Conclusions de l'avocat général présentées le 17 novembre 1960. # Hamborner Bergbau AG, Friedrich Thyssen Bergbau AG contre Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. # Affaires jointes 41/59 et 50/59.

Conclusions de l'avocat général

M. KARL ROEMER

17 novembre 1960

Traduit de l'allemand

SOMMAIRE

Page

	I — Remarques préalables
	1. L'opinion de la Cour sur la recevabilité
	2. Déclaration au sujet des premières conclusions
	3. Le recours en carence 50-59
	4. Les arguments sur la remise gracieuse
	5. Résumé des premières conclusions sur les recours en annulation
	a) Nature juridique de la lettre de la Haute Autorité du 24 juillet 1959
	b) Recevabilité de l'exception d'illégalité
	II — Autres examens en matière de recevabilité
	1. La constitution des fonds échappe-t-elle au contrôle juridictionnel?
	2. Les limites de l'exception d'illégalité
	3. Exception de déchéance
	a) Remarques sur l'historique des fonds critiqués
	aa) Fonds de garantie
	bb) Réserve spéciale
	b) Prestations de ces fonds aux requérantes
	aa) Fonds de garantie
	bb) Réserve spéciale
	c) L'attitude des requérantes
	d) Appréciation juridique de l'exception de déchéance
	4. La pertinence des moyens de recours
	III — Bien-fondé des recours en annulation
	A — Fonds de garantie
	1. Base juridique
	a) Article 50, paragraphe 1, alinéa 3
	b) Constitution antérieure d'un fonds de réserve
	2. Le montant du fonds de garantie
	a) Les conditions de l'article 33, alinéa 1, 2e phrase
	b) Appréciation juridique de la décision discrétionnaire
	B — Réserve spéciale
	1. Constitution et but
	2. Appréciation juridique
	a) Base juridique pour la construction de logements ouvriers
	b) Financement de la construction de logements ouvriers à l'aide du prélèvement
	c) Financement de la construction de logements ouvriers avec les fonds de la réserve spéciale
	3. Disponibilité des fonds de la réserve spéciale
	C — Réserve pour le service de l'emprunt
	D — Demande de constatation
	E — Résumé

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

Dans les affaires jointes 41-59 et 50-59, la Cour avait commencé par limiter les débats oraux aux seules questions de recevabilité. En conséquence, à l'audience du 5 mai 1960, les parties s'étaient bornées à discuter principalement de la recevabilité des recours et de l'exception d'illégalité qui jouent un rôle important dans le procès. Nos conclusions du 18 mai 1960 ont dû s'adapter également à cette limitation du thème du débat.

Par la suite, la Cour a été amenée à décider de poursuivre les débats oraux et de faire traiter l'ensemble des questions litigieuses. Le 28 octobre 1960, les parties ont exposé en détail leur point de vue sur le fond de la procédure. Nous avons aujourd'hui à prendre position sur ces argumentations ainsi étendues. Mais, avant de commencer, permettez-nous de présenter quelques remarques sur les étapes passées de la procédure et sur la façon dont nous concevons notre rôle dans la phase actuelle.

I — REMARQUES PRÉALABLES

1. L'opinion de la Cour sur la recevabilité

Le déroulement du procès pourrait faire penser que vous n'avez pas pu vous ranger à notre opinion sur les questions de recevabilité, que vous n'avez pas jugé pertinentes toutes les objections qui se sont présentées en matière de recevabilité et que vous estimez qu'il y a lieu maintenant de ne discuter que du bien-fondé des recours. Comme vous n'avez pas encore énoncé votre opinion sur la recevabilité, nous ne commencerons pas immédiatement aujourd'hui par examiner le bien-fondé des recours, mais nous reprendrons l'examen du procès au point où nous avons laissé celui de la recevabilité lorsque nous avons conclu à son rejet.

2. Déclaration au sujet des premières conclusions

Nous voudrions dire très nettement que nous persistons dans notre jugement sur la recevabilité des recours et, aujourd'hui encore, notre première proposition sera de rejeter les recours pour les motifs énoncés dans nos conclusions primitives. Ni la suite des explications des parties, ni un nouvel examen critique de nos raisonnements précédents n'ont ébranlé notre conviction sur l'exactitude de ces conclusions. Nos observations sur les autres questions du litige ne sont donc valables qu'à toutes fins utiles au cas où la Cour ne se rallierait pas à nos conclusions précédentes.

3. Le recours en carence 50-59

Le recours en carence 50-59 ne mérite aucun autre commentaire, même pas sous la forme de discussions éventuelles. Ici, à notre avis, l'irrecevabilité du recours est indiscutable pour les motifs que nous avons indiqués. Elle s'impose de façon impérieuse, notamment si l'on voulait estimer que les recours en annulation sont recevables, car ces derniers ont manifestement le même but que les recours en carence. Un recours recevable contre la réponse de la Haute Autorité, contenue dans sa lettre du 24 juillet 1959, ne laisse pas de place pour un recours en carence qui vise à obtenir de la Haute Autorité une décision formelle et obligatoire sur la demande de remise gracieuse du prélèvement.

4. Les arguments sur la remise gracieuse

Enfin, nous désirerions encore faire remarquer que nos observations à la page 1027, dernier alinéa, des conclusions sur les arguments des requérantes relatifs à la remise gracieuse font apparaître l'inutilité de plus amples discussions, car il faut rejeter comme tardive l'argumentation des requérantes énoncée dans la réplique du 15 janvier 1960 selon laquelle la remise individuelle de la dette de prélèvement serait juridiquement possible en dépit du silence du traité et des décisions en cause, et le pouvoir de la défenderesse de procéder à une telle déclaration de la remise ferait partie intégrante de la compétence de la Haute Autorité en matière de prélèvement.

Une seule remarque brève: elle apparaît à la lecture de la demande de remise des requérantes, datée du 17 juillet 1959, et des explications données au cours du procès. La lecture des rapports annuels d'informations des requérantes et les chiffres qu'elles ont elles-mêmes indiqués dans leur annexe au recours nous permettent de connaître leur importance économique. Par leur capital social, le nombre de leurs employés et salariés, leurs chiffres de production, elles font partie des grandes entreprises minières allemandes. Les requérantes sont liées par des traités d'«Organschaft». La requérante no 1 assure la gestion et l'exploitation de la requérante no 2 et endosse les résultats d'exploitation de cette dernière à la fin de l'exercice social. La requérante no 1 a versé pour l'exercice du 1er janvier 1958 au 31 décembre 1958 et pour l'exercice 1959 un dividende de 6 %, soit 4140000 DM, pour le capital de 69 millions de DM; il a été prélevé en grande partie sur des réserves dissoutes pour l'exercice se terminant le 31 décembre 1958 et, pour l'exercice se terminant le 31 décembre 1959, sur les bénéfices. Le prélèvement que les requérantes devaient à la Haute Autorité pour l'exercice 1959-1960, allant du 1er juillet 1959 au 30 juin 1960, peut s'évaluer à environ 800000 DM.

Compte tenu de ces faits, on constate que les requérantes n'ont pas justifié la demande de remise à l'aide de motifs correspondant à son importance, et notamment pas de motifs appropriés, individuels et fondés comme cela aurait été nécessaire pour le régime privilégié qu'elles sollicitaient. Il est à se demander si, dans les circonstances données, elles pouvaient même sérieusement envisager que la Haute Autorité procède à un examen au fond de leur demande.

