Conclusions jointes de l'Avocat général Roemer présentées le 19 mars 1958. # Meroni & Co., Industrie Métallurgiche, SpA contre Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. # Affaire 9-56. # Meroni & Co., Industrie Métallurgiche, societa in accomandita semplice contre Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. # Affaire 10-56.

Conclusions de l'avocat général

M. KARL ROEMER

Traduit de l'allemand

SOMMAIRE

Pages

	A — Remarque préliminaire
	B — Droit de recours et régularité de la représentation des requérants
	C — Analyse et ordre des moyens
	I — Nécessité de cette étude
	II — Structure juridique du système de péréquation de la ferraille
	III — Place et ordre des griefs allégués
	D — Recevabilité des recours
	E — Recevabilité des différents moyens invoqués
	F — Examen des différents moyens
	I — Griefs visant directement les décisions individuelles attaquées
	II — Moyen supplémentaire du recours 9-56: évaluation d'office
	III — Griefs invoqués contre la fixation du taux de contribution
	IV — Griefs invoqués contre les décisions générales de la Haute Autorité
	G — Résultat et conclusions

Monsieur le Président, Messieurs les Juges,

Nous avons aujourd'hui à présenter nos conclusions dans deux affaires:

1)	l'affaire «Meroni & Co., Industrie Metallurgiche, società per azioni», avec siège à Milan, représentée par M. l'Ingénieur Aldo Meroni, amministratore, contre Haute Autorité de la C. E. C. A. (Registre no 9, année 1956);

2)	l'affaire «Meroni & Co., Industrie Metallurgiche, società in accomandita semplice», avec siège à Erba, province de Côme, représentée par M. Agostino Artioli, procuratore, contre Haute Autorité de la C. E. C. A. (Registre no 10, année 1956).

A — Remarque préliminaire

Ces recours émanent de deux sociétés de droit commercial italien distinctes et n'ont pas été joints au cours de la procédure.

Chacun attaque une décision individuelle de la Haute Autorité. Ces deux décisions individuelles ont pour objet de réclamer et de recouvrer une somme, différente dans les deux cas, dont les destinataires de la décision sont redevables au titre de contribution à la «Caisse de péréquation des ferrailles importées».

La nature des moyens et arguments invoqués dans l'affaire no 10-56 et dans l'affaire no 9-56 est identique. Dans cette dernière affaire, il y a un moyen supplémentaire tiré du fait que la base de calcul du montant de la contribution duc est évaluée d'office par la Caisse de péréquation et le requérant allègue différents griefs contre cette évaluation. Nous pensons tenir suffisamment compte de la nécessité de traiter séparément les arguments supplémentaires tirés de l'évaluation et le moyen qui en dérive en soulignant les aspects particuliers de cette partie du litige.

En faveur du plan que nous choisissons, il y a également le fait qu'au cours des débats les explications des requérants et de la partie défenderesse dans ces deux affaires ont été présentées de facto à la Cour conjointement et de manière indivisible.

Nous signalons donc que, sauf indication expresse contraire, notre exposé sera valable pour les deux affaires.

B — Droit de recours et régularité de la représentation des requérants

1o	«Meroni & Co., Industrie Metallurgiche, società per azioni», Milan, est représentée par M. Aldo Meroni, amministratore, seul habilité à cet effet. L'amministratore a donné procuration aux fins de l'instance à Me Arturo Cottrau, qui est inscrit à un barreau d'Italie.

2o

«Meroni & Co., Industrie Metallurgiche, società in accomandita semplice», Erba, est légalement représentée par MM. Ambrogio Meroni et Aldo Meroni, gerenti, seuls habilités à cet effet. Le gerente Ambrogio Meroni a nommé procuratore M. Agostino Artioli, avec pouvoir de représenter la société, et notamment d'agir et de défendre en justice en son nom. Le procuratore a donné mandat aux fins de l'instance à Me Arturo Cottrau, qui est inscrit à un barreau d'Italie.

La forme juridique des sociétés requérantes, la représentation légale, la procuration du procuratore et de l'agent sont attestées par documents certifiés conformes et il n'y a pas d'objection à ce sujet.

Les deux sociétés sont des entreprises au sens de l'article 80 du Traité. Elles ont donc le droit de former un recours devant la Cour de Justice et elles sont régulièrement représentées.

Pour le déroulement des deux instances, nous nous référons aux explications de M. le Juge rapporteur. La procédure a été menée conformément aux règles de procédure de la Cour de Justice et n'appelle aucune remarque.

Nous pouvons donc aborder maintenant l'objet du litige et nous allons analyser les moyens de recours.

C — Analyse et ordre des moyens

I — NÉCESSITÉ DE CETTE ÉTUDE

Les décisions attaquées sont des décisions individuelles de recouvrement. Les recours s'appuient sur trois moyens, violation des formes substantielles, détournement de pouvoir et méconnaissance patente du Traité.

Mais, à un examen plus approfondi, cette division — simple en apparence — ne suffit pas. En effet, la fixation individuelle de contribution est basée sur des décisions générales de la Haute Autorité et sur des décisions de la Caisse et de l'Office. Les griefs allégués dans le cadre de chaque moyen ont trait tantôt directement aux décisions individuelles, tantôt à l'activité des organismes de Bruxelles et aux décisions qu'ils ont prises en application des décisions générales de la Haute Autorité relatives au système de péréquation des achats de ferraille à l'intérieur et à l'extérieur du territoire de la Communauté. Selon la Haute Autorité, certains griefs visent même les décisions générales de la Haute Autorité instituant le système de péréquation, de sorte qu'elle oppose l'expiration du délai de recours et l'irrecevabilité de certains moyens.

Il apparaît donc nécessaire de commencer par exposer la structure juridique du système de péréquation de la ferraille et notamment les bases d'une décision individuelle du genre de celles qui sont attaquées. De là découle l'ordre des moyens et griefs nécessaire pour procéder à l'examen en droit.

II — STRUCTURE JURIDIQUE DU SYSTÈME DE PÉRÉQUATION DE LA FERRAILLE

Dès avant l'établissement du marché commun, on avait constaté la nécessité d'un mécanisme de péréquation de la ferraille importée (cf. les considérants de la décision no 2-53, Journal Officiel de la Communauté no 1, du 10 février 1953, page 5). Parallèlement, la Haute Autorité avait fixé pour la ferraille des prix maxima, qui furent en vigueur jusqu'au 1er avril 1954.

1. Mécanisme volontaire de péréquation (décision no 33-53)

Du 15 mars 1953 au 1er avril 1954, la péréquation fut basée sur un accord volontaire de producteurs de fonte et d'acier de la Communauté, qui avaient créé un «Office commun des consommateurs de ferraille» (ci-après «Office»), une «Caisse de péréquation des ferrailles importées» (ci-après «Caisse») et un «Bureau paritaire des consommateurs et des négociants». L'Office et la Caisse ont la forme de sociétés de droit privé, ce sont des sociétés coopératives de droit commercial belge avec siège à Bruxelles. Ainsi qu'il ressort du dossier, ces «organismes centraux de Bruxelles» ont créé dans chaque pays de la Communauté un «bureau régional» et chargé une association de la gestion des affaires. Le bureau régional pour l'Italie est le «Consorzio Approvvigionamenti Materie Prime Siderurgiche S. A., Milano», en abrégé «Campsider».

Cet accord volontaire a été autorisé par décision no 33-53 du 19 juin 1953 ( Journal Officiel de la Communauté no 8, du 9 juin 1953, page 137 ) de la Haute Autorité agissant en vertu de l'article 65 et de l'article 53, a, du Traité.

Les conditions et obligations dont était assortie cette autorisation prévoyaient notamment:

la publication sans retard des statuts de l'Office et de la Caisse dans un organe approprié dans chacun des États membres;

la communication à la Haute Autorité de toutes les décisions de l'Office et de la Caisse;

l'assistance d'un observateur de la Haute Autorité à toutes les séances;

le contrôle de l'administration et de la comptabilité de la Caisse par la Haute Autorité;

enfin, après approbation de la Haute Autorité, la publication de toutes les décisions prévues à l'article 3 du statut de la Caisse.

A propos de la dernière disposition, il convient de remarquer que la traduction allemande de l'article 2, alinéa 4, de la décision no 33-53 rend inexactement par «Geschäftsordnung» le terme français «règlements». Les règlements de l'article 3 du statut de la Caisse ont trait aux modalités de la péréquation. L'article 3 du statut dit:

«La Caisse de péréquation des ferrailles importées a pour objet:

de réaliser, suivant les modalités ci-dessous, la péréquation des prix de ferrailles importées des pays tiers avec les prix des ferrailles en provenance des territoires de la Communauté. Les modalités de la péréquation, tant en ce qui concerne le montant des cotisations prévues au profit des tonnages importés que l'assiette et le taux du prélèvement destinés à alimenter la Caisse, feront l'objet de règlements établis par le Conseil.»

