Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 22 mars 1963. # République fédérale d'Allemagne contre Commission de la Communauté économique européenne. # Affaire 24-62.

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violation des formes substantielles,

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violation du traité,

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détournement de pouvoir.

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la Commission s'est basée sur une notion inexacte de perturbation sérieuse;

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elle n'a pas procédé de façon exacte dans l'établissement de ses pronostics sur les répercussions économiques du contingent demandé;

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et elle a commis des erreurs dans la constatation des faits économiques déterminants.

a)

En ce qui concerne la notion de «perturbation sérieuse», les critiques de la requérante visent avant tout certains développements du mémoire en défense. Nous y lisons que la Commission a basé son examen sur la situation du marché telle qu'elle existerait lors de l'application intégrale du tarif extérieur commun. Elle constate que le marché intérieur de la Communauté fonctionnerait avec moins de perturbations s'il était ouvert uniquement aux importations de vin en provenance de pays tiers qui sont soumises aux taux du tarif extérieur commun, et elle poursuit : «En ce sens, toute admission d'importations en provenance des pays tiers par octroi de contingent entraîne donc une perturbation au sens de l'article 25, paragraphe 3… Les autres faits importants que la requérante estime par ailleurs nécessaires sont non seulement inutiles, mais dénués de pertinence tant du point de vue de la logique qu'en considération de l'esprit de la décision. Les “faits importants” revêtent tout au plus un intérêt lorsqu'il s'agit de savoir si la perturbation peut être qualifiée de “sérieuse”.»

Ce n'est pas sans justes raisons que la requérante en déduit le grief que la Commission vise à réaliser un modèle abstrait. L'hypothèse de principe que le marché commun fonctionnera avec moins de perturbations lors de l'application du tarif extérieur commun méconnaît les difficultés qui étaient liées à l'établissement du tarif extérieur. Les actes administratifs normatifs de ce genre, qui doivent s'appliquer pendant une période assez longue, reposent toujours sur des prévisions assez grossières de l'évolution économique. C'est la raison pour laquelle les mesures contingentaires de l'article 25 sont prévues comme correctifs. Mais elles ne pourraient atteindre les objectifs qui leur sont assignés si les contingents devaient être considérés a priori comme cause de perturbations. Pour agir de façon plus correcte, la Commission doit tenir compte des répercussions réelles d'un contingent sur la situation concrète du marché et constater s'il faut craindre des distorsions graves — tâche difficile, car l'image du marché est la résultante d'intérêts très divers, intérêts des consommateurs et des producteurs et intérêts nationaux au maintien de courants commerciaux traditionnels.

Certaines allusions faites au cours de la procédure orale donnent à penser que les considérations auxquelles s'est livrée la Commission ne se réduisent pas à un examen abstrait du système du traité. Certes, nous devons souligner que son point de vue, selon lequel il ne faudrait s'attendre à une perturbation que si les prix à l'importation dépassaient le niveau des prix du marché commun, ou si une pénurie caractérisée régnait dans le marché commun, ne saurait pas plus satisfaire aux exigences d'un examen au sens de l'article 25, paragraphe 3, que la constatation, en apparence seulement pertinente, dans les motifs de la décision, selon laquelle le seul fait d'une production largement suffisante rend probables des perturbations sérieuses en cas d'octroi d'un contingent. Tout au plus pourraient entrer en ligne de compte ses explications relatives à une surproduction notoire et à des difficultés d'écoulement des producteurs italiens et français. Mais l'impression prédomine qu'une tendance à schématiser et à raisonner de façon abstraite a influencé dans une mesure considérable le point de départ de la Commission.

b)

Une impression aussi peu satisfaisante se dégage de la méthode par laquelle la Commission est parvenue à constater une perturbation du marché. La requérante se réfère aux motifs de la décision où figure la tournure de phrase : «L'octroi d'un contingent tarifaire … serait de nature à provoquer des perturbations sérieuses sur le marché des produits en cause.» Elle en déduit que la Commission s'est satisfaite d'une certaine vraisemblance, alors qu'elle aurait dû faire des constatations d'une vraisemblance touchant à la certitude.