5. Résumé des premières conclusions sur les recours en annulation

Après ces remarques introductives, il nous semble opportun de vous rappeler brièvement les motifs qui, dans nos conclusions du 18 mai 1960, nous ont amené à proposer le rejet des recours en annulation.

a) NATURE JURIDIQUE DE LA LETTRE DE LA HAUTE AUTORITÉ DU 24 JUILLET 1959

Le contenu de la lettre de la Haute Autorité du 24 juillet 1959 n'a le caractère d'une décision attaquable que pour autant qu'elle rejette une demande de remise gracieuse du prélèvement. C'est ce qui résulte impérativement du texte de la demande du 17 juillet 1959. Les requérantes demandent la remise du prélèvement qu'elles doivent pour l'exercice 1959-1960 en invoquant la mauvaise situation de leurs ventes et la situation financière tendue de leurs sociétés. Mais elles ne présentent aucune objection sur la régularité du prélèvement et elles ne soumettent pas à la Haute Autorité des considérations économiques et juridiques auxquelles elles se référeront ultérieurement pour motiver leur recours. Dans sa décision, la Haute Autorité n'avait donc aucun motif de prendre position sur ces questions. Il apparaît plutôt comme parfaitement justifié du point de vue d'une bonne administration que la Haute Autorité ne se prononce dans sa lettre du 24 juillet 1959 que sur la demande qui lui a été faite.

b) RECEVABILITÉ DE L'EXCEPTION D'ILLÉGALITÉ

Ces faits nous avaient amené à conclure que le seul moyen présenté dans les délais (l'exception d'illégalité de la décision générale) était irrecevable parce que la décision individuelle attaquée ne se fonde pas pour autant sur la décision générale dont les requérantes, dans l'exposé des moyens de leur recours, désirent voir reconnaître l'illégalité qui constituerait à leurs yeux une justification pour la non-perception du prélèvement.

Le contenu de la décision attaquée décrit l'objet du litige et indique les limites pour la discussion juridique. Si la décision ne contient qu'une constatation sur le caractère licite d'une remise gracieuse, elle ne peut donner lieu à une discussion sur le caractère légal de la perception du prélèvement lorsqu'elle fait l'objet d'un recours. Il faut se demander si la décision relative à la remise gracieuse aurait trouvé un fondement dans une disposition de la décision générale sur le prélèvement, c'est-à-dire si la constatation faite dans la décision individuelle constituait dans le cas particulier la mise en œuvre d'une règle générale. Très manifestement, aucune disposition positive de la décision générale sur le prélèvement n'a une telle signification pour la décision attaquée. Tout au plus, à l'appui d'un recours contre la décision de rejet, pourrait-on faire valoir que la décision générale sur le prélèvement ne prévoit aucune disposition relative à une remise gracieuse (ce que les requérantes n'avaient cependant pas l'intention de faire dans leurs requêtes). L'absence d'une réglementation constituant une partie de la décision générale pourrait faire l'objet des présents débats, sans toutefois en arriver à constater l'illégalité de l'ensemble de la décision sur le prélèvement. En supposant, pour faciliter l'argumentation, que la décision générale sur le prélèvement aurait contenu, outre la fixation du taux du prélèvement, une décision expresse prévoyant qu'il ne pouvait y avoir lieu à remise gracieuse, la réponse de la Haute Autorité à la demande des requérantes aurait contenu cette mention : «selon l'article X de la décision générale sur le prélèvement, une remise est exclue». Dans le conflit sur la légalité de la réponse de la Haute Autorité, seule cette partie de la décision générale aurait pu être incluse et être examinée dans la discussion, par la voie de l'exception d'illégalité, parce que la constatation de la décision de la Haute Autorité, dont il ne faut pas perdre de vue le thème bien délimité, ne se fonde pour autant que sur la décision générale.

Nous répétons donc que la décision générale 33-59 ne constitue pas la base logique pour la lettre qui est attaquée. Telle qu'elle est soulevée, l'exception d'illégalité est donc irrecevable.

II — AUTRES EXAMENS EN MATIÈRE DE RECEVABILITÉ

Pour discuter à toutes fins utiles des autres questions litigieuses de ce procès, il nous faut négliger ce résultat de nos examens actuels. Nous supposerons que l'exception d'illégalité de la décision générale sur le prélèvement est recevable, soit parce qu'il faut voir une décision dans l'invitation à paiement de la Haute Autorité contenue dans la lettre du 24 juillet 1959 (qui, cela va de soi, se fonderait sur la décision générale sur le prélèvement), soit parce qu'il faut admettre que la décision générale constitue une base juridique pertinente pour le rejet de la demande de remise gracieuse.

Les requérantes attaquent la décision générale sur le prélèvement en se fondant sur les moyens d'incompétence, de violation du traité et de détournement de pouvoir. Ce faisant, elles exposent des arguments qui vont au delà de la décision générale. Elles mettent en cause les fonds constitués par la Haute Autorité — fonds de garantie et fonds spécial de réserve ( 1 ) — et, de leur prétendue illégalité, elles déduisent l'illégalité de la décision générale sur le prélèvement.

La Haute Autorité estime que cette argumentation ne peut être admise pour différents motifs :

Ce sont ces questions que nous allons tout d'abord examiner.

1. La constitution des fonds échappe-t-elle au contrôle juridictionnel ?

En d'autres termes, l'utilisation, l'affectation du prélèvement et d'autres ressources de la Haute Autorité ne sont-elles soumises à aucun contrôle juridictionnel?

Le point de vue de la Haute Autorité sur cette question n'est pas parfaitement clair dans la procédure écrite. Certaines remarques du mémoire en défense permettent de penser que la Haute Autorité entend purement et simplement exclure le contrôle juridictionnel sur sa gestion budgétaire lorsque, par exemple à la page 7, elle dit que la fixation de ses besoins financiers constitue une décision politique et lorsqu'elle affirme que, quand le prélèvement ne dépasse pas 1 %, elle n'est soumise qu'au contrôle de l'Assemblée parlementaire, ou lorsqu'elle constate à la page 31 que la Cour ne pourrait être saisie en qualité de gardienne de sa politique financière. Par contre, la Haute Autorité admet dans sa duplique que les décisions sur le prélèvement ne sont pas des décisions politiques soustraites au contrôle juridictionnel (p. 3 et 4) et que le contrôle juridictionnel de la décision sur le montant annuel du prélèvement n'est pas soustrait de façon générale à l'examen de la Cour (p. 25). Mais la fixation du taux de prélèvement conditionne un domaine d'appréciation discrétionnaire qui va encore au delà de ce qu'envisage l'article 33, alinéa 1, deuxième phrase. Il est dans la nature de décisions de cet ordre que le cadre du contrôle juridictionnel exercé sur sa légalité soit très étroit (p. 3 et 4). Enfin, il faut mentionner un passage du mémoire en défense, page 30 :

«La notion exprimée par le mot “nécessaire”, utilisée comme critère économique par l'article 49 du traité, se rapportant à “fonds” dans le sens de “moyens financiers”, n'a pas elle-même de valeur quantitative, mais seulement une valeur qualitative. Elle sert à déterminer l'affectation des fonds du prélèvement, mais ne vise pas à une limitation du taux du prélèvement susceptible d'être l'objet d'un contrôle juridictionnel.»

L'ensemble de ces arguments permet de conclure que la Haute Autorité envisage une étroite limitation du contrôle juridictionnel de la Cour sur le plan non pas tant qualitatif (détermination du but d'utilisation du prélèvement et des autres revenus) que quantitatif (montant du taux de prélèvement, montant des différents postes de dépenses). Cette interprétation du traité paraît être la plus juste.

Conformément à l'article 50, c'est une décision générale de la Haute Autorité qui fixe le prélèvement estimé «nécessaire». Pour attaquer les décisions des institutions de la Communauté, le traité contient certaines dispositions qui limitent le droit de recours ou le contrôle juridictionnel [cf. art. 33, al. 1; art. 35, al. 2, et surtout art. 38, al. 3 ( 2 ) ]. Par contre, il n'y a pas dans le traité de disposition prévoyant une réglementation spéciale pour les décisions sur le prélèvement. De même, la nature de ces décisions ne permet pas de motiver un régime spécial. D'après la structure du traité, la fixation du taux de prélèvement tient sûrement dans une large mesure à des considérations de caractère politique et à des objectifs de politique économique; mais elle est aussi manifestement liée à des exigences et à des limites juridiques. Dans la mesure où le contrôle de la décision sur le prélèvement porte sur les buts d'utilisation de ce dernier (et a donc un aspect qualitatif), il n'en résulte aucune difficulté pour le contrôle juridictionnel et aucune objection contre ce dernier. Le traité délimite exactement les buts à poursuivre par la Haute Autorité. C'est en cela que la Communauté se distingue d'un État qui a la plénitude de compétence en vertu de sa souveraineté. La Haute Autorité n'est donc pas limitée de façon illicite dans sa liberté de décision lorsque l'affectation du prélèvement et d'autres revenus est soumise au contrôle juridictionnel.