Il ressort de ce texte du statut que les modalités de la péréquation doivent faire l'objet d'une réglementation établie par le Conseil d'administration de la Caisse.

2. Premier système obligatoire de péréquation (décision no 22-54)

Comme le premier système volontaire était apparu insuffisant, la Haute Autorité, agissant en vertu de l'article 53, b, du Traité, créa par décision no 22-54 du 26 mars 1954 ( Journal Officiel de la Communauté no 4, du 30 mars 1954, page 286 ) et avec effet au 1er avril 1954 un mécanisme de péréquation qui était obligatoire pour toutes les entreprises de la Communauté utilisatrices de ferraille.

La Haute Autorité confia le fonctionnement de ce mécanisme de péréquation «sous sa responsabilité» aux organismes existants susnommés, qui avaient déjà appliqué la péréquation volontaire, c'est-à-dire à la Caisse et à l'Office (art. 1er , no 2). La Caisse, définie par la Haute Autorité comme l'organe exécutif du mécanisme de péréquation (art. 6, al. 1), établit le taux des contributions et les périodes de décompte. Sur ce point, la décision prescrit les règles suivantes: les contributions doivent être nécessaires aux opérations de péréquation des ferrailles importées; leur montant est calculé au prorata des tonnages de ferraille achetés par chaque entreprise ou importés des pays tiers. Etant donné que, d'après l'article 5, l'Office propose à la Caisse le tonnage de ferraille à importer, le prix maximum d'achat à l'importation et le prix de péréquation — éléments qui déterminent le décompte du taux de contribution —, l'Office intervient donc lui aussi. Enfin, un observateur de la Haute Autorité assiste à toutes les séances de l'Office et de la Caisse; il peut réserver la décision finale de la Haute Autorité; à défaut d'une délibération unanime des organes délibérants de la Caisse et de l'Office, prévue par l'article 9, alinéa 1, de la décision, la question mise en délibération est «résolue par décision de la Haute Autorité».

D'après l'article 4, la Caisse notifie aux entreprises le montant des contributions à verser et les délais de versement; elle est habilitée à encaisser ces montants. A défaut de paiement dans les délais, la Caisse demande l'intervention de la Haute Autorité, «qui peut prendre une décision formant titre exécutoire» (texte de la décision no 22-54, art. 4, al. 2).

Contrairement au texte de la décision no 33-55 de la Haute Autorité, il n'est pas prévu expressément de droit de contrôle de la Haute Autorité sur l'administration et la comptabilité. La Haute Autorité ne prescrit plus la publication des modifications du statut et des décisions de la Caisse. Cependant, comme la Caisse et l'Office — ainsi que nous l'avons signalé — sont des sociétés de droit privé, on trouve la publication des modifications du statut dans la section «sociétés commerciales» des annexes au «Moniteur Belge», questions relatives au registre du commerce.

3. Système obligatoire élargi de péréquation (décision no 14-55)

Ce système de péréquation obligatoire a été élargi le 1er avril 1955 par décision no 14-55 (Journal Officiel de la Communauté no 8, du 30 mars 1955, page 685). Le système élargi devait primitivement s'appliquer jusqu'au 31 mars 1956, mais il fut prorogé à trois reprises, et finalement jusqu'au 31 janvier 1957:

Par rapport aux règles antérieures, les deux modifications essentielles du système prenant effet à partir du 1er avril 1955 sont les suivantes:

La décision no 26-55 (Journal Officiel de la Communauté no 18, du 26 juillet 1955, page 869), ultérieurement complétée par décision no 3-56 (Journal Officiel de la Communauté no 4, du 22 février 1956, page 17), précisait les modalités d'octroi de cette prime à l'économie de ferraille résultant d'une mise accrue de fonte; ce point n'a pas besoin d'être abordé en l'espèce.

Les contributions doivent donc maintenant financer et couvrir, outre la péréquation des ferrailles importées, les moyens nécessaires à l'achat des tonnages disponibles et à l'octroi de la prime à l'économie, étant entendu que, pour l'importation commune, il serait fait appel en principe aux moyens de crédit usuels. Mais l'obligation de payer cette contribution continue de frapper toutes les entreprises de la Communauté qui utilisent de la ferraille et non pas seulement celles qui sont membres de la Caisse et de l'Office.

Les considérants de la décision no 14-55 soulignent expressément la responsabilité de la Haute Autorité:

«La Haute Autorité est responsable du fonctionnement régulier du mécanisme financier et elle doit en conséquence être à tout moment en mesure d'intervenir efficacement.»

L'observateur de la Haute Autorité est maintenant désigné comme son «représentant permanent». Il est enfin prévu que la Haute Autorité peut saisir l'Office et la Caisse de toute proposition. Si ces organes ne tiennent pas séance dans les dix jours, «la Haute Autorité peut prendre elle-même une décision sur ces propositions» (texte de l'art. 9, al. 3, de la décision).

4. Base d'une fixation individuelle de la contribution

Il ressort de cette structure juridique les bases suivantes, étapes du processus au terme duquel est prise la décision individuelle fixant la contribution duc par une entreprise déterminée:

III — PLACE ET ORDRE DES GRIEFS ALLÉGUÉS

En fonction de ces trois stades, les griefs allégués par les requérants peuvent être classés comme suit:

1. Contre les décisions générales de la Haute Autorité

deux griefs sont allégués:

2. Contre l'activité et les délibérations de la Caisse

notamment la fixation du taux de contribution, il est allégué:

3. Contre les décisions individuelles de la Haute Autorité

il est allégué directement:

D — Recevabilité des recours

Avant d'examiner si ces griefs sont recevables et s'ils sont fondés, il faut rechercher si, dans l'ensemble, les recours sont recevables.

La Haute Autorité a objecté que, par les lettres qu'ils ont adressées à la Haute Autorité les 12 et 13 avril 1956, les requérants auraient reconnu leur obligation; cette reconnaissance s'opposerait à la recevabilité d'un recours. Au cours des débats, la Haute Autorité a souligné qu'elle n'entendait pas affirmer que cette acceptation sans réserves eût trait aux décisions individuelles qu'elle n'a prises que quelques mois plus tard, mais bien aux délibérations et décomptes de la Caisse qui ont été régulièrement communiqués aux requérants et qui étaient connus jusqu'aux 12 et 13 avril.

L'examen du contenu des deux lettres et de celles qui avaient été précédemment adressées par la Haute Autorité aux requérants fait apparaître qu'aucune somme due n'est spécifiée et que les requérants objectent et démontrent leur «incertitude». Ces deux faits suffisent à exclure en l'espèce une reconnaissance de dette ou une renonciation à agir, d'autant qu'aucune décision attaquable n'avait encore été prise. Les lettres des 12 et 13 avril 1956 n'affectent aucun des griefs directement allégués contre les décisions individuelles.

Si nous considérons le reste des griefs invoqués contre les décisions générales et les délibérations de la Caisse, il apparaît qu'ils sont déjà contenus plus ou moins distinctement dans les lettres des requérants d'avril 1956 ou qu'il y est au moins fait allusion. On y critique les répercussions du système de péréquation et on suggère de contrôler l'établissement des bases de calcul du taux de contribution et notamment des deux prix moyens; d'une manière générale, on se plaint de l'insuffisance d'information des entreprises et du manque de données statistiques. Dans ces conditions, l'offre d'acquitter à tempérament la dette — numériquement non spécifiée — ne peut être interprétée qu'au sens que le principe du système de péréquation en tant que tel n'est pas mis en cause et que l'existence d'une obligation est en principe reconnue; par contre, les requérants affirment qu'ils ignorent tout des éléments qui déterminent le montant de leur contribution.

Nous en concluons que les lettres des requérants des 12 et 13 avril 1956 ne sont pas en contradiction avec les arguments et moyens invoqués dans les recours. Il n'est donc pas nécessaire de se demander si, en principe, la renonciation à faire état de l'irrégularité de telles délibérations pourrait entrer en ligne de compte dans une affaire ultérieure.

E — Recevabilité des différents moyens invoqués

1. Directement contre les décisions individuelles

D'après l'article 33, alinéa 2, du Traité, les entreprises peuvent invoquer tous les moyens de recours contre les décisions individuelles les concernant. Ces moyens sont donc de plano recevables; la partie défenderesse ne soulève d'ailleurs pas d'objection sur ce point.

2. Contre les décisions générales

La Haute Autorité estime que les moyens allégués contre les décisions générales nos 22-54, 14-55 et contre la décision de prorogation no 10-56 sont irrecevables en raison de l'expiration du délai de recours; ils le seraient en outre parce que les entreprises ne peuvent alléguer contre les décisions générales qu'un détournement de pouvoir à leur égard.

Ainsi se trouve posée une question de grande importance pour la protection des entreprises en droit, question qui a été traitée en détail dans l'affaire no 15-57 «Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse». Elle peut être énoncée comme suit:

Dans un recours contre une décision individuelle appliquant une décision générale à une entreprise, celle-ci ou une association peuvent-elles également se prévaloir de l'irrégularité de la décision générale appliquée, premièrement malgré l'expiration du délai de recours en annulation contre cette décision générale, et deuxièmement en se basant sur les quatre moyens?

