Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 16 décembre 1963. # NV Internationale Crediet- en Handelsvereniging "Rotterdam" et De Coöperatieve Suikerfabriek en Raffinaderij G.A. "Puttershoek" contre Ministère de l'agriculture et de la pêche à La Haye. # Demandes de décision préjudicielle: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Pays-Bas. # Affaires jointes 73 et 74-63.

Introduction (exposé des faits, questions posées par le tribunal néerlandais)

Appréciation juridique

I — Questions préalables

1. Complément à la première question

2. La Cour doit-elle aussi interpréter l'article 12 du traité C.E.E.?

3. L'interprétation de l'article 177, alinéa 1, b . .

a) Validité veut-elle dire aussi légalité?

b) Peut-on examiner la légalité de décisions adressées à des États membres?

II — Réponses aux différentes questions

— Première question

— Deuxième question

— Troisième question, première partie

— Troisième question, deuxième partie

4. Résultats

III — L'examen des autres questions

1. Le tribunal national peut-il demander de façon générale quelle est la validité de certains actes juridiques?

2. Interprétation extensive de la décision de renvoi

a) Les décisions de la Commission violent-elles les articles 16 et 38 du traité?

b) Les décisions répondent-elles aux exigences de forme du traité (publicité, exposé des motifs) ?

3. Les parties dans le procès national peuvent-elles soulever des questions supplémentaires?

IV — Réponse d'ensemble aux questions posées et décision sur les dépens

«1)

La décision de la Commission de la C.E.E. du 27 juillet 1980 (prorogée le 21 décembre 1960, renouvelée le 28 juin 1961 et modifiée à nouveau le 27 février 1962) fixant les mesures de sauvegarde concernant l'importation dans la république fédérale d'Allemagne de pain et de pâte à fondant en provenance d'autres États membres donne-t-elle aux Pays-Bas compétence pour imposer une taxe sur l'exportation de pâte à fondant vers la république fédérale d'Allemagne?

2)

En cas de réponse affirmative à la première question :

3)

Si la nullité de la décision ne résulte pas déjà de la réponse à la question no 2 :

1.

La Commission fait remarquer que la question no 1 ne mentionne pas parmi les décisions d'autorisation de la Commission celle du 22 décembre 1961, alors qu'elle présente également de l'importance pour les faits en litige, parce qu'elle a prolongé jusqu'au 28 février 1962 l'autorisation qui a été accordée le 28 juin 1961 et parce que les exportations litigieuses n'ont eu lieu que pendant la période de janvier à mars 1962. Elle propose qu'en interprétant la décision de renvoi la Cour étende son examen à cette décision non mentionnée. Rien ne devrait s'y opposer, car en fait il faut déduire de l'exposé des motifs de la décision de renvoi que le tribunal néerlandais, conformément aux griefs des requérantes, a examiné l'ensemble des décisions d'autorisation. Le fait que cette décision n'ait pas été mentionnée lors de la rédaction des questions soumises à la Cour repose donc de toute évidence sur un simple oubli.

2.

La Commission fait en outre remarquer que, pour les procès néerlandais, les articles du traité expressément soumis à interprétation ne sont pas les seuls à présenter de l'importance. Notamment, le tribunal néerlandais aurait interprété lui-même l'article 12 du traité lorsqu'il a déclaré que la pâte à fondant en question tombait sous le coup de ses dispositions et que les taxes compensatoires autorisées par la Commission étaient des taxes d'effet équivalent à des taxes de douane qui, d'après l'article 12, n'auraient pas dû être à nouveau introduites.

La Commission soulève donc la question de savoir si la Cour ne doit pas attirer l'attention sur l'obligation des tribunaux nationaux de lui soumettre toutes les questions d'interprétation et si, malgré l'absence d'une question ad hoc, elle ne doit pas se prononcer aussi sur la portée de l'article 12 du traité.

Nous sommes d'avis que la Cour ne devrait pas suivre cette suggestion.