Par contre, sur le plan quantitatif, c'est-à-dire lors de la détermination du montant des sommes prévues pour réaliser un objectif du traité, la Haute Autorité doit être extrêmement libre dans son pouvoir d'appréciation. Il ne peut y avoir là de contrôle juridictionnel que dans une très faible étendue, par exemple en cas de dépassement manifeste du pouvoir d'appréciation. Sous cette limite, nous estimons que les arguments des requérantes sont licites lorsqu'ils visent la constitution des fonds et, par conséquent, le but d'utilisation du prélèvement général et des autres ressources de la Haute Autorité.

2. Les limites de l'exception d'illégalité

La Haute Autorité souligne à juste titre que la décision générale 33-59 ne mentionne pas la constitution ou le maintien de certains fonds. Ceux-ci ne constituent pas en fait un élément de cette décision. Le seul contenu de celle-ci, c'est la fixation du taux de prélèvement pour l'exercice 1959-1960, par renvoi à des décisions précédentes.

Le texte de la décision à lui seul ne permet pas de juger si ce taux de prélèvement est «nécessaire» au sens du traité, car son exposé des motifs n'est pas suffisant. Pour examiner la décision relative au prélèvement, il faut donc se reporter à l'état prévisionnel de la Communauté qui fixe l'ensemble de la gestion financière de la Communauté avec l'indication des dépenses, des fonds et de leur utilisation et, comme dernier élément, les recettes par fixation du prélèvement. L'état prévisionnel constitue en ce sens la base et l'explication nécessaire pour la décision relative au prélèvement. La gestion financière actuelle et ancienne constitue l'arrière-plan juridique et de fait en fonction duquel il faut examiner l'élément de «nécessité». L'inclusion de l'état prévisionnel dans l'examen de la Cour ne dépasse donc pas le cadre objectif du litige. Nous ne voyons donc rien d'illégal sur le plan de la procédure dans la demande des requérantes tendant à faire contrôler la régularité de la décision de prélèvement à l'aide de l'état prévisionnel de la Haute Autorité, ce qui inclut le contrôle de l'affectation des fonds disponibles.

3. Exception de déchéance

Il ne s'agit pas ici de la déchéance du droit d'agir ou du droit d'invoquer la nullité de la décision générale sur le prélèvement, car le recours vise la décision individuelle du 24 juillet 1959 et, indirectement, la décision 33-59 du 10 juin 1959, publiée au Journal officiel des Communautés du 22 juin 1959. Il faut plutôt se demander si, à l'appui de leur recours contre ces décisions, les requérantes pouvaient s'en prendre à des événements juridiques remontant à plusieurs années dans le passé, c'est-à-dire à l'utilisation du prélèvement et d'autres ressources pour constituer des fonds au cours des années précédentes.

a) REMARQUES SUR L'HISTORIQUE DES FONDS CRITIQUÉS

aa) Fonds de garantie

Le fonds de garantie, alimenté directement par le prélèvement, est déjà mentionné dans le premier rapport général du 11 avril 1953, page 116. D'après ce rapport, et jusqu'au 30 juin 1953, il devait se monter à 6 millions d'unités de compte.

Le second rapport général du 11 avril 1954 expose que le fonds de garantie se montait au 31 mars 1954 à 27,8 millions d'unités de compte.

Fin 1954, le fonds de garantie se montait à 52,5 millions d'unités de compte, en fin 1955 à 95 millions d'unités de compte et, depuis avril 1956, à 100 millions d'unités de compte. Ce maximum a été mentionné dans le premier rapport financier du 15 mars 1956. Depuis lors, le fonds de garantie n'a subi aucune modification.

bb) Réserve spéciale

La réserve spéciale est constituée essentiellement par les produits des intérêts des fonds liquides, groupés dans le fonds ci-dessus que nous voudrions qualifier de patrimoine financier de la Haute Autorité. Fin 1954, elle se montait à un million et demi d'unités de compte et elle s'est enrichie chaque année. Fin 1958, elle était de 22,7 millions d'unités de compte et, le 30 juin 1959, de 25,5 millions. Le budget 1959-1960 a prévu une nouvelle affectation de 5 millions d'unités de compte.

Les rapports financiers et les rapports généraux de la Haute Autorité ont toujours fait état de l'évolution de ce fonds. C'est ainsi que la réserve spéciale est mentionnée dans le rapport financier pour 1956 du 15 mars 1957; son niveau atteignait à l'époque 8,7 millions d'unités de compte.

Ce rapport mentionne également l'utilisation de ces fonds pour la construction de logements pour les travailleurs (p. 16).

Le cinquième rapport général du 13 avril 1957 expose l'évolution de la réserve spéciale du deuxième exercice jusqu'au cinquième et mentionne également son but d'utilisation.

b) PRESTATIONS DE CES FONDS AUX REQUÉRANTES

aa) Fonds de garantie

La société «Hamborner Bergbau AG» a reçu sur le premier emprunt américain en 1954 et 1955 deux crédits d'environ 3 millions de dollars; sur le deuxième emprunt américain, une somme de 2 millions de dollars lui a été affectée au début de 1957.

bb) Réserve spéciale

Sur le second programme de construction de logements pour les travailleurs, les requérantes ont reçu en 1957 et 1958 environ 1,8 million de DM et, sur le troisième programme, en 1958 et 1959, environ 800000 DM qui, pour plus d'un tiers, ont été financés à l'aide de la réserve spéciale. Le 8 avril 1959, elles avaient demandé un nouveau crédit de 314800 DM qu'elles ont obtenu ultérieurement dans le cadre du troisième programme de construction.

c) L'ATTITUDE DES REQUÉRA NTES

Avant de former leurs recours, les requérantes n avaient jamais critiqué la constitution et le maintien des fonds.

En ce qui concerne la formation du fonds de garantie, sa légalité aurait déjà pu être critiquée lors de la perception du prélèvement pour l'exercice 1953-1954. La limite maximum (16 millions d'unités de compte) que les requérantes jugent éventuellement licite dans l'état actuel des emprunts aurait déjà été dépassée à la fin de 1953. D'ailleurs, à cette époque, les emprunts réalisés n'atteignaient qu'un montant de 117 millions d'unités de compte.

La formation et l'utilisation de la réserve spéciale auraient pu donner lieu à des objections depuis la publication du rapport financier du 15 mars 1957, c'est-à-dire à partir de l'exercice financier 1957-1958.

d) APPRÉCIATION JURIDIQUE DE L'EXCEPTION DE DÉCHÉANCE

La question qui se pose est de savoir si ces circonstances privent les requérantes du droit de critiquer lors de l'exercice 1959-1960 la légalité de la décision de prélèvement en invoquant un argument dont elles auraient déjà pu se servir au cours des années précédentes contre les décisions prises sur le même objet, c'est-à-dire avec ce motif que la formation et le maintien de ces fonds avec leur affectation actuelle seraient contraires au traité.

La légitimité de cette argumentation est douteuse à divers points de vue.

4. La pertinence des moyens de recours

Dans sa défense, la Haute Autorité a discuté une question de la réponse à laquelle elle entend déduire le défaut de pertinence des attaques des requérantes contre l'existence et l'utilisation du fonds de garantie. Elle dit que lorsque les requérantes cherchent à obtenir la diminution ou la dissolution du fonds de garantie et déclarent que la perception du prélèvement serait superflue si la Haute Autorité remplaçait ses recettes de prélèvement par l'argent en provenance de ce fonds, elles commettent une erreur de raisonnement: la diminution ou la dissolution du fonds de garantie contraindrait ses créanciers à dénoncer les emprunts et la forcerait elle-même à utiliser le fonds de garantie et étant donné son insuffisance, à augmenter le prélèvement, c'est-à-dire à faire un plus large appel aux débiteurs du prélèvement.