L'article 36, alinéa 3, du Traité fournit une réponse expresse à cette question pour le cas où la décision individuelle attaquée prononce des sanctions pécuniaires et des astreintes. Une telle décision individuelle s'appuie sur le fait que le destinataire ne s'est pas conformé à une décision générale; l'inobservation peut consister en une infraction à une interdiction ou en l'inexécution d'une injonction. Pour cette hypothèse, il est expressément fait renvoi à l'article 33, alinéa 1, de sorte que les quatre moyens mentionnés à l'article 33, alinéa 1, peuvent être invoqués à l'appui de l'exception d'illégalité. Le délai de l'article 33, alinéa 3, ne joue pas parce qu'il ne s'agit ici que d'une exception soulevée par le requérant à l'occasion d'un autre recours et non pas d'un recours en annulation direct contre la décision générale. Cette exception ne tend pas à l'annulation de la décision générale, l'irrégularité de celle-ci est invoquée pour obtenir l'annulation de la décision individuelle appliquant la décision générale au requérant.

Cette réglementation de l'article 36, alinéa 3, du Traité constitue-t-elle une réglementation spéciale en matière de fixation de sanctions pécuniaires et d'astreintes ou s'agit-il d'un cas important d'application d'une notion générale de droit, particulièrement souligné par le Traité pour cette raison? Nous croyons qu'il n'y a pas de raison valable pour penser qu'il s'agit d'une exception qui doit être interprétée restrictivement. Au contraire, il faut élargir le champ d'application de l'exception d'illégalité au-delà du cas des sanctions et des astreintes, pour compléter la protection des entreprises en droit. Alors qu'elles ne peuvent attaquer les décisions générales par la voie d'un recours en annulation que dans des limites étroites, les entreprises doivent avoir la possibilité, au cas où, pour elles, des obligations, injonctions et interdictions découleraient directement de décisions générales, de se prévaloir de l'irrégularité de la décision générale appliquée. C'est sous cet angle qu'il faut également considérer l'article 41 du Traité: la décision générale est le fondement des réclamations portées devant les tribunaux nationaux et la personne mise en cause peut attaquer la validité de la décision de la Haute Autorité qui importe pour le jugement que doit rendre le tribunal. Ce n'est qu'exceptionnellement que l'on peut reconnaître aux entreprises un intérêt suffisant pour former un recours en annulation direct contre des décisions générales; souvent l'intérêt des entreprises n'est pas reconnaissable avant que ne soit prise contre elles une décision individuelle leur appliquant une décision générale. Par contre, il n'est pas niable qu'il y ait intérêt à ce qu'une décision générale irrégulière ne soit pas concrètement appliquée à une entreprise et à ce que des obligations n'en soient pas déduites pour ladite entreprise. Il est intéressant de constater que l'article 184 du Traité de la Communauté Économique Européenne n'a pas retenu la limitation de l'article 36 du Traité de la C. E. C. A. et dispose de façon générale:

«Nonobstant l'expiration du délai prévu à l'article 173, alinéa 3, toute partie peut, à l'occasion d'un litige mettant en cause un règlement du Conseil ou de la Commission, se prévaloir des moyens prévus à l'article 173, alinéa 1, pour invoquer devant la Cour de Justice l'inapplicabilité de ce règlement.»

Le Traité instituant l'Euratom comporte la même disposition à l'article 156.

Pour cette partie du problème, nous arrivons donc au même résultat auquel est parvenu dans ses conclusions notre collègue M. Lagrange. Nous nous plaisons à constater que nous sommes parvenus à ce résultat de façon absolument indépendante.

Les requérants sont donc recevables à invoquer l'irrégularité des décisions générales qui sont à la base des décisions individuelles de recouvrement attaquées et il n'est pas possible d'appliquer les limitations qui auraient joué s'ils avaient directement attaqué les décisions générales par un recours en annulation.

3. Contre les délibérations de la Caisse

Il n'y a plus de difficulté à présent à examiner la recevabilité des griefs allégués contre le «deuxième stade», c'est-à-dire contre les délibérations de la Caisse.

Les requérants ont exposé à bon droit qu'il n'apparaît pas qu'un recours ail été prévu contre ces délibérations et qu'ils doivent donc avoir la possibilité de les attaquer lorsque la décision individuelle de la Haute Autorité les leur applique. Dans sa duplique, la Haute Autorité a du reste abandonné son objection première selon laquelle les délibérations de la Caisse «autonome» seraient inattaquables.

Peu importe ici de savoir si les délibérations de la Caisse, notamment celles qui portent fixation des taux de contribution, sont déjà attaquables en tant qu'élément de la décision individuelle, ou s'il faut au contraire les considérer comme des décisions générales au sens du Traité: dans les deux cas, les moyens allégués sont recevables.

En définitive, tous les moyens sont donc recevables, quel que soit le «stade» qu'ils visent. Néanmoins, seule la décision individuelle attaquée pourrait être annulée.

F — Examen des différents moyens

Nous passons maintenant à l'examen des différents moyens. Alors que, pour rechercher quelles étaient les bases sur lesquelles avaient été prises les décisions individuelles de recouvrement, il fallait partir des décisions générales de la Haute Autorité, il nous paraît opportun de suivre ici l'ordre inverse et de commencer par examiner les griefs qui visent directement les décisions individuelles attaquées.

I — GRIEFS VISANT DIRECTEMENT LES DÉCISIONS INDIVIDUELLES ATTAQUEES

1. Insuffisance de motifs

a) Motifs effectivement fournis

Chacune des décisions attaquées relève que les requérants ont à payer pour une période déterminée un certain montant à la Caisse de péréquation des ferrailles importées. En droit, elles se fondent sur les décisions générales de la Haute Autorité; en fait, elles relèvent que les requérants n'ont pas payé les montants dus en vertu de ces décisions.

b) Motifs exigés par le Traité

La Cour de Justice s'est déjà occupée à plusieurs reprises de l'étendue de l'obligation de motiver à laquelle, d'après l'article 15 du Traité, la Haute Autorité est astreinte lorsqu'elle prend ses décisions. Dans vos arrêts, Messieurs, vous avez jugé que les motifs d'une décision de la Haute Autorité devaient mentionner, outre les règles de droit appliquées, les éléments essentiels des constatations de fait dont dépend la justification légale de la mesure — nous renvoyons aux arrêts 6-54 et 2-56.

Dans les conclusions que nous avons présentées dans cette dernière affaire, nous avons indiqué que l'obligation de motiver avait pour objet d'informer les intéressés et, en cas de litige, la Cour de Justice elle-même, des dispositions appliquées et des circonstances concrètes auxquelles ces dispositions ont été appliquées.

En l'espèce, il s'agit de décisions exécutoires relatives à des obligations pécuniaires. Les motifs de telles décisions doivent avant tout indiquer clairement le mode de calcul et la composition de la somme visée au dispositif de la décision. D'après la structure juridique du système de péréquation que nous avons exposée, il faut se baser, à côté des dispositions du Traité et des décisions générales de la Haute Autorité dont il est fait application, sur les délibérations de la Caisse fixant les taux de contribution et les périodes de décompte pendant le laps de temps considéré; enfin, il faut fixer le tonnage de ferraille qui est soumis à contribution et qui doit être pris en considération dans le cas de l'entreprise intéressée. Ce sont là autant de faits et d'éléments de base qui sont essentiels à l'élaboration d'une telle décision de recouvrement.

c) Arguments de la Haute Autorité

Il n'est pas besoin de longues explications pour montrer que les motifs des décisions attaquées ne contiennent pas ces éléments que nous avons reconnus comme essentiels. Les motifs ne se réfèrent même pas à des délibérations, constatations ou invitations à payer de la Caisse en ce sens. La Caisse est simplement désignée comme le bénéficiaire du paiement.

La Haute Autorité a du reste reconnu qu'elle n'a pas fourni de motifs propres complets. Elle a estimé que ce n'était pas nécessaire car elle s'est déchargée de sa mission sur une association d'entreprises «autonome» et, d'après l'article 4 des décisions nos 22-54 et 14-55, son rôle se borne à prendre une décision formant titre exécutoire d'après l'article 92.

d) Rapport entre la Haute Autorité et la Caisse

Ainsi se trouve posée la question des rapports existant entre la Haute Autorité et la Caisse de péréquation des ferrailles importées. Sur l'étendue de l'obligation de motiver, il n'est nécessaire de répondre à cette question que pour autant qu'il faut rechercher si la Caisse établit sous sa propre responsabilité la contribution de chaque entreprise, la Haute Autorité n'ayant plus, d'après l'article 92 du Traité, qu'à prendre une décision formant titre exécutoire.

