Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 12 novembre 1963. # Società Industriale Acciaierie San Michele et autres contre Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. # Affaires jointes 2 à 10-63.

M. KARL ROEMER

12 novembre 1963

Traduit de l'allemand

SOMMAIRE

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

Ces affaires, qui ont été jointes par ordonnance de la Cour du 14 mars 1963 aux fins de la procédure et de l'arrêt, constituent la suite des affaires 5 à 11, 13 et 14-62 que les mêmes requérantes avaient engagées il y a 18 mois environ contre la Haute Autorité. Elles portent sur les efforts de la Haute Autorité pour obtenir des données sûres sur la ferraille consommée, de manière à établir le décompte définitif du mécanisme de péréquation de la ferraille.

Pour en venir à ces fins, la direction générale «acier» de la Haute Autorité a adressé le 27 novembre 1961 des lettres aux entreprises requérantes qui utilisent des fours électriques pour leur production, en les invitant à lui envoyer les originaux ou des copies des factures d'électricité relatives à leur activité de production d'avril 1954 à novembre 1958, à certifier que les documents présentés concernaient la totalité de la consommation d'électricité et, au cas où les entreprises n'auraient pas tous ces documents, à demander aux compagnies d'électricité des copies des documents demandés.

Comme les entreprises n'ont pas donné suite à cette invitation, même après un échange de correspondance avec la Haute Autorité, celle-ci a pris le 23 février 1962 des décisions qui invitaient formellement les entreprises à envoyer au cours d'un certain délai les documents indiqués dans les lettres du 27 novembre 1961. Les décisions ont été attaquées devant la Cour et ont fait l'objet des affaires 5 à 11, 13 et 14-62.

Pendant que se déroulaient les procédures judiciaires, la Haute Autorité a envoyé le 27 août 1962 des lettres recommandées aux entreprises requérantes. Elle leur y donnait un délai pour mettre à exécution les décisions attaquées, en les invitant, le cas échéant, à lui présenter leurs observations, conformément à l'article 36 du traité. En réponse à cette invitation, les entreprises ont présenté leurs observations dans des lettres de septembre 1962, donnant lieu à un échange ultérieur de correspondance entre la Haute Autorité et elles.

Les procédures contentieuses se sont alors terminées par un arrêt de rejet du 14 décembre 1962.

Après le prononcé de cet arrêt, comme la Haute Autorité n'avait pas encore reçu les documents demandés, elle a pris à nouveau, le 18 décembre 1962, des décisions à l'encontre des requérantes: elle leur infligeait des amendes et elle fixait des astreintes à partir du huitième jour de la signification, pour tout nouveau jour de retard dans l'exécution de l'obligation de produire les factures d'électricité. Les affaires qui vous sont aujourd'hui soumises portent sur la légalité de ces sanctions pécuniaires. Toutes les requérantes demandent l'annulation de ces décisions de la Haute Autorité et, subsidiairement, la réduction des quatre cinquièmes ou des cinq sixièmes ou des neuf dixièmes des amendes infligées, ainsi que la suppression du paiement des astreintes dont elles sont menacées.

La Haute Autorité estime que ces recours sont irrecevables et en tout cas non fondés; ses conclusions sont en ce sens.

Appréciation juridique

A — RECEVABILITÉ

Plusieurs objections de la Haute Autorité nous amènent tout d'abord à prendre position sur certaines questions de recevabilité, dans le cadre de l'appréciation juridique de ces affaires.

B — BIEN-FONDÉ

Après ces courtes remarques sur les questions de recevabilité, nous en venons maintenant aux arguments de fond des requérantes.

I. Est-il justifié quant au fond d'infliger des amendes et des astreintes?

1. Les amendes

Les décisions attaquées se fondent sur l'article 47 du traité, selon lequel la Haute Autorité peut recueillir les informations et faire procéder aux vérifications nécessaires. Selon l'alinéa 3, la Haute Autorité peut prononcer à l'encontre des entreprises qui se soustrairaient aux obligations résultant pour elles des décisions prises en application des dispositions du présent article des amendes dont le montant maximum sera de 1 % du chiffre d'affaires annuel et des astreintes dont le montant maximum sera de 5 % du chiffre d'affaires journalier moyen par jour de retard.