La réponse des requérantes sur ce point n'est pas claire. Alors que, d'un côté, elles font remarquer qu'elles désirent seulement être exonérées du prélèvement perçu pour l'exercice budgétaire du 1er juillet 1959 au 30 juin 1960, elles font valoir ailleurs, avec beaucoup d'insistance, que le fonds de garantie et un autre fonds doivent être dissous. Ce qui paraît important dans cette argumentation, c'est de savoir si, lors des négociations sur l'émission de ces emprunts et dans ses appels aux souscripteurs (principalement aux États-Unis et en Suisse) et dans l'Act of Pledge qui réglemente ses rapports avec la Banque des règlements internationaux de Bâle, la Haute Autorité a contracté l'obligation de laisser intact et de maintenir, à titre de sécurité, le fonds de garantie qui est mentionné chaque fois et dont le montant s'élève finalement à 100 millions d'unités de compte, de sorte que si elle ne tenait pas ses promesses, il pourrait en résulter des réactions juridiques, ou peut-être même simplement d'ordre commercial, mais qui n'en seraient pas moins suivies d'effet, de la part des banques participant à l'émission ou des particuliers porteurs des titres d'emprunts.

Nous nous sommes donné la peine d'examiner sous cet angle les documents dont nous disposons.

Dans l'Act of Pledge ( 4 ), voici les sections 605, 606 et 701 :

«Section 605. La Haute Autorité, dans les conditions prévues au traité, effectuera et percevra des prélèvements en montants suffisants pour permettre, en sus de tous autres paiements qui doivent être alimentés par ces prélèvements, tout paiement de principal, de primes éventuelles et d'intérêts sur les billets, qui ne pourrait être effectué sans retard et intégralement au moyen des fonds reçus par la Haute Autorité en vertu des prêts réalisés avec la contrevaleur des billets à ordre, ou qui ne pourraient être payés sans retard et intégralement sur ses autres ressources; et la Haute Autorité affectera ces prélèvements, dans la mesure requise, aux paiements des billets et des intérêts sur ceux-ci.

Section 606. La Haute Autorité, considérant qu'il est essentiel que tous ses créanciers, directs ou indirects, aient l'assurance qu'aucun d'entre eux ne recevra de préférence sur aucun autre en ce qui concerne les prélèvements susdits que le traité l'autorise à effectuer et à percevoir et qui fondent son crédit, et, considérant que ces prélèvements, ainsi que le fonds de garantie qui en résulte, doivent être à tous moments disponibles pour garantir sans discrimination tous ses engagements, quelles que soient leurs formes, déclare par le présent contrat qu'elle n'a pas l'intention de créer, et s'engage à ne créer aucune hypothèque, aucun gage ni aucun choix de préférence sur les revenus provenant de ces prélèvements ou sur l'accumulation de prélèvements qui peut en résulter de temps à autre, ni, sauf dispositions contraires du présent contrat, sur aucun de ses autres éléments d'actif.

Section 701. Au cas où il se produirait, sans qu'il y soit remédié, l'un des événements suivants …

alors, et dans chacun de ces cas, le montant en principal de tous les billets alors non payés en vertu du présent contrat (s'il n'est pas déjà exigible) peut être déclaré exigible et payable immédiatement par notification donnée par écrit à la Haute Autorité et au tiers convenu par les détenteurs d'au moins la majorité du montant en principal de tous les billets non payés à cette date.»

Il faut mentionner, en outre, un passage de la page 18 du prospectus du 9 avril 1957 :

«… Le fonds de garantie de la Haute Autorité s'élevait à un équivalent de 835,9 millions le 30 juin 1954, à 875 millions le 30 juin 1955 et à 8100 millions le 30 juin 1956. La Haute Autorité n'a pas l'intention d'augmenter ce fonds pour le moment. La Haute Autorité a cependant l'habitude de maintenir un coefficient normal entre ce fonds et les dettes arriérées de la Haute Autorité. On peut par conséquent s'attendre à ce que ce fonds augmente dans l'avenir si, de l'avis de la Haute Autorité, en conséquence de plus gros engagements financiers, un plus grand fonds est nécessaire pour maintenir un rapport raisonnable entre le montant du fonds et le total de l'arriéré des emprunts et garanties de la Haute Autorité. Le critère pour déterminer cette proportion normale ou rapport raisonnable est de savoir si le fonds est assez important, de l'avis de la Haute Autorité, pour assurer une protection contre toute interruption raisonnablement prévisible du paiement des intérêts des emprunts de la Haute Autorité ou de son amortissement, en tenant compte des fonds du service sur les prêts faits par la Haute Autorité aux entreprises et de ses autres ressources disponibles, ainsi que de ses autres engagements financiers. Ceci dépendra nécessairement des conditions existant de temps en temps à l'avenir. La Haute Autorité pense que le fonds actuel fait plus que satisfaire un tel critère. La Haute Autorité ne fait aucune déclaration quant au moment ou au montant de tous changements qui pourraient survenir plus tard dans ce fonds»

Dans leur partie décisive et principale, ces formules réapparaissent dans les prospectus du 24 juin 1958 et du 12 octobre 1960. Le prospectus sur l'emprunt contracté en 1956 en francs suisses contient des déclarations analogues.

Page 2 :

«… pour garantir le service ponctuel de ces emprunts, la Haute Autorité peut en outre recourir :

Pages 9 et 10 :

«… le service de l'emprunt et de l'amortissement des emprunts souscrits par la Haute Autorité sera assuré en premier lieu, comme il est dit, par le service des intérêts et de l'amortissement des crédits qu'elle a accordés; en outre, pour garantir le service ponctuel de ses emprunts, la Haute Autorité peut recourir encore aux moyens suivants ;

En tout cas, on ne peut tirer de ces documents qu'une seule indication, c'est que la Haute Autorité a évité prudemment de s'obliger expressément à maintenir le fonds de garantie à un certain niveau. Cette attitude doit être approuvée du point de vue d'une saine gestion commerciale, économique et financière. Les conventions produites par la Haute Autorité permettent donc de considérer à première vue que ses objections relatives à la pertinence des moyens de recours ne sont pas fondées.

Mais nous devons souligner que nous ne connaissons pas tous les éléments des négociations, par exemple la documentation sur les déclarations faites à l'«American Securities and Exchange Commission», ni les négociations avec les banques participant à l'émission. Ces déclarations sont importantes parce qu'elles concernent non seulement l'émission, mais aussi l'admission des titres au «Stock Exchange». Il en est de même pour les négociations avec les maisons d'émission suisses. Nous ne pouvons pas non plus nous rendre compte avec certitude de quelle manière les banques ou les porteurs de titres à New York ou en Suisse jugeraient une modification du fonds de garantie. Nous n'avons pas voulu éluder cet ensemble de questions dont le rôle est important dans le cadre des déclarations des parties au cours du procès, mais nous ne pouvons répondre sans un nouvel examen aux dernières questions douteuses pouvant toucher cette question de la pertinence ou le bien-fondé du recours. Nous avons cru devoir nous abstenir de poser de nouvelles questions aux parties, car, pour d'autres motifs, le litige peut déjà être jugé.

III — BIEN-FONDÉ DES RECOURS EN ANNULATION

Dans la suite logique de notre enquête se pose maintenant la question de savoir si la décision générale 33-59 sur le prélèvement était entachée d'un vice, c'est-à-dire si la Haute Autorité pouvait se dispenser de procéder au prélèvement pour l'exercice 1959-1960 en raison des fonds existants. Ainsi en venons-nous à l'examen de la légalité de la constitution, du maintien et de l'augmentation du fonds de garantie et de la réserve spéciale.

A — Fonds de garantie

Ce fonds sert à assurer le service de l'emprunt de la Communauté, car la Haute Autorité est obligée envers les créanciers de payer sur ses fonds si ses débiteurs n'exécutent pas leurs obligations.

1. BASE JURIDIQUE

a) Article 50, paragraphe 1, alinéa 3

Le traité ne parle pas d'un fonds de garantie, ce que les requérantes affirment et ce que la Haute Autorité admet. Les articles 50 et 51 mentionnent à l'occasion du service des emprunts de la Haute Autorité un fonds de réserve constitué par les excédents d'intérêts lors de l'octroi de crédits provenant des fonds empruntés. Mais il est certain qu'il n'y a pas identité entre ce fonds de réserve et le fonds de garantie en litige.

Jusqu'ici la Haute Autorité s'était efforcée de maintenir à un niveau aussi bas que possible les frais pour les crédits qu'elle accordait et de renoncer à la création d'un fonds de réserve. Il n'y a rien à objecter à cela, car elle est libre de constituer ou non un fonds de réserve; voyez l'article 51, paragraphe 3 : «La Haute Autorité peut aménager ses conditions de prêts en vue de constituer un fonds de réserve.»

Pour porter un jugement sur le fonds de garantie, il faut donc se référer non pas à l'article 51, mais à l'article 50, paragraphe 1, alinéa 3, comme l'a dit le rapport du commissaire aux comptes pour l'exercice 1954-1955. au tome II. page 147 :

«Les prélèvements sont destinés à couvrir :

…

…

…»

Il en résulte en fait que les prélèvements peuvent être utilisés pour le service des emprunts de la Haute Autorité.

b) Constitution antérieure d'un fonds de réserve

De la disposition citée ci-dessus, les requérantes, et, nous semble-t-il, pour la première fois au cours de l'audience du 28 octobre 1960, ont tiré la conclusion que la condition pour recourir au prélèvement était la constitution d'un fonds de réserve. La Haute Autorité ne pourrait faire appel à la solidarité de toutes les entreprises communautaires pour le service des emprunts de la Communauté que si les emprunteurs eux-mêmes avaient déjà fait des efforts pour garantir les obligations de remboursement.

A cela s'opposent à notre avis des considérations d'ordres divers :

2. LE MONTANT DU FONDS DE GARANTIE

Les requérantes ont admis que la Haute Autorité avait naturellement une certaine liberté d'appréciation pour doter le fonds de garantie. Comme nous l'avons déjà dit, ce point de vue est tout à fait exact.

a) Les conditions de l'article 33, alinéa 1, 2e phrase

Cela nous amène à examiner la question de savoir si la Cour peut en principe exercer ici son droit de contrôle. L'article 33, alinéa 1, 2e phrase, dit ceci :

«… Toutefois, l'examen de la Cour ne peut porter sur l'appréciation de la situation découlant des faits ou circonstances économiques au vu de laquelle sont intervenues lesdites décisions ou recommandations, sauf s'il est fait grief à la Haute Autorité d'avoir commis un détournement de pouvoir ou d'avoir méconnu d'une manière patente les dispositions du traité ou toute règle de droit relative à son application.»

On ne peut contester que la fixation du montant du fonds de garantie dépend aussi de l'appréciation portée sur la situation «découlant des faits ou circonstances économiques»; cependant, dans ses considérations sur la mesure où des emprunts peuvent être nécessaires ou sur le montant vraisemblable auquel on pourra avoir recours à elle pour assurer le service de l'emprunt, la Haute Autorité doit envisager l'évolution future de la production et des marchés financiers, c'est-à-dire de la situation économique générale.

En fait, en se référant à l'article 33, alinéa 1, 2e phrase, les requérantes soulèvent expressément le grief de détournement de pouvoir et de méconnaissance patente des dispositions du traité.

Si nous comprenons bien l'article 33, cela seul ne suffit pas à ouvrir la voie à un contrôle juridictionnel. Certes, on ne peut exiger la preuve d'un détournement de pouvoir ou d'une méconnaissance patente des dispositions du traité parce que, en ce cas, le recours pourrait être accueilli sans autre examen. Cependant, les vices cités ci-dessus doivent, dans une certaine mesure, être rendus croyables, c'est-à-dire que les requérantes doivent prouver avec un haut degré de vraisemblance que la décision est entachée de détournement de pouvoir ou d'une méconnaissance patente des dispositions du traité.

Permettez-nous de résumer ici brièvement les arguments en cause.

Dans sa politique financière, est-il dit dans la requête, la Haute Autorité aurait négligé les dispositions fondamentales du traité (principe du taux minimum du prélèvement, principe de la stricte proportionnalité avec les besoins, principe de la compétence limitée). Le maintien des fonds créerait en outre une situation qui, manifestement, contrevient à l'objectif du traité qui est d'obtenir les prix les plus bas. Ainsi se trouverait-on en présence d'une méconnaissance patente des dispositions du traité et d'un détournement de pouvoir.

Les requérantes exposent littéralement ceci : «En appliquant les critères bancaires usuels, le fonds de garantie ne doit pas dépasser un vingtième, c'est-à-dire 5 % des obligations qu'il garantit» (requête, p. 18). «Car ici, ce qui est déterminant, ce sont les lois économiques valables pour chaque débiteur d'emprunt et qui, en conséquence, peuvent être déduites des principes de la pratique bancaire sur le montant usuel des rapports entre sommes empruntées et couverture, sous forme d'un pourcentage clair» (réplique, p. 34).

Dans les principes que la Haute Autorité a énoncés le 31 juillet 1954 en matière de financement des investissements, elle a constaté que le fonds de garantie s'élevait à 35 millions d'unités de compte et elle a remarqué qu'en concluant l'emprunt (de 100 millions de dollars) elle n'épuisait aucunement son crédit et sa garantie disponible.

La Haute Autorité a placé auprès de banques d'affaires d'importants fonds pour assurer le produit de ses capitaux. En font partie des crédits à moyen terme allant jusqu'à cinq ans. Elle a ainsi laissé entendre qu'elle n'a pas du tout besoin de la totalité de sa réserve.

La défenderesse a répliqué aux allégations des requérantes par un large exposé des faits et par des arguments juridiques.

L'examen du litige nous permet d'en arriver ici aux conclusions suivantes.

A notre avis, les requérantes n'ont pas réussi à rendre vraisemblable l'existence d'une méconnaissance patente des dispositions du traité et elles n'ont pas suffisamment fait apparaître le soupçon d'un détournement de pouvoir. Selon le système de l'article 33 du traité pour la réglementation de la compétence de la Cour, cette constatation a comme conséquence que celle-ci ne peut contrôler le domaine d'appréciation dans lequel agit la Haute Autorité dans cette partie du procès. Nous nous permettons de nous dispenser ici de motiver la constatation que nous venons de faire à l'aide des arguments des requérantes et des contre-arguments non énumérés de la défenderesse. Pour simplifier les choses, dépassons la limite de l'article 33, alinéa 1, 2e phrase, et procédons ici, à toutes fins utiles et sous toutes réserves relatives à une extension peut-être inadmissible du contrôle de la Cour, à l'examen des décisions discrétionnaires de la Haute Autorité, ce qui nous permettra de n'aborder qu'une seule fois les arguments contradictoires en droit et en fait des parties.

b) Appréciation juridique de la décision discrétionnaire

Au cours de la procédure, nous avons entendu dire que le montant total des obligations résultant des emprunts et garanties de la Haute Autorité s'élevait au 31 août 1960 à 211,8 millions d'unités de compte et, à l'heure actuelle, à 270,6 millions d'unités de compte après un nouvel emprunt de 35 millions d'unités de compte et de nouvelles garanties se montant à 23,8 millions d'unités de compte. Le rapport entre fonds de garantie et obligations de la Haute Autorité ne s'écarte donc pas sensiblement de ce qu'il était en 1954. En outre, il faut remarquer que les anciennes déclarations de la Haute Autorité sur sa politique d'emprunt ( 6 ), pour autant qu'elles contiennent des chiffres et qu'elles ne sont donc pas complètement imprécises, ne sont pas de nature à faire juger que l'attitude de la Haute Autorité en 1959, dont la situation de fait déterminante a pu changer, est entachée de détournement de pouvoir.

Il en est de même pour d'autres déclarations auxquelles il a été fait allusion au cours du procès, celles des parlementaires avant la ratification du traité ( 7 ) ou à l'Assemblée commune ( 8 ), ainsi que les opinions des auteurs ( 9 ) dans différentes publications. Il n'est pas possible d'en déduire des données obligatoires pour la Haute Autorité, même dans la mesure où elles indiquent des chiffres précis.