Pour répondre à cette question, il faut partir du Traité. Le système de péréquation repose sur l'article 53, b, du Traité, selon lequel la Haute Autorité peut instituer tous mécanismes financiers qu'elle reconnaît nécessaires à l'exécution des missions définies à l'article 3; à cet effet, elle a besoin de l'avis conforme du Conseil de Ministres statuant à l'unanimité. A côté de ces mécanismes financiers institués par la Haute Autorité, l'article 53 traite de deux autres espèces de mécanismes: les mécanismes qui sont institués par plusieurs entreprises et les mécanismes qui sont institués ou maintenus par un État membre. Alors que plusieurs entreprises peuvent conclure un accord sur une base volontaire, accord qui requiert l'autorisation de la Haute Autorité, les mécanismes institués par les États membres et par la Haute Autorité sont basés sur un acte d'autorité. Cela ressort avec une clarté particulière dans le cas du présent système de péréquation de la ferraille, qui est obligatoire pour toutes les entreprises de la Communauté qui utilisent de la ferraille. Étant donné le recours à la contrainte de la puissance publique, étant donné l'intervention directe de la Haute Autorité, on comprend que l'avis conforme du Conseil de Ministres statuant à l'unanimité soit prescrit. Mais en aucun cas on ne saurait, comme l'a suggéré le défenseur de la Haute Autorité, déduire de l'exigence de l'avis conforme du Conseil de Ministres statuant à l'unanimité que le mécanisme institué puisse être «autonome». Comme la Haute Autorité institue le mécanisme de péréquation par un acte d'autorité, il est beaucoup plus naturel de conclure qu'elle a aussi besoin de moyens de puissance publique pour en assurer l'application et qu'elle doit donc prendre elle-même en main cette application. Il n'est pas nécessaire ici de rechercher dans quelle mesure la Haute Autorité peut se décharger de l'application sur d'autres organismes; nous aurons à revenir sur ce point. Il suffit de relever que la Caisse ne peut être «autonome», du fait même qu'elle ne dispose pas de moyens de puissance publique, à telle enseigne qu'il faut souvent, par exemple en cas de non-paiement par une entreprise, comme en l'espèce, une décision de la Haute Autorité. Le Traité ne prévoit que des décisions de la Haute Autorité. Or, l'obligation de motiver joue pour toutes les décisions de la Haute Autorité.

Avec les décisions générales nos 22-54 et 14-55, la Haute Autorité ne pouvait nullement créer une catégorie de décisions non prévues au Traité, pouvant être prises sans fournir de motifs. L'article 14 du Traité énumère limitativement les formes dans lesquelles la Haute Autorité peut agir en vertu de ses prérogatives de puissance publique. Pour toutes ces formes — décision, recommandation et avis — l'article 15 pose l'obligation de motiver. L'article 4, alinéa 2, des décisions nos 22-54 et 14-55 prévoit que la Caisse demande l'«intervention» de la Haute Autorité. Étant donné que la Caisse est chargée, «sous la responsabilité de la Haute Autorité», de l'application du mécanisme de péréquation, la Haute Autorité doit, en cas de demande de la Caisse, se charger elle-même de l'exécution et rechercher quel est le genre d'intervention approprié. Si son intervention peut également consister dans l'adoption d'une décision exécutoire, cela ne tient pas à l'article 4, alinéa 2, des décisions générales, mais uniquement au Traité. D'après celui-ci, il serait illégal que la Haute Autorité prenne une décision exécutoire établissant une obligation pécuniaire au bénéfice d'un tiers, au bénéfice d'un organisme indépendant de la Communauté et qu'elle entende abandonner à ce tiers la responsabilité de l'exactitude matérielle de la décision. Pour l'obligation de motiver, peu importe que la Haute Autorité contrôle l'activité de la Caisse: même si la Haute Autorité appliquait le mécanisme de péréquation par l'intermédiaire de ses propres agents, elle devrait motiver intégralement ses décisions.

e) Particularités du cas d'espèce

Pour en terminer avec ce chapitre, il faut encore signaler les particularités du cas d'espèce.

Même suivant la thèse de la Haute Autorité que nous venons de rejeter, il eût au moins fallu que la décision se référât à une invitation à payer de la Caisse portant sur le même montant. Cette référence n'a pas été faite et nous ne sommes pas non plus saisis d'une invitation de la Caisse à payer ce montant. Au dossier ne figurent que quelques invitations à payer provisoires, portant sur de brèves périodes; ce n'est qu'au cours de l'instruction que la Haute Autorité a donné un relevé du total des sommes réclamées dans ses décisions. Une comparaison de ce relevé avec les différentes invitations à payer fait apparaître des obscurités et des contradictions. Ce n'est qu'au cours des débats que la Haute Autorité a expliqué une différence de chiffres manifeste de ses relevés en disant qu'une somme non spécifiée avait été ajoutée au montant principal à titre d'intérêts. Dans ces conditions, on comprend que les requérants se soient prévalus de leur «incertitude» dans leurs observations d'avril 1956. Mais il n'en était que plus nécessaire de fournir des motifs clairs et complets et de donner des informations précises sur la composition de la somme réclamée.

f) Résultat

Nous arrivons au résultat que les décisions attaquées ne sont pas suffisamment motivées, que le défaut de motifs dont la Haute Autorité puisse elle-même répondre tient à une méconnaissance des rapports existant entre celle-ci et la Caisse et que, par conséquent, il y a eu violation des formes substantielles.

2. Irrégularité de la procédure

Dans leur réplique, les requérants ont également invoqué pour la première fois expressément à l'appui du moyen de «violation des formes substantielles» le fait que la procédure ayant précédé l'adoption de la décision aurait été irrégulière, motif pris de ce que, faute d'informations précises, la Haute Autorité ne les aurait pas mis en mesure d'exercer un contrôle ni de présenter leurs observations sur le montant et la composition des contributions réclamées.

La Haute Autorité estime que ce grief est tardif et qu'il n'est donc pas recevable. Selon l'article 22 du protocole sur le statut de la Cour, la requête doit contenir un exposé sommaire des moyens invoqués. La requête contient le moyen de «violation des formes substantielles» et indique également que les requérants ont vainement demandé des renseignements à la Caisse et à la Haute Autorité, de sorte qu'ils n'ont pas pu contrôler le décompte ni la composition des contributions réclamées.

Nous sommes donc d'avis que les exigences formelles sur l'exercice des droits en temps voulu ont été respectées et qu'il ne s'agit pas là d'un moyen nouveau indépendant invoqué pour la première fois dans la réplique.

En outre, la Haute Autorité était tenue de permettre aux requérants de présenter leurs observations avant de prendre une décision immédiatement exécutoire. Si la Caisse demande une intervention de la Haute Autorité, celle-ci doit examiner sous tous ses aspects le cas qui lui est présenté pour pouvoir décider en pleine connaissance de cause si elle doit faire droit à la demande de la Caisse et, le cas échéant, sous quelle forme elle doit intervenir.

Par lettre du 21 mars 1956, la Haute Autorité, il est vrai, a invité les requérants à présenter leurs observations. Mais cette lettre se borne à constater que les requérants n'ont pas encore payé le solde des contributions qu'ils devaient en vertu des décisions nos 22-54 et 14-55, cela en dépit d'invitations répétées de «Campsider»; elle annonce une décision exécutoire de la Haute Autorité si le paiement n'a pas lieu dans les quinze jours ou si des arguments valables ne sont pas invoqués.

Une idée qui peut se défendre, c'est que cette invitation était tout d'abord suffisante et que la Haute Autorité pouvait attendre les observations qui seraient présentées. La question se déplace alors: en vertu des premières observations des requérants, c'est-à-dire des lettres des 12 et 13 avril 1956 où elle voit une «reconnaissance», la Haute Autorité pouvait-elle prendre une décision sans autre examen, ou bien, selon les règles d'une procédure régulière, était-elle tenue de donner des explications plus précises en réponse à ces premières observations des requérants? Faute de dispositions plus précises du Traité, cela nous paraît être avant tout une question d'opportunité. Nous avons constaté qu'il était possible de conclure des observations des requérants qu'ils reconnaissaient en principe leur obligation. Si la Haute Autorité prend alors une décision sans poursuivre la discussion, cette procédure ne peut pas en principe être attaquée comme entachée d'un vice avec cette conséquence que la décision serait prise en violation des formes substantielles. Mais ce qui pouvait être exigé, c'est que le montant de la dette de contribution énoncé dans la décision soit motivé avec un soin particulier parce que les requérants dans leurs observations avaient invoqué leur incertitude sur ce montant.

Matériellement, ce moyen s'avère donc bien fondé, mais il se recouvre dans une large mesure avec le moyen tiré de l'insuffisance de motifs des décisions attaquées. Il n'a donc pas de signification autonome.

II — MOYEN SUPPLÉMENTAIRE DU RECOURS 9-56: ÉVALUATION D'OFFICE

1. Arguments des parties

Comme nous l'avons dit au début de notre exposé, le recours 9-56, formé contre la décision individuelle du 24 octobre 1956, soulève un moyen qui, comme les faits sur lesquels il se fonde, n'est pas invoqué dans le recours 10-56, ce qui fait que nous n'allons l'examiner que pour l'affaire no 9-56.

