Conclusions jointes de l'Avocat général Roemer présentées le 8 février 1956. # Groupement des Industries Sidérurgiques Luxembourgeoises contre Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. # Affaires jointes 7-54 et 9-54. # Association des Utilisateurs de Charbon du Grand-Duché de Luxembourg contre Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. # Affaires jointes 8-54 et 10-54.

1o

La Haute Autorité fait remarquer que le recours porte sur deux points qui, selon elle, doivent être séparés tant sur le plan juridique que sur celui des faits. Cependant, la connexité des faits est incontestable. En effet, le recours s'attaque à deux activités d'une seule et même institution de droit public luxembourgeois, le monopole d'importation de l'Office et le pouvoir de l'Office d'augmenter les prix du charbon industriel. La Caisse de Compensation n'a pas de personnalité juridique propre, sa seule tâche est d'assurer l'exécution sur le plan technique de la subvention envisagée. Cette connexité suffit, à notre avis, pour admettre la jonction des deux points dans un seul et même recours. Cela n'exclut pas pour autant une décision contraire. La jonction faite à tort de deux recours dont chacun pris isolément serait recevable ne serait pas susceptible d'entraîner l'irrecevabilité des deux recours, elle pourrait simplement amener la Cour à les disjoindre. Du fait qu'il n'y a plus à statuer sur le premier chef, il serait absolument insoutenable maintenant, dans l'intérêt de la procédure, de demander la disjonction des deux chefs de recours, et cela d'autant plus que d'importantes questions de procédure se posent de façon identique pour tous deux. En fin de compte, la Cour elle-même a joint les deux recours 7-54 et 9-54.

De ce point de vue, le recours n'est donc pas irrecevable.

2o

En tant qu'intervenant, le Gouvernement luxembourgeois conteste le droit pour la partie requérante d'agir en justice, parce que le litige est relatif au charbon et parce que l'association requérante est seulement utilisatrice de ce produit. Pendant les débats relatifs à l'intervention et au cours des audiences de ces jours-ci, la question a été posée de savoir si l'intervenant peut invoquer de nouveaux moyens que la partie principale n'a pas invoqués. Deux raisons font qu'il n'est pas besoin de trancher cette question: 1) il ne s'agit pas d'un moyen de recours, mais d'un moyen de défense à l'appui des conclusions qui tendent au rejet du recours; 2) le droit d'agir en justice doit aussi être examiné d'office, ce que la partie requérante admet elle aussi, si bien que cette argumentation ne constitue qu'une invitation à procéder à cet examen.

Pour apprécier en l'espèce le droit d'agir en justice, il faut avoir recours aux articles 33, 35, 48 et 80 du Traité. L'article 80 est relatif aux entreprises qui exercent une activité de production dans le domaine du charbon et de l'acier. Visiblement, ce texte ne vise pas seulement les entreprises qui produisent du charbon ou de l'acier ou les deux, et c'est ainsi qu'on doit le comprendre. Cette définition vaut pour l'ensemble du Traité et, par conséquent, aussi pour les articles 48, 33 et 35. L'association requérante est un groupement de producteurs d'acier et fait donc partie des associations en droit d'agir. Ces dispositions du Traité ne permettent pas de croire à l'existence d'une spécialité du litige en fonction de la spécialisation des producteurs. Dans le cas extrême où une aciérie attaquerait une réglementation relative exclusivement aux houillères de la Communauté, on pourrait éventuellement, en dépit du droit du requérant à agir en justice, lui dénier tout intérêt (Rechtsschutz-interesse) à agir dans un tel recours. Cependant, en l'espèce, toutes explications sont superflues: cet intérêt existe ici. D'ailleurs, dans le système du Traité, ce cas serait déjà exclu du fait que les décisions individuelles doivent concerner le requérant et que les décisions générales doivent être entachées de détournement de pouvoir à son égard pour qu'il puisse les attaquer. C'est en fonction de ces points de vue que nous reviendrons ultérieurement sur cet argument.

Il n'y a en tout cas pas de motif d'irrecevabilité du recours du fait seul que la partie requérante est une association de producteurs d'acier.

3o

D'autres conditions particulières peuvent encore tenir à la nature particulière du recours intenté: la Cour doit les examiner d'office.

Les conclusions tendent tout d'abord à l'annulation de la décision de refus qui résulte du silence de la Haute Autorité. Ce recours s'appuie sur l'article 35, alinéa 3 du Traité; c'est un recours en carence. Si la partie requérante demande, en outre, d'interdire «en conséquence» certaines activités de l'Office et de la Caisse de Compensation, ces conclusions sont irrecevables. En effet, dans le système du Traité, dans le cas de recours en carence, la Cour ne peut pas obliger la Haute Autorité à faire un acte déterminé. Bien au contraire, en cas d'annulation, l'affaire doit être renvoyée à la Haute Autorité, d'après l'article 34 du Traité, et c'est alors à celle-ci d'agir en fonction de cet arrêt; la partie requérante l'a admis elle aussi au cours des débats.

Si le recours que nous examinons est bien le recours en carence de l'article 35 du Traité, il nous faut voir si ce texte pose encore d'autres conditions pour un recours de ce genre et, le cas échéant, si elles sont remplies.

Messieurs, il s'agit ici de la question de savoir qui peut attaquer une abstention de la Haute Autorité par voie de recours et dans quelles conditions. Pour parler en termes généraux, il s'agit de préciser plus clairement les rapports entre l'article 33 et l'article 35. La solution que la Cour donnera sur ce point ne servira pas seulement à trancher les affaires actuelles, elle aura également une grande importance dans l'avenir. Comme ce problème se pose pour la première fois au cours de ce procès, il nous faut procéder à un vaste tour d'horizon.