Elle ne peut pas donner une interprétation de certains articles du traité qui ne lui a pas été demandée, explicitement ou implicitement, par un tribunal national, même si cette interprétation devait jouer un rôle dans le procès national.

En ce qui concerne la remarque sur l'obligation de renvoi, qui doit naturellement être remplie le plus consciencieusement possible dans l'intérêt de l'application uniforme du droit européen, elle n'apparaît pas comme indispensable dans le cas présent, compte tenu de l'arrêt dans les affaires 2 et 3-62, dans lequel le critère de taxe d'effet équivalent à un droit de douane qui nous intéresse ici a fait l'objet d'une analyse approfondie (Recueil, VIII, p. 827 et 828). Par une application extensive des thèses de l'arrêt 28 à 30-62, nous estimons qu'il est possible de soutenir qu'après le prononcé de l'arrêt 2 et 3-62 il n'aurait été nécessaire de saisir à nouveau la Cour que si le juge national avait trouvé des arguments pouvant entraîner un changement de jurisprudence, alors qu'en outre l'obligation de poser une question préjudicielle pouvait disparaître.

3.

Enfin, le gouvernement fédéral a soulevé encore des questions dont la réponse peut avoir de l'influence sur l'ordre à suivre dans l'examen des points soumis par le tribunal néerlandais et sur la recevabilité de certaines questions. Elles concernent la portée des compétences de la Cour prévues à l'article 177, alinéa 1, b, où il est question de décisions sur la validité des actes pris par les institutions de la Communauté.

Deux problèmes doivent être examinés :

Celui qui connaît la jurisprudence de la Cour se souviendra à cette occasion de l'arrêt rendu dans les affaires 2 et 3-60 où il s'agissait d'un recours d'entreprises contre une décision de la Haute Autorité rendue sur la base de l'article 37, la clause protectrice du traité C.E.C.A. La Cour a déclaré ce recours irrecevable, motif pris de ce que l'article 37 a pour but, dans un état de nécessité donné, d'assurer l'équilibre entre les intérêts d'un État membre et les intérêts généraux de la Communauté. La Haute Autorité doit tendre à assurer cet équilibre en prenant les mesures nécessaires et opportunes, elle agit donc dans le sens d'une fonction arbitrale. L'application de l'article 37 met en jeu l'appréciation de la situation économique à laquelle les États membres pourraient contribuer en apportant des renseignements utiles. L'article 37 met en jeu la responsabilité politique des gouvernements des États membres qui, au sein du Conseil de ministres, sont en même temps responsables de la sauvegarde des intérêts communautaires. En conséquence, les États membres devraient se voir réserver le droit de soumettre à un contrôle juridictionnel les mesures prises sur la base de la clause de sauvegarde.

Tous ces points de vue sont également valables pour l'article 226 du traité C.E.E., ce qui pourrait justifier la conclusion de ne soumettre à un contrôle juridictionnel, quel qu'en soit le cadre, les mesures prises lors de son application que sur la seule initiative des Étais membres.

Avant d'en arriver à cette conclusion, et sans procéder par ailleurs à l'examen critique de cet arrêt, il nous faut relever dans le système des deux traités une différence qui a joué un rôle important dans les déductions de la Cour. En effet, les considérants de l'arrêt soulignent avec insistance que l'article 37 du traité C.E.C.A. donne une compétence spéciale non seulement à la Haute Autorité mais également à la Cour. Dans l'appréciation du comportement de la Haute Autorité, celle-ci a un pouvoir de pleine juridiction, c'est-à-dire qu'elle peut procéder à l'appréciation des considérations d'opportunité de la Haute Autorité et modifier éventuellement la décision de cette dernière.