Le requérant s'en prend pour plusieurs motifs à l'évaluation d'office de ses achats de ferraille provenant de l'intérieur de la Communauté, donc du tonnage imposable qui, par application du taux de contribution, donne le montant de la dette au titre de la contribution.

Il allègue qu'assurément il n'a pas fait les déclarations mensuelles d'achats de ferraille de la Communauté faits pendant cette période de décompte, mais qu'il n'a jamais été sérieusement invité à le faire. Comme il a été imposé au titre de la contribution, il est bien forcé d'admettre que la Caisse a procédé d'office à l'évaluation des quantités de ferraille d'achat soumise à contribution.

Or, il expose qu'il n'y a de base juridique ni pour l'activité de la Caisse au cours de la procédure d'évaluation d'office, ni pour la procédure d'évaluation en tant que méthode de calcul d'une base de décompte.

La Haute Autorité a commencé par se défendre en soutenant que le système de péréquation obligatoire comportait nécessairement le pouvoir d'évaluer d'office les bases de calcul qui n'avaient pas été déclarées et le pouvoir d'imposer les contributions sur la base des évaluations ainsi faites, sinon toutes les entreprises soumises à la contribution seraient en mesure de se soustraire à l'obligation de paiement en omettant les déclarations mensuelles.

Au cours de la procédure d'instruction, dans sa réponse à la question concrète posée par l'ordonnance de la Cour du 18 juillet 1957, la Haute Autorité a déclaré que les décisions de l'Office et de la Caisse du 26 mai 1955, conçues en termes identiques, donnent à cette dernière le pouvoir de faire des évaluations d'office, en cas de non-déclaration, pour procéder à l'imposition. En outre, elle a déclaré que la production mensuelle d'acier du requérant, qui lui avait été déclarée pour le calcul de la contribution générale, avait constitué la base des évaluations d'office de la ferraille achetée par le requérant au cours de cette période.

Le requérant a alors taxé d'arbitraires les éléments techniques et comptables du calcul au cours de l'évaluation d'office, en faisant remarquer que, sans aucun motif et de façon incompréhensible, les quantités de ferraille d'achat en cause avaient été évaluées à un niveau inférieur à la quantité de sa production d'acier, parfois de 0,13 % seulement, mais parfois même de 10,5 %.

2. Les faits

Le requérant prétend ne jamais avoir été invité sérieusement à déclarer ses achats de ferraille: deux lettres de «Campsider» du 22 mai 1954 et du 14 juin 1955 qui ont été produites devant la Cour contredisent cette allégation; «Campsider» y invite le requérant de façon répétée à faire ses déclarations et, en lui fixant un délai pour rectifier et indiquer ses achats réels, lui communique l'évaluation de sa consommation de ferraille soumise à contribution pour la période du 1er avril 1954 au 30 avril 1955. En outre, les invitations à payer périodiques de la Caisse contenaient une menace d'évaluation d'office au cas où les déclarations ne seraient pas faites dans les délais.

Ces faits ne présentent cependant aucune importance pour permettre d'apprécier la régularité de ces sommations et de l'évaluation faite ultérieurement par la Caisse.

3. Base juridique nécessaire d'après le Traité

Une base juridique reposant sur le Traité est nécessaire pour l'évaluation.

En vertu de l'article 53, b, la Haute Autorité peut créer des mécanismes financiers. Ce large pouvoir englobe celui de prendre des mesures nécessaires pour le fonctionnement régulier de ces mécanismes. La constatation des achats de ferraille faits pour les entreprises est nécessaire pour le système de péréquation. La Haute Autorité pouvait donc se fonder sur l'article 47, alinéa 1, du Traité pour imposer à toutes les entreprises l'obligation de déclarer leurs achats de ferraille et pour contrôler leurs déclarations, et sur l'article 47, alinéa 3, pour les menacer d'amendes et d'astreintes en cas de contravention. On pourrait aussi admettre que, dans une décision prise sur la base de l'article 53, b, la Haute Autorité ordonne qu'en cas de contravention aux obligations de déclaration les achats de ferraille donneraient lieu à fixation forfaitaire sur la base d'une évaluation d'office. Mais il faudrait y définir des règles et des critères pour empêcher des évaluations arbitraires. Car lorsqu'elles procèdent à des évaluations d'office, et c'est là un principe de droit interne universellement admis, les administrations ont des droits et des obligations; elles ont notamment l'obligation de suivre une procédure régulière permettant de contrôler les données comptables et techniques et la conclusion logique de l'évaluation. La décision doit permettre de corroborer le caractère pertinent de l'évaluation par les éléments de fait envisagés et par les conséquences de fait qui en sont tirées.

C'est à bon droit que le requérant a invoqué au cours des débats l'exemple du prélèvement général. En vertu de l'article 50 du Traité, la Haute Autorité fixe dans une décision générale les conditions d'assiette et de perception. Dans les décisions nos 2-52, article 4, et 3-52, article 5, prises à cet égard, la Haute Autorité a obligé les entreprises communautaires à déclarer leur production mensuelle selon un formulaire prescrit. Ce n'est que dans une décision ultérieure, la décision no 31-55 du 19 novembre 1955(Journal Officiel de la Communauté no 21, du 28 novembre 1955, page 906) que la Haute Autorité a introduit l'évaluation d'office, ainsi motivée:

«Considérant qu'il est apparu… que la Haute Autorité doit pouvoir en cas de défaut de déclaration de la part d'une entreprise établir elle-même le tonnage imposable et le montant du prélèvement correspondant.»

4. Base juridique invoquée dans le cas d'espèce

Dans le cas de la Caisse de péréquation de la ferraille, nous ne trouvons dans les décisions nos 22-54 et 14-55 de la Haute Autorité aucune règle imposant une obligation de déclaration des entreprises; en conséquence, elle ne prévoit pas non plus de sanctions en cas de contravention à l'obligation de déclaration, ni de procédure d'évaluation d'office. Chose intéressante, remarquons par contre que la décision no 2-57 qui a remplacé à partir du 1er février 1957 la décision no 14-55 contient à l'article 16 l'obligation pour les entreprises de faire des déclarations à la Caisse et à la Haute Autorité et que l'article 17, alinéa 2, menace, en cas de fausse déclaration, d'appliquer les mesures prévues à l'article 47, alinéa 3, du Traité; le cas d'omission de ces déclarations ne fait toujours pas l'objet d'une réglementation.

Pour la période qui nous intéresse en l'espèce, selon la Haute Autorité, c'est dans les délibérations de l'Office et de la Caisse du 26 mai 1955, conçues dans des termes identiques, qu'il faut chercher la base juridique: or, la fixation forfaitaire a eu lieu pour le requérant dès le 1er avril 1954, début du système de péréquation obligatoire.

Ainsi se pose la question de savoir si la Haute Autorité pouvait confier à un groupement d'entreprises, chargé par ses soins de la mise en œuvre du mécanisme de péréquation qu'elle avait créé, la tâche de prendre par voie de règlements des dispositions souveraines, qu'elle pouvait prendre en vertu du Traité sous forme d'une décision générale motivée et publiée au Journal Officiel; en d'autres termes, la Haute Autorité pouvait-elle déléguer certains pouvoirs souverains à des groupements relevant du droit privé?

5. Délégation de pouvoirs souverains à des groupements privés en droit interne

En droit économique interne, on constate fréquemment une délégation de pouvoirs d'administration souverains à des associations d'entreprises, l'État se réservant un droit de contrôle et de surveillance. Cette sorte de délégation tient aux motifs les plus variés, par exemple pour éviter une responsabilité directe de l'État ou parce que des connaissances techniques et des institutions spéciales sont nécessaires alors que les administrations publiques ne les ont pas en quantité suffisante, ou parce que la décentralisation est à l'ordre du jour. L'État peut aussi se servir de la création de ces «groupements dotés de privilèges exorbitants du droit commun» dans des intentions diverses, par exemple dans un objectif de dirigisme, ou pour soutenir un marché en difficulté.

Les groupements dotés d'un pouvoir extérieur à l'association, avec adhésion obligatoire, méritent toute notre attention. Limites et conditions constitutionnelles font l'objet d'appréciations fort diverses et les opinions varient sur leur opportunité politique. Nous n'avons cependant pas besoin de nous attacher davantage à ces créations du droit interne. Bornons-nous à nous en tenir à deux points qui, dans l'État moderne fondé sur le droit, nous semblent être généralement reconnus comme des conditions pour la délégation de pouvoirs administratifs souverains à des groupements privés: cette délégation doit être ordonnée par une loi qui en délimite exactement le contenu et qui doit garantir non seulement un contrôle suffisant par l'État, mais aussi une protection juridique complète contre les actes de ces groupements; la protection juridique peut être atteinte par voie d'assimilation des mesures de ces groupements à celles des administrations publiques, de manière à ce qu'elles soient attaquables en justice selon les règles générales du droit administratif.