Au cours des débats, la Commission nous a déclaré que c'est en raison de son manque d'expérience en matière de contingents qu'elle avait décidé de commencer par réduire les importations, pour constater ensuite quelles en seraient les répercussions. Cette déclaration, tout comme les motifs de la décision, donne à penser que les critiques de la requérante sur l'examen de la situation sont justifiées.

Mais nous lisons par ailleurs dans les mémoires de la Commission qu'elle s'était efforcée de faire des prévisions économiques, pour avoir une idée de l'évolution du marché d'après les principes de l'expérience économique et sur la base de tous les facteurs économiques connus, qu'elle avait donc procédé à un examen des faits dont la minutie répondait aux exigences de l'article 25, paragraphe 3.

Toutes ces remarques sur la notion de perturbation sérieuse et sur la méthode permettant de les constater ne donnent pas une image nette et ne fournissent pas une argumentation claire, mais témoignent d'une attitude changeante et contradictoire de la Commission. Mais nous ne voudrions pas nous prononcer sur le point de savoir s'il est possible d'en conclure que la Commission a agi de façon irrégulière. En tout cas, nous renonçons à déduire de ces circonstances des conséquences au regard de la légalité de la décision.

c)

Examinons plutôt les faits économiques pour voir si la Commission est partie de constatations exactes. La question décisive est celle-ci: la production des vins en question (c'est-à-dire des vins propres à la fabrication d'eau-de-vie de vin) est-elle à ce point suffisante dans la Communauté pour que des importations supplémentaires en provenance de pays tiers en 1962 aient pu provoquer une perturbation sérieuse?

Dans sa démonstration, la Commission compare aux besoins de la république fédérale d'Allemagne en vins à distiller la production de vin blanc susceptible d'être distillé en France et en Italie (seuls ces pays entrent en ligne de compte) et retranche des chiffres de production les quantités qui sont transformées en France et en Italie en eau-de-vie ou d'une autre façon, et qui sont exportées. A cette fin, elle choisit des chiffres moyens, établis à partir des années 1959 à 1961, et elle est parvenue au résultat que, pour des besoins des producteurs allemands d'eau-de-vie de vin se chiffrant à 1,2 million d'hectolitres, une quantité d'environ 15 millions d'hectolitres utilisable à toutes fins était disponible, ce qui lui permettait de parler d'une production largement suffisante.

Cette confrontation suffirait sans aucun doute à prouver une perturbation sérieuse du marché, si ces 15 millions d'hectolitres constituaient une production impossible à écouler, et il serait clair qu'une telle situation ne devrait pas être aggravée par l'importation supplémentaire de 450.000 hectolitres de vin à distiller en provenance de pays tiers.

Mais les choses ne sont pas si simples, d'une part parce que les chiffres cités sont en partie contestés et de l'autre parce que ce tableau doit être complété. Les questions posées par la Cour devaient apporter de nouveaux éclaircissements.

Il faut tout d'abord remarquer que les parties ne sont pas d'accord sur la partie de la production de vin blanc qui est susceptible de servir à la fabrication d'eau-de-vie. Selon la requérante, il est impossible de définir exactement les vins blancs qui sont propres à la distillation et d'en chiffrer le tonnage. La Commission souligne expressément qu'elle s'en est remise à cet égard à des estimations.

Une autre difficulté résulte de l'évaluation de la production italienne de vin blanc qui, faute de statistiques séparées, a été estimée sur la base de renseignements du gouvernement italien, et qui se monterait à environ un tiers de la production totale de vin.

Pour ces deux questions, seul un rapport d'experts pourrait apporter des éclaircissements valables. Nous ne voudrions pas proposer l'administration d'une telle preuve mais, en partant de chiffres produits et en apportant certains correctifs nécessaires, essayer de parvenir à un résultat.