Tout d'abord, si on part du texte de l'article 35, il apparaît que les deux premiers alinéas ne mentionnent pas encore un recours, mais simplement le pouvoir de saisir la Haute Autorité. Ce n'est que le 3e alinéa qui fait état du recours sans en préciser la nature. Cet alinéa dit seulement contre quoi se dirige ce recours, une décision implicite de refus en raison d'une carence, après quel délai la décision implicite de refus est réputée résulter de ce silence — deux mois — et il précise que le délai de recours est d'un mois. Pour qu'une décision de refus susceptible de faire l'objet d'un recours puisse être considérée comme implicite, la Haute Autorité doit donc être saisie préalablement, conformément à l'alinéa 1 ou à l'alinéa 2. Les conditions pour agir sont pour ainsi dire énoncées ici à l'avance et figurent dans les conditions nécessaires pour que la Haute Autorité soit saisie efficacement. Ce n'est pas toute «demande» adressée à la Haute Autorité qui ouvre un droit de recours en cas de carence de celle-ci. En effet, personne n'est empêché de présenter à la Haute Autorité des observations et des suggestions. D'après l'article 46, alinéa 2, du Traité, ce ne sont pas seulement les entreprises, mais également les travailleurs, les utilisateurs, les négociants et leurs associations qui ont qualité pour présenter à la Haute Autorité des suggestions ou des observations de ce genre sur les questions qui les concernent. Suggestions ou observations pourraient d'ailleurs, à coup sûr, consister aussi dans l'affirmation que la Haute Autorité est tenue de prendre telle ou telle mesure. Cependant, au sens de l'article 35, n'ont le droit de faire une demande avec, comme conséquence, le droit de recours en cas de refus que «les Etats, le Conseil ou les entreprises et associations», et cela «selon le cas».

Comme nous l'avons déjà dit, la partie requérante est une association au sens des articles 80 et 48 du Traité. En conséquence, la seule question qui se pose est de savoir si l'association requérante, dans le cas concret, pouvait saisir la Haute Autorité en vertu de l'article 35 et si elle pouvait former un recours en cas d'issue négative, ou bien si, dans l'exercice des droits que lui confère l'article 46, alinéa 2, elle a seulement soumis à la Haute Autorité des suggestions et des observations sans avoir un droit de recours, lorsque la Haute Autorité conteste la prétendue existence de cette obligation envers l'association et lorsqu'elle ne prend aucune décision ou recommandation.

La décision à rendre sur cette question dépend de l'interprétation du terme «selon le cas» dans l'article 35, alinéa 1; il en va de même pour l'alinéa 2. A son tour, cette interprétation exige qu'on éclaircisse la position de l'article 35, notamment dans ses rapports avec les articles 33 et 34. Nous pouvons envisager ici deux conceptions: dans la première, l'article 35 constituerait un cas tout à fait indépendant, un cas «sui generis». Dans la deuxième conception, l'article 35 est un cas particulier d'application de l'article 33. Je voudrais examiner dès maintenant le résultat pratique, qui nous intéresse ici, de ces deux conceptions. Dans la première, il suffit, dans le cas de l'alinéa 1, de se référer à une obligation de la Haute Autorité. Les entreprises et leurs associations pourraient, elles aussi, invoquer sans plus cette obligation. Dans la deuxième conception, seuls les Etats membres et le Conseil pourraient invoquer une obligation pour la Haute Autorité de prendre une décision générale; les entreprises et associations pourraient invoquer l'obligation de prendre des décisions individuelles les concernant, mais elles ne pourraient invoquer l'obligation de prendre une décision générale qu'en prétendant qu'un détournement de pouvoir a été commis à leur égard.

Les arguments suivants peuvent être invoqués en faveur de la première conception, selon laquelle l'article 35 réglerait un cas indépendant:

Ainsi aucun argument convaincant n'apparaît en faveur de la conception selon laquelle l'article 35 constituerait un cas autonome d'une action spéciale indépendante de l'article 33. Au contraire, cette règle ne peut se comprendre que comme un cas d'application de l'article 33 avec les particularités qui résultent du fait qu'il y a ici une abstention et non pas un acte positif.

Nous en venons donc aux conclusions suivantes.

L'article 35 est un cas d'application de l'article 33. Si la carence a trait à une décision ou recommandation générale que la Haute Autorité est tenue de prendre, les Etats membres et le Conseil ont un véritable droit de saisir la Haute Autorité et, en cas de carence, ils ont un droit de recours. Entreprises et associations n'ont ces droits que si, en même temps, l'abstention est entachée de détournement de pouvoir à leur égard. En l'absence de ces conditions, les entreprises et associations peuvent saisir la Haute Autorité pour qu'elle prenne des décisions qui les concernent individuellement. Dans le cas de l'alinéa 2, l'unique moyen admis est le détournement de pouvoir. Si, dans ce deuxième cas, la carence a trait à une décision ou recommandation générale, entreprises et associations doivent faire état de l'existence, spécialement à leur égard, de ce détournement de pouvoir.

4o

Pour nous permettre d'appliquer ce résultat au cas d'espèce, la première question qui se pose est de savoir si l'association requérante invoque l'alinéa 1 ou l'alinéa 2 de l'article 35. La partie requérante affirme que la Haute Autorité était tenue de prendre une décision ou une recommandation; elle invoque donc l'alinéa 1. Ainsi se pose une nouvelle question: l'abstention de la Haute Autorité, d'après les allégations de la partie requérante, est-elle relative à une décision générale ou à une décision individuelle qui la concerne? Messieurs, ces procès se trouvent poser là cette question très importante de la distinction entre décision générale et décision individuelle. Cette question touche également l'article 33, alinéa 2 et elle a une portée décisive sur l'étendue du droit des entreprises et associations à agir en justice. Avant d'apprécier le cas concret, procédons à quelques considérations générales.

