Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 16 octobre 1963. # Lemmerz-Werke GmbH et autres contre Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. # Affaires jointes 53 et 54-63.

Introduction

Appréciation juridique

1. La nature juridique des lettres du 8 avril 1963

a) La Haute Autorité peut-elle adopter des règles d'après lesquelles apprécier le caractère obligatoire de ses textes?

b) Le sens de la décision 22-60 a-t-il été supprimé ou atténué par des actes ultérieurs de la Haute Autorité?

c) Quel est le jugement que la jurisprudence de la Cour permet de porter sur les lettres attaquées?

d) Résultat

2. Le recours contre la décision 7-63

3. Les dépens

a) Premier chef des conclusions

b) Second chef des conclusions

4. Résumé .

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annuler les ordres de paiement de la Haute Autorité du 8 avril 1963 pour autant qu'ils ne tiennent pas compte des décisions d'exemption;

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annuler la décision 7-63 de la Haute Autorité du 3 avril 1963(Journal officiel, p. 1091/63) pour autant qu'elle ne tient pas compte des décisions du conseil de la caisse de péréquation du 8 mai 1957 qui exemptaient les requérantes.

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il faut examiner si les critères de la décision 22-60 ont en fait une force obligatoire, tout au moins dans la mesure où ils présentent de l'importance dans la procédure actuelle, c'est-à-dire que nous devons nous demander si la Haute Autorité avait la possibilité de préciser de manière obligatoire et générale lesquels de ses textes peuvent être considérés comme actes attaquables;

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dans l'affirmative, il faut examiner si la Haute Autorité a annulé la réglementation de la décision 22-60 ou si, dans le cas particulier, elle y a dérogé de manière licite;

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enfin, pour être complet, nous devons examiner de quelle manière les lettres devraient être qualifiées selon la jurisprudence actuelle de la Cour.

a)

La Haute Autorité peut-elle adopter des règles d'après lesquelles apprécier le caractère obligatoire de ses textes?

L'exposé des motifs de sa décision 22-60 (du 7 septembre 1960, Journal officiel, p. 1248/60) cite l'article 15, alinéa 4, du traité comme base juridique permettant à la Haute Autorité de prendre des dispositions d'exécution de cet article. L'article 15 précise que les décisions, etc., de la Haute Autorité sont motivées et visent les avis obligatoirement recueillis, qu'elles doivent être notifiées aux intéressés ou qu'elles doivent être publiées.

Ce contenu de l'article 15 pourrait faire apparaître comme douteux que l'habilitation de l'alinéa 4 couvre plus que la réglementation de certains points de vue formels (forme de l'exposé des motifs, mode de signification et de publication) et notamment qu'elle permette à la Haute Autorité de fixer à quelles conditions ses textes doivent avoir le caractère de décisions obligatoires.

Ces doutes perdent cependant de leur importance si l'on estime, ce que nous croyons juste, que la Haute Autorité n'avait pas besoin d'être habilitée expressément par le traité, parce que sa compétence générale pour agir en tant qu'autorité administrative inclut par principe la réglementation en question.

Une décision n'est rien d'autre que la manifestation de la volonté d'une administration qui tend à obtenir un résultat juridique. Ce qui est important, comme l'agent de la Haute Autorité l'a soutenu à bon droit, c'est qu'il existe un élément subjectif, la volonté de décision, et qu'elle soit reconnaissable. Si une administration donne à entendre qu'un texte déterminé ne doit pas encore avoir un caractère définitif et ne doit donc pas être obligatoire au point que des conséquences juridiques puissent en être déduites (réserve qu'elle est certainement en droit de faire), son texte est dépourvu de la qualité d'acte juridique, du caractère de décision, pour reprendre la terminologie du traité. Or, ce qui est admis dans le cas particulier peut aussi, à notre avis, être fixé de façon générale, c'est-à-dire qu'une administration doit être en droit de poser des critères dont le respect, d'après sa volonté, est nécessaire pour qu'elles entraînent des conséquences juridiques sur ses rapports avec les intéressés. D'après le principe de la confiance (Vertrauensprinzip) que toute administration est tenue de respecter, ces critères sont valables tant que l'administration ne modifie pas la réglementation générale ou ne laisse pas manifestement entendre qu'elle envisage d'y déroger dans un cas particulier, ce qui serait notamment pensable pour la forme extérieure.

Mais la décision 22-60 ne se borne pas à établir des règles de forme: elle contient aussi un élément spécial dont l'importance apparaît précisément dans le procès actuel. D'après le traité, le pouvoir de décision est réservé à la Haute Autorité, c'est-à-dire à un collège composé de neuf membres. Seules les décisions de ce collège sont obligatoires, à moins que la Haute Autorité ne délègue l'exercice de certains pouvoirs à quelques-uns de ses membres ou à des services subordonnés. Or, si l'article 1er de la décision 22-60 ordonne que seuls soient considérés comme décision de la Haute Autorité les actes qui portent la signature d'un membre de la Haute Autorité et la mention «pour la Haute Autorité», il pose le principe que des organismes subordonnés de la Haute Autorité ne sont pas en droit d'agir de manière obligatoire pour celle-ci, c'est-à-dire de prendre eux-mêmes des décisions ou de publier avec un caractère obligatoire des décisions prétendument prises par la Haute Autorité. Vu sous cet angle, l'article 1er de la décision 22-60 constitue une sorte de réglementation de la compétence à laquelle la Haute Autorité est certainement en droit de procéder.

b)

Si nous en arrivons donc à la constatation que rien ne doit être critiqué en principe dans la réglementation de la décision 22-60, dont les détails ne nous intéressent pas tous ici (son utilité administrative est hors de doute pour tous ceux qui relèvent de la juridiction de la Haute Autorité), la seconde question à se poser est de savoir si des actes ultérieurs de la Haute Autorité ont supprimé ou limité l'importance de cette réglementation. Mais tel ne nous semble pas être le cas.

En effet, la décision générale 7-63 ne modifie ni expressément ni implicitement la décision de principe 22-60. A côté de son contenu de fond sur le calcul de la péréquation, fixation du prix de péréquation pour certaines périodes, du taux de contribution, etc., elle se prononce sous une forme déclaratoire sur les mesures ultérieures de liquidation : «Un décompte complet prenant en considération… tous les crédits et débits en principal et intérêts sera adressé à chaque entreprise assujettie aux mécanismes de péréquation… ; si le solde du décompte est en faveur des mécanismes financiers, le versement de son montant est à effectuer par l'entreprise au compte de la Haute Autorité auprès d'une des banques désignées ci-après… et ce pour le 31 mai 1963». La décision 7-63 n'est donc rien d'autre qu'une décision générale prise dans le cadre de la péréquation de la ferraille qui exige l'adoption d'actes d'exécution dans lesquels les dettes de contribution seront précisées pour chaque entreprise.

Lorsqu'elle parle de décomptes dans son article 6, elle ne dit cependant pas que le décompte fait par des organismes subordonnés de la Haute Autorité constitue plus que la communication d'une opération commerciale et que, pour la fixation obligatoire du solde débiteur, il ne faille pas s'en tenir aux règles de la décision 22-60, notamment à ses règles sur la compétence. En conséquence, nous devons constater que, d'après les critères formels de la décision 22-60 qui sont en vigueur et surtout d'après ses règles de compétence qui, dans l'appréciation que fera la Cour, ont priorité sur le contenu des décomptes, les lettres attaquées du 8 avril 1963 ne peuvent être considérées comme des décisions.

c)

Demandons-nous pour terminer quelle appréciation porter sur les lettres s'il fallait s'en tenir uniquement aux critères dégagés par la jurisprudence. Celle-ci porte exclusivement sur l'époque antérieure à la décision 22-60. Il s'est produit à cette époque une série de cas où des communications litigieuses émanant de la Haute Autorité ou de services du mécanisme de péréquation ont été considérées comme des décisions attaquables (lettre de la Haute Autorité au gouvernement belge sur la modification du mécanisme belge de péréquation, affaire 8-55; communication de la Caisse de péréquation de la ferraille sur le montant du prélèvement, affaires 32 et 33-58; rejet d'une demande d'exemption de la péréquation de la ferraille, affaire 14-59; lettre d'un agent de la Haute Autorité sur la possibilité d'exemption de la péréquation de la ferraille, affaires 15 et 29-59; rejet d'une demande de remise du prélèvement général, affaires 41 et 50-59).

Il faut cependant remarquer ceci :

Selon la jurisprudence de la Cour et surtout d'après son dernier arrêt, il n'y aurait donc aucune raison pour qualifier les lettres attaquées dans ce présent procès de décisions ni même de décisions entachées de vices de forme.

d)

Comme, d'après le traité, seules les décisions et les recommandations peuvent être attaquées, la Cour n'a pas d'autre possibilité que de rejeter comme irrecevables les conclusions relatives aux lettres du 8 avril 1963. Cela n'entraîne pas pour les requérantes une diminution de leur protection juridictionnelle, car une fois que des décisions individuelles auront été prises, elles peuvent toujours encore être soumises au contrôle juridictionnel de la Cour qui examinera toutes les questions qui ont été soulevées dans la présente affaire.

a)

Il faut admettre que le contenu des lettres attaquées pouvait parfaitement donner l'impression qu'il s'agissait de décisions obligatoires. Elles invitent à payer une somme déterminée et fixent un délai pour le règlement de la dette, ce dont les destinataires peuvent déduire que s'ils laissent passer ce délai sans procéder au paiement, il peut en résulter des préjudices définitifs, c'est-à-dire des conséquences juridiques négatives.

Cette impression est renforcée par la référence que font les lettres à la décision générale 7-63 qui, de son côté, contient un ordre de paiement, à vrai dire général, et fixe le même délai.