6. La délégation dans le droit de la Communauté

A notre avis, ces deux points doivent aussi constituer un fondement de notre droit de la Communauté, car le Traité ne réglemente pas expressément cette question. Nous venons d'expliquer que le texte de l'article 53, b, en vertu duquel la Haute Autorité peut créer des mécanismes financiers, ne permet pas d'en conclure que le mécanisme financier créé est autonome et n'est soumis qu'à un contrôle de la Haute Autorité. Le texte de l'article 53 ne force donc pas à conclure que la Haute Autorité peut déléguer certains pouvoirs définis, que le Traité lui confère, à de tels mécanismes financiers, mais, d'un autre côté, il ne semble pas non plus interdire la délégation. A tout le moins faut-il cependant exiger que les garanties de protection juridique prévues par le Traité continuent à exister même en cas de délégation. Font partie de ces garanties les règles relatives à la publication et à l'exposé des motifs des décisions ainsi que les dispositions relatives aux actions devant la Cour. La Haute Autorité ne peut pas écarter ces garanties en laissant à des organismes délégués le soin de prendre à sa place les décisions qu'il lui appartient de prendre. Au contraire, les décisions de ces groupements devraient être assimilées aux décisions de la Haute Autorité ou bien celle-ci devrait prendre elle-même les véritables décisions, l'activité auxiliaire préparatoire et les mesures d'exécution purement techniques étant mises à part.

7. Application au cas d'espèce

Appliquons ces considérations au cas examiné ici, c'est-à-dire à la disposition selon laquelle il sera procédé à une évaluation d'office en cas de non-exécution de l'obligation de déclaration, ce qui suppose que cette déclaration obligatoire a été ordonnée.

L'article 3 des décisions nos 22-54 et 14-55 ordonne uniquement de prendre comme base du calcul des contributions la quantité de ferraille complémentaire achetée par chaque entreprise. Rien n'est dit sur la manière dont ces quantités sont constatées. Peut-être la Caisse a-t-elle reçu des déclarations par l'intermédiaire des bureaux régionaux; en outre, elle a averti dans un formulaire, sous le titre de «Dispositions réglant les paiements» dans ses invitations à payer (et cela pour la première fois dans celle du 22 octobre 1954 — annexe 1 de la duplique), qu'à défaut de déclaration dans les délais, la direction était habilitée à évaluer d'office la quantité de ferraille d'achat avec l'aide des bureaux régionaux. Cet avis correspond mot pour mot aux délibérations de l'Office et de la Caisse du 26 mai 1955 que la Haute Autorité a communiquées pendant l'instruction sur demande de la Cour et dont elle a dit qu'elles constituaient la base juridique de la procédure d'évaluation d'office. Il est incontesté que ces décisions du 26 mai 1955 n'ont pas été publiées. Elles ont pu, il est vrai, avoir été portées à la connaissance des membres des «sociétés coopératives» par le Conseil d'administration. A l'origine, 22 sociétés en faisaient partie en qualité de membres (cf. le statut de la Caisse du 24 avril 1953, annexe no 11.164 au «Moniteur Belge» des 18/19 mai 1953 et le statut de l'Office de la même date, annexe no 11.165). Lors de la première modification des statuts, le 1er avril 1954, la Caisse comptait 58 membres et l'Office 155 (cf. les annexes nos 9.235 et 9.236 du «Moniteur Belge» des 26/27 avril 1954). Lors de la deuxième modification des statuts, le 4 juillet 1955, le nombre des membres de la Caisse et de l'Office était de 136 (cf. annexes nos 21.688 et 21.693 du «Moniteur Belge» du 29 juillet 1955), pour descendre finalement à 123 depuis la modification des statuts du 21 février 1957 (cf. annexes nos 4.328 et 4.317 du «Moniteur Belge» des 18/19 mars 1957). Comme la contribution sur la ferraille touche environ 240 consommateurs de ferraille, on peut en tirer la conclusion qu'environ une centaine d'entreprises communautaires n'a pu avoir connaissance de ces délibérations importantes tant sur le plan économique que sur le plan juridique. On sait généralement que ce sont surtout les petites entreprises de la Communauté qui n'adhèrent pas aux «sociétés coopératives» de Bruxelles, alors que les grandes entreprises ont adhéré à ces sociétés commerciales à but lucratif pour y défendre leurs intérêts. Nous nous permettons ici de renvoyer aux publications que nous venons de citer dans les annexes du «Moniteur Belge».

Nous ne voyons donc aucune possibilité d'assimiler à des décisions de la Haute Autorité ces délibérations qui ne sont pas motivées et qui n'ont été communiquées aux entreprises que sur des décomptes et comme partie d'une remarque relative aux modalités de paiement: nous ne connaissons même pas le texte relatif à l'obligation de déclaration.

Or, ces règlements qui devaient être obligatoires pour toutes les entreprises communautaires consommatrices de ferraille, qu'elles soient ou non membres de l'Office et de la Caisse, qu'elles aient ou non désiré participer au système de péréquation, doivent être prises en vertu du Traité sous forme de décisions générales. Nous ne pouvons, il est vrai, adopter l'argumentation du requérant, selon laquelle les délibérations de Bruxelles auraient modifié l'article 3 des décisions de la Haute Autorité; il s'agit plutôt d'un texte qui les a complétées. Mais là où nous sommes d'accord avec le requérant, c'est lorsqu'il affirme que ce texte complémentaire est essentiel pour le fonctionnement de la procédure de contribution et qu'il aurait dû être pris par la Haute Autorité elle-même, comme elle l'a fait aussi pour le prélèvement général. L'argument de la Haute Autorité selon lequel un mécanisme de péréquation obligatoire doit nécessairement prévoir aussi une évaluation d'office prouve simplement que la décision générale était incomplète sur ce point.

Nous sommes donc amené à conclure que l'évaluation faite par la Caisse est dépourvue de base juridique.

8. Réalisation pratique de l'évaluation d'office

Dans ces circonstances, il nous suffira pour être complet de dire quelques mots sur la mise en œuvre pratique de l'évaluation d'office.

Faute d'exposé des motifs, on ne peut ni se rendre compte de la procédure et du mode d'évaluation, ni les contrôler. Par exemple, au cours du procès, les déductions comptables de la consommation de ferraille évaluée par rapport au chiffre de la production d'acier ont été mises en cause, mais elles n'ont été ni expliquées ni justifiées. Même s'il faut admettre que certaines sources d'erreurs tiennent à la nature même de l'évaluation d'office lorsqu'on y procède, encore faut-il exiger l'application égale de critères généraux ou particuliers adéquats. Les variations importantes et inexpliquées dont il a été question ci-dessus permettent de penser que l'application n'a pas été égale. Cette apparence n'a pas été réfutée, ce qui fait qu'on peut penser que des fautes ont aussi été commises dans la mise en œuvre pratique de l'évaluation d'office. Comme le contribuable n'a pas dans une procédure d'évaluation d'office des droits moindres que dans une procédure d'assiette reposant sur des déclarations comptables exactes, cette présomption permet de conclure à l'existence d'une irrégularité dans la constatation faite par voie d'évaluation d'office.

III — GRIEFS INVOQUÉS CONTRE LA FIXATION DU TAUX DE CONTRIBUTION

Dans l'affaire no 9-56, en recherchant la base juridique de l'évaluation d'office, nous avons déjà dû nous reporter aux décisions générales de la Caisse et de l'Office qui constituaient cette base.

Venons- en maintenant aux autres griefs invoqués simultanément dans les deux affaires contre les délibérations de la Caisse. Ces moyens, insuffisance de motifs, communication provisoire et tardive des taux de contribution, fixation inexacte en fait des prix moyens de la ferraille de la Communauté et de la ferraille importée, ne concernent plus les entreprises en particulier, mais l'activité générale de la Caisse qui se concrétise par la fixation d'un taux de contribution valable de façon générale pour une période donnée.

Les règles relatives à cette activité de la Caisse doivent d'abord se trouver dans les décisions générales de la Haute Autorité qui a créé le mécanisme de péréquation et qui, sous sa responsabilité, a chargé la Caisse de son exécution. Les décisions nos 22-54 et 14-55, dans leur article 3, alinéa 2, disent seulement que la Caisse fixe le taux de contribution et les périodes de décompte. Seule est réservée la possibilité pour le représentant de la Haute Autorité de faire dépendre les délibérations de l'approbation de la Haute Autorité. Par ailleurs, on ne peut déduire des décisions que des données générales: les ressources totales provenant de la contribution doivent rendre possible la péréquation des prix; la Caisse, sur proposition de l'Office, fixe la quantité de ferraille à importer, le prix maximum d'importation et le prix de péréquation; la Caisse doit connaître la quantité totale des ressources de la Communauté en ferraille soumises à contribution.

Les décisions ne contiennent aucune indication permettant de savoir comment ces facteurs sont constatés; elles n'indiquent pas non plus si la délibération qui fixe le taux de contribution doit être motivée et publiée.