D'un point de vue purement formel, il y a décision individuelle concernant une entreprise déterminée lorsque la décision s'adresse à cette entreprise, lorsque celle-ci en est destinataire. Cette conception conduit cependant à des résultats peu satisfaisants parce qu'elle ne tient pas compte de l'objet matériel de la décision. Citons seulement ici deux exemples: la suppression d'une charge spéciale s'adresse d'un point de vue formel à celui qui en était frappé auparavant, mais elle concerne l'ancien bénéficiaire. Une décision qui s'adresse au Gouvernement d'un Etat membre peut, entre autres éléments, en contenir certains qui constituent une décision individuelle concernant un tiers.

Le destinataire ne constitue donc pas le critère décisif. Pour trouver une interprétation raisonnable, il est préférable d'invoquer le sens et le but des dispositions du Traité dans lesquelles la distinction entre décision générale et décision individuelle est importante.

Pour rendre les décisions obligatoires, l'article 15, alinéa 2, prévoit la notification aux intéressés «lorsqu'elles ont un caractère individuel» (wenn sie einen Einzelfall betreffen), tandis que, dans les autres cas, elles sont applicables par le seul effet de la publication. La conséquence en est tirée par l'article 33, alinéa 3, qui fait courir le délai de recours «suivant le cas» à partir de la notification ou de la publication. Il est intéressant de constater que la traduction allemande éclaircit le sens des mots «suivant le cas» lorsqu'elle dit: «Nach Zustellung der individuellen Entscheidung … oder nach Veroffentlichung der allgemeinen Entscheidung …» (à compter … de la notification de la décision individuelle ou de la publication de la décision générale). Les mots «suivant le cas» sont interprétés ici exactement de la même façon que, selon nos explications, doit l'être le terme synonyme «selon le cas» à l'article 35, alinéa 1.

La deuxième disposition est l'article 33, alinéa 2, qui fait dépendre l'étendue du droit de recours des entreprises et associations du caractère général de la décision ou du caractère individuel de la décision concernant le requérant. Comme nous l'avons expliqué, cette disposition doit être appliquée par analogie au recours en carence de l'article 35.

La première de ces deux dispositions permet surtout de savoir quand la publication est suffisante en raison du caractère général de la décision. En effet, les décisions individuelles peuvent aussi être publiées et, en fait, elles l'ont été à plusieurs reprises, parallèlement à la notification individuelle. Les intérêts de la Haute Autorité veulent que la publication soit considérée comme suffisante lorsqu'il n'est pas encore possible de déterminer sur le moment le groupe des personnes auxquelles la décision pourrait pratiquement être applicable, ou même lorsque c'est impossible, ou bien lorsqu'il faut, à cet effet, une large enquête pour savoir à qui s'applique le cas ainsi réglementé, ou bien lorsque cette enquête fait apparaître que toutes les entreprises de la catégorie déterminée sont intéressées par cette mesure. D'un autre côté, on peut très bien demander aux entreprises de prendre connaissance dans le Journal Officiel des décisions qui sont d'une importance et d'une application générale ou qui réglementent un cas général de façon impersonnelle. Une entreprise doit s'informer de telles décisions qui pourraient avoir une portée pratique pour elle en raison du seul fait qu'elle est une entreprise communautaire et qu'elle relève de la compétence de la Haute Autorité, sans que son cas personnel ou une situation spéciale qui lui est particulière ait dû faire encore l'objet d'une enquête et ait dû constituer la base d'une décision.

La disposition relative au droit de recours des entreprises permet essentiellement de savoir quand les entreprises doivent avoir un droit illimité de recours en raison du caractère individuel de la décision. Pour délimiter le groupe des personnes en droit d'agir, on peut avoir recours à plusieurs procédés. Si on entend exclure l'action populaire, il existe en gros trois possibilités:

La procédure administrative allemande, par exemple, a adopté la troisième solution; elle exige que le demandeur soit lésé ou menacé dans ses droits ( 2 ); il doit invoquer un droit qui lui appartient ou contester une obligation qu'on lui impose ( 3 ).

Le droit français n'exige pour le «recours pour excès de pouvoir» qu'un simple intérêt, il choisit donc la deuxième possibilité. Notre Traité n'a pas adopté de solution uniforme. Bien que la structure technique de la procédure française du contentieux administratif ait souvent servi d'exemple, les auteurs du Traité n'ont visiblement pas voulu procéder de la même façon dans cette question parce que la notion d'«intérêt» a pris une très vaste extension dans l'évolution de la jurisprudence du Conseil d'Etat. Nous trouvons les trois solutions dans notre Traité. Les voici:

C'est dans cette dernière catégorie qu'il faut ranger la disposition de l'article 33, al. 2. Les entreprises se voient reconnaître un intérêt suffisant pour former un recours lorsque l'on se trouve en présence d'une décision individuelle concernant le requérant. Si une décision vise un cas spécial et personnel, c'est au premier chef la personne dont le cas est ainsi réglé qui a un intérêt spécial et non pas seulement un intérêt général. Si une décision concerne le requérant, c'est-à-dire si elle modifie directement sa situation juridique et si elle entraîne à son égard des répercussions qui ne se produisent pas seulement dans certaines circonstances, cette personne ainsi touchée a sûrement un intérêt direct.

Le seul but de ces explications, c'est de replacer les critères de décisions «générales» et de décisions «individuelles» dans le contexte où leur distinction présente une importance et de les examiner de plus près en fonction de leurs différences.