Les considérations ci-après s'imposent :

Pour sa part, à l'aide d'indications générales tirées des statistiques agricoles officielles de la Communauté, la requérante tente de résoudre les difficultés et de donner une image de la véritable situation du marché. En se basant sur les chiffres relatifs à la consommation globale de vin, elle calcule la consommation de vin de table et la consommation propre pour la France et l'Italie, et elle parvient au résultat qu'en soustrayant ces quantités de la production de vin blanc, il n'apparaît pas d'excédent pour les besoins des producteurs d'eaux-de-vie. Nous ne pouvons pas nous prononcer sur l'exactitude de ce résultat, car il est possible que la consommation propre soit comprise dans les chiffres relatifs à la consommation de vin de table. En outre, on pourrait objecter que le vin blanc n'est pas consommé comme vin de table dans la même proportion que le vin rouge. Mais il nous paraît certain que la prise en considération du vin de table et de la consommation propre entraîne une modification considérable des proportions exposées par la Commission.

Si, dans ces conditions, vous n'admettez pas les calculs de la requérante, il faut tenter d'apprécier la situation du marché à l'aide d'autres indices.

A cet égard, les arguments suivants entrent en ligne de compte :

Si donc les indications de la Commission ne nous fournissent aucune aide valable pour résoudre le problème, il faut par ailleurs tenir compte de ce qui suit :

a)

Dans la requête, et avec moins d'insistance par la suite, la requérante a exprimé l'avis que la Commission devait accorder un contingent lorsqu'il ne fallait pas s'attendre à des perturbations sérieuses. Elle interprète donc l'article 25, paragraphe 3, comme une norme qui impose une obligation à la Commission, alors que cette dernière prétend qu'elle jouit d'après l'article 25, paragraphe 3, d'un pouvoir discrétionnaire.

Si l'on considère le texte de cette disposition, il apparaît qu'à la différence des paragraphes 1 et 2, où la formule choisie est : «Le Conseil ou la Commission octroie des contingents …», le paragraphe 3 emploie l'expression : «La Commission peut octroyer des contingents …».

D'après les règles traditionnelles d'interprétation, cette différence de formulation indique une différence dans le contenu juridique. Les paragraphes 1 et 2 édictent donc l'obligation d'octroyer des contingents si certaines conditions se trouvent réunies, tandis que le paragraphe 3 confère à la Commission un pouvoir discrétionnaire sous réserve que la condition négative d'une perturbation sérieuse ne soit pas remplie.

L'interprétation textuelle est confirmée par une interprétation systématique. L'article 25, paragraphe 3, s'applique aux produits agricoles de l'annexe II. Pour ces derniers sont prévues les dispositions particulières des articles 39 à 46, notamment l'établissement d'une politique agricole commune (article 38), ainsi que l'organisation commune des marchés agricoles (article 40). Il en résulte que l'évolution future dans le secteur agricole n'est pas complètement tracée par le traité; les détails doivent encore en être arrêtés. Cette situation s'accommode moins d'une obligation pour la Commission d'accorder des contingents sous certaines conditions que d'un pouvoir d'appréciation qui doit s'orienter sur les lignes directrices de l'article 29 et sur les principes de la politique agricole commune, telle qu'elle est graduellement élaborée.

En conséquence, l'article 25, paragraphe 3, ne consacre pas à lui seul une obligation pour la Commission d'accorder un contingent.

b)

La requérante invoque en outre les déclarations que la Commission a fournies lors de la fixation de certains droits de douane du tarif commun. On sait que, pour les produits de la liste G, le tarif extérieur commun devait être fixé par voie de négociations entre les États membres (article 20 du traité), ce qui a été le cas par un accord du 2 mars 1960. L'acte final de cet accord, qui a également été ratifié et qui est entré en vigueur avec l'accord (article 3 de la loi allemande de ratification; Bundesgesetzblatt 1961, deuxième partie, no 16) contient la constatation que les États membres prennent acte de l'intention de la République fédérale d'obtenir des contingents tarifaires pour certains produits, notamment pour le vin à distiller. En outre, les États membres prennent acte de la déclaration de la Commission, aux termes de laquelle celle-ci «est prête à octroyer des contingents à taux réduit ou à droit nul pour les autres produits sus-mentionnés (entre autres, les vins à distiller) en faveur des consommateurs et des industries utilisatrices de l'État membre demandeur dans le cadre de l'article 25, paragraphes 3 et 4, lorsque la situation du marché à l'intérieur de la Communauté ne permet pas à ces industries un approvisionnement suffisant en quantité ou en qualité, aux conditions dont jouissent les autres utilisateurs de la Communauté».