Cette circonstance surtout peut avoir donné l'occasion de parler d'une compensation arbitrale des intérêts dans laquelle les particuliers ne peuvent s'immiscer. Mais l'article 226 du traité C.E.E. n'imite pas pour autant le système de l'article 37. C'est pourquoi nous estimons que, pour apprécier le cas d'espèce, il est justifié d'écarter l'arrêt rendu dans les affaires 2 et 3-60.

Pour déterminer la portée de l'article 177, alinéa 1, b, il faut tout d'abord attacher de l'importance à son texte: comme dans l'article 173, alinéa 1, il parle de façon générale d'«actes» et rien n'y laisse voir une limitation dans le sens d'une exclusion de certains actes. Si elle avait été voulue, elle aurait pu être énoncée dans le texte de l'article 177 tout comme à l'article 173, alinéa 2. Cela aurait été d'autant plus justifié qu'en règle générale ce ne sont pas les États membres dans l'intérêt desquels une large rédaction de l'article 177 pouvait paraître indiquée qu'on voit figurer comme parties dans les procédures qui aboutissent à des décisions de renvoi selon cet article 177. Le plus grand nombre des procès devant les tribunaux nationaux est engagé par des particuliers. En se plaçant au point de départ de la procédure de renvoi, c'est-à-dire dans la situation normale des procès nationaux, il y aurait donc eu bien des raisons pour énoncer clairement une limitation, éventuellement désirée, du droit de contrôle juridictionnel à l'égard de certains actes des institutions.

Il faut en outre se demander ce qui resterait du contrôle de la légalité dans le cadre de l'article 177, si on admettait l'interprétation proposée par le gouvernement fédéral. En ce qui concerne les directives adressées aux États membres, d'après cette thèse, il devrait en être pour elles comme pour les décisions dont les destinataires sont les États membres. S'il s'agit de décisions dont les destinataires sont des particuliers et qui sont attaquables d'après l'article 173, alinéa 2, on peut se demander à juste titre si, après l'expiration du délai de recours, elles peuvent encore faire l'objet d'un examen incident dans le cadre de l'article 177. Si l'on fait abstraction des recommandations et avis qui, d'après l'article 189, ne sont pas obligatoires et qui par conséquent, pour l'article 177, ne peuvent sûrement jouer qu'un rôle subordonné, il ne resterait, selon le gouvernement fédéral, pour le contrôle de la légalité d'après l'article 177, dans le cas général d'un procès national entre particuliers, que le contrôle des règlements des institutions. Compte tenu de cette conclusion pratique, il serait réellement incompréhensible qu'on ait pu néanmoins choisir une formule tout à fait générale pour l'article 177, alinéa 1, b.

Notamment il ne faut pas oublier à cet égard que l'interprétation mentionnée par le gouvernement fédéral enlèverait à l'article 177 une fonction tout à fait essentielle, celle de compenser en partie la limitation peu heureuse de la protection juridictionnelle de l'article 173. La mise en œuvre du marché commun rend nécessaire dans une large mesure des actes juridiques des institutions communautaires qui ne s'adressent qu'aux États membres, mais qui, ce que l'on considère toujours comme une caractéristique de l'ordre communautaire, doivent tout au moins s'orienter dans un cadre juridique, même s'il n'y a pas de règles détaillées ou s'il est prévu expressément des pouvoirs discrétionnaires. S'il n'existait envers ces actes communautaires qu'une protection juridictionnelle réservée à l'initiative des États membres et déterminée par eux, les intérêts des sujets de droit, des ressortissants de la Communauté ne seraient certainement pas suffisamment protégés, car c'est un fait que des considérations et des points de vue politiques déterminent fréquemment les actions des États membres. La conséquence pratique en serait une diminution de la sécurité du droit, car en négligeant d'intenter un recours juridique, les États membres pourraient tolérer aussi des dérogations aux règles de droit qui ont été introduites au profit des ressortissants des Communautés. Ainsi accentuerait-on les traits caractéristiques de droit international de la Communauté, ce qui se ferait au détriment de l'idée d'une constitution communautaire obligatoire dans le sens d'un ordre fédératif.