C'est intentionnellement que nous n'avons pas fait de droit comparé. Il est vrai que nous y trouvons des distinctions comme entre «Rechtsverordnungen», «règlements» d'une part, «Verwal-tungsakten und allgemeine Verfugungen», «actes individuels et collectifs» d'autre part. Mais, en droit national, la distinction présente de l'importance à un autre égard, par exemple pour déterminer les conditions dans lesquelles l'acte sera pris, l'autorité compétente, le mode de protection juridique. Par contre, dans notre Traité, la Haute Autorité cumule le pouvoir de prendre des décisions générales et des décisions individuelles et, dans les deux cas, c'est le même mode de protection juridique qui est prévu, le recours en annulation. En outre, il y a dans le droit national des questions obscures de terminologie et des questions litigieuses à résoudre en fonction de la situation particulière de chaque pays: c'est pourquoi nous pouvons difficilement faire appel à ce droit pour interpréter notre Traité. Contentons-nous d'examiner l'applicabilité de deux critères utilisés fréquemment pour les règlements: une fixation spéciale des prix d'après l'article 66, paragraphe 7 constitue sûrement une décision individuelle, bien qu'elle doive être appliquée à un nombre indéterminé de faits, c'est-à-dire à tous les contrats de vente de cette entreprise; l'intérêt de l'entreprise touchée est ici infiniment plus grand que pour une mesure qui ne s'applique qu'une seule fois. Le critère du nombre indéterminé de personnes touchées ne peut être utilisé que sous réserve parce que, dès l'origine, le groupe des personnes touchées directement est limité aux entreprises de la Communauté, au sens de l'article 80, c'est-à-dire à un nombre déterminable et prévisible. La décision qui fixe les modalités des prélèvements est sûrement une décision générale; elle est expressément définie comme telle à l'article 50, paragraphe 2. De ce fait, peu importe de savoir si une décision de la Haute Autorité constituerait par exemple en droit allemand une «Rechts-verordnung» ou un acte administratif et il n'y a rien de surprenant à ce que cette qualification ne soit pas sûre. Par exemple, Jerusa-lem, dans son livre: Das Recht der Montan-Union (p. 29 et ss.) entend assimiler les décisions générales du Traité aux «Allgemein-verfûgungen» du droit allemand, c'est-à-dire aux actes administratifs et, à côté, il distingue encore de véritables «Verordnungen» de la Haute Autorité qui ne pourraient être attaquées par la voie du recours en annulation. Tous ces motifs nous amènent à penser que les comparaisons avec les constructions juridiques apparentées du droit national ne peuvent avoir une influence décisive pour apporter une réponse à la question posée.

Si maintenant nous essayons de résumer ces considérations, nous ne devons y voir qu'une tentative pour mettre en évidence quelques éléments qui, à notre avis, peuvent être invoqués pour résoudre la question de savoir s'il y a, en l'espèce, une décision générale ou une décision individuelle concernant certaines entreprises. Votre jurisprudence ultérieure, appelée à trancher des cas concrets, devrait dégager peu à peu des distinctions plus précises. Nous croyons que la solution que vous adopterez sera pratiquement décisive pour le droit de recours des entreprises et associations. Nous ne pouvons nous refuser de procéder à une interprétation des résultats éventuels obtenus dans l'une ou l'autre conception: c'est même indispensable pour atteindre le but de la loi.

Un élément important de la décision générale nous paraît être son application à un fait abstrait ou bien à une situation concrète, mais relative à l'ensemble du marché commun, ou à une partie du marché commun qui doit faire l'objet d'un régime spécial en vertu du Traité ou de la Convention sur les dispositions transitoires, ou à certains produits du marché commun. On pourrait trouver un indice de l'existence d'une décision générale dans le fait qu'elle ne permet pas encore de déterminer les différentes entreprises auxquelles elle peut s'appliquer (parce que la décision n'est pas susceptible d'une application autonome directe et parce qu'il faut d'abord qu'elle se concrétise par un acte individuel) ou lorsqu'il apparaît que la décision s'applique à toutes les entreprises de la catégorie décrite de façon générale du seul fait qu'elles appartiennent à la Communauté, sans qu'on ait à tenir compte de la situation spéciale de certaines d'entre elles.

On peut considérer qu'est individuelle la décision qui peut s'appliquer directement à certaines entreprises nommément désignées ou que la décision permet de déterminer et qui se base sur une situation concrète spéciale de ces entreprises. Les entreprises en question ont un intérêt direct et spécial à la légalité d'une telle décision et cela même si, d'un point de vue formel, cette décision a un autre destinataire.

5o

Pour pouvoir appliquer ce principe au cas d'espèce, il faut d'abord préciser le contenu des décisions que la Haute Autorité était tenue de prendre selon les allégations de la partie requérante. Il nous faut ici examiner successivement les deux chefs de la demande, l'Office et la Caisse.

Sur le premier chef de la demande, une décision a, en fait, été prise après le dépôt de la requête et elle a amené la partie requérante à déclarer qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur l'affaire. Cette décision de la Haute Autorité du 7 janvier 1955 a pour objet une enquête et une appréciation sur une situation concrète qui ne concerne pas le marché commun dans son ensemble mais les modalités dont la législation luxembourgeoise a assorti l'importation de combustibles solides dans le Grand-Duché. Certes, l'industrie sidérurgique luxembourgeoise bénéficie des dispositions spéciales du paragraphe 31 de la Convention relative aux dispositions transitoires en raison de la place toute spéciale qu'elle tient dans l'économie grand-ducale; mais ces dispositions ne concernent que deux cas qui n'entrent pas en ligne de compte ici et n'amènent pas à considérer de façon générale le marché sidérurgique luxembourgeois comme une partie du marché commun devant faire l'objet d'un régime spécial. Ainsi s'agit-il d'une décision individuelle; la Haute Autorité pouvait donc se dispenser d'une publication. L'article 1er de la décision constate que l'arrêté litigieux du Ministre de l'Economie du 8 mars 1954 est incompatible avec le Traité. L'article 2 contient une recommandation au Gouvernement luxembourgeois, qui est laissé libre d'abroger cet arrêté ou d'en modifier les dispositions de manière à le rendre conforme au Traité. La décision apprécie donc des mesures législatives d'un Etat membre et exige de lui qu'il les modifie. Elle concerne donc sûrement cet Etat membre. La seule question qui se pose est donc de savoir si cette décision concerne aussi l'industrie sidérurgique luxembourgeoise, dont la partie requérante représente les intérêts. L'intérêt de fait et l'intérêt économique de la requérante à la décision est incontestable. Mais est-ce suffisant au sens du Traité pour donner à la partie requérante le droit d'obtenir un acte de la Haute Autorité, droit pouvant être poursuivi par voie contentieuse?