Rappelons ici le fait déjà mentionné que, pour le mécanisme volontaire de péréquation basé sur l'article 53, a, par la décision no 33-53, article 2, alinéa 4, la fixation du taux de contribution est qualifiée de règlement qui doit être publié après autorisation préalable de la Haute Autorité. Ce règlement n'était valable que pour les entreprises qui participaient à cette convention libre; elles pouvaient donner leur démission et elles n'étaient pas soumises à une décision souveraine et exécutoire de la Haute Autorité. Par contre, dans le système obligatoire, la fixation du taux de contribution s'applique à toutes les entreprises de la Communauté utilisatrices de ferraille et elle peut être appliquée par une décision exécutoire de la Haute Autorité.

Ainsi se pose à nouveau la question de savoir si, sous cette forme, la Haute Autorité pouvait déléguer à la Caisse le soin de prendre une décision générale, c'est-à-dire celui de fixer le taux de contribution. Pour apprécier ce point, il convient d'examiner de façon plus précise la signification du taux de contribution dans le système de péréquation.

1. La signification de la fixation du taux de contribution

L'exposé des motifs des décisions nos 22-54 et 14-55 explique que la ferraille importée et celle qui lui est assimilée doivent être mises à la disposition des consommateurs du marché commun à des prix comparables à ceux qui sont en vigueur à l'intérieur de la Communauté. Selon les explications données au cours du procès, la Caisse est cependant partie de l'idée qu'il fallait réaliser une péréquation complète; ainsi cela explique notamment que la fixation définitive ne pouvait être réalisée qu'a posteriori et après exécution des contrats d'importation. Nous trouvons même des éléments qui vont encore au-delà d'une péréquation complète: «la formule de Zurich» pour le calcul du prix de péréquation comporte une «prime d'encouragement pour l'importateur» et devait donc visiblement inciter à provoquer des efforts spéciaux pour procéder à des importations de ferraille aussi élevées que possible. Dans une situation donnée du marché, cela peut être très indiqué, de même qu'il peut être nécessaire dans une autre situation de stimuler les efforts pour augmenter les ressources provenant de la ferraille intérieure. La fixation du taux de contribution se révèle donc ainsi comme un instrument important de la politique économique. Un simple «rapprochement», qui peut être assez différent selon la situation du marché, aurait pu aussi permettre de fixer à l'avance et définitivement le taux de contribution pour certaines périodes, ce qui aurait permis de tenir compte de l'évolution et des résultats atteints dans le calcul du taux de contribution pour la période suivante.

Depuis le 1er avril 1955, les ressources de la Caisse devaient permettre non seulement de péréquer les prix de la ferraille importée, mais aussi, d'après le nouvel article 2 (décision no 14-55, b et c), de lui donner aussi les moyens d'importer une certaine quantité disponible, c'est-à-dire un «fonds de roulement» et surtout les moyens pour donner une prime aux économies de ferraille. Le montant de cette prime était fixé sur proposition de l'Office par la Caisse. A partir du 1er avril 1955, il est donc encore moins possible que pour l'année antérieure de parler d'une péréquation des prix purement comptable.

Deux décisions prises exceptionnellement par la Haute Autorité elle-même permettent de se rendre compte très nettement que ce sont des considérations et des appréciations de politique économique de cette sorte qui auraient dû motiver la fixation du taux de contribution. A défaut d'unanimité de l'Office et de la Caisse, la Haute Autorité devait prendre elle-même une décision en vertu de l'article 9, alinéa 2, des décisions nos 22-54 et 14-55. Ce cas s'est produit et la Haute Autorité dans une décision a déterminé elle-même non pas le taux de contribution proprement dit, mais un facteur du prix de péréquation qui constitue de son côté un élément essentiel pour le taux de contribution. Il s'agit des décisions nos 9-56 (Journal Officiel de la Communauté no 5, du 5 mars 1956, page 25) et 54-56 (Journal Officiel de la Communauté no 28, du 11 décembre 1956, page 381). La première, la décision no 9-56, qui s'est appliquée pendant la période en litige au cours de ces procès (elle était valable de novembre 1955 à janvier 1956) est ainsi motivée:

«…

considérant qu'il est nécessaire de maintenir la charge de péréquation au niveau le plus bas compatible avec le but recherché par la Caisse de péréquation des ferrailles importées et de maintenir dans des limites raisonnables l'équilibre des prix sur le marché commun;

considérant que le prix de péréquation pour les mois de novembre et décembre 1955 et janvier 1956 doit être fixé en fonction d'une juste appréciation des conditions constatées sur le marché commun de la ferraille pendant les mois considérés …»

A notre avis, ces faits et ces circonstances doivent permettre d'en tirer la conclusion que la fixation du taux de contribution supposait non pas seulement d'avoir une collaboration technique et un travail de comptabilité (par exemple, fixation du tonnage imposable de ferraille de la Communauté) mais, en outre, des appréciations et des réflexions de politique économique.

La fixation du taux de contribution apparaît donc ainsi comme la décision prépondérante pour l'ensemble du système.

2. Pouvoir de la Caisse de fixer le taux de contribution

Les décisions générales de la Haute Autorité s'en remettent complètement à la Caisse dans les limites indiquées du soin de prendre cette décision prépondérante, l'Office ayant toutefois un droit de proposition pour certains facteurs. Si on se rapporte au texte des décisions générales de la Haute Autorité, les griefs des requérants ne sont donc pas fondés, car la Haute Autorité n'a pris aucune réglementation ni sur le mode de fixation, ni sur la publication, ni sur les motifs à donner. Le contrôle de la Cour doit donc porter sur le Traité lui-même et elle doit examiner si la Haute Autorité était en droit, en vertu du Traité, de déléguer à la Caisse par des décisions générales, comme elle l'a fait, le soin de fixer le taux de contribution.

Nous avons déjà développé les principes permettant de répondre à cette question lorsque nous avons étudié la base juridique pour les autres délibérations générales des organismes de Bruxelles, c'est-à-dire les délibérations sur l'évaluation d'office. Aussi l'élément décisif est-il de savoir si les garanties de protection juridique énoncées dans le Traité existent aussi dans le cas d'une délégation.

Les entreprises pouvaient se rendre compte du taux provisoire de contribution à la lecture des invitations provisoires à payer. En outre, des circulaires du bureau régional pour l'Italie, de «Campsider», figurent au dossier: elles communiquent le taux de contribution qualifié également de provisoire avec l'indication de la date de la délibération de l'Office de Bruxelles; la première circulaire que nous ayons date du 8 février 1955 et communique les taux à partir du 1er avril 1954. Tantôt ce montant, indiqué en unités de compte U.E.P., comprend le taux de péréquation perçu à partir du 1er avril 1955 pour l'accroissement d'emploi de la fonte, tantôt ce dernier taux de péréquation y figure de façon séparée. Cette circulaire communique également le prix de péréquation appliqué. Enfin, un fait incontesté qui résulte de la réponse du bureau régional de «Campsider» produite par les requérants, c'est que «Campsider», dans ses circulaires, a communiqué également aux entreprises les formules de calcul du taux de contribution. Par contre, on ne voit pas qu'il y ait eu communication aux entreprises des facteurs de calcul concrets énoncés en chiffres pour chaque fixation d'un taux de contribution.

Le mode de publication des délibérations de fixation des différents taux de contribution, qui n'ont pas été motivées de façon plus précise, ne répond pas aux exigences que le Traité impose pour la publication et pour l'exposé des motifs des décisions générales de la Haute Autorité. Ces délibérations de la Caisse ne peuvent donc pas être assimilées à des décisions de la Haute Autorité sur le plan de leur valeur juridique. Compte tenu de la signification prépondérante de la fixation du taux de contribution pour l'ensemble du système de péréquation, il faut exiger les mêmes garanties de protection juridique que celles que le Traité impose pour les décisions de la Haute Autorité. En vertu de l'article 48, alinéa 3, du Traité, la Haute Autorité pouvait se servir des associations de producteurs pour obtenir les informations nécessaires et pour faciliter l'exécution des missions qui lui sont confiées à elle, la Haute Autorité; mais elle ne devait pas s'en remettre pour ces missions à l'initiative, à la responsabilité et aux délibérations d'une association. Il semble que les décisions de la Haute Autorité nos 22-54 et 14-55 ne tiennent pas compte de la différence de principe qui existe, d'une part, entre un mécanisme de péréquation reposant sur une convention volontaire entre plusieurs entreprises, qui n'est valable qu'entre elles et qui n'a besoin que d'une autorisation préalable de la Haute Autorité, et, d'autre part, un mécanisme de péréquation créé par la Haute Autorité elle-même, mis en œuvre par un pouvoir souverain, et obligatoire pour toutes les entreprises de la Communauté, tel que celui qui est à la base des décisions attaquées dans ces procès.

3. Appréciation des différents griefs

Pour ces motifs, les délibérations de la Caisse fixant les taux de contribution, qui n'ont même pas été indiquées dans les décisions individuelles de la Haute Autorité qui font l'objet du recours, ne constituent pas une base juridique suffisante pour ces décisions individuelles.