Que nous devions accepter ces conséquences, cela ne me semble pas indiqué, surtout après l'arrêt 26-62 qui, à propos de l'article 12, parle des droits individuels que les tribunaux nationaux doivent aussi respecter face aux mesures législatives des États et dans lequel figure ce passage très souvent cité : «Il faut conclure de cet état de choses que la Communauté constitue un nouvel ordre juridique de droit international au profit duquel les États ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement les États membres mais également leurs ressortissants.»

Notre proposition consiste donc à ne pas donner suite à la suggestion du gouvernement fédéral, à nous en tenir au contraire à une interprétation qui soit dans l'intérêt d'une protection juridictionnelle largement garantie et à contrôler également, sur la base de l'article 177, la légalité des décisions adressées aux États membres, comme l'indiquent déjà les arrêts 31 et 33-62 (Recueil, VIII, p. 980).

—

C'est tout d'abord le texte de l'article 226. Il est rédigé de façon si générale qu'il ne se limite pas à certaines causes de difficultés.

—

Il faut ensuite reconnaître que l'application de l'article 226 serait extrêmement compliquée, sinon même impossible, s'il ne fallait envisager que certaines causes d'un état de nécessité économique et exclure les autres. A cet égard, on peut rappeler la première procédure de petite révision du traité (Recueil, V, p. 559-560), dans laquelle la Cour s'est exprimée ainsi sur l'article 95 du traité C.E.C.A. qui parle aussi de difficultés imprévisibles apparues après la fin de la période transitoire, lors des détails de l'application du traité :

«La Cour, tout en se rendant compte de la possibilité que les difficultés visées par la première éventualité sont dues à une pluralité de causes, a néanmoins estimé inopportun de procéder à un examen plus poussé de la hiérarchie de ces causes et cela d'autant plus qu'une telle enquête aboutira toujours à des résultats incertains, les causes de perturbation dans le marché commun variant sans cesse dans le temps.»

—

En outre, il ne faut pas oublier que l'article 228 s'applique à la période transitoire. Ce fait amène à penser qu'il envisage en premier lieu les difficultés qui résultent de l'adaptation de l'économie nationale au marché commun, donc d'une application normale du traité.

—

Comme la Commission le souligne en outre à juste titre, l'article 226, paragraphe 3, permet de déroger aux règles du traité lors de l'application des mesures de sauvegarde, c'est-à-dire que son but consiste tout au moins à éviter que les difficultés résultant de l'application du traité ne se perpétuent. Mais s'il en est ainsi, on ne comprendrait pas comment l'article 226 permettrait d'écarter l'application du traité comme cause de l'origine des difficultés.

4.

Au total donc, sur la base des questions de validité soumises à la Cour, on ne peut constater l'illégalité des décisions d'autorisation.

1.

En principe, en ce qui concerne le texte de la troisième question, nous soutenons le point de vue qu'un tribunal national, dans son ordonnance de renvoi, ne peut pas poser de question tout à fait générale sur la légalité ou la nullité d'actes des institutions. Comme en droit national (cf. paragraphe 80 de la loi sur le tribunal constitutionnel fédéral; Geiger, Kommentar zum Gesetz über das Bundesverfassungsgericht, 1952, note 4 sous le paragraphe 80, note 1 sous le paragraphe 84, note 3 sous le paragraphe 85; Lechner, Kommentar zum Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 1954, note 2 sous le paragraphe 80), le tribunal national qui signe l'ordonnance de renvoi doit bien préciser les questions pour lesquelles il demande une décision préjudicielle et il doit indiquer les motifs dont doit résulter la nullité d'un acte déterminé. Ce n'est que dans cette mesure que la Cour doit donner son avis. S'il en était autrement, la matière en litige, à l'inverse du recours en annulation, serait sans contours précis et la Cour devrait procéder à un examen sous tous les points de vue envisageables, ce qui, le cas échéant, ne répondrait pas à l'intention des parties dans le procès national. Sa réponse à une question présentée de façon générale aurait alors une portée qui peut-être ne correspondrait pas à sa connaissance de l'ensemble des faits à la base d'un jugement, portée dont les effets juridiques devraient dépasser le cadre du procès qui a donné lieu à renvoi, ce que les traités n'ont pas prévu.