La décision de la Haute Autorité n'est pas de nature à modifier directement la situation juridique de la partie requérante. Pour cela, il faut d'abord qu'elle soit exécutée par le Gouvernement luxembourgeois. Mais on peut partir de l'idée qu'un Etat membre accomplit envers la Communauté l'obligation que la Haute Autorité a déterminée et que la Cour a éventuellement confirmée et on peut, en conséquence, affirmer que la requérante a un intérêt direct à ce que la décision soit prise. Mais la requérante partage cet intérêt avec tous les autres utilisateurs de charbon et négociants en charbon du Grand-Duché de Luxembourg, ce n'est pas un intérêt spécial particulier à l'industrie sidérurgique luxembourgeoise; au contraire, en vertu des règlements d'exécution, l'industrie sidérurgique jouissait d'une certaine situation privilégiée en ce sens qu'elle pouvait passer des commandes directes. La décision ou l'abstention n'a donc pas pour base une situation spéciale de l'industrie sidérurgique luxembourgeoise. Nous croyons que c'est là la signification juridique de l'argument que le Gouvernement luxembourgeois a exposé (et que nous avons déjà examiné), à savoir que, dans ce conflit relatif au charbon, la partie requérante ne se présente que comme une catégorie d'utilisateurs entre plusieurs. Si, de ce fait, elle n'est pas, dès l'origine, en dehors du groupe des personnes en droit d'agir, son intérêt spécial à la décision doit, à notre avis, lui être dénié pour ce motif.

Les entreprises et associations peuvent même attaquer des décisions générales en alléguant qu'elles sont entachées de détournement de pouvoir à leur égard. Il en est de même, à notre avis, pour des décisions individuelles. Même lorsqu'une décision individuelle ne concerne tout d'abord qu'une personne déterminée, elle peut en même temps être entachée de détournement de pouvoir à l'égard d'une autre, de telle sorte que cette dernière peut avoir un intérêt direct et spécial à la décision et à un droit d'agir. Si la Haute Autorité s'était donc abstenue de prendre la décision demandée contre le Gouvernement luxembourgeois, pour des motifs étrangers à la question et relatifs à l'industrie sidérurgique luxembourgeoise, il faudrait dire que cette dernière a un droit de recours. Cependant, aucun argument n'a été avancé en ce sens et il n'existe pas d'indice en faveur de cette possibilité, que nous ne mentionnons que pour être complet.

Nous en venons donc aux conclusions suivantes:

La décision ou la recommandation que la Haute Autorité était tenue de prendre aux dires de la partie requérante et qu'elle a prise ultérieurement est une décision individuelle concernant le Gouvernement luxembourgeois. En outre, elle ne concerne pas spécialement la partie requérante. L'abstention de la Haute Autorité ne serait pas non plus entachée de détournement de pouvoir à son égard.

On nous objectera que nos conclusions aboutissent à ce résultat que seuls les autres Etats membres ou le Conseil auraient pu invoquer l'obligation de la Haute Autorité. Mais cette critique s'adresse au système du Traité qui n'a pas donné aux utilisateurs un droit direct, mais qui les renvoie à d'autres possibilités indirectes de protection.

Nous concluons donc à l'irrecevabilité du premier chef de la demande.

6o

Dans le second chef de ses conclusions, la partie requérante allègue que la Haute Autorité était tenue de prendre une décision ou une recommandation ordonnant de modifier le système législatif luxembourgeois de subvention du charbon domestique. Cette décision, qui devait réglementer également un cas concret et spécial au Luxembourg, serait ainsi de nature individuelle. Elle concerne la législation luxembourgeoise et ainsi le Luxembourg en tant qu'Etat membre.

Incontestablement, la partie requérante a un intérêt de fait et un intérêt économique à cette décision. Elle expose, ce que la Haute Autorité admet, que la charge consistant dans une majoration de 8 frs par tonne pour tous les utilisateurs de charbon, à l'exception des usagers domestiques, concerne de façon presque exclusive l'industrie sidérurgique luxembourgeoise. Selon les allégations de la partie requérante dont il faut partir pour l'examen de la recevabilité, il y a là des violations du Traité qui l'atteignent personnellement, en l'espèce une charge spéciale, une discrimination à son égard et une violation de la réglementation des prix. Mais lorsqu'une entreprise se voit ainsi imposer de telles charges contrairement au Traité, il faut lui reconnaître un intérêt direct et spécial à la suppression de ces charges. Bien qu'elles n'aient pas été directement imposées par la Haute Autorité, il faudrait voir dans l'abstention de celle-ci une tolérance implicite qui peut constituer une violation du Traité. La victime doit donc pouvoir demander que la Haute Autorité fasse tout son possible dans le cadre de ses pouvoirs, soit directement, soit par la voie d'instructions données à un Etat membre, pour provoquer la suppression de ces charges contraires au Traité.

Nous concluons donc à la recevabilité du second chef de la demande.

