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3 KN 49/20•Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein 3. Senat, 2025-12-18, 3 KN 49/20
3 KN 49/20Tribunal administratif / 3e division18 déc. 2025
Entscheidungsdatum: 2025-12-18
Aktenzeichen: 3 KN 49/20
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2025:1218.3KN49.20.00
Dokumenttyp: Urteil
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten des Antragsgegners tragen die Antragstellerin zu 1 zu 15 vom Hundert und die Antragstellerin zu 2 zu 85 vom Hundert. Die Antragstellerinnen tragen ihre außergerichtlichen Kosten jeweils selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1 Die Antragstellerinnen wenden sich gegen eine Beherbergungsbetriebe betreffende Regelung in der Landesverordnung zur Bekämpfung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 29. November 2020. Die Antragstellerin zu 2 ist Eigentümerin von in Schleswig-Holstein belegenen Wohnungen, die zu Ferienzwecken vermietet werden. Die Antragstellerin zu 1 vermittelt für die Antragstellerin zu 2 Kurzzeitmietverträge an Feriengäste und übernimmt in diesem Zusammenhang konkret aufgelistete weitere Aufgaben (Abwicklung des Buchungs- und Zahlungsverkehrs, Abwicklung der Schlüsselübergabe bei An- und Abreise der Feriengäste, Abwicklung oder Beauftragung und Kontrolle der Endreinigung des Objekts, Ansprechpartnerin für die Feriengäste während der üblichen Geschäftszeiten). Dafür erhält sie prozentual einen Anteil der eingenommenen Miete.
2 Nachdem es in Schleswig-Holstein zunächst Regelungen in Form von Allgemein-verfügungen der Kreise und kreisfreien Städte gegeben hatte, erließ der Antrags-gegner ab dem 18. März 2020 diverse Landesverordnungen über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Schles-wig-Holstein.
3 Am 29. November 2020 erließ die Landesregierung des Antragsgegners die streitgegenständliche Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2. Die Verordnung wurde am 29. November 2020 durch den Antragsgegner auf seiner Internetseite ersatzverkündet und anschließend im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 17. Dezember 2020 (GVOBl. Seite 940) bekannt gemacht.
4 Die angegriffene Regelung der Verordnung hatte folgenden Wortlaut:
5 § 17 Beherbergungsbetriebe
6 Für Hotels und andere Beherbergungsbetriebe gelten folgende zusätzliche Anforderungen:
7 1. Die Betreiberin oder der Betreiber erstellt nach Maßgabe von § 4 Absatz 1 ein Hygienekonzept;
8 2. die Kontaktdaten der Besucherinnen und Besucher werden nach Maßgabe von § 4 Absatz 2 erhoben;
9 3. eine Beherbergung erfolgt nur, wenn der Gast zuvor schriftlich bestätigt, dass die Übernachtung ausschließlich zu beruflichen, medizinischen oder zwingenden sozial-ethischen Zwecken erfolgt.
10 Die Verordnung trat ausweislich ihres § 22 am 30. November 2020 in Kraft und mit Ablauf des 20. Dezember 2020 außer Kraft.
11 In der Begründung zur Verordnung (S. 60 bis 61) wurde hinsichtlich § 17 ausgeführt, die Einschränkung der Beherbergung stelle einen Beitrag dazu dar, Kontakte auf das notwendige Maß zu beschränken. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die Beschränkung der Beherbergung in anderen Bundesländern und die stark eingeschränkte Möglichkeit zu Auslandsreisen dazu führten, dass sich Touristen in den Gebieten konzentrierten, in denen touristische Reisen mit Unterbringung noch möglich seien. Würde also Schleswig-Holstein die touristische Beherbergung zulassen, würde dies zwangsläufig zu vermehrten Reisen nach Schleswig-Holstein führen. Die damit einhergehenden Kontakte und höhere Menschendichte würden zwangs-läufig zu erhöhten Ansteckungsgefahren führen. Hygienekonzepte und allgemeine Regelungen zum Schutz der Ausbreitung der Pandemie würden eine Ansteckungs-gefahr lediglich reduzieren, aber nicht gänzlich ausschließen.
12 Ausweislich des täglichen Situationsberichts des Robert-Koch-Instituts von diesem Tag hatte es in Schleswig-Holstein in den sieben Tagen davor 1.372 übermittelte Fälle von COVID-19-Erkrankungen gegeben, das entspricht 47 Fällen je 100.000 Einwohnern. Bundesweit lag die 7-Tage-Inzidenz (Fälle je 100.000 Einwohner in den vorherigen sieben Tagen) bei 136. Die Reproduktionszahl wurde berechnet auf 4 Tage auf 1,03 und berechnet auf 7 Tage auf 0,95 geschätzt. Es waren bis dahin in Schleswig-Holstein 249 Personen im Zusammenhang mit einer COVID-19-Erkrankung verstorben, bundesweit 16.123. Es handele sich in den meisten Kreisen um ein diffuses Geschehen mit zahlreichen Häufungen in Haushalten, aber auch Gemeinschaftseinrichtungen, Schulen und Alten- und Pflegeheimen. In einigen Fällen liege ein konkreter größerer Ausbruch als Ursache für den starken Anstieg vor. Zum Anstieg der Inzidenz trügen aber auch nach wie vor viele kleinere Ausbrüche in Krankenhäusern, Einrichtungen für Asylantragstellerinnen und Asylantragsteller, verschiedenen beruflichen Settings sowie im Zusammenhang mit religiösen Veranstaltungen bei. Es seien laut dem Intensivregister der Deutschen Interdisziplinären Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin (DIVI-Intensivregister) bundesweit 79% der Intensivbetten belegt.
13 Ausweislich des täglichen Situationsberichts des Robert-Koch-Instituts vom Vortag, dem 28. November 2020, hatte es in Schleswig-Holstein in den sieben Tagen davor 1.339 übermittelte Fälle von COVID-19-Erkrankungen gegeben, das entspricht 46 Fällen je 100.000 Einwohnern. Bundesweit lag die 7-Tage-Inzidenz (Fälle je 100.000 Einwohner in den vorherigen sieben Tagen) bei 136. Die Reproduktionszahl wurde berechnet auf 4 Tage auf 0,94 und berechnet auf 7 Tage auf 0,96 geschätzt. Es waren bis dahin in Schleswig-Holstein 249 Personen im Zusammenhang mit einer COVID-19-Erkrankung verstorben, bundesweit 15.965. Es handele sich in den meisten Kreisen um ein diffuses Geschehen mit zahlreichen Häufungen in Haushalten, aber auch Gemeinschaftseinrichtungen, Schulen und Alten- und Pflegeheimen. In einigen Fällen liege ein konkreter größerer Ausbruch als Ursache für den starken Anstieg vor. Zum Anstieg der Inzidenz trügen aber auch nach wie vor viele kleinere Ausbrüche in Krankenhäusern, Einrichtungen für Asylantragstellerinnen und Asylantragsteller, verschiedenen beruflichen Settings sowie im Zusammenhang mit religiösen Veranstaltungen bei.
14 Die Antragsstellerinnen haben am 2. Dezember 2020 einen Normenkontrollantrag gestellt.
15 Der Beschluss des Senats vom 28. Mai 2024, mit dem dieser die Anträge mit der Begründung verworfen hatte, dass kein Vortrag zur Antragsbefugnis innerhalb der Geltungsdauer der Verordnung erfolgt war, wurde vom Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 28. Juli 2025 aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Ver-handlung und Entscheidung an das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
16 Die Antragstellerinnen machen geltend, sie seien antragsbefugt. Die Antragstellerin zu 1 betreibe Beherbergungsbetriebe in Westerland auf Sylt und in St.-Peter-Ording. Die Antragstellerin zu 1 schließe im Rahmen ihrer Tätigkeit Kurzzeitmiet-verträge mit Feriengästen über Wohnungen, die im Eigentum der Antragstellerin zu 2 stünden. 85 % der Mieteinnahmen erhalte die Antragstellerin zu 2, 15 % der Mieteinnahmen erhalte die Antragstellerin zu 1.
