Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 20 juin 1960. # Royaume des Pays-Bas contre Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. # Affaire 25-59.

M. KARL ROEMER

20 juin 1960

Traduit de l'allemand

SOMMAIRE

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

Mes conclusions ont trait au recours du gouvernement du royaume des Pays-Bas, formé contre une décision de la Haute Autorité. Ce recours est appuyé par l'intervention de cinq entreprises néerlandaises.

A — INTRODUCTION

Les litiges qui ont été récemment évoqués devant la Cour concernaient des questions de discrimination en matière de tarifs ferroviaires de marchandises et la constatation par la Haute Autorité qu'un État membre avait manqué aux obligations du traité dans l'application des tarifs ferroviaires de marchandises (art. 88). La procédure dont nous avons à nous occuper aujourd'hui a pour point de départ une constatation de la Haute Autorité adressée en termes identiques aux gouvernements des États membres, et donc au requérant, constatation qui se rapporte au transport routier des marchandises et à la publication de ses tarifs. Qu'il me soit permis, afin d'être bref, de renvoyer au texte de la décision no 18-59.

I — Historique de la décision et circonstances de fait

La commission d'experts constituée selon le paragraphe 10 de la convention relative aux dispositions transitoires a examiné la situation du transport routier des marchandises dans les six pays et, en particulier, les tarifs ou prix et conditions de transport appliqués. La commission a élaboré, au début de l'année 1956, un rapport dans lequel une majorité s'était prononcée pour l'existence d'une obligation de publier ou de porter à la connaissance de la Haute Autorité les barèmes, prix et conditions de transport et pour une publication ou une communication précédant l'application. Cependant, il ne fut pas possible d'arriver à un accord sur les questions fondamentales. Ce rapport fut transmis par la Haute Autorité au Conseil de ministres, dans le cadre duquel devait être poursuivi l'effort en vue de trouver une réglementation uniforme. Le Conseil de ministres décida la création d'une commission spéciale qui se livra, à l'instar du Conseil lui-même, à de nombreuses négociations sur la question sans que l'unanimité puisse être atteinte sur tous les aspects du problème. Lors de la réunion du Conseil de ministres du 22 juillet 1958, le vice-président de la Haute Autorité signala que la «Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie» de la République fédérale avait prié la Haute Autorité, par lettre du 10 juillet 1958, d'instaurer pour le transport routier des marchandises et préalablement à la conclusion des contrats de transport une réglementation relative à la publication des barèmes, prix et conditions de transport et que la «Wirtschaftsvereinigung» avait, selon l'article 35 du traité C.E.C.A., demandé l'adoption d'une décision en ce sens sur la base de l'article 88 du traité. Comme la Haute Autorité ne pouvait s'appuyer sur un avis unanime du Conseil de ministres et ne pouvait pas rapprocher les points de vue divergents qui s'étaient manifestés au sein du Conseil, elle adressa le 12 août 1958 une lettre de contenu identique aux gouvernements des États membres de la Communauté. Je me permets de renvoyer au contenu de la lettre qui était adressée au gouvernement néerlandais. Je relève seulement l'article final II:

«En conséquence, la Haute Autorité prie le gouvernement néerlandais de lui notifier, au plus tard le 1er décembre 1958, les mesures qui auront été prises à cette date dans le domaine des transports routiers pour compte d'autrui en vue de satisfaire, compte tenu des indications qui précèdent, aux prescriptions du traité et en particulier à ses articles 2 à 5, 60 et 70, ou de lui transmettre, pour cette même date, les observations qu'il entend formuler au titre de l'article 88, alinéa 1, deuxième phrase, du traité.»

Le gouvernement néerlandais répondit à la Haute Autorité par lettre du 29 novembre 1958 et exposa ses intentions. Il adopta en décembre 1958 une réglementation qui fut mise en vigueur et qui, suivant ledit gouvernement, devait mettre en œuvre l'une des trois solutions dont la Haute Autorité lui laissait le choix dans sa lettre du 12 août 1958 (point II, 3, c).

La Haute Autorité prit le 18 février 1959 la décision attaquée dans le présent litige, sans avoir poursuivi les pourparlers avec les gouvernements. Cette décision est de nature individuelle pour le gouvernement néerlandais.

II — Conclusions; moyens du recours et moyens de défense

Le gouvernement néerlandais et les intervenants attaquent cette décision en concluant à son annulation in toto. Il ne nous paraît pas nécessaire de vous exposer ici en détail les moyens du recours et les moyens de défense invoqués par la Haute Autorité. Le requérant et les intervenants allèguent avant tout, dans le cadre d'un recours de plein contentieux, la violation des formes substantielles, l'incompétence de la Haute Autorité et la violation de plusieurs dispositions essentielles du traité.

B — APPRÉCIATION EN DROIT

Dans l'examen de l'affaire, il sera indispensable de comparer le contenu de la lettre de la Haute Autorité du 12 août 1958 avec la décision du 18 février 1959 car la lettre du 12 août 1958 est, dans l'intention de la Haute Autorité, un acte préparatoire qui doit trouver sa suite logique, au point de vue de la procédure et du fond, dans la décision attaquée.

I — Recevabilité de la procédure aux termes de l'article 88

La décision attaquée trouve sa base tonnelle dans l'article 88 du traité. Cette disposition peut être seulement mise en œuvre pour constater le manquement à une obligation imposée par le traité. Elle ne donne pas à la Haute Autorité une compétence réglementaire permettant de résoudre des problèmes qui présentent une importance à l'égard des buts du marché commun. Il faudra donc examiner si, en matière de publication des tarifs, il existe pour les États membres des obligations directes, sans pour cela rechercher à ce point de notre étude quel est le détail de ces obligations. S'il apparaît que le traité ne contient pas en ce domaine de prescription juridique directement applicable, mais seulement un programme ou un cadre pour des arrangements ultérieurs, la procédure de l'article 88 est naturellement inutilisable par la Haute Autorité.

1. PARAGRAPHE 10 DE LA CONVENTION

On s'est référé à ce sujet au paragraphe 10 de la convention relative aux dispositions transitoires qui réserve au domaine de la réglementation par voie d'accord entre les gouvernements une série de questions relatives au secteur du transport. Selon le paragraphe 10, alinéa 1, de la convention relative aux dispositions transitoires, une commission d'experts était chargée de l'étude des dispositions à proposer aux gouvernements en ce qui concerne le transport de charbon et d'acier pour atteindre les buts définis à l'article 70. Cette disposition n'a cependant pas la signification d'une clause générale, ce que l'on pourrait admettre en étudiant isolément l'alinéa 1. Les questions qui sont à régler par voie d'accord entre les gouvernements se dégagent de l'ensemble des prescriptions du paragraphe 10, en particulier du 6e alinéa; elles concernent l'introduction de tarifs directs internationaux et l'harmonisation des frets et des conditions de transport de toute nature. Il s'agit là de questions difficiles et complexes, qui touchent simultanément plusieurs États. La nature de la matière ne permet pas une réglementation par des mesures isolées des gouvernements. Or, dans ce contexte, il n'est fait aucune mention du problème de la publication des tarifs. Par conséquent, on ne peut absolument pas soutenir que le paragraphe 10 de la convention relative aux dispositions transitoires ordonne une réglementation de cette matière par voie d'accord et que, pour ce motif, le traité ne crée aucune obligation directe pour les États. Si la question de la publication des tarifs a fait l'objet de discussions au sein de la commission d'experts en même temps que tous les problèmes de transport, ce n'est que parce que l'on croyait désirable, mais non pas indispensable, une réglementation uniforme et une solution aussi harmonieuse que possible de ces problèmes. Lorsque l'échec de ces efforts devint manifeste, la Haute Autorité se crut tenue de rappeler aux États membres leurs obligations.

2. ARTICLE 70, ALINÉA 3

La réponse à la question de savoir si le traité impose certaines obligations dans le domaine de la publicité des tarifs et, le cas échéant, dans quelle mesure, doit être cherchée avant tout dans l'article 70, alinéa 3:

«Les barèmes, prix et dispositions tarifaires de toute nature appliqués aux transports de charbon et d'acier à l'intérieur de chaque État membre et entre les États membres sont publiés ou portés à la connaissance de la Haute Autorité.»

Il est frappant que l'article 70, alinéa 3, soit rédigé à l'indicatif («… sont publiés ou portés à la connaissance de la Haute Autorité»), alors que d'autres dispositions du traité, en cas d'obligation juridique, parlent expressément d'obligations des États.