2.

S'il n'est donc pas question de procéder à un examen exhaustif des décisions qui font l'objet du renvoi, il faut éventuellement penser à une interprétation extensive de la décision de renvoi à l'aide de ses attendus et de ses éléments de fait, et cela peut entraîner d'autres questions.

3.

Mais tous les arguments supplémentaires que les requérants du procès néerlandais ont encore exposés au cours de la procédure écrite et des audiences sont entièrement nouveaux par rapport à la décision de renvoi et tendent à élargir cette dernière. Il nous semble exclu de les admettre et d'en discuter parce que le caractère de la procédure de renvoi en serait faussé.

Ce qui est tout d'abord important, c'est que l'introduction de la procédure de renvoi interrompt la procédure devant les tribunaux nationaux. Les parties ne peuvent donc pas continuer le procès national devant une autre instance en développant de nouveaux arguments après le sursis à statuer. Pour elles, le procès national reste en l'état où il se trouvait lorsque la décision de renvoi a été prise.

D'après la volonté des auteurs du traité, ce sont exclusivement les tribunaux nationaux et non pas les parties dans la procédure nationale qui ont le droit d'initiative pour déclencher et pour délimiter juridiquement la procédure de renvoi. Il en serait autrement si les tribunaux nationaux se bornaient à prononcer le sursis à statuer et si, comme en droit français par exemple, ils pouvaient laisser aux parties le soin de poursuivre la procédure intermédiaire. D'après le système du traité, les tribunaux nationaux ont ainsi aussi le droit et l'obligation de procéder à l'appréciation et au choix des arguments qui se rapportent au droit européen. Il leur incombe à eux seuls de se faire une idée de l'importance que présentent les différentes questions et arguments dans le procès national. Si les parties au procès avaient toute initiative pour présenter leur argumentation lors de la procédure de renvoi, il pourrait arriver que la Cour donne un avis qui ne présenterait pas d'importance juridique pour la procédure nationale. Enfin, une extension de la matière du litige, telle qu'elle est décrite dans la décision de renvoi, mettrait les autres participants à la procédure, notamment la Commission, qui ont en premier lieu à présenter leurs observations sur la décision de renvoi, dans une situation telle qu'ils ne pourraient donner leur avis sur les nouveaux arguments qu'au cours de la procédure orale.

Pour tous ces motifs, la Cour devrait rejeter les arguments des requérants qui dépassent le cadre des observations sur la décision de renvoi et les renvoyer à la possibilité d'agir éventuellement dans le cadre du procès national pour élargir la procédure de renvoi.

De ce fait, nous ne voyons aucune raison de discuter ces nouveaux arguments qui ont même été modifiés partiellement au cours des débats, donc de donner une appréciation sur la question de savoir si une application correcte des dispositions sur le commerce de finition (article 10) et sur les aides gouvernementales (articles 92 à 94) aurait pu rendre superflue l'adoption des mesures de sauvegarde de l'article 226 et si les conditions de fait de l'article 226 (difficultés économiques graves et susceptibles de persister) étaient remplies. Il nous semble qu'en outre l'exposé de ces questions au cours des audiences a montré qu'elles n'étaient même pas en état d'être jugées, ce qui fait qu'en tout cas, dans la phase actuelle du procès, il ne nous paraît pas possible de procéder à leur discussion.

a)

Font aussi partie des difficultés énoncées à l'article 226 celles qui sont exclusivement la conséquence de l'application de règles impératives du traité.

b)

Les décisions sont valides, car il n'y a pas eu de détournement de procédure de l'article 235.