La requérante est d'avis que la Commission n'a pas statué sur la demande de contingent dans le sens de ces déclarations, ce qui équivaudrait à une violation du traité, puisque ces déclarations et le fait que les États membres en ont pris acte constituent une disposition d'application du traité ou tout au moins une concrétisation de ses règles.

Même si l'on ne suit pas entièrement la requérante dans ses qualifications juridiques, il est exclu, à notre avis, de dénier tout effet juridique à ces déclarations: d'une part, en effet, le préambule de l'accord contient une référence aux déclarations de la Commission et, d'autre part, l'article 1er de cet accord dit que «les dispositions tarifaires du présent accord font partie intégrante du tarif extérieur commun prévu au traité».

Il n'est pas non plus douteux que, lorsque la Commission et les États membres ont fait ces déclarations, ils visaient plus qu'à une simple référence à l'applicabilité de l'article 25, paragraphe 3. Sinon, on ne comprendrait pas la forme insistante, voire solennelle, de cette déclaration, ni son contenu. Et surtout, cette intention serait incompréhensible, étant donné le déroulement des négociations, sur lequel nous sommes renseignés par un extrait de procès-verbal produit par la requérante. Nous pouvons en déduire que la fixation du droit du tarif extérieur pour le vin a présenté de grandes difficultés au cours des négociations. Comme contrepartie de leur agrément aux droits proposés, plusieurs États ont exigé une garantie d'octroi de contingents tarifaires et ont rappelé que l'article 25, paragraphe 3, du traité n'offrait guère pareille garantie. C'est pourquoi le procès-verbal dit que les États membres sont convenus que les contingents tarifaires doivent être accordés suivant une procédure similaire à celle qui est prévue à l'article 25, paragraphes 3 et 4.

Comme nous ne pouvons admettre que les États membres auraient ainsi entendu modifier tacitement le traité, une seule interprétation objective est possible eu égard aux circonstances rapportées: les gouvernements entendaient donner des directives obligatoires et concrètes à la Commission pour l'application de ses compétences en ce qui concerne certains produits, directives qui doivent revêtir une importance particulière dans le cadre du pouvoir général d'appréciation que l'article 25, paragraphe 3, attribue à la Commission.

La Cour a donc à examiner si la Commission a respecté ces directives et, à cet effet, il ne suffit naturellement pas de constater que les motifs de la décision contiennent certaines tournures de phrase qui rappellent les déclarations de l'acte final.

Bien que tous ces facteurs fassent douter de la régularité de la décision attaquée, nous hésitons cependant à les considérer comme des indices suffisants ou comme la preuve de l'irrégularité de la décision au regard de la déclaration de la Commission dans l'acte final. Nous pensons que les faits dont nous sommes saisis sont insuffisants pour parvenir à cette conclusion. Mais s'il y a ici un non liquet, il doit rester à la charge de la requérante, qui demandait à la Commission l'octroi d'un contingent sur la base de faits déterminés (approvisionnement insuffisant).

c)

Enfin, les lignes directrices de l'article 29 doivent également être dûment respectées dans l'examen d'une demande de contingent pour des produits auxquels s'applique la déclaration spéciale faite par la Commission dans l'acte final. La requérante estime que tel n'a pas été le cas, ce qui découle du simple fait que la décision mentionne seulement un des quatre critères de l'article 29.

La Commission a déclaré au cours de la procédure qu'elle avait tenu compte de tous les critères de l'article 29, mais que, comme ils étaient contradictoires et qu'ils ne pouvaient être tous simultanément respectés, elle avait été contrainte, dans son examen des intérêts en présence, d'accorder la préférence à certains points de vue.

Une comparaison des lignes directrices de l'article 29 fait apparaître l'exactitude d'un tel point de départ. Les différents points de vue qui entrent en ligne de compte pour statuer sur les demandes de contingent reflètent des tendances opposées.

Si le développement des échanges avec les pays tiers ainsi que l'expansion de la consommation constituent plutôt des arguments en faveur de l'octroi de contingents, la nécessité de veiller à l'accroissement de la force compétitive des entreprises de la Communauté et au développement rationnel de la production inciterait plutôt à rejeter les demandes de contingent, si l'on a en vue, en premier lieu, la production de vin. Suivant les circonstances, les autres critères de l'article 29 peuvent recommander l'adoption d'une décision négative ou positive.