Or, le caractère impératif et l'effet obligatoire ne s'attachent pas seulement aux dispositions qui contiennent l'expression «s'engagent». La volonté d'engagement peut être exprimée clairement sous une autre forme. Il suffit de jeter un coup d'œil sur la convention relative aux dispositions transitoires pour constater que celle-ci n'utilise souvent que l'indicatif pour établir des obligations incontestables. Nous venons de voir également que la Cour a expressément qualifié l'alinéa 1 de l'article 70 de norme juridique, bien que, normalement, les obligations et les interdictions soient formulées d'une autre façon.

Lors de la rédaction du traité, on a rapidement constaté que l'intégration du marché du charbon et de l'acier ne pourrait fonctionner que si le traité permettait d'intervenir également dans certains domaines étrangers à ce secteur et de protéger le marché partiel contre l'influence d'autres secteurs économiques. En particulier, on a reconnu l'importance des transports pour le marché charbon-acier (proportion élevée des frais de transport dans les prix de revient) et, en conséquence, la nécessité d'insérer dans le traité des dispositions réglementant directement ou indirectement le secteur des transports. L'importance, pour le système créé par le traité, de la publicité dans le domaine des transports ne permet guère de supposer que les États membres se seraient contentés à cet égard de simples déclarations de principe et d'intention. Il est au contraire permis de penser que, sur un point aussi important, ils auraient formulé clairement leurs réserves et qu'ils auraient renvoyé la matière à la convention relative aux dispositions transitoires si, comme pour l'harmonisation ou l'introduction de tarifs internationaux directs, ils avaient estimé qu'une convention d'exécution fût nécessaire.

La référence à l'article 60, qui prévoit certaines garanties (avis du Comité consultatif) en ce qui concerne la fixation de la portée et de la forme de l'obligation de publicité en matière de prix, garanties qui ne figurent pas à l'article 70, est mal fondée parce que l'article 70, alinéa 3, ne confère à la Haute Autorité aucun pouvoir réglementaire.

3. RÉSULTAT

Je suis donc d'avis que l'article 70, alinéa 3, contient une règle de droit immédiatement applicable, et non pas seulement l'énoncé d'un programme. Cette disposition est d'ailleurs formulée de façon à permettre son exécution directe sans nouvelle convention d'exécution. Puisque le traité ne saisit pas directement les entreprises en dehors du secteur charbon-acier, l'alinéa 3 ne peut être considéré que comme une injonction adressée aux États membres.

Il est par conséquent établi que c'est à bon droit que la Haute Autorité a ouvert la procédure de l'article 88 en vue d'assurer l'exécution des obligations découlant de l'article 70.

II — Respect des règles de procédure de l'article 88

L'article 88 du traité contient certaines règles de procédure qui doivent être observées avant l'adoption d'une décision. Elles exigent en particulier que l'État soit mis en mesure de présenter ses observations.

Le gouvernement néerlandais allègue que cette disposition n'a pas été respectée. Il fait valoir qu'il s'est déclaré prêt et qu'il a entrepris de mettre en œuvre l'une des possibilités énumérées dans la lettre de la Haute Autorité du 12 août 1958, pour se conformer ainsi à ses obligations. Par la suite, la Haute Autorité aurait considérablement modifié sa première interprétation du traité et, sans entendre à nouveau les États, aurait pris sur la base de cette conception nouvelle la décision du 18 février 1959 constatant que les États membres, dont les Pays-Bas, n'auraient pas rempli leurs obligations. Cette constatation aurait été faite en termes généraux et identiques, quoique les Pays-Bas fussent placés dans une situation différente des autres États au point de vue de la procédure.