17 Ihr Fortsetzungsfeststellungsinteresse folge aus einer Wiederholungsgefahr, einem Präjudizinteresse an der nachfolgenden Geltendmachung staatshaftungsrechtlicher Schadensersatzansprüche und dem Umstand, dass sich die mit der angegriffenen Verordnung verbundenen qualifizierten Grundrechtseingriffe kurzfristig erledigt hätten.
18 Die angegriffene Verordnung sei aus formellen sowie materiellen Gründen unwirksam gewesen.
19 Es habe an einem Kabinettbeschluss gefehlt. Ein Kabinettsbeschluss sei in den vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgängen nicht enthalten. Der Ministerpräsident und der Gesundheitsminister, die die Verordnung vom 29. November 2020 unterschrieben haben, seien zu ihrem Erlass jedoch nicht befugt gewesen, sie hätten bei der Unterzeichnung und Verlautbarung des Normtextes vielmehr ultra vires gehandelt. Das führe zur Rechtswidrigkeit und Nichtigkeit der streitgegenständlichen Verordnung.
20 Die Verordnung sei bereits mangels ordnungsgemäßer Bekanntmachung im Internet unwirksam. Die Voraussetzungen für eine Notverkündung nach § 60 Abs. 3 LVwG hätten nicht vorgelegen. Das Internet sei keine ortsübliche Verkündungsform. Die Bekanntmachungsverordnung sehe eine Bekanntmachung im Internet allein für Gemeinden, Kreise, Ämter, Zweckverbände und Körperschaften des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit vor. Es habe auch keine Gefahr im Verzug vorgelegen. Dies hätte vorausgesetzt, dass ein zur Abwehr einer Gefahr erforderliches rechtzeitiges Inkrafttreten der Verordnung durch die regelmäßige Verkündungsform nicht möglich gewesen wäre und ohne die sofortige Verkündung der Verordnung ein drohender Schaden tatsächlich entstehen würde. Eine rechtzeitige Vorbereitung einer Bekanntmachung der streitgegenständlichen Verordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt des Antragsgegners wäre ohne weiteres möglich gewesen. Schleppende Arbeitsabläufe bei der Drucklegung des Gesetz- und Verordnungsblatts seien jedenfalls keine Gründe, die im Rechtssinn eine Gefahr im Verzug begründen könnten.
21 Die Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 sei auch materiell rechtswidrig.
22 Es fehle an einer hinreichenden rechtlichen Grundlage für einen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG. Die Regelung habe für die Antrag-stellerin zu 1 ein faktisches Berufsverbot dargestellt. Ein Berufsverbot könne aber, wenn überhaupt, nur durch den parlamentarischen Gesetzgeber erlassen werden. Wenn man der Meinung sein wollte, der Erlass der Verbote durch den Verordnungsgeber sei zulässig, wäre aber jedenfalls eine Befassung des Landtags des Antragsgegners zur Wahrung des Parlamentsvorbehalts erforderlich gewesen. Nach Art. 80 Abs. 4 GG habe der Landtag das Recht, Maßnahmen auf Grundlage der §§ 32, 28 IfSG durch Gesetz zu regeln. Dieses Recht verdichte sich aufgrund des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips aus Art. 20 Abs. 2 und 3 GG und Art. 2 Abs. 1 Landesverfassung zu einer Pflicht zum Erlass eines Gesetzes nach Art. 80 Abs. 4 GG, wenn – wie hier – kumulativ und flächendeckend wirkende Freiheitsbeschränkungen angeordnet würden. Dies habe der Landtag des Antragsgegners aber nicht getan.
23 Es fehle zudem an einer hinreichenden Prognose. Prognoseentscheidungen eines Verordnungsgebers seien anhand der ihr zugrunde gelegten tatsächlichen Annahmen zu überprüfen. Begründungslücken oder Fehler des Ableitungszusammen-hangs führten zur Rechtswidrigkeit der Prognose. Von der mit jeder Prognose verbundenen Unsicherheit sei die Ungewissheit zu unterscheiden, die bereits die tatsächlichen Grundlagen der Gefahrenprognose betreffe. Der Normgeber sei gehalten, seiner Begründungspflicht bereits während des Normerlassverfahrens zu genügen. Eine notwendige Bedingung dafür sei, dass der Verordnungsgeber eine Datengrundlage für eine solche Untersuchung schaffe und aktuell halte. Der Antragsgegner habe weder zum Zeitpunkt des Erlasses, dem 29. November 2020, noch danach die erforderlichen Strukturen geschaffen, um aufgetretene Infektionen bestimmten Lebensbereichen zuordnen zu können. Auch die Beauftragung wissenschaftlicher Studien zur Erforschung des alltäglichen Infektionsgeschehens wäre auf Seiten des Antragsgegners eine naheliegende Möglichkeit zur Schließung bestehender Erkenntnislücken gewesen. Veranlasst habe der Antragsgegner hierzu aber nichts.
24 Tatsächlich hätten dem RKI am 29. November 2020 keine Informationen zur Zahl der Personen vorgelegen, die sich seit dem 1. Juli 2020 in Beherbergungsbetrieben in Schleswig-Holstein mit dem Coronavirus infiziert haben, oder darüber, wie viele dieser Infizierten verstorben seien und wie viele dieser Infizierten genesen seien. Auf eine entsprechende Anfrage nach dem Informationsfreiheitsgesetz an das RKI habe dieses geantwortet, dass die begehrten amtlichen Informationen diesem nicht vorlägen.
25 Sei der Verordnungsgeber – wie hier – mangels ausreichender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu der erforderlichen Gefahrenprognose nicht im Stande, liege keine Gefahr, sondern – allenfalls – eine mögliche Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor, die den Erlass einer Gefahrenabwehrverordnung nicht rechtfertige.
26 Der Antragsgegner habe darüber hinaus nach Aktenlage auch keine Gefahrenbeurteilung getroffen zu einer etwaigen durch Beherbergungsbetriebe verursachten Mehrbelastung von Krankenhäusern, insbesondere der Intensivplätze und solcher Intensivplätze mit Beatmungsstation. Einem Bericht des Bundesrechnungshofs vom 9. Juni 2021 (Haushaltsausschuss-Drs. 19/8745, S. 23 ff.) sei zudem zu entnehmen, dass Krankenhäuser aus wirtschaftlichen Gründen eine höhere Intensivbettenbelegung angegeben hätten, als dies tatsächlich der Fall gewesen sei.
27 Zudem habe die 7-Tage-Inzidenz je 100.000 Einwohner am 29. November 2020 nur 47 betragen. Daher seien nicht gemäß § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG „umfassende Schutzmaßnahmen“, sondern gemäß § 28a Abs. 3 Satz 6 IfSG lediglich „breit angelegte Schutzmaßnahmen“ angezeigt gewesen, sofern die dafür erforderlichen gesetzlichen Voraussetzungen am 29. November 2020 vorgelegen haben und vom Verordnungsgeber festgestellt worden seien. Laut Aktenlage sei sich der Verordnungsgeber des Unterschieds zwischen „umfassenden Schutzmaßnahmen“ und „breit angelegten Schutzmaßnahmen“ am 29.November 2020 nicht bewusst gewesen. Darin liege ein Ausfall des normgeberischen Ermessens.
28 Nachdem die Antragstellerinnen ursprünglich beantragt hatten, festzustellen, dass § 17 der Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 29. November 2020 unwirksam ist, beantragen sie nach Außerkrafttreten der Norm nunmehr,
29 festzustellen, dass § 17 der Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 29. November 2020 unwirksam gewesen ist.
30 Der Antragsgegner beantragt,
31 den Antrag abzulehnen.
32 Die Anträge seien bereits unzulässig.
33 Es fehle an einer Wiederholungsgefahr, die die konkret absehbare Möglichkeit voraussetze, dass in naher Zukunft und unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen eine gleiche oder gleichartige Maßnahme seinerseits zu erwarten sei, die die Antragstellerin beschwere. Im Vergleich mit der Situation bei Erlass der angegriffenen Normen hätten sich die tatsächlichen Umstände wesentlich verändert. Die Pandemie liege zumindest im Wesentlichen in der Vergangenheit. Die 7-Tage-Inzidenz habe am 3. Dezember 2024 bei 0,8 gelegen und sei stabil. Die Weltgesundheitsorganisation habe am 5. Mai 2023 die Einstufung als gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite (Public Health Emergency of International Concern) aufgehoben. In Schleswig-Holstein sei aufgrund der Landesverordnung zur Aufhebung der Corona-Bekämpfungsverordnung vom 28. Februar 2023 (GVOBl. S. 186) am 1. März 2023 die letzte Fassung der Corona-Bekämpfungsverordnungen außer Kraft getreten. Im April 2023 sei als praktisch letzte Schutzmaßnahme auch die Maskenpflicht in Arztpraxen und Krankenhäusern entfallen, als die entsprechend befristeten Schutzmaßnahmen nach § 28b IfSG nicht mehr verlängert worden seien. Diese Entwicklung zeige ebenfalls die inzwischen entspannte Sachlage. Das RKI habe zudem die Veröffentlichung seiner Wochenberichte (zuvor Tagesberichte) schon am 8. Juni 2023 eingestellt. Zudem habe sich das rechtliche Umfeld maßgeblich geändert. So seien zahlreiche Änderungen des Infektionsschutzgesetzes erfolgt. Eine Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite im Sinne der §§ 5 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 IfSG liege zudem nicht mehr vor und könnte in Zukunft allenfalls unter wesentlich veränderten Umständen getroffen werden.
34 Ein Präjudizinteresse liege nicht vor. Schadensersatzansprüche kämen offensichtlich nicht in Betracht. Beim Erlass der Corona-Schutzverordnungen – wie auch sonst beim Erlass untergesetzlicher Rechtsnormen – hätten keine drittgerichteten Amtspflichten bestanden. Ein Anspruch wegen eines enteignungsgleichen Eingriffs sei höchst zweifelhaft und könne höchstens diejenigen Verluste umfassen, die nicht durch staatliche Hilfen ausgeglichen worden seien. Diese legten die Antragstellerinnen aber nicht offen.
35 Es liege auch kein schwerwiegender Grundrechtseingriff vor, so dass sich auch unter diesem Gesichtspunkt kein Feststellungsinteresse ergebe.
36 Im Übrigen sei der Antrag auch unbegründet. Die angegriffene Landesverordnung sei formell und materiell rechtmäßig. Der Erlass des § 17 der Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARSCoV-2 habe auf hinreichend bestimmten formell-gesetzlichen Ermächtigung beruht.
37 Es habe auch keine Pflicht bestanden, ein verordnungsvertretendes Gesetz zu erlassen. Ob der Landesgesetzgeber ein verordnungsvertretendes Gesetz nach Art. 80 Abs. 4 GG erlasse, stehe allein in seinem politischen Ermessen. Wenn man nun annähme, dass ab der Überschreitung einer gewissen Wesentlichkeitsschwelle mit Blick auf den Parlamentsvorbehalt der Landesgesetzgeber dazu verpflichtet wäre, ein Gesetz nach Art. 80 Abs. 4 GG zu erlassen, dann würde dieses Ermessen gänzlich ausgehebelt werden. Eine solche Verpflichtung sei in Art. 80 Abs. 4 GG gerade nicht angelegt und liefe dem Normkonzept des Art. 80 Abs. 4 GG zuwider, denn Art. 80 Abs. 4 GG ermögliche lediglich einen „Rechtsformentausch“ und begründe keine originäre Gesetzgebungsbefugnis der Länder.
38 Die Ersatzverkündung im Internet sei zulässig gewesen und ordnungsgemäß erfolgt. Insofern sei auch zu berücksichtigen, dass die Veröffentlichung des Gesetz- und Verordnungsblattes aufgrund der notwendigen betrieblichen Abläufe (Erstellung einer Druckvorlage, Satz, Korrektur, Druck) etwa eine Woche Vorlauf benötige. Dies führte dann aber zu einer Verzögerung, die mit der erforderlichen Beobachtung und Überprüfung der Entwicklung der Pandemie und gegebenenfalls zeitnahen Anpassung der Maßnahmen nicht mehr vereinbar sei.
39 Er, der Antragsgegner, habe außerdem hinreichende Gefahrenprognosen angestellt. Dieses Erfordernis habe im Zusammenhang mit den infektionsschutzrechtlichen Schutzmaßnahmen bedeutet, dass seine jeweilige Annahme als Verordnungsgeber, dass das Ziel, das Leben und die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen und das Gesundheitssystem vor einer Überlastung zu schützen, ohne die erlassenen Ge- und Verbote gefährdet und die Gefahr wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems dringlich war, eine tragfähige Grundlage habe haben müssen. Dies habe entgegen der Annahme der Antragstellerinnen nicht vorausgesetzt, dass er sich schon beim Erlass der Verordnungen mit allen Einwänden ausdrücklich auseinandergesetzt hätte, die die Antragstellerinnen nunmehr aufwerfen würden. Diese Einwände seien zudem unberechtigt.
40 Es habe zunächst keine Begründungspflicht gegeben. Es gebe auch kein allgemeines Gebot, Verordnungen zu begründen.
41 Im Übrigen habe er aber hinreichende Feststellungen für die jeweiligen Gefahrenprognosen getroffen. Insofern nähmen sowohl die Dringlichkeitsvorlage als auch die Begründung Bezug auf die dynamische Ausbreitung des Coronavirus. Was mit diesen Feststellungen gemeint gewesen sei und dass diese Feststellungen nach den vorhandenen Erkenntnisquellen zugetroffen habe, sei seinerzeit offenkundig gewesen, weil die Entwicklung der Pandemie in Deutschland und die Einschätzungen des RKI die Nachrichten und die öffentliche Diskussion beherrschten.
42 Die Entwicklung der Infektionszahlen sei ihm aufgrund der damals täglich veröffentlichten Zahlen des RKI und aufgrund der Angaben der Landesmeldestelle beim Institut für Infektionsmedizin der Christian-Albrechts-Universität zu G-Stadt bekannt gewesen. Über die Entwicklung der Belegung der Intensivstationen hätten ihm ebenfalls Meldedaten vorgelegen; seit Ende März 2020 seien die Meldungen der Intensivstationen im Land auch im DIVI-Intensivregister öffentlich verfügbar gewesen. Im Übrigen habe er seinerzeit nicht nur die sachkundigen Einschätzungen und Veröffentlichungen des RKI berücksichtigt, sondern er sei auch selbst durch einen Corona-Expertenrat der Landesregierung beraten worden und habe Zugang zu allen Daten der Landesmeldestelle beim Institut für Infektionsmedizin der Christian-Albrechts-Universität zu G-Stadt, dessen Direktor C. zudem Mitglied des genannten Expertenrats war, gehabt.
43 Dabei seien die Daten des RKI und der Landesmeldestelle und die Empfehlungen des Expertenrats stets berücksichtigt worden. Sämtliche Daten zu verschriftlichen, hätte erhebliche weitere Zeit in Anspruch genommen. Dies wäre unnötig gewesen, weil die Daten des RKI, der Landesmeldestelle und des DIVI- Intensivregisters ohnehin öffentlich gewesen seien. In diesem Sinne sei selbst für den Fall, dass eine Begründungspflicht dem Grunde nach bestehe, was hier indes nicht der Fall sei, anerkannt, dass der Umfang der Begründung in Eilfällen geringer ausfallen könne. Deshalb habe insbesondere die Begründungspflicht nach § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG nur eine allgemeine Begründung zum Inhalt, und deshalb bleibe dort Raum für eine Bestätigung der Feststellungen des Verordnungsgebers anhand von Quellen außerhalb der Begründung.