Les décisions individuelles du 23 février 1962 ont été prises en l'espèce en application de l'article 47, alinéa 1: elles exigeaient des requérantes la production de certains documents dans les 15 jours. Le délai imparti est expiré sans que les documents soient parvenus entre les mains de la Haute Autorité et sans que les entreprises aient entrepris des efforts pour se procurer auprès de leur fournisseur d'électricité des doubles des factures demandées.

Nous pouvons donc dire que les conditions de l'article 47 sont remplies du point de vue de la marche extérieure des événements et du résultat recherché, car l'article 47, alinéa 3, ne part pas de l'idée que l'omission fautive n'existe qu'à partir du moment où la Cour confirme la légalité des décisions de la Haute Autorité imposant une obligation dont la non-exécution doit être sanctionnée. Bien au contraire, les décisions de la Haute Autorité sont directement obligatoires et même les recours juridictionnels n'ont pas d'effet suspensif.

Mais cette première constatation ne suffit pas pour l'application de la règle pénale qu'est sans aucun doute l'article 47. Il faut envisager d'autres circonstances de nature objective et subjective.

Ainsi en est-il tout d'abord pour l'objection qu'il était impossible d'exécuter l'obligation exigée. Elle est sûrement importante, car personne ne peut être sanctionné pour la non-exécution d'une prestation impossible.

Cette objection présente un double aspect :

En fait, sur ce point, les réponses des requérantes aux questions posées par la Cour le 2 octobre 1963 nous ont apporté des éclaircissements supplémentaires. Nous en déduisons que, en ce qui concerne le moment de la destruction des documents comptables, il faut distinguer plusieurs cas :

En conséquence, il faut faire une distinction dans l'appréciation juridique.

En fait, au moment de l'adoption et de la signification des décisions du 23 février 1962, la production des documents comptables qui, à l'origine, se trouvaient entre les mains des requérantes, était impossible. Considère-t-on les décisions du 23 février 1962 comme créant seulement une obligation de produire les factures remises aux requérantes par les compagnies, comme la non-exécution d'une prestation impossible ne peut être sanctionnée, il n'y aurait infraction que si la destruction antérieurement à l'adoption des décisions de février 1962 était suffisante pour l'application de l'article 47, alinéas 1 et 3. Par contre, des doutes sont possibles, car un comportement n'est punissable d'après l'article 47, alinéa 3, que s'il constitue la non-exécution d'une décision prise sur la base de l'article 47. Or, manifestement, une telle décision relative à la production ou à la conservation des documents n'existait pas au moment de la destruction des documents comptables; il n'y avait qu'une lettre de la direction générale acier, direction du marché, du 27 novembre 1961, laquelle invitait les entreprises à produire les factures. Mais cette lettre apparaît si nettement comme précédant des décisions formelles ultérieures qu'on pourrait soutenir que la destruction des documents comptables faite en connaissance de cause devrait être assimilée, en tant qu'impossibilité fautivement créée d'exécuter les prestations, à une non-exécution sciemment réalisée des décisions de février 1962.

Mais même en rejetant une telle construction comme incompatible avec les principes élémentaires du droit pénal, l'impunité des requérantes n'est pas encore prouvée. La thèse que les décisions du 23 février 1962 concernent uniquement les documents se trouvant en possession des requérantes ne paraît pas en effet évidente. A notre avis, les décisions du 23 février 1962 doivent être considérées comme la communication formelle de ce que la direction générale acier avait dit dans sa lettre du 27 novembre 1961. Cette lettre oblige explicitement les entreprises, au cas où elles n'auraient pas tous les documents, à obtenir de leurs fournisseurs d'électricité, dans un certain délai, la production des factures pour les remettre à la Haute Autorité. Il en résulte que les décisions du 23 février 1962 imposent subsidiairement l'obligation d'agir avec efficacité pour se procurer les doubles des factures d'électricité. Mais si on la comprend en ce sens, l'objection de l'impossibilité d'exécution disparaît également pour toutes les entreprises requérantes.

En ce qui concerne maintenant cette obligation de se procurer des doubles des factures d'électricité, les annexes des mémoires nous apprennent que les requérantes n'ont fait leur premier effort en ce sens qu'après le prononcé de l'arrêt du 14 décembre 1962. Le délai fixé dans les décisions de février 1962 était alors expiré depuis longtemps. En conséquence, il est certain qu'en fait les entreprises n'ont pas exécuté l'obligation que leur imposaient les décisions de la Haute Autorité.

