Conclusions de l'avocat général Roemer présentées le 20 juin 1960. # République italienne contre Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. # Affaire 20-59.

M. KARL ROEMER

20 juin 1960

Traduit de l'allemand

SOMMAIRE

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

Mes conclusions ont pour objet la requête du gouvernement de la République italienne, par laquelle est attaquée la décision de la Haute Autorité du 18 février 1959, publiée au Journal officiel des Communautés européennes du 7 mars 1959.

A — INTRODUCTION

Certaines affaires, débattues récemment devant la Cour, concernaient les discriminations dans le trafic ferroviaire des marchandises et la constatation par la Haute Autorité aux termes de l'article 88 du manquement d'un État membre aux obligations qui lui incombent en ce domaine en vertu du traité. La procédure dont nous avons à nous occuper aujourd'hui a également pour point de départ une constatation de la Haute Autorité au sens de l'article 88. Cette constatation se rapporte au transport routier des marchandises et à la publication de tarifs de transport. Qu'il me soit permis, afin d'être bref, de renvoyer ici au texte de la décision.

Historique de la décision et circonstances de fait

La commission d'experts constituée selon le paragraphe 10 de la convention relative aux dispositions transitoires a examiné la situation du transport routier des marchandises dans les six pays et, en particulier, les tarifs ou prix et conditions de transport appliqués en ce domaine. La commission a élaboré, au début de l'année 1956, un rapport dans lequel la majorité des avis reflétait l'opinion qu'il y a obligation soit de publier les barèmes, prix et conditions de transport, soit de les communiquer à la Haute Autorité et que la publication ou la communication doit précéder l'application effective. Mais il ne fut cependant pas possible d'arriver à un accord sur les questions fondamentales. Ce rapport fut transmis par la Haute Autorité au Conseil spécial de ministres dans le cadre duquel devait être poursuivi l'effort en vue de trouver une réglementation uniforme. Le Conseil de ministres décida la création d'une commission spéciale qui se livra, à l'instar du Conseil lui-même, à de nombreuses négociations sur la question sans qu'une unanimité pût être atteinte sur tous les aspects du problème. Lors de la réunion du Conseil de ministres du 22 juillet 1958, le vice-président de la Haute Autorité signala que la «Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie» de la République fédérale avait prié la Haute Autorité, par lettre du 10 juillet 1958, d'instaurer une réglementation du transport routier de l'acier dans la Communauté, réglementation relative à la publication, préalable à la conclusion des contrats de transport, des barèmes, prix et conditions de transport et que la «Wirtschaftsvereinigung» avait, selon l'article 35 du traité C.E.C.A., demandé l'adoption d'une décision en ce sens sur la base de l'article 88 du traité. Comme la Haute Autorité ne pouvait s'appuyer sur un avis unanime du Conseil spécial de ministres et ne pouvait pas rapprocher les points de vues divergents qui s'étaient manifestés au sein du Conseil, elle adressa le 12 août 1958 une lettre de contenu identique aux gouvernements des États membres de la Communauté. Je crois pouvoir renvoyer au contenu de la lettre qui fut envoyée au gouvernement italien. Je relève seulement l'article final III qui stipule:

«En conséquence, la Haute Autorité prie le gouvernement italien:

Le gouvernement italien obtint la prolongation jusqu'au 10 janvier 1959 du délai fixé par la Haute Autorité et, dans une lettre du 8 janvier 1959, exprima son avis sur la question de la publication ou de la communication des prix et conditions de transport.

Je renvoie encore au contenu de la communication faite par le gouvernement italien à la Haute Autorité.

Sans avoir poursuivi les pourparlers avec les gouvernements, la Haute Autorité prit, le 18 février 1959, la décision attaquée.

B — APPRÉCIATION EN DROIT

Lors de l'examen de la requête, il sera essentiel de procéder en comparant le contenu matériel de la lettre de la Haute Autorité du 12 août 1958 avec la décision du 18 février 1959, car la lettre du 12 août 1958 est, dans l'intention de la Haute Autorité, un acte préparatoire, qui devait trouver sa suite logique, au point de vue de la procédure et du fond, dans la décision attaquée.

I — Recevabilité de la procédure aux termes de l'article 88

La décision attaquée trouve sa base formelle dans l'article 88 du traité.

Cette disposition ne peut être appliquée que pour constater un manquement à une obligation imposée par le traité. Elle ne donne pas à la Haute Autorité une compétence réglementaire pour résoudre des problèmes présentant une importance à l'égard des buts du marché commun. Il faudra donc examiner si, dans le domaine de la publication des tarifs, des obligations directes existent pour les États membres, sans pour cela rechercher à ce point de notre étude en quoi consistent, dans le détail, ces obligations. S'il apparaît que le traité, dans ce domaine, ne contient pas de prescription juridique directement applicable, mais seulement un programme ou un cadre pour des arrangements ultérieurs, la procédure de l'article 88 est alors, de par sa nature, inutilisable par la Haute Autorité.