44 Es habe auch kein Ermittlungsdefizit gegeben. So habe auch die Kontaktnachverfolgung schon seit dem Beginn der Pandemie ein zentrales und intensiv genutztes Instrument zur Bekämpfung der Ausbreitung der Pandemie dargestellt. Die Gesundheitsämter hätten schon seit den ersten Feststellungen von Infektionen im Landesgebiet die Kontaktpersonen und -situationen ermittelt. Im zuständigen Ministerium habe es schon bald nach dem Beginn der Pandemie eine tagesaktuelle Übersicht über die Leistungsfähigkeit der Gesundheitsämter gegeben. Die Gesundheitsämter seien aufgestockt und teilweise extern durch Bundeswehr und Bundespolizei unterstützt worden. Soweit im Herbst und Winter 2020/2021 nur noch ein Bruchteil der Infektionen bestimmten Lebensbereichen habe zugeordnet werden können, habe dies darauf beruht, dass eine Entwicklung von einzelnen Ausbruchsgeschehen hin zu einer Situation der „community transmission“ vorgelegen habe.
45 Soweit die Antragstellerinnen geltend machten, dass laut einem Bericht des Bundesrechnungshofes Krankenhäuser aus wirtschaftlichen Gründen eine höhere Intensivbettenbelegung angegeben haben, als dies tatsächlich der Fall gewesen sei, ergebe sich dies nicht aus dem Bericht. In dem Bericht gehe es darum, dass § 21 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 KHG Fehlanreize in dem Sinne bewirkt haben könnte – aber auch nur haben könnte –, dass Krankenhäuser eine geringere Zahl von Intensivbetten melden könnten, um einen Anteil freier Betten von weniger als 25 % zu erreichen und deshalb Ausgleichszahlungen zu erhalten. Dass dies tatsächlich geschehen wäre, habe der Bundesrechnungshof entgegen der Behauptung der Antragstellerinnen nicht festgestellt. In einer Studie von Forschenden des Leibniz-Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim sei vielmehr gezeigt worden, dass dies nicht eingetreten sei. Im Übrigen sei die Vermutung aus dem Bericht des Bundesrechnungshofs sowohl mit Blick auf die zeitlichen Abläufe unplausibel, als auch für dieses Verfahren zeitlich völlig irrelevant. Der befürchtete Fehlanreiz für manipulative, betrügerische und medizinethisch völlig unvertretbare Angaben von zu geringen Zahlen freier Intensivbetten solle aus § 21 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 KHG folgen. Diese Norm sei aber erst mit dem Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 erlassen worden. Zudem folge aus diesen zeitlichen Abläufen, dass kurz nach dem 18. November 2020 (oder allenfalls schon nach der Veröffentlichung des Ausschussberichts mit dem Entwurf des § 21 Abs. 1a KHG vom 16. November 2020) eine deutliche Reduzierung der Zahlen freier Intensivbetten hätte einsetzen müssen, wenn diese Reduzierung durch die Norm veranlasst gewesen sein sollte. Das sei aber nicht erkennbar. Die Zahlen freier Betten im Land seien schon seit Ende Oktober und im gesamten Verlauf des Novembers 2020 gesunken. Ein Zusammenhang mit dem Erlass des § 21 Abs. 1a KHG sei nicht erkennbar. Der Rückgang der Kapazitäten sei vielmehr durch die Belastung bedingt gewesen.
46 Die fachwissenschaftlich abgesicherte Grundannahme sei gewesen, dass die Ausbreitung des besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus verlangsamt und die Infektionsdynamik verzögert werden könne, wenn physische Kontakte verringert und bestimmte Abstände zu anderen Personen eingehalten werden. Deshalb habe er davon ausgehen können, dass § 17 der Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 29. November 2020 geeignet gewesen sei. Das Beherbergungsverbot sei geeignet gewesen, vermeidbaren physischen Kontakt zu reduzieren und dadurch drohende Infektionsketten zu unterbinden. Hierdurch habe das exponentielle Wachstum gestoppt und die Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus verlangsamt werden und dadurch eine Überlastung der medizinischen Versorgungskapazitäten vermieden werden können.
47 Konkret das Beherbergungsverbot habe dazu gedient, durch eine erhebliche Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung eine akute nationale Gesundheitsnotlage zu verhindern, indem insgesamt das Infektionsgeschehen aufgehalten werde und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche reduziert werde bzw. soweit einzelne Gebiete diese Grenze noch nicht überschritten hätten, der Anstieg der Infektionszahlen aufgehalten worden sei. Das Infektionsgeschehen hätte unweigerlich einem exponentiellen Wachstum unterlegen, wenn keine konkreten Maßnahmen eingeführt worden wären, die diese Entwicklung aufgehalten hätten. Ein exponentielles Wachstum hätte unweigerlich binnen weniger Wochen zu einer Überlastung des Gesundheitssystems geführt. Außerdem wäre die Zahl der Todesfälle und schweren Verläufe erheblich angestiegen. 75% der Infektionen hätten nicht mehr einem Infektionsgeschehen zugeordnet werden können. Es hätten daher vermeidbare Kontakte auf der privaten Ebene möglichst nicht mehr stattfinden sollen. Vermeidbare physische Kontakte – und damit auch Infektionsgelegenheiten – hätten auch mit Hilfe des Beherbergungsverbots reduziert werden sollen. Denn eine touristische Beherbergung hätte vermehrt Menschen nach Schleswig-Holstein gebracht; die damit einhergehenden erhöhten Kontakte und die höhere Dichte an Menschen hätte zwangsläufig zu erhöhten Ansteckungsgefahren geführt. Dies habe umso mehr gegolten, als die Beherbergung in anderen Bundesländern beschränkt und Auslandsreisen nur eingeschränkt möglich gewesen seien. Das von den Antragstellerinnen beanstandete Beherbergungsverbot habe sich vor dem Hintergrund der Gefahrenlage als Bestandteil eines Lockdowns dargestellt. Bei einem Lockdown gehe es aber im Ansatz nicht darum, besondere Infektionsherde auszuschalten, sondern generell Kontakte auf der privaten Ebene, die nicht unbedingt erforderlich seien, in der Fläche zu reduzieren. Dieses Ziel habe er der angegriffenen Verordnung ausdrücklich zugrunde gelegt. Jede weitergehende Ausnahmeregelung hätte dazu geführt, dass zusätzliche Kontakte entstanden wären, die es jedoch wegen der Infektionsgefahren zu vermeiden galt. Dabei hätten auch Hygienemaßnahmen gleich welcher Art niemals ebenso effektiv sein können wie die Vermeidung von Kontakten.
48 Insofern sei es auch nicht entscheidend, dass Beherbergungsbetriebe nicht als Treiber der Pandemie identifiziert worden waren.
49 Aus dem Umstand, dass das Gesundheitssystem nicht an seine Leistungsgrenze gekommen sei, lasse sich nicht schließen, dass die Maßnahme nicht geeignet gewesen sei – ganz im Gegenteil spreche dies gerade dafür, dass die Maßnahmen ihre beabsichtigte Wirkung entfaltet hätten, zumal die Belastung der Intensivstationen im November 2020 durchaus sehr hoch gewesen sei. In einigen Nachbarländern Deutschlands sei es gerade auch zu der befürchteten Überlastung gekommen und es habe in den Notaufnahmen triagiert werden müssen, das heißt ausgewählt werden, welcher Notfallpatient zulasten eines anderen behandelt werde.
50 Gleich geeignete und mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Die von den Antragstellerinnen geltend gemachten allgemeinen Hygienemaßnahmen wären zwar milder gewesen, nicht aber gleich geeignet.
51 Die Beherbergungsverbot für nicht notwendige private Reisen stelle zwar einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin zu 1 aus Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG dar. Das Eingriffsgewicht sei allerdings dadurch gemildert worden, dass die Beherbergung von Menschen nicht gänzlich verboten gewesen sei. Es sei die Möglichkeit geblieben, noch Menschen zu beherbergen, deren Reisen unvermeidbar waren, das heißt zu beruflichen medizinischen oder zwingenden sozial-ethischen Zwecken erfolgten. Mildernd komme auch hinzu, dass die Maßnahmen befristet gewesen seien, um eine fortlaufende Überprüfung zu gewährleisten, und dass für die von den Coronaschutzmaßnahmen betroffenen Betriebe staatliche Hilfsprogramme vorgesehen waren. Zwar seien die staatlichen Hilfsmaßnahmen zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses noch nicht in Kraft gesetzt gewesen, aber dennoch habe er davon ausgehen dürfen, dass diese Hilfen den betroffenen Betrieben alsbald zur Verfügung gestellt würden.