En ce qui concerne le placement des sommes du fonds de garantie auprès des établissements de crédit, nous avons reçu des réponses détaillées de la Haute Autorité à nos questions relatives aux échéances convenues pour les différents avoirs du patrimoine financier. C'est ainsi qu'en l'espace de neuf mois 106,4 millions d'unités de compte peuvent être rendus liquides. En outre, la Haute Autorité a déclaré qu'en cas de besoin elle pouvait dénoncer et supprimer la majeure partie de ses comptes à terme avant l'échéance, quitte à accepter une diminution du taux des intérêts prévus pour un dépôt à terme. Ces opérations sur les dépôts et ces modifications des contrats de dépôt sont tout à fait usuelles. Elles n'ont aucune signification en faveur du caractère superflu des fonds placés.

En principe, pour apprécier le système financier de la Communauté, la gestion financière de la Haute Autorité et plus spécialement le fonds de garantie, il ne faut pas oublier que nous nous trouvons en présence d'éléments d'un ordre supranational lors de la création desquels d'importantes considérations politiques ont joué un rôle déterminant avec des conséquences politiques et économiques qu'on ne pouvait, tout au moins au début, embrasser complètement d'un seul coup d'oeil. La Communauté européenne du charbon et de l'acier constitue une entité complètement nouvelle en matière internationale et il n'existe pas d'organisation juridique et économique comparable. Les institutions de cette Communauté, ses institutions financières surtout, ne peuvent être appréciées qu'avec la plus extrême prudence à l'aide de critères nationaux.

Dans le cadre de leurs attaques particulières, les requérantes attachent, en premier lieu, une valeur toute spéciale aux critères bancaires usuels sur le pourcentage entre les dettes d'emprunt et le capital de couverture, en déduisant un pourcentage donné des «lois économiques qui sont valables pour tout emprunteur». En vérité, le postulat que contient leur exposé clair et simple n'est pas fondé. Elles n'ont pas énoncé de lois économiques et on ne peut en voir sous la forme indiquée. Cela vaut tant pour les six États membres que pour les États tiers qui ont prêté de l'argent et pour les rapports avec la Banque des règlements internationaux.

La remarque des requérantes sur de prétendues règles bancaires est déjà faussée du fait que l'exercice d'une activité de caractère bancaire est interdit à la Haute Autorité et qu'elle n'a donc pas à appliquer les règles correspondantes (art. 51, al. 4). Selon le traité, c'est aux banques de procéder aux opérations qu'entraînent les tâches de la Haute Autorité en matière de financement et, en outre, le traité impose à celle-ci l'obligation de respecter les règles variables pour l'émission d'emprunts sur les marchés des États membres (art. 51, al. 1, 2e phrase).

Il est certainement inexact que, pour le montant des emprunts et le capital de garantie, la proportion de 100 à 5 soit valable pour chaque débiteur d'emprunt, donc aussi pour une entreprise qui s'adresse au marché national des capitaux pour contracter un emprunt. Les banques de crédit et d'affaires ne respectent pas cette règle, car elles n'empruntent à long terme qu'au nom et pour le compte de tiers et ne contractent pas d'obligation propre.

Les requérantes envisagent les règles valables dans leur pays d'origine pour certains établissements bancaires et pour une partie spéciale du marché des capitaux à long terme. C'est ainsi que, dans leurs opérations, les banques hypothécaires ne doivent pas dépasser une proportion de 20 à 1 ou de 15 à 1 entre la somme des obligations émises (lettre de gage) et le montant du capital versé, y compris un fonds de réserve exactement déterminé. Le maintien de cette proportion est lié à des règles de sécurité claires (surveillance gouvernementale, définition des gages pour le prêt) ( 10 ). Les prêts des banques hypothécaires sont à long terme et, en même temps que le paiement des intérêts, l'amortissement se fait par remboursements annuels, tout comme les prêts à long terme de la Haute Autorité. Mais ils en diffèrent sur un point important. Le prêt est limité à des biens immobiliers situés sur le territoire national, il ne peut dépasser un certain pourcentage de la valeur du bien gagé et il ne peut être accordé qu'en premier rang. Ces banques n'accordent pas de prêts industriels à long terme, parce que les règles légales de leur activité s'y opposent et parce que le risque des prêts industriels n'est pas le même que pour es immeubles situés sur le territoire national.

Les difficultés du financement de l'industrie ont entraîné dans le domaine national l'adoption de mesures législatives spéciales pour combler ce vide. Pour la République fédérale, en faisant abstraction d'anciennes méthodes de financement de l'industrie, nous rappellerons l'aide aux investissements pour l'industrie et le commerce (loi fédérale du 7 janvier 1952), mise en vigueur au moment de la fondation de la C.E.C.A.; les entreprises industrielles et commerciales devaient fournir un montant unique d'un minimum d'un milliard pour assurer les besoins urgents d'investissements des houillères, de l'industrie sidérurgique et de l'énergie. La couverture de ces besoins a été réalisée par l'obligation de droit public imposée à ces débiteurs, qui peuvent être comparés aux débiteurs du prélèvement. Dans d'autres États membres aussi, les pouvoirs publics sont intervenus à l'aide de systèmes semblables pour assurer le financement des investissements.

L'argument des requérantes qui prétendent que des lois économiques ont été méconnues lors du calcul du montant du fonds de garantie et que les principes de la pratique bancaire n'ont pas été respectés apparaît donc faux et sans effet.

En outre, pour apprécier la gestion financière de la Haute Autorité, il faut se souvenir que la Communauté exerce son activité en Europe centrale, c'est-à-dire, du point de vue des gros prêteurs, dans une zone sensible, menacée du point de vue politique. La Haute Autorité a fait remarquer que ce «risque européen» joue précisément un rôle important pour les créanciers américains de l'emprunt. En fait, les entreprises charbonnières et sidérurgiques de la République fédérale, par exemple, n'ont pas pu envisager de recourir à des emprunts dans des marchés de pays tiers comme le marché américain et le marché suisse et elles n'ont pas pu obtenir après 1945 sur le marché national des conditions d'emprunt analogues à celles que la Haute Autorité a pu obtenir dans les pays tiers, durée, primes, intérêts. Cela fait apparaître les difficultés de principe avec lesquelles la Communauté se voit confrontée dans le secteur du financement de l'industrie. A cela s'ajoute comme particularité pour le crédit de la Communauté le fait que les débiteurs du prélèvement de la Communauté, c'est-à-dire sa base financière, sont simultanément emprunteurs et débiteurs. En cas de crise sérieuse, la possibilité d'un recours aux débiteurs du prélèvement ne peut donc être envisagée. De même, la raison économique peut inciter en pareil cas les créanciers à ménager les sécurités constituées par les entreprises pour ne pas menacer leur rétablissement économique.

Enfin, dans l'appréciation portée sur les réserves financières qui sont placées en partie en monnaie nationale des États membres, il faut tenir compte des difficultés devant lesquelles la Communauté peut se trouver placée dans ses rapports avec les États membres et les pays tiers en raison des mesures monétaires nationales et du contrôle des changes (absence d'une garantie de transfert qui existe dans le domaine de la C.E.E.). Ces circonstances politiques et financières justifient une évaluation prudente des différentes positions et de l'ensemble des réserves, considérations qui, de par leur nature, ne peuvent être contrôlées par les juges.

Nous venons déjà de mentionner le montant nominal du fonds de garantie et le volume actuel des emprunts et des garanties. Questionnée par nous, la Haute Autorité a indiqué exactement le montant des intérêts et des amortissements qui sont venus à échéance au cours des années passées et qui devront être payés au cours des années à venir. Si on tient compte des cautions données par la Haute Autorité (34 millions d'unités de compte), il apparaît qu'au cas où les débiteurs industriels seraient en retard dans leurs engagements en matière d'emprunts et de garanties, le fonds de garantie ne suffirait à assurer que pour les trois ou quatre années à venir le service des intérêts et de l'amortissement qui incombent à la Haute Autorité elle-même. Ce calcul ne tient pas compte des emprunts et garanties que la Haute Autorité pourrait contracter ou accorder dans un temps prévisible.