1. PARAGRAPHE 10 DE LA CONVENTION

On s'est référé à ce sujet au paragraphe 10 de la convention relative aux dispositions transitoires selon lequel une série de questions relatives au secteur du transport sont réservées au domaine des accords entre les gouvernements. Selon le paragraphe 10, alinéa 1, de la convention relative aux dispositions transitoires, une commission d'experts sera chargée de l'étude des dispositions à proposer aux gouvernements en ce qui concerne les transports de charbon et d'acier pour atteindre les buts définis à l'article 70. Cette disposition n'a cependant pas la signification d'une clause générale, ce que l'on pourrait croire en étudiant isolément l'alinéa 1. Les questions qui sont à régler par un accord entre les gouvernements se dégagent de l'ensemble des prescriptions du paragraphe 10, en particulier du sixième alinéa; ce sont l'introduction de tarifs directs internationaux et l'harmonisation des prix et conditions de transport de toute nature. Il s'agit là de questions difficiles et complexes qui touchent simultanément plusieurs États. La nature de la matière ne permet pas une réglementation par des mesures isolées des gouvernements. Or, dans ce contexte, il n'est fait aucune mention du problème de la publication des tarifs. Par conséquent, on ne peut absolument pas soutenir que le paragraphe 10 de la convention prescrit une réglementation de cette matière par voie d'accord et que, pour ce motif, le traité ne crée aucune obligation directe pour les États. Si la question de la publication des tarifs a fait, en même temps que tous les problèmes touchant aux transports, l'objet de discussions au sein de la commission d'experts, ce n'est que parce que l'on croyait désirable, mais non pas indispensable, une réglementation par voie d'accord et une solution aussi harmonieuse que possible de ces problèmes. Lorsque l'échec de ces efforts devint manifeste, la Haute Autorité se crut tenue de rappeler aux États membres leurs obligations.

2. ARTICLE 70. ALINÉA 3

La réponse à la question de savoir s'il existe des obligations dans le domaine de la publicité des tarifs et, le cas échéant, dans quelle mesure, doit être cherchée avant tout dans l'article 70, alinéa 3, qui précise que:

«Les barèmes, prix et dispositions tarifaires de toute nature appliqués aux transports de charbon et d'acier à l'intérieur de chaque État membre et entre les États membres sont publiés ou portés à la connaissance de la Haute Autorité.»

Il est frappant que l'article 70, alinéa 3, soit rédigé à l'indicatif («… sont publiés ou portés à la connaissance de la Haute Autorité»), alors que d'autres dispositions du traité, en cas d'obligation juridique, parlent expressément d'obligations des États.

Or, le caractère impératif et l'effet obligatoire ne s'attachent pas seulement aux dispositions qui contiennent l'expression «s'engagent». La volonté d'engagement peut être exprimée clairement sous une autre forme. Il suffit de jeter un coup d'œil sur la convention relative aux dispositions transitoires pour constater que celle-ci n'utilise souvent que l'indicatif pour établir des obligations incontestables. Nous venons de voir également que la Cour a expressément qualifié l'alinéa 1 de l'article 70 de norme juridique, bien que, normalement, les obligations et les interdictions soient formulées d'une autre façon.

Lors de la rédaction du traité, on a rapidement constaté que l'intégration du marché du charbon et de l'acier ne pourrait fonctionner que si le traité permettait d'intervenir également dans certains domaines étrangers à ce secteur et de protéger le marché partiel contre l'influence d'autres secteurs économiques. En particulier, on a reconnu l'importance des transports pour le marché charbon-acier (proportion élevée des frais de transport dans les prix de revient) et, en conséquence, la nécessité d'insérer dans le traité des dispositions réglementant directement ou indirectement le secteur des transports. L'importance, pour le système créé par le traité, de la publicité dans le domaine des transports ne permet guère de supposer que les États membres se seraient contentés à cet égard de simples déclarations de principe et d'intention. Il est au contraire permis de penser que, sur un point aussi important, ils auraient formulé clairement leurs réserves et qu'ils auraient renvoyé la matière à la convention relative aux dispositions transitoires si, comme pour l'harmonisation ou l'introduction de tarifs internationaux directs, ils avaient estimé qu'une convention d'exécution fût nécessaire.

La référence à l'article 60, qui prévoit certaines garanties (avis du Comité consultatif) en ce qui concerne la fixation de la portée et de la forme de l'obligation de publicité en matière de prix, garanties qui ne figurent pas à l'article 70, est mal fondée parce que l'article 70, alinéa 3, ne confère à la Haute Autorité aucun pouvoir réglementaire.