52 Dem gegenüber hätten Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gestanden. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Landesverordnung habe dringendster Handlungsbedarf zum Schutz der Gemeinwohlbelange bestanden. Erschwerend komme hinzu, dass es bei Verordnungserlass weder Impfung noch Medikation gegeben habe.
53 Der Schutzbereich des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs sei nicht betroffen gewesen. Denn dies setzte voraus, dass die Substanz der Betriebe betroffen gewesen wäre, die Maßnahmen also ein derart gravierendes Ausmaß gehabt hätten, dass sie sich typischerweise existenzgefährdend auf Beherbergungsbetriebe auswirken würden. Die Antragstellerinnen machten in dem für dieses Verfahren streitgegenständlichen Zeitraum lediglich entgangene Mieteinnahmen in Höhe von 500 Euro wegen des Beherbergungsverbots geltend. Daraus ergebe sich ein bloßes „Betroffensein“ von Umsatz- und Gewinnerwartungen, die gerade nicht den Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG genössen. Eine solche Erschütterung der Umsatzerwartung liege vielmehr im Rahmen des unternehmerischen Risikos. Der Ausfall habe darüber hinaus auch nicht ein solches Ausmaß, dass die Substanz des Betriebs der Ferienwohnungen angegriffen werde, zumal die Antragstellerinnen nichts dazu vorgetragen hätten, dass sich das Beherbergungsverbot existenzgefährdend auf den Betrieb der Ferienwohnung ausgewirkt habe. Mildernd komme hinzu, dass auch staatliche Hilfeleistungen, die Gewerben bei Liquiditätsproblemen durch die Corona-Pandemie haben helfen sollten, zu Verfügung gestanden hätten.
54 Selbst wenn man einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 Abs.1 GG annähme, wäre dieser rechtmäßig.
55 Die Auffassung der Antragstellerinnen, es läge eine ausgleichpflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung vor, gehe fehl.
56 Auch die Auffassung der Antragstellerinnen, hier läge ein Sonderopfer der Antragstellerin zu 1 vor, sei unzutreffend.
57 Es sei bereits höchstrichterlich geklärt ist, dass unter anderem die Beschränkung der Beherbergung verhältnismäßig war und auch aus einer ggf. existenzgefährdenden Belastung von Unternehmen keine Ausgleichspflicht und kein Sonderopfer folge. In diesem Sinne habe – auf eine Klage und Revision eines Unternehmens der Hotelbranche – zunächst der Bundesgerichtshof mit Urteil vom 11. April 2024 entschieden, dass unter anderem die Beherbergungsverbote, die vom 10. März bis zum 18. Mai 2020 und erneut vom 17. Oktober 2020 bis zum 21. Mai 2021 in Geltung gewesen waren, rechtmäßig und insbesondere verhältnismäßig gewesen seien (III ZR 134/22). Auch das Bundesverfassungsgericht habe bekräftigt, dass eine Ausgleichspflicht (und somit auch ein Sonderopfer) nicht schon aus der Tatsache von Verlusten und auch nicht aus einer Existenzgefährdung durch solche Verluste – zu der hier nichts vorgetragen sei und die bei Verlusten in der vorgetragenen Höhe, bei staatlichen Hilfsleistungen in nicht vorgetragener Höhe, sehr fernliege – abgeleitet werden könne (Beschluss vom 2. Oktober 2025 – 1 BvR 1591/24 –, juris Rn. 21).
58 Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung diverse in der Ladungsverfügung vom 9. September 2025 aufgeführte Erkenntnismittel in das Verfahren einbezogen.
59 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
60 Der Senat konnte in der vorliegenden Besetzung entscheiden. Insbesondere waren weder Richterin am Oberverwaltungsgericht B. noch Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht A. von der Mitwirkung ausgeschlossen (hierzu I.). Die Anträge sind teilweise zulässig (hierzu II.) aber unbegründet (hierzu III.). Auf die Beweisanträge war kein Beweis zu erheben (hierzu IV.). Auch die Rüge hinsichtlich einer fehlenden Sperrerklärung greift nicht (hierzu V.) Eine Vorlage an den Großen Senat war nicht geboten (hierzu VI.).
61 I. Der Senat konnte in der vorliegenden Besetzung entscheiden. Insbesondere waren weder Richterin am Oberverwaltungsgericht B. (hierzu 1.) noch Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht A. (hierzu 2.) von der Mitwirkung ausgeschlossen.
62 1. Richterin am Oberverwaltungsgericht B. war nicht nach § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 47 Abs. 1 ZPO von der Mitwirkung ausgeschlossen.
63 Ein Ablehnungsgesuch gegen die Richterin nach § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 42 ZPO lag nicht vor. Soweit die Antragstellerinnen in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht haben, die Richterin habe aufgrund einer Selbstanzeige nach § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 48 ZPO nicht mitwirken dürfen, haben sie auf ausdrückliche Nachfrage des Vorsitzenden, ob damit ein Ablehnungsgesuch gestellt werde, angegeben, dazu keine Erklärung abzugeben. Auch nachdem der Senat nach Zwischenberatung darauf hingewiesen hat, dass es sich seiner Auffassung nach bei der dienstlichen Erklärung der Richterin vom 5. Dezember 2025 nicht um eine Selbstanzeige im Sinne von § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 48 ZPO handele, wurden seitens der Beteiligten keine Ablehnungsgesuche erklärt. Gleiches gilt, soweit der Senat nach Zwischenberatung darauf hingewiesen hat, dass er die Rügen der Antragstellerinnen zur Besetzung der Richterbank sowie die weiteren protokollierten Ausführungen der Beteiligten nicht als Ablehnungsgesuch nach § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 44 ZPO auslegt. Spätestens in diesem Zeitpunkt hätte, soweit mit den Erklärungen die Stellung eines Ablehnungsgesuchs beabsichtigt war, eine ausdrückliche Klarstellung bzw. ein ausdrückliches Ablehnungsgesuch erfolgen müssen.
64 Es liegt auch keine Selbstanzeige der Richterin im Sinne von § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 48 ZPO vor. Eine solche Anzeige liegt vor, wenn die Richterin bzw. der Richter Tatsachen anzeigt, aufgrund derer sie bzw. er eine Entscheidung über eine Besorgnis der Befangenheit ihr bzw. ihm gegenüber für erforderlich hält (Stackmann, in: MüKo ZPO, 7. Aufl. 2025, § 48 Rn. 2). Dies ist mit der dienstlichen Erklärung vom 5. Dezember 2025 erkennbar nicht erfolgt. Die Erklärung ist – anders als die Erklärung des Vorsitzenden Richters am Oberverwaltungsgericht A. – nicht als Selbstanzeige nach § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 48 ZPO bezeichnet. Die Erklärung erfolgte nicht aus eigenem Antrieb der Richterin, sondern vor dem Hintergrund einer Aufforderung des Prozessbevollmächtigten des Antragsgegners, sich „zum Stand ihres Bewerbungsverfahrens“ zu erklären und sollte ausweislich der Einleitung der dienstlichen Erklärung „aus Transparenzgründen für beide Beteiligte“ erfolgen. Anhaltspunkte dafür, dass die Richterin eine Entscheidung über die Frage ihrer Befangenheit für erforderlich hält, sind auch im Übrigen nicht ersichtlich
65 2. Auch Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht A. war nicht nach § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 47 Abs. 1 ZPO von der Mitwirkung ausgeschlossen.