Peut-être à première vue est-il surprenant que notre appréciation sur la recevabilité des deux chefs de demande puisse aboutir à des résultats différents. L'explication tient au fait que, sur le premier chef, la partie requérante s'est faite le porte-parole de tous les utilisateurs de charbon, alors que son intérêt personnel était plus faible que celui des autres intéressés, en raison de l'autorisation qu'elle avait de procéder à des commandes directes. Sur le deuxième chef, par contre, la partie requérante est presque le seul intéressé.

1o

La première modification survenue est la décision explicite de refus que la Haute Autorité a adressée à la partie requérante. La Haute Autorité pense que, de ce fait, le recours dirigé contre son abstention est devenu sans objet. La partie requérante combat cette conception, mais, par pure précaution, elle a cependant, pour ce motif, formé le recours 9-54. Nous aurons donc ci-dessous à nous occuper aussi en même temps, en partie, du sort du recours 9-54. En accord avec la partie requérante, l'intervenant estime que le refus explicite présente peu d'importance, si bien qu'il est sans influence sur le recours 7-54.

En fait, il n'y aurait pas lieu à statuer si la partie requérante avait seulement demandé formellement un examen et une décision dans l'un ou l'autre sens. Mais ce n'est pas le cas. L'article 35 lui-même n'a pas pour objet un tel droit formel, mais il énumère les cas où la Haute Autorité est tenue ou habilitée, d'après le Traité, à prendre une décision ou une recommandation déterminée. D'après l'article 35, la conséquence de l'absence de décision n'est pas un droit à obtenir une décision qui pourrait faire l'objet d'un recours, la décision ainsi obtenue pouvant, de son côté, faire l'objet d'un nouveau recours, mais la présomption irréfragable d'un refus de la demande, qui peut être attaqué immédiatement. Si, après le dépôt du recours, le refus est prononcé ensuite de façon explicite, le seul sens qu'on peut lui attacher, c'est de confirmer la présomption irréfragable qui existait déjà auparavant. Mais ce fait ne change rien à la nature et à l'objet du recours, car la Haute Autorité n'a toujours pas accompli l'obligation alléguée. Peu importe qu'elle ne fasse état de ses motifs de refus que dans le seul mémoire en défense ou qu'elle les expose encore dans une lettre spéciale adressée à la partie requérante.

Pour compléter les explications que nous avons données sur l'interprétation de l'article 35, nous en arrivons donc au résultat suivant:

L'article 35 réglemente dans ses alinéas 1 et 2 les conditions dans lesquelles il existe un véritable droit de demander une décision et, en cas de refus, un droit de recours. En cas d'abstention, il y a une présomption irréfragable de refus, dans les conditions de l'alinéa 3. On aurait pu rédiger ainsi ce dernier:

«Si la Haute Autorité rejette la demande de décision ou de recommandation présentée selon les alinéas 1 ou 2, ce refus peut être attaqué dans le délai d'un mois. Est également considéré comme refus le fait pour la Haute Autorité de ne pas répondre à la demande dans un délai de deux mois.»

La mention du refus explicite a visiblement été jugée superflue; il n'en a pas été de même à l'article 37 où refus explicite et refus implicite ont été tous deux mentionnés et assimilés. Que la décision de refus explicite ne soit pas la décision positive réglementée à l'article 33, mais seulement l'aspect négatif de la décision demandée, cela résulte déjà du fait que, même pour le refus explicite, les moyens d'incompétence et de violation des formes substantielles ne peuvent être invoqués. Au contraire, la Haute Autorité pourrait précisément motiver son refus par l'incompétence et, de son côté, la partie requérante pourrait faire valoir que la Haute Autorité est compétente pour prendre la décision demandée et, de ce fait, doit aussi être tenue ou être habilitée à la prendre.

En conclusion, nous estimons donc exact le raisonnement de la partie selon lequel l'objet du recours prévu à l'article 35 est un refus et selon lequel «a fortiori» cet article doit s'appliquer à un refus explicite, cela par opposition avec la conception de la Haute Autorité qui entend appliquer directement l'article 33 en cas de refus explicite. Il ne faut pas chercher la différence entre l'article 33 et l'article 35 dans le caractère explicite ou implicite d'une décision, mais dans son aspect positif ou négatif, plus exactement dans le fait qu'elle est une décision ayant un caractère obligatoire ou une décision accordant un avantage ou bien au contraire un refus de prendre une telle décision. L'intervenant, lui aussi, a exposé au cours des débats que l'article 35 suppose seulement l'absence d'une décision positive et, par conséquent, qu'il n'y a pas à tenir compte d'un refus explicite, même prononcé avant l'expiration du délai de deux mois; cependant, par la suite, si nous avons bien compris ces explications, il en tirait cette conclusion contradictoire qu'un refus explicite ne remplit ni les conditions de l'article 35, ni celles de l'article 33 et qu'il ne pourrait donc jamais être attaqué.

En conséquence, le recours n'est pas devenu sans objet en raison du refus explicite prononcé ultérieurement; bien au contraire, il doit s'étendre à cette décision de refus.

2o

Deuxième modification survenue après le dépôt du recours: le Gouvernement luxembourgeois a abrogé de lui-même le système de la subvention du charbon domestique qui est attaqué et il l'a remplacé par un nouveau système. Alors que la Haute Autorité se contente de faire remarquer à ce sujet que la Cour aura à examiner si, dans ces circonstances, la requérante a encore aujourd'hui intérêt à poursuivre le litige, le Gouvernement luxembourgeois, en sa qualité d'intervenant, fait valoir que le litige est devenu sans objet. Ce moyen de défense doit être envisagé. Il faut aussi le déduire de l'argumentation de la partie principale; la partie requérante a exposé au cours des débats que la Cour a été saisie de ce moyen de défense par la Haute Autorité. En outre, le non-lieu à statuer doit aussi être examiné d'office, comme la Cour l'a déjà fait dans les arrêts 3-54 et 4-54, et la partie requérante fait également état de cette possibilité.