Même en tenant compte des principes mentionnés par les requérantes, et qui inspirent le traité (en gros, il est possible de les ramener au principe d'un minimum de prélèvement), on ne peut contester à la Haute Autorité le droit d'organiser souplement sa politique de crédit de manière à pouvoir supporter sans danger les modifications de fait et de droit susceptibles de se produire au cours de plusieurs années. Il résulte d'un article de Blondeel et Van der Eycken ( 11 ) qu'au cours des premières années d'existence de la Communauté les besoins de crédits envisagés étaient de l'ordre d'un milliard d'unités de compte. Les années passées ont montré que cette évaluation, semble-t-il, a commencé par ne pas être exacte. Mais la situation peut changer dans les années à venir. C'est à la Haute Autorité seule de faire des pronostics sur la base de nombreux éléments qui, en partie, ne sont pas destinés au public.

Toutes ces considérations, qui valent également pour les griefs de méconnaissance patente du traité et de détournement de pouvoir, nous permettent de conclure qu'il est impossible de prouver que la Haute Autorité a usé faussement dans le calcul du fonds de garantie de son pouvoir discrétionnaire et a méconnu les dispositions fondamentales du traité. Il n'y a donc aucune raison de demander à la Haute Autorité de réviser ses idées sur la constitution du fonds de garantie ou même de réduire ce fonds jusqu'à un montant déterminé ou indéterminé.

B — Réserve spéciale

1. CONSTITUTION ET BUT

La réserve spéciale se compose :

Les sommes provenant de ce fonds ont été et sont utilisées pour accorder des crédits à bon marché pour la construction de maisons ouvrières.

2. APPRÉCIATION JURIDIQUE

Les requérantes estiment que le traité n'a pas prévu cette utilisation des recettes mentionnées et qu'elle est donc illégale. Les fonds de la réserve spéciale ont la même affectation que le prélèvement général. Mais les fonds du prélèvement ne devraient pas être utilisés pour accorder des crédits pour la construction de logements.

Trois questions se posent donc à cet égard :

a) Base juridique pour la construction de logements ouvriers

L'article 3, e, ne constitue pas à lui seul la base juridique pour la construction de logements ouvriers.

«Les institutions de la Communauté doivent …

Cette disposition décrit les buts de la Communauté, mais ne contient aucune règle d'habilitation pour les institutions. On sait que, d'après le principe énoncé à l'article 8, la Haute Autorité ne peut agir pour réaliser les objectifs du traité que selon les dispositions de ce dernier, c'est-à-dire dans la mesure où il contient des règles de compétence (voir aussi l'article 46 du traité).

L'article 54, alinéa 2, peut être considéré comme une disposition sur la compétence :

«Sur avis conforme du Conseil statuant à l'unanimité, la Haute Autorité peut concourir par les mêmes moyens au financement des travaux et installations qui contribuent directement et à titre principal à accroître la production, abaisser les prix de revient ou faciliter l'écoulement de produits soumis à sa juridiction.»

Il apparaît justifié de classer la construction de logements ouvriers parmi les institutions qui contribuent directement à l'augmentation de la production, parce qu'elle est de nature à conserver la main-d'œuvre des entreprises et à accroître celle-ci.

Nous renvoyons à cet égard à un passage des documents parlementaires belges sur le traité instituant la C.E.C.A. :

«Le deuxième alinéa de l'article 54 n'a pas trait aux entreprises individuelles de production, mais aux travaux et installations qui profiteraient à la production de la Communauté dans son ensemble, comme par exemple la construction de maisons ouvrières, la création d'une voie d'eau, d'un port charbonnier, d'entrepôts, etc. Comme l'exécution de ces travaux pourrait favoriser ou défavoriser certains pays, on a prévu une décision unanime au Conseil de ministres en vue de sauvegarder les intérêts de chaque État» ( 12 ).

b) Financement de la construction de logements ouvriers à l'aide du Prélèvement

L'article 50 du traité énumère de façon détaillée et limitative les buts d'utilisation du prélèvement. La Haute Autorité elle-même partage cet avis, car elle admet que le principe de la stricte affectation vaut pour le prélèvement. Voyez à cet effet la réponse de la Haute Autorité à une question d'un parlementaire, Journal officiel, 1953, page 176 :

«Le traité énumère de façon détaillée les objectifs auxquels sert le prélèvement.»

Ce principe s'insère sans difficulté dans le système du traité qui ne prévoit aucune compétence générale pour la Haute Autorité, mais bien des compétences exactement délimitées dans des cas particuliers. Il apparaît compréhensible en raison de la nouveauté de cette institution spéciale supranationale et des faibles possibilités de contrôle politique du traité sur la Haute Autorité.

Comme but d'utilisation pour le prélèvement, l'article 50 n'énonce pas le financement d'institutions prévues à l'article 54. Dans la mesure où il est question de l'article 54, il s'agit uniquement d'assurer la partie du service des emprunts qui n'est pas couverte par le service de ses propres prêts. Dans ce cas seul, il faut conclure que le traité exige une solidarité des entreprises communautaires en matière de financement des investissements. Mais, de façon générale, les investissements ne doivent pas être financés avec des fonds procurés par toutes les entreprises de la Communauté, c'est-à-dire par le prélèvement.

De même, le paragraphe 1, alinéa 2, de l'article 50 se prononce en faveur de cette thèse: il mentionne les aides non remboursables selon l'article 56, mais non pas les autres mesures énumérées à l'article 56 et surtout pas le financement du programme de reconversion.

Il en résulte que les prélèvements ne peuvent être utilisés pour financer les travaux et les institutions prévus à l'article 54.

c) Financement de la construction de logements ouvriers avec les fonds de la réserve spéciale

Les revenus de la Haute Autorité dont se compose la réserve spéciale sont-ils soumis eux aussi à une stricte affectation?

Le traité lui-même ne contient aucune disposition à ce sujet, ce qui s'explique en partie, les requérantes le soulignent, par le fait que, lors de sa conclusion, on ne s'attendait pas à réaliser des recettes importantes à titre d'intérêts. Mais, en fait, le patrimoine financier de la Haute Autorité au cours des années passées a procuré des recettes d'intérêts assez importantes qui entrent en première ligne de compte dans le cadre de la réserve spéciale. Par comparaison, les autres sources de la réserve spéciale (amendes, intérêts moratoires) ne jouent qu'un rôle tout à fait secondaire.

Le régime juridique de ces ressources de la Haute Autorité doit être examiné à l'aide des principes généraux et compte tenu de la structure fondamentale du traité.

Pour soutenir leur thèse, les requérantes ont rappelé le principe juridique général accessorium sequitur principale, qui est valable non seulement en droit civil, mais aussi en droit public, comme l'ont montré les règles sur le patrimoine spécial de l'E.R.P. et le fonds de péréquation des charges en droit allemand (Lastenausgleichsfonds). Certes, dans le droit budgétaire général des États, ce principe n'a pas sa place, car la non-affectation y est la règle. Mais sa reconnaissance est supposée dans un système juridique où le prélèvement est soumis à une affectation stricte. Les produits des intérêts du prélèvement doivent ici être utilisés pour couvrir les besoins budgétaires généraux, c'est-à-dire pour les buts auxquels le prélèvement lui-même est affecté. La structure fondamentale du traité va aussi en ce sens, car il ne connaît ni plénitude de compétence, ni liberté de disposition de la Communauté comme le droit budgétaire d'un État; mais il prescrit à chaque institution un domaine de compétence bien délimité et à la Haute Autorité l'utilisation précise des fonds qui lui reviennent. Ce principe d'organisation du traité rend indéfendable la conception que la Haute Autorité, dans le cadre des objectifs du traité, peut disposer à son gré des fonds qui doivent être considérés comme les fruits du prélèvement.

Enfin, il faut renvoyer aux idées énoncées à l'article 50, et déjà mentionnées, selon lesquelles il apparaît exclu d'utiliser à des fins d'investissement des fonds fournis par les entreprises. Il ne paraît pas évident qu'il faille n'invoquer ce principe que pour le prélèvement lui-même et non pas pour les produits du prélèvement, donc pour des fonds qui, en fin de compte, proviennent également des entreprises.