1. SENS ET BUT DE L'ARTICLE 88

Avant d'examiner ce moyen, nous ferons quelques observations sur le sens et le but de l'article 88 dans le système du traité. Il me semble qu'entre autres le but de cet article est d'assurer une interprétation uniforme et authentique du traité. S'il existe un doute ou un différend sur les dispositions du traité concernant l'attitude des États membres, la Cour est appelée à éliminer ce doute ou ce différend en constatant en termes obligatoires ce qui est de droit. L'intervention de la Cour est subordonnée à une initiative extérieure, qui peut varier en fonction de la procédure. Ou bien l'exécutif fournit une interprétation des questions litigieuses dans une décision que l'État intéressé peut attaquer devant la Cour, ou bien l'exécutif saisit lui-même la Cour. La première procédure est le système consacré par le traité C.E.C.A., la seconde — tout à fait dans la ligne de la limitation des compétences de la Commission — a été adoptée pour la C.E.E. La question de fond est la même dans les deux cas: il s'agit d'établir quelles sont les obligations des États membres qui, de l'avis de l'exécutif, existaient avant l'ouverture de la procédure en constatation et qui n'ont pas été établies par un acte de l'exécutif dans le cadre de cette procédure. Le rôle de la Haute Autorité et de la Commission dans cette procédure consiste à qualifier à la lumière des règles du traité une situation déterminée (l'attitude d'un État) dans une décision obligatoire pour cet État et à permettre ainsi à la Cour de contrôler cette qualification ou cette interprétation du traité.

Si les traités exigent qu'avant la constatation de l'exécutif qui précède immédiatement la procédure contentieuse, les États intéressés soient mis en mesure de présenter leurs observations, c'est dans un double but. D'une part, l'État intéressé doit avoir la possibilité de négocier et de justifier son point de vue, car il n'est pas exclu que sa thèse se fonde sur de meilleurs arguments, qui convainquent la Haute Autorité elle-même, ou que certaines circonstances particulières, inconnues ou incomplètement connues de la Haute Autorité, justifient l'attitude de l'État. Dans ces conditions, le différend portant sur l'interprétation est réglé sans qu'il soit nécessaire de saisir la Cour. D'autre part, l'État doit avoir la possibilité de se conformer à ses obligations, ce qui rend superflue une procédure contentieuse ou la prise de sanctions. L'autre but de l'article 88 est en effet d'inciter un État en défaut à un certain comportement, et non pas de sanctionner une attitude passée. L'article 88 substitue à l'exécution forcée qui s'impose aux entreprises, mais qui n'existe pas dans les rapports entre la Haute Autorité et les États, les effets politiques de la constatation que l'attitude d'un État est contraire au traité.

2. LES DIFFÉRENTES PHASES DE LA PROCÉDURE EN L'ESPÈCE

C'est surtout au regard du but énoncé en second lieu qu'il faut considérer le grief du gouvernement néerlandais. Il est nécessaire ici d'examiner dans ses détails la lettre de la Haute Autorité du 12 août 1958 et la réponse du gouvernement néerlandais du 29 novembre 1958, ainsi que la décision attaquée. Il apparaît d'emblée que, dans sa lettre du 12 août, la Haute Autorité se base sur une interprétation de l'article 70, alinéa 3, différente de celle dont faisait état la décision du 18 février 1959. La lettre du 12 août 1958 énumère trois possibilités de mettre en œuvre l'obligation de publication:

Par contre, la décision du 18 février 1959 ne fait état que de deux possibilités, auxquelles, selon la Haute Autorité, les États ont le choix de recourir pour se conformer à leurs obligations:

Dans sa réponse à la lettre de la Haute Autorité du 12 août 1958, le gouvernement néerlandais indiqua qu'il était prêt à assurer l'application du traité C.E.C.A. dans le domaine des transports routiers de charbon et d'acier pour compte d'autrui: dès leur conclusion, les contrats de transport des marchandises dont le traité C.E.C.A. impose de publier les prix devaient être portés à la connaissance de la Haute Autorité par l'intermédiaire des autorités néerlandaises. En exécution de cette déclaration, un arrêt royal complétant l'arrêté du 16 janvier 1954 fut adopté le 24 décembre 1958; il disposait que:

Les concessionnaires (c'est-à-dire les transporteurs) doivent communiquer au ministre et aux services mandatés par lui les renseignements nécessaires, y compris les précisions financières sur les transports de certaines marchandises. Les fonctionnaires doivent tenir secrets ces renseignements.

3. LE GOUVERNEMENT NÉERLANDAIS S'EST-IL DÉCLARÉ PRÊT A METTRE EN ŒUVRE L'UNE DES TROIS POSSIBILITÉS DONT LA HAUTE AUTORITÉ LUI LAISSAIT LE CHOIX?