Pour la question qui se pose ici, il ne faut cependant pas se baser uniquement sur le point de savoir si l'intérêt de la partie requérante à obtenir un arrêt de la Cour n'a pas disparu désormais. Comme nous l'avons dit, notre Traité met comme condition à l'intérêt le fait que la décision attaquée ou demandée concerne la partie requérante ou soit entachée de détournement de pouvoir à son égard. Il faut se placer au moment où le recours est formé pour apprécier l'existence de ces conditions; l'examen auquel nous venons de procéder nous a amenés à nous prononcer en faveur de la recevabilité. Les modifications ultérieures ne peuvent que supprimer l'objet du recours, si bien que la Cour doit prononcer le non-lieu à statuer. Comme la situation critiquée comme étant contraire au Traité a duré un certain temps et n'a été supprimée que pour l'avenir, le recours a conservé son objet pour cette période, comme la partie requérante l'a exposé à juste titre.

La question de savoir si la Haute Autorité a violé le Traité en refusant de donner suite à la demande de la partie requérante, c'est-à-dire la question de savoir si cette décision de refus doit être annulée, reste donc ouverte. D'après l'article 34 du Traité, en cas d'annulation, la Cour renvoie l'affaire devant la Haute Autorité. De son côté, celle-ci est tenue de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt d'annulation. Ce n'est pas à la Cour de décider de quelles mesures il s'agit. C'est à la Haute Autorité, sur la base de l'arrêt, à réexaminer l'affaire. En l'espèce, l'intervenant fait remarquer à juste titre qu'un grand nombre de mesures peut être envisagé et que leur contenu ne peut être prévu. Il conteste seulement la possibilité de leur donner un effet rétroactif.

Pour résoudre cette question ainsi soulevée, il faudrait procéder à une très large étude de toutes les mesures qui pourraient être envisagées. La Cour devrait pour cela entrer dans le fond même de l'affaire et supposer que le recours est bien fondé. Ensuite, elle pourrait examiner s'il y a encore une possibilité de prendre des mesures qui pourraient remédier aujourd'hui encore à la violation supposée du Traité, commise auparavant. Mais cette décision doit être laissée tout d'abord à la Haute Autorité. Ce n'est qu'après un délai raisonnable, au cours d'un nouveau procès, fondé sur l'article 34, al. 2, que pourrait être soulevée la question de savoir si la Haute Autorité a épuisé toutes les possibilités. Nous ne croyons donc pas que la Cour, dans cette procédure, doive se laisser amener à procéder à un examen si hypothétique. Le conflit actuel a pour objet de savoir si la Haute Autorité a violé le Traité en rejetant les demandes de la partie requérante. L'abrogation de la réglementation critiquée du Gouvernement luxembourgeois, qui n'a eu lieu que pour l'avenir et sans effet rétroactif, n'a pas touché cette question. Cette modification survenue au cours du litige n'est donc pas un obstacle pour l'examen au fond. Si le recours apparaît justifié au fond, l'arrêt de la Cour doit se borner à annuler la décision de refus de la Haute Autorité et à renvoyer l'affaire à cette dernière.

1o

La partie requérante voit dans le système de compensation une discrimination interdite par l'article 4 b) et une charge spéciale interdite par l'alinéa c). Au cours des débats, il a été affirmé à juste titre qu'il faut considérer l'interdiction de discrimination comme une directive qui est à la base de l'ensemble du Traité et que l'interdiction des charges spéciales n'est qu'une concrétisation spéciale de cette interdiction. En outre, l'interdiction des charges spéciales ne s'adresse qu'aux Gouvernements des Etats membres. Aussi nous semble-t-il opportun de donner la priorité à la question de la discrimination, étant donné qu'elle est un critère plus vaste.

La partie requérante voit une discrimination dans la différence de traitement entre les utilisateurs luxembourgeois de charbons industriels et les utilisateurs de même catégorie des autres pays de la Communauté. Il faut se demander ici qui aurait procédé à cette différence de traitement, car l'élément essentiel de la discrimination réside dans le fait qu'une seule et même personne a traité de manière inégale plusieurs autres personnes qui se trouvent dans une situation comparable. Or, le Gouvernement luxembourgeois n'a aucun des pouvoirs qui lui permettraient d'imposer une taxe de 8 frs par tonne aux industriels des autres pays de la Communauté. On ne peut donc pas lui faire le grief de ne pas avoir fait quelque chose qu'il ne pouvait à coup sûr pas faire. On ne peut pas dire non plus que le Gouvernement luxembourgeois n'a frappé d'une taxe que le charbon d'importation, et non pas son propre charbon; car le point remarquable de notre affaire est précisément que le Luxembourg, Etat membre en question, ne produit pas de charbon. Le Gouvernement luxembourgeois ne pourrait procéder à des discriminations qu'entre des catégories différentes d'utilisateurs luxembourgeois, mais la partie requérante n'a pas invoqué un tel argument, et notamment elle ne critique pas le principe de la subvention du charbon domestique et les raisons d'ordre social qui ont été invoquées en ce sens, elle se dresse seulement contre les moyens utilisés pour se procurer les fonds nécessaires.

Une discrimination pourrait provenir de la Haute Autorité si elle avait traité de façon différente, dans les différents Etats membres, des charges comparables imposées aux industries de la Communauté. Mais, même d'après l'argumentation de la partie requérante, rien ne permet cependant de penser que la Haute Autorité a eu une telle attitude.