Mais nous n'avons pas encore apprécié de façon complète la régularité de principe des décisions de sanction. Il faut encore réfléchir sur certains points de vue qui peuvent entrer en ligne de compte comme cause de justification ou d'exclusion de la faute pour les requérantes.

Pour nous résumer, nous devons ainsi constater que tous les arguments avancés pour apprécier la légalité de principe des décisions d'amende ne suffisent pas pour les annuler.

2. Les astreintes

Les astreintes n'ont pas la fonction d'une peine destinée à réprimer une infraction commise; elles servent au contraire de moyen pour obtenir un comportement futur.

Dans les cas d'espèce, la Haute Autorité a décidé que les entreprises auraient à verser des astreintes à partir du huitième jour après la signification des décisions et pour chaque jour de retard dans l'exécution de l'obligation consistant à faire parvenir à la Haute Autorité les factures d'électricité mentionnées et à confirmer qu'elles sont complètes.

Dans l'appréciation de la légalité des astreintes, la circonstance que les requérantes ont détruit les documents comptables en leur possession et cela, selon leurs indications, sans exception, avant l'adoption des décisions sur les astreintes, présente également de l'importance. Si les décisions sur les astreintes visaient seulement à obtenir la production des documents qui figurent dans les dossiers des requérantes, nous devrions constater que le résultat recherché était impossible à obtenir et qu'en conséquence la fixation d'astreintes était illégale.

Mais le texte des décisions attaquées qui imposent des astreintes comme l'interprétation des décisions obligatoires du 23 février 1962 qui sont à exécuter n'amènent pas à admettre que la Haute Autorité entendait n'avoir que les originaux des factures de courant et non, en cas de besoin, des copies que les requérantes devaient se procurer. Donc, tant qu'il n'est pas prouvé qu'il n'est même plus possible de se procurer des copies, les décisions imposant les astreintes ne peuvent être annulées, motif pris de ce qu'elles tendraient à l'exécution d'une décision visant un but impossible.

Mais une autre considération mérite d'être examinée. Après la destruction des documents comptables chez les requérantes, il se produit nécessairement, comme nous l'avons déjà mentionné, un changement du contenu de leur obligation envers la Haute Autorité. L'obligation de production se transforme en obligation de se procurer des copies auprès des compagnies d'électricité. Cette obligation se résume en une demande instante auprès des fournisseurs de courant, elle ne comprend donc pas une responsabilité pour obtenir le résultat voulu par la Haute Autorité, dont la réalisation dépend aussi désormais de la volonté des tiers, les usines d'électricité. Du texte des décisions fixant lès astreintes il faut, il est vrai, tirer la conclusion que seule la réception des documents requis auprès de la Haute Autorité est considérée comme une exécution suffisante de l'obligation imposée aux requérantes, empêchant une nouvelle fixation d'astreintes quotidiennes. Les requérantes doivent donc subir les conséquences préjudiciables pour la non-exécution d'un résultat qui dépend aussi de la volonté des tiers. Ainsi les décisions dépassent-elles, à notre avis, les limites admissibles d'un moyen de contrainte, ce qui ne serait pas le cas si elles se contentaient d'imposer des astreintes pour chaque jour où les requérantes ne se seraient pas efforcées d'obtenir ces documents auprès des compagnies d'électricité. Pour cette raison, elles doivent être considérées comme illégales et elles doivent être annulées, car leur modification par la Cour selon l'article 36 du traité ne pourrait être envisagée qu'en cas de vices dans l'étendue des sanctions fixées et non pas en cas de fixation fautive des conditions de payement.

II. Le montant de la sanction

Enfin, les requérantes ont encore exposé des griefs sur le montant de la pénalité et sur le calcul des astreintes: compte tenu de la conclusion à laquelle nous venons d'aboutir, ces griefs n'ont lieu d'être examinés que pour autant qu'ils sont relatifs aux amendes.

En substance, les requérantes invoquent leur situation économique faible ainsi que l'imprécision de la situation juridique en ce qui concerne l'obligation de conserver les documents comptables. A notre avis, le premier de ces arguments ne permet pas de procéder à une appréciation, car il a été exposé de façon tout à fait générale et il n'est pas développé. Par contre, le deuxième argument donne lieu à quelques réflexions, bien qu'elles ne soient pas exactement dans le sens envisagé par les requérantes, car selon notre conception elles n'ont pas été pénalisées pour avoir violé l'obligation de conserver les documents comptables, mais pour ne pas s'être procuré des doubles.