Au sujet de ces mesures positives du gouvernement néerlandais, la Haute Autorité fait valoir qu'en raison des réserves dudit gouvernement, notamment sur le secret des contrats communiqués, il ne peut être question de réaliser l'une des trois possibilités énoncées dans la lettre du 12 août, tandis que le requérant fait observer qu'il n'a fait aucune réserve expresse quant au secret et qu'au surplus la lettre de la Haute Autorité du 12 août ne contient aucun passage qui puisse exclure le secret.

A notre avis, ces questions sont d'une très grande importance. S'il apparaît en effet que le gouvernement néerlandais a fait savoir qu'il était sérieusement disposé à se rallier à la conception de la Haute Autorité dans ce qu'elle a d'essentiel — les détails important peu — , le fond du différend en matière d'interprétation entre la Haute Autorité et ledit gouvernement a été réglé dans sa forme originaire dans le cadre de l'article 88, 1re phrase, 2e partie, sans qu'une décision de la Haute Autorité fût nécessaire.

Ce différend une fois réglé, c'est-à-dire après accord sur l'une des solutions que la Haute Autorité considérait comme conformes au traité, la Haute Autorité peut, certes, abandonner le point de vue qu'elle avait fait triompher, car les litiges de l'article 88 ne portent que sur des points de vue, des interprétations, et non pas sur les mesures prises par la Haute Autorité pour l'exécution ou la définition des prescriptions du traité. Mais la Haute Autorité ne peut pas, en méconnaissance de cet accord, se baser, pour poursuivre la procédure, sur les autres interprétations qu'elle a élaborées et offertes. En d'autres termes, elle ne peut pas supprimer rétroactivement l'interprétation considérée jusqu'ici comme valable par elle et par le gouvernement. Si, comme en l'espèce, elle modifie son point de vue, elle doit reprendre le différend en matière d'interprétation en faisant connaître son nouveau point de vue plus restrictif, en se conformant aux conditions et aux nécessités de procédure. Elle ne peut pas partir d'une phase de la procédure qui est révolue et qui visait une question différente. En particulier, la Haute Autorité doit mettre à nouveau le gouvernement intéressé en mesure de présenter ses observations et de se conformer à ses obligations, car jusqu'alors ledit gouvernement n'avait aucune raison de se baser sur la nouvelle conception de la Haute Autorité, pour s'expliquer sur cette conception et prendre les mesures d'exécution nécessaires.

En l'espèce, les constatations suivantes s'imposent: alors que la décision du 18 février 1959, article 2, a, 2e possibilité, dit clairement que les barèmes, prix et dispositions tarifaires communiqués seront tenus à la disposition des producteurs, cette indication, dans la lettre de la Haute Autorité du 12 août 1958, qui importe en l'espèce, ne figure pas au point 3, c, de l'énumération des diverses possibilités qui s'offrent pour appliquer le traité. Assurément, la Haute Autorité expose dans l'introduction de sa lettre que les obligations de l'article 70, alinéa 3, doivent être remplies de manière à assurer le fonctionnement du marché commun tel que ce fonctionnement est prévu par les autres dispositions du traité et, en particulier, par les articles 4, 5, 60 et 70, alinéas 1 et 2; elle souligne que les producteurs et utilisateurs doivent pouvoir obtenir connaissance des barèmes, prix et dispositions tarifaires. Cette connaissance serait nécessaire pour contrôler les discriminations et pour des raisons qui découlent des dispositions du traité en matière de prix (fixation des prix de vente, alignement au sens de l'article 60, paragraphe 2, b). On peut dire que la Haute Autorité a ainsi donné à entendre qu'à son avis le secret des renseignements tarifaires est incompatible avec les dispositions du traité. Mais on ne peut parler de clarté parfaite, notamment par rapport à la décision ultérieure du 18 février 1959.

Dans sa réponse du 29 novembre 1958, après avoir déclaré qu'il était prêt en principe à remplir ses obligations conformément à l'une des trois possibilités indiquées par la Haute Autorité, le gouvernement néerlandais déclare expressément:

«Pour prévenir tout malentendu, le gouvernement néerlandais souligne qu'il estime pouvoir compter que la Haute Autorité observera le secret au sujet des renseignements fournis, comme c'est le cas pour les contrats relatifs aux transports par chemin de fer qui lui sont présentés.»