Enfin, si la partie requérante se plaint que le financement de la subvention du charbon domestique ne soit pas assuré par les ressources fiscales générales, elle pourrait alléguer que cela constitue une discrimination par rapport aux autres contribuables du Grand-Duché. Mais cette discrimination ne concernerait pas le marché commun et son caractère licite devrait être tranché uniquement selon le droit luxembourgeois. En dépit de l'expression utilisée d'«augmentation des prix», il s'agit, économiquement parlant, d'une taxe de compensation parafiscale perçue pour des motifs sociaux. Or, la partie requérante affirme elle-même que, dans ce cas, il n'y a pas de discrimination.

A notre avis, il nous est donc impossible de constater ici une violation de l'interdiction de discrimination.

2o

Comme nous l'avons déjà dit, on peut voir dans l'interdiction des charges spéciales une forme spéciale d'une interdiction plus générale de la discrimination. Comme nous venons de constater qu'il n'y avait pas de discrimination, nous pouvons déjà trouver là un certain indice pour affirmer qu'il n'y a pas de charge spéciale interdite au sens du Traité.

En fait, le premier argument contre l'existence d'une charge spéciale résulte déjà du fait que cette taxe de compensation concerne tous les utilisateurs de charbon, à l'exception de ceux auxquels la subvention ainsi rendue possible doit précisément profiter. Cette charge ne repose pas non plus directement sur la production de l'industrie sidérurgique, elle ne la touche qu'indirectement, en sa qualité d'utilisatrice de charbon.

On a dit, il est vrai, à juste titre, qu'une simple interprétation littérale ne peut rien apporter de décisif sur le critère de charge spéciale. Il faut donc placer cette interdiction dans le cadre d'ensemble de l'article 4 et se demander quel est son sens et quel est son but. Comme l'article 4 énumère des pratiques incompatibles avec la nature du marché commun, une charge ne peut être spéciale au sens de cette disposition que si elle a une influence sur le marché commun. Permettez-moi à ce sujet de citer le rapport de la délégation française (p. 80):

«Pour que cette concurrence entre les fournisseurs aboutisse au développement des productions les plus économiques, il est nécessaire de supprimer les subventions qui permettent de masquer les désavantages de certains producteurs, sous réserve de celles qui peuvent être nécessaires à titre transitoire ou qui sont destinées à corriger certaines charges anormales. En sens inverse, les charges spéciales imposées à certaines entreprises doivent être écartées.»

La suppression des subventions et des aides a donc comme but d'éliminer les avantages artificiels dans la concurrence. Inversement, l'interdiction des charges spéciales se propose de donner leur plein effet aux avantages naturels. Ce n'est qu'ainsi qu'on peut arriver à ce que la production se réalise de la manière la plus économique. Dans l'ouvrage de Reuter (p. 195), maintes fois cité, nous trouvons la définition suivante:

«(Il faut) … considérer que sont interdites toutes les mesures comportant une charge ou un avantage spécial accordé dans le but de fausser le jeu de la concurrence.»

Reuter renvoie également (p. 196) à l'exemple de l'article 67, alinéa 3, pour montrer que les «charges spéciales» au sens de la langue courante ne sont pas toujours interdites.

La partie requérante a cité elle-même un exemple que donne Reuter: si les entreprises minières supportent des charges particulièrement élevées en raison de dépenses sociales particulières en faveur des mineurs, ces dernières ne constituent pas une charge spéciale interdite au sens du Traité parce qu'elles ne doivent pas avantager ou défavoriser certaines entreprises de la Communauté par rapport aux autres entreprises, mais parce qu'elles se fondent sur des considérations sociales. Cette condition me paraît également remplie dans notre cas. Rien ne permet de penser, et la partie requérante n'a rien avancé non plus en ce sens, que le Gouvernement luxembourgeois entendait défavoriser son industrie sidérurgique par rapport à celle des autres pays de la Communauté.

Qu'il nous soit permis de faire une remarque purement hypothétique: elle part du fait que les ressources destinées à rendre meilleur marché le charbon domestique proviennent presque exclusivement «de facto» de l'industrie sidérurgique. Si le Gouvernement luxembourgeois introduit dans une loi un impôt calculé d'après le montant des ressources de toutes les entreprises industrielles du pays ou s'il augmente le taux d'un impôt de ce genre, la nature et la situation industrielle du pays font que l'industrie sidérurgique supportera la part la plus importante de cet impôt. Mais ce résultat nous autorise-t-il à dire qu'un tel impôt constitue une charge spéciale interdite? Si ces charges de l'industrie sidérurgique se remarquent spécialement dans le Grand-Duché, c'est seulement une conséquence du fait que la puissance économique du pays repose de façon prépondérante sur cette industrie. De telles mesures pourraient à l'extrême rigueur être sujettes à caution dans le système juridique du pays, mais on ne peut les qualifier dans chaque cas de charges spéciales interdites au sens du Traité. Pour que la Haute Autorité puisse agir, encore faut-il réunir d'autres conditions telles que celles qui sont énumérées, par exemple, à l'article 67 du Traité et, pour des mesures déjà existantes, au paragraphe 2, 4o de la Convention.

La partie requérante elle-même a approuvé le principe social de la subvention du charbon domestique. Mais son exécution, en l'espèce, n'exerce pas d'influence sur la concurrence du marché commun: pour le charbon, cette mesure n'exerce absolument aucune influence; pour l'acier, elle n'a qu'une influence indirecte et dans une mesure si minime qu'elle ne nuit pas au but qui est d'aboutir à la production la plus économique, sans artifices qui lui fassent perdre sa nature. En fin de compte, c'est là pour nous l'élément décisif.

Nous n'estimons donc pas qu'il y ait une charge spéciale interdite au sens du Traité.

3o

En conclusion, nous ne pouvons donc pas constater que le système de subvention du charbon domestique, tel que le Gouvernement luxembourgeois l'avait réalisé jusqu'au 2 avril 1955, était incompatible avec le Traité. Le refus de la Haute Autorité de donner suite à la demande de la partie requérante n'était donc pas contraire au Traité.