66 Soweit der Richter am 4. Dezember 2025 unter der Überschrift „Anzeige gemäß § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 48 ZPO“ Umstände angezeigt und bereits durch die Überschrift erkennbar zum Ausdruck gebracht hatte, dass er eine Entscheidung über eine Besorgnis der Befangenheit ihm gegenüber für erforderlich hielt, hat der Senat mit Beschluss vom 8. Dezember 2025 die Selbstablehnung als unbegründet erklärt. Mit diesem Beschluss war die Selbstanzeige erledigt im Sinne von § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 47 Abs. 1 ZPO. Soweit die Antragstellerinnen diesbezüglich das Fehlen einer dienstlichen Erklärung des Richters nach § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 44 Abs. 3 ZPO sowie die Mitwirkung von Richterin am Oberverwaltungsgericht B. rügen, war Richterin am Oberverwaltungsgericht B. wie ausgeführt nicht nach § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 47 Abs. 1 ZPO ausgeschlossen. Eine (weitere) dienstliche Stellungnahme nach § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 44 Abs. 3 ZPO ist verzichtbar, wenn der Sachverhalt geklärt ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 - 3 B 182.05 -, juris Rn. 5 m. w. N.). Ein Ablehnungsgesuch gegen den Richter nach § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 42 ZPO wurde nicht gestellt. Insofern gilt hinsichtlich der Rügen der Antragstellerinnen zur Besetzung der Richterbank sowie weiteren protokollierten Ausführungen der Beteiligten sinngemäß das oben ausgeführte.
67 II. Die Anträge sind nur teilweise zulässig.
68 Die Umstellung des ursprünglichen Normenkontrollantrags auf einen Feststellungsantrag ist zulässig. Die Umstellung des Antrags ist keine Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO, sondern eine Einschränkung des Antrags gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO (vgl. zum Ganzen auch Urteil des Senats vom 13. Dezember 2023 - 3 KN 42/20 -, juris Rn. 32 m. w. N.).
69 Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von (anderen) im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall der noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. auch § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getreten, bleibt er aber zulässig, wenn der Antragsteller weiterhin geltend machen kann, durch die zur Prüfung gestellte Norm oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt (worden) zu sein. Darüber hinaus muss er ein berechtigtes Interesse an der Feststellung haben, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 9 m. w. N.).
70 Vorliegend lagen im Zeitpunkt des Außerkrafttretens der Landesverordnung bereits nur teilweise zulässige Anträge vor (hierzu 1.). Die Antragstellerinnen haben jedoch auch nur teilweise ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die angegriffene Regelung unwirksam war (hierzu 2.).
71 1. Im Zeitpunkt des Außerkrafttretens der Landesverordnung lagen nur teilweise zulässige Anträge vor.
72 Die Antragstellerinnen konnten zu Recht nur gegen eine einzelne Vorschrift der Landesverordnung vorgehen.
73 Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass eine Betroffenheit nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hinsichtlich einzelner Vorschriften einer Regelung dazu führt, dass die gesamte Norm zulässiger Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist, mit Ausnahme der Bestimmungen, die unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB wegen ihres eigenständigen Regelungsgehalts vom Normgefüge abtrennbar sind. Das hat zur Folge, dass ein dennoch auf den gesamten Normenbestand zielender Normenkontrollantrag jedenfalls insoweit unzulässig ist, als er den Antragsteller nicht berührende Normteile erfasst, die schon aufgrund vorläufiger Prüfung offensichtlich und damit auch für den Antragsteller erkennbar unter Berücksichtigung der Ziele des Normgebers eigenständig lebensfähig und damit abtrennbar sind (BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2005 - 7 CN 6.04 -, juris Leitsatz 1 und Rn. 15 m. w. N.; vgl. dazu auch Beschluss des Senats vom 18. November 2020 - 3 MR 76/20 -, juris Rn. 5 m. w. N.). Vorliegend trifft die angegriffene Landesverordnung abtrennbare Regelungen im vorgenannten Sinne.
74 Diese Anträge wurden fristgerecht innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Landesverordnung gestellt, § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, konkret am 2. Dezember 2020, drei Tage nach der Bekanntmachung am 29. November 2020.
75 Die Antragstellerinnen machen nach ihrem nunmehrigen Vortrag jedoch nur teilweise schlüssig geltend, durch die Regelung in ihren Rechten verletzt worden zu sein.
76 Beide Antragstellerinnen machen schlüssig geltend, in ihren Rechten verletzt worden zu sein, soweit sie sich gegen das in § 17 Nr. 3 Landesverordnung geregelte Beherbergungsverbot richten.
77 Die Antragstellerin zu 2 ist Eigentümerin von Wohnungen, die sie insbesondere als Ferienwohnungen vermietet. Die angegriffene Regelung hat die Vermietung zu touristischen Zwecken untersagt. Damit war die Antragstellerin zu 2 in ihrem Eigentum betroffen. Vom Schutz des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG umfasst ist das zivilrechtliche Sacheigentum, dessen Besitz und die Möglichkeit, es zu nutzen. Dazu gehört es, aus der vertraglichen Überlassung des Eigentumsgegenstands zur Nutzung durch andere den Ertrag zu ziehen, der zur finanziellen Grundlage für die eigene Lebensgestaltung beiträgt (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 18. Juli 2019 - 1 BvL 1/18 u. a.-, juris Rn. 53 m. w. N.).
78 Ausweislich der nunmehr mit Schriftsatz vom 1. Dezember 2025 übersandten Geschäftsbesorgungsverträge schließt die Antragstellerin zu 1 nicht selbst Mietverträge, sondern vermittelt lediglich Kurzzeitmietverträge über die Objekte der Antragstellerin zu 2 und erbringt weitere Dienstleistungen in diesem Zusammenhang (Abwicklung des Buchungs- und Zahlungsverkehrs, Abwicklung der Schlüsselübergabe bei An- und Abreise der Feriengäste, Abwicklung oder Beauftragung und Kontrolle der Endreinigung des Objekts, Ansprechpartnerin für die Feriengäste während der üblichen Geschäftszeiten). Dafür ist sie am Umsatz beteiligt. Die angegriffene Regelung hat die Vermietung zu touristischen Zwecken untersagt und damit die entsprechende Vermittlung unmöglich gemacht. Die Antragstellerin zu 1 war damit in ihrer Berufsfreiheit betroffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt die Freiheit der Berufsausübung als Grundlage der persönlichen und wirtschaftlichen Lebensführung. Die ansonsten durch die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG garantierte Vertragsfreiheit tritt im Bereich beruflicher Betätigung gegenüber dem speziellen Schutz durch Art. 12 Abs. 1 GG zurück (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juni 2016 - 1 BvR 1015/15 -, juris Rn. 49 m. w. N.). Grundrechtsträger können gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch inländische juristische Personen sein (vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Januar 2025 - 1 BvR 548/22 -, juris Rn. 54).
79 Hingegen ist eine Betroffenheit der Antragstellerin zu 1 in Art. 14 Abs. 1 GG nicht ersichtlich. Bloße Umsatz- und Gewinnchancen sind vom verfassungsrechtlichen Schutz des Eigentums nicht umfasst (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juni 2016 - 1 BvR 1015/15 -, juris Rn. 92 m. w. N.).
80 Soweit die Antragstellerinnen sich auch gegen § 17 Satz 1 Nr. 1 Landesverordnung, nach dem die Betreiberin oder der Betreiber eines Beherbergungsbetriebs ein Hygienekonzept zu erstellen hatte und § 17 Satz 1 Nr. 2 Landesverordnung, nach dem die Kontaktdaten der Besucherinnen und Besucher zu erheben waren, richten, fehlt es an einem Vortrag dahingehend, wie die Antragstellerin zu 1 konkret betroffen gewesen sein sollte. Adressatin der Regelung war der Betreiber des Beherbergungsbetriebs. Dies war aber nach dem Vortrag der Antragstellerinnen die Antragstellerin zu 2 als Eigentümerin und Vermieterin der Wohnungen. Nach dem Geschäftsbesorgungsvertrag war die Antragstellerin zu 1 lediglich zuständig für die Vermittlung von Kurzzeitmietverträgen an Feriengäste, nicht jedoch selbst Vermieterin in eigenem Namen. Die Pflicht zur Erstellung eines Hygienekonzepts sowie zur Erhebung der Kontaktdaten traf damit allein die Antragstellerin zu 2 als Betreiberin.