Cette constatation présente de l'importance pour les intérêts moratoires (il est possible d'écarter la question de savoir si ces derniers ne partagent pas l'affectation du prélèvement du fait qu'ils constituent une indemnité pour retards dans le versement du prélèvement et non pas seulement un moyen de pression pour le paiement du prélèvement), pour les intérêts des prêts (donc pour les fruits des fruits), ainsi que pour les recettes d'intérêts provenant du patrimoine financier.

L'utilisation actuelle de ces fonds de la réserve spéciale est donc contraire au traité. Ce résultat est d'autant plus regrettable que l'urgence des tâches poursuivies avec la réserve spéciale est incontestable. Si, en fait, il devait être prouvé que la promotion de ces objectifs du traité ne peut être réalisée actuellement par un autre moyen, ce qui nous paraît vraisemblable, parce que les fonds d'emprunt ne paraissent pas de nature à cela, il resterait à la Haute Autorité, pour avoir recours au prélèvement et à ses fruits, le seul moyen de l'article 95, alinéa 1 :

«Dans tous les cas non prévus au présent traité, dans lesquels une décision ou une recommandation de la Haute Autorité apparaît nécessaire pour réaliser dans le fonctionnement du marché commun du charbon et de l'acier et conformément aux dispositions de l'article 5 l'un des objets de la Communauté tels qu'ils sont définis aux articles 2, 3 et 4, cette décision ou cette recommandation peut être prise sur avis conforme du Conseil statuant à l'unanimité et après consultation du Comité consultatif.»

Une autre règle peut s'appliquer éventuellement pour les ressources de la Communauté provenant des amendes et des astreintes qui, il est vrai, ne jouent pratiquement aucun rôle. Ici, le principe valable pour les fruits ne peut jouer; c'est pourquoi il paraît justifié de reconnaître à la Haute Autorité le droit de disposer de ces moyens en fonction des buts généraux du traité et en toute liberté d'appréciation dans le cadre de ses obligations.

3. DISPONIBILITÉ DES FONDS DE LA RÉSERVE SPÉCIALE

En ce qui concerne cette question, nous avons appris, il est vrai, par la Haute Autorité qu'actuellement ces fonds avaient été utilisés pour la plus grande part pour accorder des crédits pour les constructions de logements ouvriers ou avaient fait l'objet de promesses fermes. Les fonds ainsi placés ne redeviendront disponibles que si la Haute Autorité est libérée de ses obligations ou s'il lui est possible de remplacer ces sommes par d'autres ressources, notamment des emprunts. Il apparaît douteux qu'il ait été possible de rendre ces fonds disponibles assez rapidement pour qu'on ait pu les utiliser dans le budget 1959-1960. On peut envisager ici toute une série de difficultés de nature juridique et de fait (dénonciation des contrats de prêts, demandes de dommages-intérêts des emprunteurs, recherche de fonds autres). Elles justifient la conclusion que les fonds de la réserve spéciale placés, bien que l'illégalité de leur utilisation soit certaine, n'étaient pas de nature à diminuer les besoins de prélèvement de la Haute Autorité pour l'exercice 1959-1960 et à rendre inutile la perception de ce prélèvement. Ce n'est que dans la mesure où il n'existe pas encore d'obligations juridiques que les fonds de la réserve spéciale pourraient servir à diminuer le taux de prélèvement et justifieraient ainsi en partie l'annulation de la décision sur le prélèvement.

C — Réserve pour le service de l'emprunt

Lorsque la Haute Autorité eut donné par écrit et oralement des explications sur le but et la nature de cette réserve et sur les perspectives de libération, les requérantes ont renoncé à attaquer sur ce point en faisant des réserves au sujet des dépens. Il est donc inutile de présenter des remarques de fond sur cette question dans les conclusions. De même, une décision spéciale sur les dépens ne nous paraît pas indiquée.

D — Demande de constatation

Outre l'annulation de la décision du 24 juillet 1959, les requérantes demandent à la Cour de constater que la «décision attaquée est entachée d'un vice engageant la responsabilité de la Communauté». Cette demande se fonde sur l'article 34 du traité. Elle est fondée si les requérantes ont subi, du fait de la décision, un dommage direct et spécial et si une faute est prouvée, au sens d'une faute de la Haute Autorité.

En ce qui concerne la preuve de la faute, il paraît douteux qu'elle puisse être apportée avec succès. Il faut tenir compte du fait que non seulement la politique financière de la Haute Autorité, qu'il s'agit d'apprécier ici, a été poursuivie pendant des années sans que les entreprises l'attaquent, mais qu'elle a toujours été approuvée à l'Assemblée parlementaire et au Conseil de ministres. Sans aucun doute, ces circonstances n'exemptent pas la Haute Autorité d'un contrôle critique permanent; mais elles sont un indice qu'il ne s'agit pas ici d'une faute patente, mais d'une interprétation inexacte de règles financières difficiles du traité qui, à supposer même qu'il y ait une faute, ne pourraient justifier que le grief d'une légère négligence.

Pour justifier un dommage spécial, les requérantes invoquent seulement le fait qu'elles n'ont pas réalisé de bénéfice en 1958 et qu'elles ont dû continuer à s'endetter pour le paiement du prélèvement pour 1959-1960. Elles n'ont pas offert et elles n'ont pas apporté de preuve de cette affirmation. Au cours des débats oraux, la Haute Autorité a exposé, sans être contredite, que les requérantes avaient versé en 1959 un dividende qui a été entièrement gagné. Dans l'état des choses, il manque donc déjà un élément de dommage spécial, car on peut s'imaginer et il est vraisemblable que les requérantes n'étaient pas seules à se trouver dans la situation alléguée en vertu de l'obligation générale de payer le prélèvement. De plus, on peut s'en tenir aussi à ce fait que l'existence même d'un dommage n'a pas été prouvée au cours du procès.

Cela nous amène à vous proposer de rejeter le recours sur ce point.

E — Résumé

---

( 1 ) Il existait en outre au 30 juin 1959 les fonds suivants: réserve pour le financement des mesures d'adaptation (26,7 millions d'unités de compte), réserve pour le financement de projets de recherche (18,5 millions d'unités de compte), réserve sans affectation (4,5 millions d'unités de compte), fonds de pension (5,5 millions d'unités de compte).

( 2 ) Article 38, alinéa 3 : «Seuls les moyens tirés de l'incompétence ou de la violation des formes substantielles peuvent être invoqués à l'appui d'un tel recours.»

( 3 ) Stephen's Commentaries on the Laws of England, 1950, III, p. 153; Schnitzer, VergleichendeRechtslehre, 1945, p. 280.

( 4 ) Du 28 novembre 1954 (la dernière version, celle du 27 juillet 1960, n'a rien changé aux principales dispositions qui nous intéressent ici).

( 5 ) Voir Calabi, Actes officiels du congrès d'études sur la C.E.C.A., V, p. 146.

( 6 ) Il faut comparer aussi les déclarations faites devant les commissions parlementaires (Assemblée commune, doc. 1954-1955, no 10, p. 19) ou dans le prospectus d'émission.

( 7 ) Voir Travaux préparatoires, documents parlementaires, Conseil de la République, annexe 64, séance du 12 février 1952, p. 160.

( 8 ) Rapports de Menthon, Assemblée commune, documents 1953-1954, no 15, p. 41; De Smet, Assemblée commune, procès-verbal 1953-1954, p. 401; Kreyssig, Assemblée commune, doc. 1955-1956, no 1, p. 19.

( 9 ) Blondeel - Van der Eycken : «Les emprunts de la Communauté européenne du charbon et de l'acier», Revue de la banque, 1955, no 3-4.

( 10 ) Voir § 5 et § 7 et suivants de la loi allemande sur les banques hypothécaires.

( 11 ) «Les emprunts de la Communauté européenne du charbon et de l'acier», Revue de la banque, 1955, no 3-4.

( 12 ) Cf. Sénat de Belgique, session de 1951-1952, no 84, p. 113.