La note explicative envoyée avec le décompte n'est guère de nature à modifier la première impression que donne la lettre, car elle contient cette réserve que seules les questions qui n'ont pas encore fait l'objet d'un avis de la Haute Autorité peuvent donner lieu à des contre-observations des destinataires. Les questions qui ont déjà fait l'objet d'avis de la Haute Autorité (et on ne sait pas s'il faut comprendre «avis» dans le sens d'une opinion décisive du collège de la Haute Autorité ou aussi dans celui d'un jugement d'un service) doivent manifestement être soustraites à la discussion sur le plan du droit et sur celui des faits, dans le cadre de la procédure administrative devant la Haute Autorité.

Mais tout cela tend à faire penser que les énonciations qui sont affectées par cette réserve ont un caractère définitif, même si objectivement il peut exister des doutes sur le caractère légal d'une telle réserve.

Si donc le contenu des lettres pouvait parfaitement amener les destinataires à penser qu'il s'agissait de décisions attaquables, on peut se demander si leur forme pouvait amener les entreprises à modifier sensiblement leur façon de voir les choses.

La décision 22-60 donne un critère à cet égard. Mais son contenu n'a pas encore fait l'objet de décisions de jurisprudence, et même de hauts fonctionnaires et des membres de la Haute Autorité n'ont pu, naturellement, donner une opinion sûre sur l'influence que cette décision doit avoir sur l'appréciation juridictionnelle à donner sur les déclarations de la Haute Autorité.

En outre, la jurisprudence de la Cour pouvait donner un critère, en l'espèce son dernier arrêt sur la question de la qualification des actes administratifs (affaires 42 et 49-59). Mais nous devons reconnaître que l'ensemble des différentes opinions émises par la Cour, compte tenu de toutes les nuances des espèces, ne pouvait peut-être pas donner aux justiciables une image d'ensemble parfaitement claire et, par là, une directive sûre pour l'attitude à suivre en fait de procédure.

Enfin, l'opinion d'un membre de la Haute Autorité a pu influencer l'attitude des requérantes: dans une lettre du 6 mai 1963 en réponse à une question du bureau de Luxembourg de la «Deutsche Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie», posée apparemment à l'instigation des requérantes, il a donné l'assurance que les ordres de paiement du 8 avril 1963 ne constituaient pas des décisions formelles. La Haute Autorité ne prendrait des décisions individuelles motivées et exécutoires que si les entreprises refusaient de donner leur accord sur les soldes qui leur étaient communiqués. Un recours juridictionnel pourrait être formé contre ces décisions exécutoires. Ce n'est qu'à partir de ce moment-là que le délai de recours de l'article 33 du traité C.E.C.A. commencerait à courir.

Mais, au cours des débats, l'agent de la Haute Autorité a fait remarquer que l'opinion émise par tel ou tel membre de la Haute Autorité ne pouvait pas lier le collège et encore moins la Cour. Les entreprises pouvaient donc considérer qu'il ne suffisait pas de suivre ses conseils pour défendre leurs intérêts dont l'importance subjective, au surplus, apparaît en pleine lumière lorsqu'on compare la valeur du litige avec l'importance de l'entreprise.

Compte tenu de tous ces éléments, nous croyons pouvoir suggérer à la Cour de considérer que la décision des requérantes de former un recours ne pouvait paraître déraisonnable sous l'angle du droit des dépens et de décider au contraire que certaines formules des organismes de la Haute Autorité dans les lettres attaquées remplissent les conditions qui, d'après l'article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure, justifient une décision en faveur des requérantes en matière de dépens.

b)

Le second chef des conclusions repose essentiellement sur l'idée que la décision 7-63 contient la révocation individuelle des exemptions accordées aux requérantes.

Si on s'en tenait seulement au texte de cette décision, qui est clair et ne laisse nulle part apparaître un élément individuel, il ne resterait qu'à considérer que le recours contre cette décision en tant que décision individuelle est incompréhensible et il n'y aurait plus qu'à présenter des conclusions correspondantes sur les dépens.

Mais il n'en est pas ainsi. L'ordre de paiement du 8 avril 1963, qui se fonde expressément sur la décision 7-63, a constitué pour les requérantes un élément important qui les a amenées à former leur recours. Si cet ordre de paiement n'a pas tenu compte des décisions litigieuses d'exemptions, les requérantes pouvaient admettre que la décision 7-63 envisageait déjà la révocation de leurs exemptions (celle-ci est certainement inadmissible sur le plan juridique) et qu'elle contenait donc des éléments individuels à leur égard. Pour la question des dépens, l'impression donnée par les ordres de paiement et son influence sur l'attitude des requérantes devraient donc présenter également de l'importance en ce qui concerne le second chef des conclusions et cela indépendamment de la question litigieuse de savoir si un haut fonctionnaire de la Haute Autorité, par certaines appréciations sur le contenu de la décision 7-63, pouvait avoir créé un motif supplémentaire pour le dépôt du recours. Pour le second chef des conclusions, une décision en matière de dépens en faveur des requérantes paraît donc devoir être recommandée.