Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 29 avril 1964. # Acciaierie Fonderie Ferriere di Modena et autres contre Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. # Affaires jointes 55/63 à 59/63 et 61/63 à 63/63.

Introduction

Appréciation juridique

I — Les conclusions tendant à l'annulation de la décision 7-63

1. Qualification de la décision 7-63

2. Recevabilité des moyens

3. Considération subsidiaire sur la recevabilité de cette partie des conclusions

II — Annulation des décomptes individuels figurant dans les lettres du 8 avril 1963

III — Conclusions subsidiaires

IV — Dépens

V — Conclusions

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l'annulation de la décision 7-63;

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l'annulation des décomptes faits en application de cette décision et figurant dans la lettre du 8 avril 1962.

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de constater que les fautes que la décision 7-63 se proposait de corriger constituent, en totalité ou en partie, des fautes de service au sens de l'article 40 du traité C.E.C.A. ;

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de condamner la Haute Autorité au paiement de dommages-intérêts équitables.

1.

Comment qualifier la décision 7-63 dans le système du traité C.E.C.A.? S'agit-il d'une décision générale ou bien d'une décision individuelle, parce que, disent les requérantes, elle ne constitue rien d'autre qu'un ensemble de décisions individuelles, valable pour toutes les entreprises consommatrices de ferraille?

La Haute Autorité le souligne et nous le savons: la question préalable de qualification est importante, parce que sa solution entraîne le choix des moyens de recours qui peuvent être invoqués, c'est-à-dire qu'en admettant que la décision soit générale seul le grief de «détournement de pouvoir à leur égard» serait recevable, tandis que tous les autres moyens de recours seraient invocables à l'encontre d'une décision individuelle.

Une fois déjà, dans les affaires 53 et 54-63, nous avons eu l'occasion de nous saisir de la question soulevée. A cette époque, nous sommes parvenu à la conclusion que la décision 7-63 devait être considérée comme une décision générale, parce qu'elle avait seulement pour but de créer une base pour le règlement définitif des décomptes individuels adressés aux différentes entreprises. Mais nous n'allons pas nous contenter d'un simple renvoi à notre argumentation d'alors que, de plus, la Cour n'a pas reprise dans son arrêt (mentionnons simplement, entre parenthèses, que l'arrêt souligne que la décision 7-63 ne concerne pas individuellement les requérantes). Il est évident que, dans le procès actuel, le problème de la qualification de la décision 7-63 avait été traité de façon beaucoup plus ample et, il faut l'admettre sans plus, avec des arguments parfaitement impressionnants qui méritent impérieusement un examen détaillé. Nous verrons après s'il y a lieu de réviser l'opinion précédemment exprimée.

En substance, les requérantes soutiennent qu'une décision générale doit avoir un caractère normatif, qu'elle doit donc, comme une règle de droit au sens matériel, viser la réglementation abstraite de situations de fait qui peuvent se produire dans l'avenir. La décision 7-63 dérogerait à ce schéma. Visant exclusivement à réglementer des faits qui se sont déroulés dans le passé sous forme d'achat de ferraille, elle a donc une fonction analogue à celle d'un acte de liquidation d'une société (et les requérantes ne manquent pas d'attirer l'attention sur l'origine du mécanisme de péréquation qui a commencé son activité sous la forme d'une société commerciale belge). L'application de la décision 7-63 au cas particulier équivaudrait donc à une simple opération de calcul, sa structure ne laissant aucune place pour un acte de pensée juridique au sens d'une mesure d'exécution, parce qu'elle réglerait directement la situation juridique de chaque entreprise consommatrice de ferraille. Ainsi s'expliquerait le faible laps de temps entre l'adoption de la décision 7-63 et la notification des lettres du 8 avril 1963, et l'on peut en conclure que la décision 7-63 a été appliquée dès avant sa publication, donc que son application ne vise pas l'avenir.