Compte tenu des données de fait au cours de cette phase des négociations, on ne peut guère voir dans ces termes une réserve, émanant du gouvernement néerlandais, qui aurait exclu un accord de principe entre les parties. La remarque du gouvernement néerlandais ne vise pas son propre comportement, qui devrait être subordonné à une réaction souhaitée de la part de la Haute Autorité, mais une attitude qu'il attend de la Haute Autorité, après la communication des renseignements exigés. C'est à la Haute Autorité, mais non pas au gouvernement néerlandais dans le cadre de ses obligations, qu'il appartient de se prononcer sur cette attitude.

Les mots «le gouvernement néerlandais estime»… signifient qu'il attend du destinataire de la lettre, la Haute Autorité, une prise de position, à moins d'approbation tacite. La tentative du gouvernement néerlandais de parvenir à un accord résulte clairement de sa référence à la réglementation adoptée, en accord avec la Haute Autorité, en matière de transports ferroviaires (communication à la Haute Autorité des contrats de transport à des conditions différentes). Enfin, dans le dernier alinéa de sa lettre, le gouvernement néerlandais s'est déclaré prêt à entrer en pourparlers avec la Haute Autorité au sujet des modifications qu'elle estimerait souhaitables quant à la méthode de communication des prix et conditions de transport.

Dans ces conditions, le gouvernement néerlandais était à l'époque de toute évidence sérieusement disposé à régler le différend suivant l'une des méthodes recommandées par la Haute Autorité; la conception ultérieurement défendue par ledit gouvernement au cours de la procédure en matière d'interprétation du traité doit rester étrangère à l'examen de cette question de procédure. Comme le gouvernement néerlandais était en droit de le supposer, la poursuite de la procédure de l'article 88, notamment l'adoption d'une décision constatant une violation du traité, était ainsi évitée.

4. VIOLATION DU DROIT D'ÊTRE ENTENDU

Pour le gouvernement néerlandais, il n'y avait pas lieu d'envisager ou de critiquer l'adoption des autres mesures qui étaient visées à la lettre du 12 août et qui seules furent reprises ultérieurement dans la décision du 18 février 1959; son choix une fois arrêté, il n'avait plus de raison de se conformer à ces autres mesures.

Si, après cette date, sans prendre contact avec les gouvernements, sur la pression d'un de ces gouvernements et d'une association privée et à la suite de ses propres réflexions, la Haute Autorité a abandonné son interprétation primitive que le gouvernement néerlandais était prêt à accepter et a pris une décision au sens de l'article 88 en se basant sur cette nouvelle appréciation juridique, c'est à bon droit qu'il lui est fait grief d'avoir violé des formes substantielles: elle a négligé, contrairement à ses obligations, de mettre le gouvernement néerlandais en mesure de s'expliquer sur sa nouvelle conception. Quelque regrettables que puissent être les conséquences pour la Haute Autorité et pour la Communauté — reprise de la procédure, perte de temps — et si formaliste que puisse paraître cette solution compte tenu des explications sur le fond au cours de la procédure, la Cour, gardienne du droit et des règles de procédure, ne peut faire autrement que de relever cette violation.

C — RÉSULTAT FINAL

Ainsi, dans toutes ses parties, la décision manque de base. Il n'y a donc pas lieu d'examiner les autres arguments des parties ni de prendre position sur le bien-fondé de l'interprétation du traité que la Haute Autorité juge nécessaire. Je ne méconnais pas que ce n'est pas résoudre pour autant le problème juridique et économique important qui se pose pour savoir si les États sont tenus, pour se conformer aux dispositions du traité dans le domaine des prix (art. 60, § 2, b), d'appliquer pour les transports routiers de marchandises des tarifs qui doivent être publiés.

Si la Haute Autorité estime que la réglementation qu'elle propose doit être appliquée, elle peut reprendre la procédure de l'article 88 en respectant les règles que nous avons rappelées.

En terminant, je propose à la Cour de faire droit au recours du gouvernement du royaume des Pays-Bas, d'annuler la décision de la Haute Autorité et de mettre à la charge de celle-ci les dépenses, y compris les frais des intervenants.