81 2. Die Antragstellerinnen haben auch nur teilweise, nämlich in Bezug auf das in § 17 Satz 1 Nr. 1 Landesverordnung verankerte Beherbergungsverbot, ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die angegriffene Regelung unwirksam war.
82 Insofern liegt ein qualifizierter Grundrechtseingriff, der ein Feststellungsinteresse begründet, vor. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht trotz Erledigung unter anderem dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht wird, dass gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 14, und vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 14, jeweils m. w. N.). Insofern hatte die angegriffene SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung nur eine kurze Geltungsdauer von vier Wochen. Es ist typisch für die „Coronaverordnungen“, dass sie nur auf eine kurze Geltung angelegt waren, mit der Folge, dass sie ohne die Annahme eines berechtigten Feststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten (vgl. Urteile des Senats vom 13. November 2023 - 3 KN 1/20 -, juris Rn. 39, und vom 13. Dezember 2023 - 3 KN 42/20 -, juris Rn. 35 jeweils m. w. N.). Die Antragstellerinnen waren in der Möglichkeit, Ferienwohnungen zu vermieten, während der Geltungsdauer der Landesverordnung erheblich eingeschränkt, weil die Vermietung zum primären Zweck – touristischen Aufenthalten – in der Zeit nicht zulässig war. Auch unter Berücksichtigung der nur kurzen Geltungsdauer stellt dies eine Beeinträchtigung ihrer grundrechtlichen Freiheiten dar, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der Verordnungsregelung rechtfertigt.
83 Einen solchen qualifizierten Grundrechtseingriff stellten die Verpflichtungen für die Betreiberin bzw. den Betreiber eines Beherbergungsbetriebs, nach § 17 Satz 1 Nr. 1 Landesverordnung ein Hygienekonzept zu erstellen und nach § 17 Satz 1 Nr. 2 Landesverordnung die Kontaktdaten der Besucherinnen und Besucher zu erheben, nicht dar.
84 Es liegt insofern auch keine konkrete Wiederholungsgefahr vor. Dies setzte voraus, dass auch in Zukunft die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse wie im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Regelung vorliegen können (vgl. für Verwaltungsakte BVerwG, Beschluss vom 9. Mai 1989 - 1 B 166.88 -, juris Rn. 7). Dafür ist vorliegend nichts vorgetragen und auch im Übrigen nichts ersichtlich. Vielmehr hat sich die Infektionslage hinsichtlich SARS-CoV-2 erheblich verändert, auch die rechtlichen Rahmenbedingungen im Infektionsschutzgesetz wurden seit Erlass der angegriffenen Verordnung verändert.
85 Auch besteht insofern kein Präjudizinteresse. Denn ein Präjudizinteresse besteht dann nicht, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2015 - 8 B 10.15 -, juris Rn. 15). Vorliegend scheiden etwaige Amtshaftungsansprüche schon deswegen offensichtlich aus, weil selbst bei einer Rechtswidrigkeit der Verordnung der Antragsgegner bzw. die öffentliche Hand insoweit gegenüber den Antragstellerinnen keine drittbezogene Amtspflicht verletzt hätte. Da Gesetze und Verordnungen durchweg generelle und abstrakte Regeln enthalten, nimmt der Gesetz- und Verordnungsgeber in der Regel (anders bei Maßnahme- oder Einzelfallgesetzen) ausschließlich Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit, nicht aber gegenüber bestimmten Personen oder Personengruppen als „Dritten“ im Sinne des § 839 Abs. 1 Satz 1 BGB wahr (vgl. BGH, Urteil vom 17. März 2022 - III ZR 79/21 -, juris Rn. 65). Für einen enteignungsgleichen Eingriff fehlt es schon an einer Betroffenheit einer durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsposition durch die Verpflichtung zur Erstellung eines Hygienekonzepts bzw. zur Erhebung von Daten von Besucherinnen und Besuchern.
86 III. Die Anträge sind jedoch bzw. auch unbegründet.
87 Die angegriffene Verordnungsbestimmung beruhte auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage. Sie konnte auf § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG und § 28a Abs. 1 Nr. 12 IfSG des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045) in der Fassung des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) (folgend ohne Zusatz zur Fassung Infektionsschutzgesetz – IfSG), die dem Parlamentsvorbehalt genügte und auch zum Erlass von Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit ermächtigte (hierzu 1.). Die Verordnung war formell rechtmäßig (hierzu 2.). Die Voraussetzungen, unter denen nach § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Nr. 12 Übernachtungsangebote beschränkt werden könnten, lagen vor (hierzu 3.). Die getroffene Regelung war verhältnismäßig und damit notwendige Schutzmaßnahme im Sinne von § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Die durch sie bewirkten Eingriffe in die Grundrechte der Betroffenen waren gerechtfertigt (hierzu 4.). Es lag kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor (hierzu 5.).
88 1. Die Verordnungsermächtigung erfüllte die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots und entsprach auch den Anforderungen des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips.
89 § 32 Satz 1 IfSG ermächtigte die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach § 28 maßgebend waren, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen.
90 Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG traf die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt wurden oder sich ergab, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich war; sie konnte insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG konnte die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. Durch Rechtsverordnungen nach § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. §§ 28 bis 31 IfSG konnten die Grundrechte der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG), der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) und des Brief- und Postgeheimnisses (Art. 10 GG) eingeschränkt werden, § 32 Satz 3 IfSG.
91 § 28a Abs. 1 IfSG listete auf, was insbesondere notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Absatz 1 Satz 1 und 2 zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Absatz 1 Satz 1 durch den Deutschen Bundestag insbesondere sein konnten. Darunter waren auch die Untersagung oder Beschränkung von Reisen, insbesondere für touristische Reisen (Nr. 11) und die Untersagung oder Beschränkung von Übernachtungsangeboten (Nr. 12).
92 § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1, § 28a IfSG war im hier maßgeblichen Geltungszeitraum der Landesverordnung eine verfassungsgemäße Grundlage für den Erlass von Rechtsverordnungen zur Bekämpfung von COVID-19. Die Verordnungsermächtigung erfüllte die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots und entsprach auch den Anforderungen des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips, insbesondere machte die Verwendung einer Generalklausel verbunden mit einer nicht abschließenden Aufführung möglicher Maßnahmen sie nicht unbestimmt.
93 Im Infektionsschutzrecht ist eine Generalklausel, wie sie § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 IfSG enthält, sachgerecht. Sie trägt den Besonderheiten dieses Regelungsbereichs Rechnung. Der Gesetzgeber kann nicht voraussehen, welche übertragbaren Krankheiten neu auftreten und welche Schutzmaßnahmen zu ihrer Bekämpfung erforderlich sein werden. Die Generalklausel gewährleistet, dass die zuständigen Behörden auch auf Infektionsgeschehen schnell und angemessen reagieren können, die durch das Auftreten neuartiger Krankheitserreger ausgelöst werden, für deren Bekämpfung die ausdrücklich normierten Schutzmaßnahmen nicht ausreichen. Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung lassen sich durch Auslegung von § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG ermitteln (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 39-40 m. w. N.).
94 Hat sich der Erkenntnisstand in Bezug auf einen neuen Krankheitserreger verbessert, haben sich geeignete Parameter herausgebildet, um die Gefahrenlage zu beschreiben und zu bewerten, und liegen ausreichende Erkenntnisse über die Wirksamkeit möglicher Schutzmaßnahmen vor, kann der Gesetzgeber gehalten sein, für die jeweilige übertragbare Krankheit zu konkretisieren, unter welchen Voraussetzungen welche Schutzmaßnahmen ergriffen werden können. Diesen Anforderungen ist der Gesetzgeber auch mit dem Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397), das am 19. November 2020 in Kraft getreten ist, nachgekommen. Dabei genügt es auch den Anforderungen des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips an den Parlamentsvorbehalt, dass der Gesetzgeber keinen abschließenden Katalog möglicher Maßnahmen aufführte, sondern den Rückgriff auf die Generalklausel weiterhin ermöglichte.