A l'instar du traité C.E.C.A., il est donc nécessaire de faire la balance des points de vue, en fonction de la situation économique et compte tenu de tous les intérêts privés et publics, sans qu'il soit possible d'indiquer de façon générale les considérations qui doivent l'emporter.

Les débats ont montré clairement quels étaient les objectifs auxquels la Commission a reconnu une importance particulière. Elle a surtout visé à réaliser l'union douanière et à protéger la production agricole commune.

Mais les motifs de la décision sont de nature à induire en erreur lorsqu'ils mentionnent l'approvisionnement des industries utilisatrices et l'expansion de la consommation, à moins que la Commission n'entende dire par là que ces objectifs ne seraient pas sérieusement compromis ou que la balance des intérêts exigeait l'acceptation de certains sacrifices à cet égard.

En effet, il est manifeste que le refus du contingent influe défavorablement aussi bien sur les industries de transformation dans la République fédérale que sur les consommateurs allemands. Ce refus a pour conséquence soit que les importations en provenance de pays tiers sont frappées d'un droit de douane plus élevé, soit que les achats à l'intérieur de la Communauté augmentent. L'une et l'autre de ces hypothèses s'accompagnent pour les producteurs d'eaux-de-vie de vin d'un relèvement des prix, puisque le tarif extérieur de la Communauté a été substantiellement relevé et que les prix des vins à distiller français dépassent considérablement ceux des pays tiers.

La mesure contingentaire prise compromet donc le développement rationnel des industries transformatrices et l'expansion de la consommation. Il n'est pas encore possible pour le moment de déterminer avec certitude toutes les répercussions qui en découlent. La requérante indique que les prix de l'eau-de-vie de vin ont déjà augmenté de 10 % et que les consommateurs abandonnent nettement les eaux-de-vie à bon marché qu'ils achetaient jusqu'ici, ce qui pourrait mettre les producteurs en péril grave. La Commission estime que les prix continueront à évoluer selon la tendance jusqu'ici constatée, mais elle souligne en même temps qu'étant donné la durée du processus de fabrication, les prix actuels ne peuvent pas encore subir le contrecoup des conditions d'approvisionnement de l'année 1962.

En ce qui concerne les répercussions sur les échanges avec les pays tiers, on peut cependant constater dès à présent un résultat certain: les échanges marquent une nette tendance à la régression.

Il n'appartient pas à la Cour de prescrire exactement à la Commission selon quel dosage les différents points de vue de l'article 29 doivent être pris en considération dans chaque cas d'espèce, sous peine de restreindre illégalement le champ d'appréciation de la Commission. Il nous appartient seulement de vérifier son raisonnement et de rechercher si elle a correctement mis l'accent sur tel d'entre eux, compte tenu de tous les éléments économiques et aussi politiques à prendre en considération.

La décision attaquée a été essentiellement influencée par l'hypothèse que la production de vin blanc de la Communauté est «largement» suffisante. Si tel était le cas, on pourrait — mais la question peut rester ouverte — accorder une préférence absolue à la production communautaire. Mais si la réalité économique présente une image différente (nous nous référons à ce propos surtout aux statistiques relatives au degré d'auto-approvisionnement de la Communauté), l'accent doit porter sur les autres points de vue négligés, dont le moindre n'est pas le développement des échanges avec les pays tiers, auquel, outre l'article 29, le préambule du traité et l'article 110 reconnaissent une grande importance. C'est donc l'erreur commise dans l'appréciation des faits, le point de départ erroné, dont nous avons longuement parlé, qui ébranlent sérieusement et entachent d'erreur, selon nous, l'appréciation des intérêts en présence à laquelle la Commission a procédé. C'est là un nouveau motif qui doit entraîner l'annulation de la décision attaquée.

3.

Il resterait encore à examiner les différents griefs de détournement de pouvoir. Nous croyons pouvoir y renoncer, compte tenu du résultat auquel nous sommes déjà parvenus, mais aussi parce que, dans leur substance, ils ont déjà été examinés dans une large mesure avec le grief de violation du traité.