De tout cela, un fait est certain, c'est que les règles de droit, les actes de caractère normatif, doivent être qualifiés de décisions générales au sens du traité. La jurisprudence de la Cour donne sur ce point toute une série d'exemples ( 1 ). A notre avis, il est également certain que la décision 7-63 ne constitue pas un acte normatif au sens pur tel qu'il a été reproduit dans la définition des requérantes, précisément parce qu'elle concerne une réglementation de faits passés, dont le nombre pouvait être nettement déterminé, et parce que, à l'inverse de nombreux actes de caractère normatif qui ont un effet rétroactif, elle n'a pas en plus de l'importance pour l'avenir, c'est-à-dire pour des faits qui peuvent se réaliser éventuellement dans l'avenir. En ce sens, si l'on examine la décision 7-63, il n'est pas erroné en fait d'y voir un rappel à la notion d'acte collectif au sens du droit administratif allemand, donc d'un acte juridique qui est assimilé à un acte administratif parce qu'il est exclusivement destiné à réglementer un nombre déterminé de faits dans le passé (cf. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechtes, tome I, 8e édition, p. 184).

Cependant, il nous paraît faux de tirer de la première impression des conclusions définitives pour apprécier le cas d'espèce. A notre avis, les requérantes commettent en effet une faute dans la mesure où elles voient mal la fonction de la décision 7-63. Celle-ci en effet ne se propose pas de réglementer directement et complètement le destin juridique de chaque entreprise consommatrice de ferraille. Certes, on pourrait envisager une telle structure pour la décision de liquidation, c'est-à-dire que, dans une décision unique, qui correspondrait à une décision de liquidation au sens du droit commercial, la Haute Autorité pourrait réglementer l'ensemble de la péréquation en précisant créances et dettes de chaque entreprise. Cependant, il résulte non seulement de l'argumentation de la Haute Autorité mais aussi des actes attaqués eux-mêmes que ce stade de la liquidation n'a pas encore été atteint. La Haute Autorité a déclaré n'avoir pas encore une vue exacte de tous les cas de péréquation, notamment elle ne connaît pas encore de façon définitive les entreprises et les quantités de ferraille auxquelles s'applique le mécanisme. Comme nous le savons, il y a en fait dans toute une série de cas un litige pour savoir si la ferraille d'une provenance déterminée doit être incluse dans la péréquation; en outre, il y a conflit sur l'exactitude des quantités de ferraille déclarées. C'est pourquoi la décision 7-63 n'a pu que se rapprocher du décompte définitif. A cet effet, la Haute Autorité a dû partir des données connues qui sont encore partiellement contestées, et établir tout au moins un taux de contribution provisoire qui doit désormais être appliqué dans les décomptes. Telle est l'explication des tableaux en annexe à la décision 7-63. Il serait faux d'en déduire que la décision elle-même se prononce définitivement sur les quantités de ferraille soumises à la péréquation. Selon la Haute Autorité, il faudrait éclaircir les points actuellement en litige au cours d'une procédure administrative, lors de l'application administrative de la décision 7-63. Les lettres du 8 avril 1963 ont introduit cette procédure administrative. Au cours de son déroulement, il se peut, comme le montrent des exemples connus, que la Haute Autorité ne confirme pas les chiffres établis dans les lettres du 8 avril 1963 parce que les objections des entreprises intéressées lui semblent pertinentes. En tout cas, lorsqu'il y a des objections des intéressés, seule une décision individuelle exécutoire émanant du collège de la Haute Autorité et non pas de l'un de ses services, comme cela a été le cas pour les lettres du 8 avril 1963, statuerait sur l'application de la décision 7-63. Il résulte des différentes communications de la Haute Autorité que ce processus ne répond pas seulement à l'intention de la Haute Autorité mais aussi à une réglementation objective fixée à l'avance. L'article 5 de la décision 7-63 montre que cette décision ne contient encore aucun élément obligatoire relatif à l'assiette, sinon on ne pourrait y lire ceci : «L'assiette des contributions est établie sur la base des notifications de chaque entreprise en cause, rectifiées selon l'état d'avancement des travaux d'exploitation des résultats d'opérations de contrôle.» On peut aussi déduire des lettres du 8 avril 1963, ainsi que des notes explicatives qui y sont jointes, qu'elles n'énoncent pas une opinion obligatoire de la Haute Autorité sur l'assiette et sur le montant de la contribution qui en résulte, mais qu'elles se proposent simplement d'introduire une procédure administrative contradictoire.