En s'en tenant à cette conception, il devient inutile de passer à l'examen spécial des différents griefs. Par souci d'être complet, nous le ferons cependant brièvement; il apparaîtra que ces griefs portent au fond sur des violations d'importantes garanties de protection juridique dont nous venons déjà de constater l'existence. En même temps, on comprendra que les réclamations des requérants ne puissent être très étoffées.

a) Insuffisance de motifs

En premier lieu, les requérants invoquent une insuffisance de motifs et se plaignent notamment du défaut de publication des éléments essentiels pour la fixation du taux de contribution.

Ce grief est fondé. Si la Haute Autorité avait fixé elle-même le taux de contribution, elle aurait dû motiver sa décision en vertu de l'article 15 du Traité et la publier au Journal Officiel de la Communauté, ce qu'elle a fait dans le cas de la décision no 9-56.

b) Mode de fixation

En deuxième lieu, les requérants se plaignent que la fixation n'ait été faite que provisoirement pour commencer et que la fixation définitive n'ait eu lieu qu'avec un grand retard; d'une façon générale, les entreprises auraient été insuffisamment informées et n'auraient pas reçu les renseignements demandés. Cela inclut aussi le grief selon lequel le montant de la contribution supplémentaire pour l'octroi de la prime de péréquation de la ferraille n'ait pas été toujours fixé de façon distincte du taux de la contribution générale.

Ces griefs portent en partie sur la violation des formes substantielles, en partie sur le fait que ce sont des délibérations de la Caisse qui ont fixé ce taux.

Il n'est pas nécessaire d'examiner ici s'il était possible de fixer préalablement et définitivement le taux de la contribution, ce que nous avons déjà indiqué; la Haute Autorité, sous sa propre et entière responsabilité, aura à examiner cette question. Cependant, il est permis de penser que les entreprises devaient être en mesure de pouvoir calculer exactement et le plus tôt possible les charges qu'elles avaient à supporter en vertu des décisions publiées. Il est, en outre, parfaitement pensable que la publication des prix moyens ait pu avoir de l'importance pour le comportement économique des entreprises. Cette publication fait nécessairement partie de l'exposé des motifs des délibérations qui fixent le taux de contribution. En relève aussi nécessairement l'indication de la partie de la contribution qui est nécessaire pour la péréquation des prix et de celle qui est destinée à garantir le versement de la prime d'économie.

c) Fixation inexacte des prix moyens

En troisième lieu, les requérants allèguent que deux facteurs de l'établissement du taux de contribution ont été fixés inexactement, le prix moyen de la ferraille de la Communauté ayant été fixé trop bas et celui de la ferraille d'importation trop haut.

Cette allégation est contradictoire, car les requérants exposent à un autre endroit que ces facteurs, tels qu'ils ont été pris en fait comme base des différentes fixations, n'ont pas été publiés. Ni dans les délibérations de la Caisse, ni dans les documents qui se trouvent au dossier, on ne peut davantage trouver d'indication sur ces facteurs qui auraient dû être publiés dans l'exposé des motifs. Le prix de péréquation communiqué dans un cas n'est pas identique avec le prix moyen de la Communauté. Ces deux prix, à leur tour, sont différents du prix de la ferraille italienne, de sorte que les factures présentées par les requérants n'ont pas une valeur probatoire suffisante.

L'exposé des motifs d'une décision doit permettre à la Cour de procéder à un contrôle. Faute de considérants suffisants, cette violation des formes substantielles entraîne déjà le caractère irrégulier de la décision.

Il n'est donc pas nécessaire, dans le procès en cours, de déterminer quels sont les prix moyens que la Caisse a pris comme base de fait pour les différents taux de contribution et si l'allégation des requérants, étayée sur des présomptions et selon laquelle ces prix ne correspondent pas à la réalité, est exacte. Au contraire, il appartiendra à la Haute Autorité, sur renvoi de l'affaire, de constater ces bases sous sa propre responsabilité et de les indiquer dans la décision.

4. Résultat

Ainsi, les décisions individuelles attaquées s'avèrent en contradiction avec le Traité pour autant qu'elles se fondent sur des taux de contribution fixés par des délibérations de la Caisse. Car la délégation à cette dernière du pouvoir de fixer les taux de contribution, telle qu'elle est prévue par la décision générale de la Haute Autorité, a négligé des garanties importantes de protection juridique prescrites par le Traité; notamment, il y a absence de considérants suffisants et d'une publicité régulière de ces délibérations, alors que leur importance pour le système de péréquation et leur application obligatoire à toutes les entreprises de la Communauté aurait dû les rendre nécessaires.

IV — GRIEFS INVOQUÉS CONTRE LES DÉCISIONS GÉNÉRALES DE LA HAUTE AUTORITÉ

Nous en venons finalement aux griefs invoqués contre le troisième stade, les décisions générales de la Haute Autorité. A ce sujet, nous venons de constater que ces décisions sont irrégulières dans la mesure où elles délèguent à la Caisse le pouvoir de fixer le taux de péréquation, avec un effet obligatoire général, en négligeant les garanties essentielles de la protection juridique.

Les requérants invoquent encore deux autres griefs.

1. Effets à l'encontre des recommandations du Conseil de Ministres

Les requérants exposent tout d'abord que le Conseil de Ministres n'a donné son approbation à la décision no 14-55 qu'en y joignant six recommandations. Le requérant dans l'affaire no 9-56 dit qu'aucune de ces six recommandations n'a été observée, tandis que le requérant dans l'affaire no 10-56 estime que trois d'entre elles ne l'ont pas été. Les explications des requérants sur ce point sont conçues en termes très généraux et reposent sur deux points:

Cette deuxième allégation ne concerne plus la régularité de la décision no 14-55 au moment où elle a été prise, mais elle exige une intervention de la Haute Autorité dans la fixation du taux de contribution.

Il a déjà été exposé à ce sujet que la Haute Autorité aurait dû procéder à la fixation du taux de contribution dans une décision qu'elle aurait prise elle-même. Il ne paraît pas exclu qu'en pareil cas la Haute Autorité n'aurait pas augmenté le taux de contribution au-delà d'une certaine somme et qu'elle aurait même plutôt accepté un alignement des prix de la Communauté; les considérants déjà cités de la décision no 9-56 paraissent justifier cette idée lorsqu'ils affirment qu'il est nécessaire de maintenir la charge de la péréquation au niveau le plus bas possible et de ne maintenir l'équilibre des prix qu'à l'intérieur de limites raisonnables. A l'époque où la Haute Autorité a pris cette décision no 9-56 le taux de contribution avait déjà atteint le chiffre de 9 unités U.E.P.; cependant, comme nous l'avons dit, la Haute Autorité n'a pas fixé elle-même le taux de contribution, mais seulement un élément du prix de péréquation. La question de savoir si la Haute Autorité aurait dû agir à un certain moment ne se pose pas si on part de l'idée qu'elle aurait dû fixer elle-même, dès l'origine, le taux de contribution. C'est pourquoi il suffit de constater que le contenu matériel de ce grief a déjà été envisagé, mais qu'il ne peut cependant pas conduire, en outre, à déclarer que la décision no 14-55 a été contraire au Traité à partir d'un certain moment que les requérants ne précisent d'ailleurs pas.

2. Illégalité par rapport au Traité de la décision de prorogation no 10-56

Les requérants invoquent finalement l'illégalité par rapport au Traité des décisions de prorogation. Comme les décisions individuelles attaquées concernent la période qui va jusqu'au 30 juin 1956, la première décision de prorogation no 10-56 a été appliquée à cet effet.

Les requérants voient une illégalité par rapport au Traité dans le fait que la Haute Autorité a prorogé purement et simplement la décision no 14-55 bien qu'elle ait indiqué elle-même dans les considérants de la décision no 10-56 que le système en vigueur avait besoin d'être amendé. La prorogation est motivée du fait qu'une nouvelle réglementation n'aurait pu encore être élaborée.

En pareil cas, il pourrait y avoir une violation du Traité si la décision à réformer avait pu être supprimée tout de suite, sans qu'il y ait eu lieu de la remplacer, ou bien si la Haute Autorité avait pu procéder à certaines modifications, sous réserve d'une réforme générale ultérieure. Les requérants n'ont pas articulé expressément de tels arguments. Leurs explications permettent d'en déduire qu'ils ont vu surtout la nécessité d'une limite supérieure ou d'une diminution du taux de contribution.

Ce grief est donc en relation étroite avec celui que nous venons d'examiner et selon lequel la Haute Autorité aurait dû agir lorsque certaines répercussions du système de péréquation se sont fait jour, notamment lorsque le taux de contribution avait atteint un certain niveau. Il n'est cependant pas possible d'en déduire que la décision de prorogation elle-même soit contraire au Traité.

G — Résultat et conclusions

I — RÉSULTAT

II - CONCLUSIONS

Nous concluons donc ainsi dans les deux affaires: