur lesquelles elle se fonde; elle expose qu'à l'occasion d'un contrôle effectué par les inspecteurs de la Haute Autorité, la requérante n'a pas produit les documents décrits avec précision, d'où la nécessité d'une évaluation de sa consommation de ferraille. L'évaluation a été faite en fonction de la consommation d'énergie électrique qui a pu être déduite, en partie, de certains documents et, pour le reste, a dû faire l'objet d'une extrapolation à l'aide de la comptabilité des factures d'électricité de la requérante. La consommation d'énergie a permis de déduire la production d'acier et, par là, la mise au mille de ferraille nécessaire (consommation de ferraille) à l'aide d'un paramètre établi par des experts. Les constatations ainsi faites ont été contrôlées et confirmées par des considérations fondées sur la capacité de production des hauts fourneaux de la requérante, dont la Haute Autorité a d'ailleurs admis qu'ils n'avaient pas marché à pleine capacité.

La deuxième décision

Elle aussi indique avec des données précises les bases légales sur lesquelles elle se fonde, et elle relève spécialement les décisions générales sur la péréquation de la ferraille, lesquelles fixent les taux provisoires de contribution, les parités monétaires et la réglementation des intérêts, et enfin la décision fondamentale 7-63. La dette de contribution de la requérante résulte d'une multiplication des quantités de ferraille calculées dans la première décision par les taux de contribution mentionnés pour les différentes périodes de contribution.

Dans les deux cas, à notre avis, il a été dûment tenu compte de l'obligation de motiver, qui ne peut jamais être comprise comme une obligation de donner des déclarations détaillées à l'image d'un mémoire de procédure.

Quelques points de vue supplémentaires qui n'ont été énonces que dans la réplique ne nous permettent pas davantage de voir une violation de l'obligation de motiver.

A l'occasion de la discussion de la méthode inductive appliquée par la Haute Autorité pour constater la consommation de ferraille, la requérante critique le fait que les critères appliqués par la commission d'experts ci-dessus mentionnée pour déterminer le rapport consommation de courant/consommation de ferraille ne lui auraient pas été communiqués. Effectivement, la première décision ne contient que l'indication de la formule appliquée. Nous estimons cependant que ce serait sortir du cadre d'une obligation de motiver que de faire quasiment un exposé scientifique sur les questions techniques qu'elles soulèvent lors de l'établissement d'un ordre de paiement et de la consommation de ferraille de certaines entreprises. Ce qui est suffisant, c'est que la Haute Autorité ait mentionné la formule décisive. En outre, la question de savoir sur quelle base et à l'aide de quelles déductions techniques la formule a été élaborée peut faire l'objet d'une discussion contentieuse.

Dans sa réplique, la requérante critique également la circonstance que, dans les annexes aux différentes décisions générales sur la péréquation de la ferraille, les frais d'administration et de contrôle soient évalués à des chiffres différents et que les réserves pour les contributions non versées en temps voulu le soient à des montants différents, sans que ces différences soient expliquées.

Nous pourrions passer sur ces critiques sans les examiner, parce que, manifestement, elles sont complètement en dehors du grief de défaut de motifs soulevé dans la requête, lequel grief ne vise que les décisions individuelles attaquées. Par comparaison avec ce grief, la jurisprudence de la Cour permet de les considérer comme de nouveaux moyens qui ne peuvent plus être exposés dans la réplique d'après l'article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure. Mais, de plus, elles ne seraient certainement pas fondées car, dans une juste conception, on ne peut exiger que les décisions générales comprenant un calcul détaillé contiennent des commentaires particuliers pour chaque poste de calcul qui y figure, ce qui aboutirait à motiver l'exposé des motifs !

Au total, le troisième moyen avec tous ses aspects particuliers n'est pas suffisant pour entraîner l'annulation de la décision attaquée.

4. Inadmissibilité de nouvelles charges

Dans un quatrième grief, la requérante critique le fait que sa dette de contribution soit passée à l'origine de 102 millions de lires (en 1960) à 313 millions de lires (dans la décision attaquée), la Haute Autorité étant partie à l'origine de la consommation de ferraille déclarée, mais ayant ultérieurement redressé, à deux reprises, les déclarations en les augmentant. Tout cela se serait fait après la cessation d'activité de la requérante en 1957; ce qui a aggravé ses difficultés de preuve.

D'après la requête, ce grief peut être compris de différentes manières.

5. Évaluation incorrecte de la consommation de ferraille

Ce moyen englobe plusieurs griefs dont certains ont déjà été soulevés dans l'affaire 18-62 (Emilia Barge contre Haute Autorité), où la Cour les a rejetés.

6. Fixation illégale du taux de contribution au mécanisme de péréquation de la ferraille

Le sixième grief de la requérante consiste à dire que la fixation des taux de contribution applicables à sa consommation de ferraille est illégale, parce qu'elle a été faite non pas par la Haute Autorité, mais par les organismes de Bruxelles, et que ces taux ont atteint des niveaux anormalement élevés dans l'intérêt de leurs membres.

En ce qui concerne la question de compétence ainsi soulevée, ce grief apparaît manifestement comme mal fondé. Il ne peut être dit qu'après avoir adopté sa décision 13-58, c'est-à-dire après la nouvelle réglementation du mécanisme de péréquation, la Haute Autorité a purement et simplement fait siennes les décisions des organismes de Bruxelles. Au contraire, la décision 13-58 prévoit la possibilité du contrôle et de la révocation des décisions prises antérieurement. Effectivement, cette possibilité a été largement utilisée, comme le prouvent la grande activité de contrôle de la Haute Autorité à partir de 1958 et les nombreuses décisions qu'elle a prises elle-même après cette date.

Quant au montant du taux des contributions qui, en ce qui concerne la requérante, est passé de 1,65 lire à 13 lires par kg, la Haute Autorité remarque qu'il n'est pas incompréhensible, vu l'augmentation de la production d'acier et des importations de ferraille qui caractérise la période en cause et compte tenu des prix à l'intérieur et à l'importation et des frais d'administration du mécanisme de péréquation. Il faut en outre remarquer pour la procédure judiciaire que le jugement sur la question de savoir ce qui était un «niveau raisonnable» du taux des contributions pour le mécanisme de péréquation de la ferraille inclut, au sens de l'article 33 du traité, une appréciation de la situation découlant des faits ou circonstances économiques à laquelle la Cour ne peut procéder que si la Haute Autorité est accusée d'avoir commis un détournement de pouvoir ou d'avoir méconnu d'une manière patente les dispositions du traité. Or, en l'espèce, la requérante n'a pas présenté un exposé suffisamment étoffé et pertinent, notamment lorsqu'on oppose aux griefs de la requérante l'argumentation de la Haute Autorité, de telle sorte que la Cour ne peut procéder à cette appréciation ni encore moins annuler la décision attaquée pour les moyens indiqués par la requérante.

7. Détournement de pouvoir

Selon la requérante enfin, la Haute Autorité a commis un détournement de pouvoir en ne s'opposant pas aux efforts des grands complexes industriels pour maintenir aussi élevé que possible le taux de contribution. Ainsi auraient-ils eu la possibilité de procéder dans des conditions favorables à des importations de ferraille, de façon discriminatoire, tandis que les petites entreprises auraient été obligées de faire leurs achats de ferraille sur le marché intérieur. Notamment, les grandes entreprises industrielles, à l'aide de leurs entreprises commerciales dépendantes, auraient réussi à maintenir artificiellement bas le prix de la ferraille intérieure, plus bas que le véritable prix du marché, et elles auraient obtenu de cette manière des remboursements plus élevés pour leurs achats de ferraille à l'étranger.

Lorsque à cet égard la requérante attire l'attention sur certaines décisions de péréquation accordant des avantages supplémentaires aux importateurs de ferraille (pour les inciter à importer et pour des dépenses spéciales, au total 1,50 dollar), la Haute Autorité réplique que ces avantages, qui, en outre, n'ont été en vigueur que pendant quelques mois, ont été nécessaires pour augmenter les importations et pour alléger le marché intérieur. Il en résulte qu'il s'agissait là de mesures d'une opportunité économique dont la Cour ne peut assurer le contrôle, tout comme celui du montant des taux de contribution dans le grief précédent, que, dans une mesure limitée, dans le cadre de l'article 33. En outre, il n'apparaît pas évident qu'elles avaient nécessairement un caractère discriminatoire. Indépendamment du fait que, pour échapper au grief de discrimination, la Haute Autorité ne peut tenir compte de la situation particulière de chaque entreprise, même la plus petite, il est certain d'après ses explications que même des entreprises plus petites que la requérante pouvaient bénéficier des avantages des importations de la ferraille. Elles n'avaient qu'à s'adresser à cet effet au bureau de Bruxelles qui organisait les importations et à déclarer leurs besoins de ferraille.

Quant au grief selon lequel les grandes entreprises industrielles auraient agi pour maintenir artificiellement bas le prix de péréquation de manière à obtenir des remboursements plus élevés pour leurs achats de ferraille à l'étranger, la requérante n'a pu citer que les prix d'achats intérieurs prétendument versés par quelques entreprises qu'elle connaissait, et ces prix se seraient situés au-dessus des prix moyens de la Communauté. Mais, comme il faut s'en tenir pour la péréquation de la ferraille aux prix moyens de la Communauté, ces quelques chiffres, à supposer qu'ils soient exacts, ne peuvent même pas servir d'indice, encore moins de preuve, des faits illicites des grosses entreprises industrielles que la Haute Autorité ou les organismes de Bruxelles auraient tolérés.

En conséquence, le dernier grief de détournement de pouvoir ne constitue pas non plus un argument de nature à entraîner l'annulation des décisions attaquées.

III — Conclusion et résultat

D'après tout cela, il est indiqué de rejeter comme mal fondé le recours de la société Merlini, société à responsabilité limitée en liquidation, et de lui faire supporter les dépens.

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( 1 ) Traduit de l'allemand.