En conséquence, et cela est important, il faut apporter des corrections sérieuses à l'image que se font les requérantes de la fonction de la décision 7-63, et cette image a sans doute beaucoup contribué à leur faire admettre la thèse d'un acte collectif. Il subsiste cette constatation que la décision 7-63, tout comme un acte collectif, ne vise que le passé, mais, à l'égard des éléments de fait passés, elle ne fait rien de plus que de fixer une valeur également applicable à toutes les entreprises consommatrices de ferraille (le taux de contribution), tandis que tous les autres éléments juridiques relatifs à la situation des entreprises consommatrices de ferraille doivent être réglementés dans des décisions d'exécution ayant indubitablement le caractère individuel.

Cette constatation nous amène à nous demander s'il y a lieu de dénier un caractère général à la décision 7-63 du seul fait qu'elle ne constitue pas une norme juridique pure, ou bien si ses fonctions pratiques dans la liquidation de la péréquation de la ferraille permettent de l'assimiler à des actes législatifs.

A cette question, il n'est possible de donner une réponse sensée que si nous nous demandons quelle est la fonction de la distinction entre actes généraux et actes individuels dans le système de protection juridictionnelle du traité. De ce point de vue, à notre avis, il ne peut nullement être prouvé que les décisions générales ne peuvent se rencontrer que dans les actes normatifs. Nous pouvons rappeler ici les considérations que mon collègue Lagrange et nous-même avons exposées sur la définition des décisions générales lors des premiers procès en matière de sidérurgie. A cette époque, M. Lagrange a fait remarquer à juste titre que l'article 33 du traité C.E.C.A. devait être interprété essentiellement par un recours à la notion d'«intérêt» ( 2 ). A cet égard, dans le droit administratif allemand, qui n'ignore pas non plus les difficultés de délimitation mentionnées, nous pouvons citer la thèse de Forsthoff selon laquelle, en cas de doute sur la qualification de la nature juridique d'un acte attaqué, ce sont les exigences de la protection juridictionnelle qui peuvent indiquer la ligne de conduite à suivre. Selon Forsthoff, il faut regarder si un acte porte déjà atteinte aux droits du particulier ou si cette atteinte ne résulte que de l'acte d'exécution pris sur la base de l'acte attaqué (Forsthoff, ibidem, p. 187).

Si on applique cette idée au traité C.E.C.A., le point de vue suivant nous semble être exact: les entreprises communautaires ne peuvent avoir un droit de recours direct contre les actes qui visent de manière identique une pluralité d'entreprises. Ce faisant, il n'est pas décisif qu'il s'agisse d'une règle juridique au sens pur du mot lorsqu'il est certain qu'un acte n'a pas un contenu autre que la réglementation de points communs, sans tenir compte des particularités des cas individuels, et qu'il tend manifestement à recevoir application sous forme de décisions individuelles concernant le cas des entreprises particulières. Nous estimons que cette interprétation est soutenable parce qu'elle tient parfaitement compte des besoins du système de protection juridictionnelle du traité, même si, d'un point de vue purement dogmatique, elle rend difficile la délimitation entre actes généraux et actes individuels. Notamment, il n'y a pas à redouter une lésion de la protection juridique individuelle, car toutes les questions litigieuses peuvent être entièrement traitées lors de l'adoption des mesures d'exécution, y compris celles qui se déduisent directement de la décision générale (exception d'illégalité).

Nous persistons donc dans l'opinion que nous avons précédemment soutenue que la décision 7-63 constitue une décision générale et qu'elle ne peut être attaquée que dans le cadre limité de l'article 33 du traité.

2.

On sait que cela signifie que le seul moyen de «détournement de pouvoir à leur égard» peut être recevable.

En fait, les requérantes invoquent dans leur mémoire le fait que la Haute Autorité a commis un «détournement de pouvoir à leur égard». Mais cela seul, comme nous le savons, ne répond pas aux exigences qu'impose le traité.

Les requérantes partent en effet d'une notion du détournement de pouvoir qui ne correspond pas à la définition qu'en a donnée la Cour ni à celle de «détournement de pouvoir à leur égard». Si, dans une définition encore valable aujourd'hui, la Cour a décidé, dans l'affaire 8-55 (Recueil, II, p. 226), qu'il ne pouvait y avoir «détournement de pouvoir à leur égard» que lorsqu'une entreprise fait l'objet ou tout au moins est la victime du détournement de pouvoir qu'elle allègue, les requérantes entendent qualifier de détournement de pouvoir tout vice qui influence la légalité d'une décision discrétionnaire et fait d'elle, consciemment ou inconsciemment, peu importe, une décision autre que celle qu'avait envisagée le législateur. Cette solution ne peut être la bonne, parce qu'elle rendrait impossible toute délimitation avec le critère de violation du traité et parce que, en outre, la notion de «détournement de pouvoir à leur égard» perdrait son contenu autonome, qui le distingue du détournement de pouvoir pur et simple.