3. RÉSULTAT

Je suis donc d'avis que l'article 70, alinéa 3, contient une règle de droit immédiatement applicable, et non pas seulement l'énoncé d'un programme. Cette disposition est d'ailleurs formulée de façon à permettre son exécution directe sans nouvelle convention d'exécution. Puisque le traité ne touche pas directement les entreprises en dehors du secteur charbon-acier, l'alinéa 3 ne peut être considéré que comme une injonction adressée aux États membres.

Il est par conséquent établi que c'est à bon droit que la Haute Autorité a ouvert la procédure de l'article 88 en vue d'assurer l'exécution des obligations découlant de l'article 70.

II — Respect des règles de procédure de l'article 88

L'article 88 du traité contient certaines règles de procédure qui doivent être observées avant l'adoption d'une décision. Elles exigent en particulier que l'État soit mis en mesure de présenter ses observations.

1. SENS ET BUT DE L'ARTICLE 88

Avant d'examiner ce moyen, nous ferons quelques observations sur le sens et le but de l'article 88 dans le système du traité. Il me semble qu'entre autres le but de cet article est d'assurer une interprétation uniforme et authentique du traité. S'il existe un doute ou un différend sur les dispositions du traité concernant l'attitude des États membres, la Cour est appelée à éliminer ce doute ou ce différend en constatant en termes obligatoires ce qui est de droit. L'intervention de la Cour est subordonnée à une initiative extérieure, qui peut varier en fonction de la procédure. Ou bien l'exécutif fournit une interprétation des questions litigieuses dans une décision que l'État intéressé peut attaquer devant la Cour, ou bien l'exécutif saisit lui-même la Cour. La première procédure est le système consacré par le traité C.E.C.A., la seconde — tout à fait dans la ligne de la limitation des compétences de la Commission — a été adoptée pour la C.E.E. La question de fond est la même dans les deux cas: il s'agit de préciser quelles sont les obligations des États membres qui, de l'avis de l'exécutif, existaient avant l'ouverture de la procédure en constatation et qui n'ont pas été établies par un acte de l'exécutif dans le cadre de cette procédure. Le rôle de la Haute Autorité et de la Commission dans cette procédure consiste à qualifier à la lumière des règles du traité une situation déterminée (l'attitude d'un État) dans une décision obligatoire pour cet État et à permettre ainsi à la Cour de contrôler cette qualification ou cette interprétation du traité.

Au cours de la procédure, la décision a été critiquée pour avoir si minutieusement défini les obligations du traité. L'article 88 parle de là constatation, dans une décision de la Haute Autorité, d'une violation du traité. Il est concevable que cette constatation se borne à indiquer quelles sont les dispositions du traité qui n'ont pas été respectées. C'est à bon droit que la Haute Autorité fait valoir qu'une telle constatation ne servirait à personne. L'article 88 exige donc expressément et logiquement que la Haute Autorité motive sa constatation. C'est ainsi que le traité lui impose l'obligation de préciser en quoi consiste la violation du traité, ce qui entraîne implicitement une interprétation détaillée des règles du traité. Selon la nature de la disposition dont il s'agit, l'interprétation peut définir une attitude très précise des États, ou bien se limiter à fixer un cadre plus ou moins large dans lequel l'État peut lui-même déterminer son action.

Si les traités exigent qu'avant la constatation de l'exécutif qui précède immédiatement la procédure contentieuse les États intéressés soient mis en mesure de présenter leurs observations, c'est dans un double but. D'une part, l'État intéressé doit avoir la possibilité de négocier et de justifier son point de vue, car il n'est pas exclu que sa thèse se fonde sur de meilleurs arguments qui convainquent la Haute Autorité elle-même, ou que certaines circonstances de fait particulières, inconnues ou incomplètement connues de la Haute Autorité, justifient l'attitude de l'État. Dans ces conditions, le différend portant sur l'interprétation est réglé sans qu'il soit nécessaire de saisir la Cour. D'autre part, l'État doit avoir la possibilité de se conformer à ses obligations, ce qui rend superflue une procédure contentieuse ou la prise de sanctions. L'autre but de l'article 88 est en effet d'inciter un État en défaut à un certain comportement, et non pas de sanctionner une attitude passée. L'article 88 substitue à l'exécution forcée, qui s'impose aux entreprises, mais qui n'existe pas dans les rapports entre la Haute Autorité et les États, les effets politiques de la constatation que l'attitude d'un État est contraire au traité.

2. LES DIFFÉRENTES PHASES DE LA PROCÉDURE EN L'ESPÈCE

C'est avant tout au regard du deuxième but de la disposition visant à assurer aux États le droit d'être entendus que la procédure utilisée par la Haute Autorité doit être examinée.