Pour autant qu'il faille partir du fait que les documents comptables n'étaient plus entre les mains des requérantes lorsque les décisions de février 1962 ont été prises (c'est le cas dans les affaires 3 à 10-63), on pourrait penser que l'interprétation fautive des décisions du 23 février 1962 par les requérantes et leur appréciation incorrecte de leur légalité, qui n'a pas entraîné l'impunité en tant que cause d'exclusion de la faute, pourraient être considérées à tout le moins comme des erreurs diminuant la faute. En effet, sans aucun doute, l'invitation de la Haute Autorité contenue dans la décision de février 1962 concernait en premier lieu la production directe des documents en possession des requérantes, alors que celles-ci pouvaient avoir certains doutes sur le point de savoir si elles étaient invitées aussi à se procurer des doubles auprès des compagnies d'électricité. En outre, il est loisible de penser qu'il était permis d'éprouver des doutes au sujet de l'appréciation de la légalité d'une obligation d'une portée aussi large.

Dans ces cas-là, pour apprécier le montant de la peine, il est aussi possible de faire entrer en ligne de compte le fait que le caractère fautif du comportement des requérantes, qui a été en fait pénalisé et qui consiste seulement à ne pas s'être procuré les doubles des factures, doit être envisagé d'une façon moins sévère que si on avait pu leur reprocher l'omission prolongée de la production de documents en leur possession. En partant du résultat juridique, il faut constater ici une différence car, pour obtenir que la Haute Autorité soit informée, les efforts pour se procurer des copies étaient loin de donner les mêmes certitudes que la production directe de documents se trouvant entre les mains des requérantes.

Ces remarques, il est vrai, comme nous l'avons déjà signalé, ne jouent pas dans l'affaire 2-63, donc dans un cas où l'entreprise possédait encore une partie au moins des documents exigés après la notification de la décision de février 1962 et où elle ne les a détruits qu'en octobre 1962: ici, en l'espèce, l'infraction consiste dans la non-production de documents qui étaient entre les mains de la requérante.

Quant aux autres circonstances indiquées par les requérantes (contrôles répétés par la Société fiduciaire suisse ou par les inspecteurs de la Haute Autorité; instruction éventuelle aux inspecteurs de la Haute Autorité de ne pas étendre les contrôles au delà des trois dernières années), nous ne voudrions pas considérer qu'elles diminuent la faute. Elles ont été exposées dans l'intention d'apporter une certaine justification pour la destruction des documents comptables. Mais comme cette destruction s'est produite après la réception de la lettre de la Haute Autorité de novembre 1961, les requérantes ne pouvaient avoir de doute sur l'intention de la Haute Autorité de procéder à de nouveaux et larges contrôles.

Dans ses sanctions pénales, la Haute Autorité a infligé des amendes s'élevant à un demi pour cent du chiffre d'affaires annuel. Ce faisant, elle est restée très en-dessous de la limite maximum de 1 % du chiffre d'affaires annuel autorisé d'après le traité (article 47, alinéa 3). Mais comme nous ne pouvons pas voir si elle a suffisamment tenu compte, dans le sens qui vient d'être indiqué, de la destruction des documents comptables dont les entreprises l'ont avertie en septembre 1962, nous estimons qu'une modification et une diminution correspondantes des amendes dans les affaires 3 à 10-63 peut se défendre.

C — RÉSUMÉ

A la fin de notre étude, nous en arrivons au résultat suivant: les conclusions principales tendant à l'annulation des décisions d'amendes sont recevables mais non fondées. Par contre, les conclusions des requérantes tendant à l'annulation des astreintes fixées et, en ce qui concerne les affaires 3 à 10-63, leurs conclusions tendant à la diminution des amendes infligées sont motivées.

Quant à l'annulation des astreintes, nous ne voyons aucun motif de condamner les requérantes aux dépens, car elles ont informé la Haute Autorité en septembre 1962 de la destruction des documents comptables: c'était donc avant l'adoption de la décision attaquée. En outre, pour la décision sur les dépens, le fait que la Haute Autorité a succombé sur plusieurs questions de recevabilité peut jouer un rôle. Dans l'affaire 2-63, nous proposons la compensation des dépens; dans les autres affaires, nous proposerions de mettre à la charge des requérantes une partie des dépens plus faible que celle de la Haute Autorité.