D'un autre côté, nous devons nous demander si, dans leur requête, les requérantes font plus que d'invoquer ce moyen pour la forme car la Cour a déjà décidé à plusieurs reprises que la recevabilité de recours visant les décisions générales supposait un exposé pertinent, c'est-à-dire étoffé, du détournement de pouvoir, avec l'indication des motifs du prétendu sacrifice des intérêts particuliers des requérants (affaire 9-55, Recueil, II, p. 364). Or, les requêtes nous paraissent s'en être tenues au-dessous des exigences. Elles disent en substance que la décision 7-63 est insuffisamment motivée (ce qu'elles qualifient d'indice de détournement de pouvoir), qu'elle trouble le système du traité en matière de publication des barèmes et qu'elle a des effets négatifs sur les conditions de concurrence des entreprises communautaires, parce que, bien après le début de la liquidation du mécanisme de péréquation, les entreprises ne devraient plus s'attendre à des nouveautés de structure. Certaines des requêtes (mais non pas toutes, notamment pas dans les affaires 55 et 63-63) donnent encore des indications détaillées sur les répercussions de fait sur la situation des requérantes dues à l'emploi de la méthode inductive pour constater la consommation de ferraille (à l'aide des indications relatives à la consommation de courant). Les requérantes veulent ainsi exposer que la Haute Autorité a évalué leur consommation de ferraille à un chiffre trop élevé ou que la consommation de ferraille de certaines entreprises n'est pas constatée avec certitude. Mais, si nous comprenons bien la notion de «détournement de pouvoir à leur égard», toutes ces remarques ne constituent pas un exposé pertinent de ce moyen et elles peuvent tout au plus servir à motiver d'autres griefs (violation des règles substantielles de forme, violation du traité). Elles sont notamment à côté de la question dans la mesure où elles se rapportent à l'assiette, parce que la décision 7-63 ne dit rien de définitif et d'obligatoire sur ce point. Certaines données relatives à la consommation de ferraille dans la décision 7-63 servent uniquement à fixer le taux provisoire de contribution. Si, ce faisant, la Haute Autorité avait commis une erreur en tenant compte de quantités non sujettes à la péréquation, les requérantes ne pourraient en tirer un grief, parce que le taux de contribution est d'autant plus bas que, selon l'avis de la Haute Autorité, la consommation de ferraille sujette à la péréquation est plus élevée.

Comme nous ne pouvons constater ainsi l'existence d'un exposé pertinent du moyen de détournement de pouvoir, il doit être écarté. Sur le plan judiciaire, cette constatation conduit, à notre avis, à la nécessité de rejeter le recours contre la décision 7-63 comme irrecevable et non pas comme non fondé, parce que, selon une juste conception, l'exposé pertinent des moyens relève du domaine de la recevabilité.

3.

Uniquement pour être complet, nous voudrions encore noter qu'on ne pourrait arriver à un autre résultat si notre proposition relative à la qualification de la décision 7-63 n'était pas suivie. En tout cas, en effet, d'après sa structure, il est certain que cette décision n'a pas pour but de réglementer de façon directe et définitive la situation juridique de chaque entreprise consommatrice de ferraille. Son seul but est de fixer un taux de contribution valable de façon générale et notamment de laisser la détermination de l'assiette à une procédure administrative ultérieure, qui a été introduite par les lettres du 8 avril 1963, et à la fin de laquelle peut être prise une décision individuelle exécutoire si la Haute Autorité et les entreprises en cause ne tombent pas d'accord sur certains points éventuellement en litige. Décider autrement et permettre de discuter les questions litigieuses soulevées dès l'adoption de la décision 7-63, ce serait nuire à l'utilité de la procédure administrative, c'est-à-dire, à notre avis, à une institution administrative parfaitement sensée. Donc, à aucun égard, les entreprises n'ont un besoin de protection juridique suffisamment urgent pour qu'il leur soit déjà permis d'agir contre la décision 7-63, ce qui conduirait également au rejet des recours pour irrecevabilité.