95 Es war auch nicht vor dem Hintergrund des Parlamentsvorbehalt bzw. Vorbehalt des Gesetzes geboten, dass der Landesgesetzgeber selbst nach Art. 80 Abs. 4 GG tätig wird. Der Funktion nach ersetzen Gesetze auf der Grundlage von Art. 80 Abs. 4 GG Rechtsverordnungen. Bei der Wahrnehmung der ihm durch Art. 80 Abs. 4 GG eingeräumten Regelungsoption unterliegt der Landesgesetzgeber dabei denselben Bindungen wie der Verordnungsgeber. Das delegierende Bundesgesetz muss alle Angelegenheiten, die einem Gesetzesvorbehalt unterfallen, mit ausreichender Dichte selbst regeln (vgl. zum Ganzen Remmert in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, 108. EL August 2025, Art. 80 Rn. 201 ff.). Ob der Landesgesetzgeber ein verordnungsvertretendes Gesetz nach Art. 80 Abs. 4 GG erlässt oder wie vorliegend die Landesregierung tätig wird, steht allein im politischen Ermessen des Landesgesetzgebers. Denn nur eine Verordnungsermächtigung, die ihrerseits dem Parlamentsvorbehalt genügt, eröffnet den Anwendungsbereich von Art. 80 Abs. 4 GG.
96 Die Vorschriften ermächtigten auch zum Erlass von Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit (vgl. dazu ausführlich BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 21-32 m. w. N.).
97 Aus dem Wortlaut der Normen ergab sich keine Beschränkung auf bestimmte Maßnahmen oder eine Einschränkung des Adressatenkreises. § 32 Satz 1 IfSG nahm Bezug auf die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 IfSG und bestimmte, dass Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen werden konnten. Nach der Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 IfSG konnten notwendige Schutzmaßnahmen getroffen werden, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich war. Soweit durch den Verweis auf die §§ 29 bis 31 IfSG bestimmte Maßnahmen benannt werden, handelt es sich um keine abschließende Regelung („insbesondere“). Auch aus dem Erfordernis der Feststellung von Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 IfSG lässt sich nicht ableiten, dass allein Maßnahmen gegenüber diesem Adressatenkreis in Betracht kommen. Das ergibt die Zusammenschau mit § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 IfSG und dem dort verwendeten Begriff „Personen“, der den Adressatenkreis nicht auf Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider beschränkte (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 22 m. w. N.). Auch § 28a IfSG beschränkte die möglichen Maßnahmen nicht in diesem Sinne.
98 2. Die angegriffene Landesverordnung war formell rechtmäßig.
99 Soweit die Antragstellerinnen rügen, es habe keinen Kabinettsbeschluss gegeben, sondern allein der Ministerpräsident und der für Gesundheit zuständige Minister haben die Landesverordnung verabschiedet, ist in dem vom Antragsgegner übersandten Verwaltungsvorgang eine Mitteilung der Staatskanzlei an den Ministerpräsidenten sowie die Ministerinnen und Minister sowie nachrichtlich die Staatsekretärinnen und Staatssekretäre, Regierungssprecher und einen namentlich benannten Abteilungsleiter enthalten, laut dem die Dringlichkeitsvorlagen 388/20 bis 390/20 – die Dringlichkeitsvorlage 388/2020 des Ministeriums für Soziales, Gesundheit, Jugend, Familie und Senioren vom 28. November 2020 bezieht sich auf die hier gegenständliche Landesverordnung – verabschiedet wurden.
100 Die Landesverordnung entsprach den formalen Anforderungen des § 56 LVwG. Sie war als Landesverordnung bezeichnet, die Ermächtigungsgrundlage war angegeben, ebenso das Datum der Ausfertigung und die erlassende Behörde.
101 Die Verordnung war nach § 28a Abs. 5 IfSG mit einer allgemeinen Begründung versehen und zeitlich befristet.
102 Sie wurde ordnungsgemäß zunächst auf der Internetseite der Landesregierung ersatzverkündet. Nach § 60 Abs. 3 Satz 1 LVwG kann bei Gefahr im Verzug die Verkündung durch Bekanntmachung in Tageszeitungen, im Hörfunk, im Fernsehen, durch Lautsprecher oder in anderer, ortsüblicher Art ersetzt werden (Ersatzverkündung). Gefahr im Verzug im Sinne der Norm ist gegeben, wenn ein zur Abwehr der Gefahren erforderliches rechtzeitiges Inkrafttreten der Verordnung durch die regelmäßige Verkündungsform der Absätze 1 und 2 des § 60 LVwG nicht möglich ist und ohne die sofortige Verkündung der Verordnung der drohende Schaden tatsächlich entstehen würde (vgl. Beschluss des Senats vom 23. Oktober 2020 - 3 MR 47/20 -, juris Rn. 19 m. w. N.). Dies ist im Fall angegriffenen Landesverordnung der Fall gewesen. Die Verordnung diente der Abwehr von Gefahren durch die Pandemielage. Dabei hatte der Antragsgegner jeweils auf die aktuelle Pandemielage abzustellen. Durch eine Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt wäre es aufgrund der dafür erforderlichen Abläufe zu einer Verzögerung der Anwendbarkeit der Schutzmaßnahmen gekommen, die nach der plausiblen Prognose des Antragsgegners (siehe dazu unten) einen Schaden an Leben und Gesundheit der Bevölkerung Schleswig-Holsteins verursacht hätte. Das Internet war im Jahr 2020 eine ortsübliche Form der Bekanntmachung. Die angegriffene Landesverordnung wurden auch anschließend gemäß § 60 Abs. 3 Satz 2 LVwG im Gesetz- und Verordnungsblatt bekanntgemacht.
103 Anderes ergibt sich auch nicht aus der Landesverordnung über die örtliche Bekanntmachung und Verkündung (Bekanntmachungsverordnung). Zwar trifft es zu, dass diese die Bereitstellung im Internet nur für die örtliche Bekanntmachung und Verkündung von Gemeinden, Kreisen und Ämtern sowie für die öffentliche Bekanntmachung der Errichtung von Körperschaften des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit und rechtsfähigen Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie deren sonstige örtliche Bekanntmachungen vorsieht (§ 1 BekanntVO). Insofern trifft die Bekanntmachungsverordnung jedoch für Landesverordnungen generell keine Regelung und überdies keine Regelungen für die Ersatzverkündung. Die Bekanntmachung von Landesverordnungen richtet sich allein nach Art. 46 Abs. 2, Abs. 3 Landesverfassung i. V. m. § 60 Abs. 1 LVwG. Regelungen zur Ersatzverkündung bei Gefahr im Verzug trifft § 60 Abs. 3 LVwG.
104 3. Die Voraussetzungen, unter denen nach §§ 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG Ge- und Verbote zur Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit erlassen werden können und nach § 28a Abs. 1 Nr. 12 IfSG Untersagungen oder Beschränkungen von Übernachtungsangeboten erlassen werden können, lagen vor. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen. Die Landesregierungen werden ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 28b und 29 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen, § 32 Satz 1 IfSG.
105 Bei Erlass der angegriffenen Landesverordnung gab es in Schleswig-Holstein Krankheitsverdächtige im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 IfSG. Krankheitsverdächtig im Sinne des Infektionsschutzgesetzes ist eine Person, bei der Symptome bestehen, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen (§ 2 Nr. 5 IfSG). Eine übertragbare Krankheit ist gemäß § 2 Nr. 3 IfSG eine Krankheit, die durch Krankheitserreger (§ 2 Nr. 1 IfSG) verursacht wird, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden. Das SARS-CoV-2-Virus ist Krankheitserreger in diesem Sinne, der beim Menschen die übertragbare Krankheit COVID-19 verursachen kann.
106 Zudem waren nach Überzeugung des Senats auch bei Erlass der angegriffenen Verordnung in Schleswig-Holstein Menschen an COVID-19 erkrankt und damit Kranke im Sinne des Infektionsschutzgesetzes (vgl. § 2 Nr. 4 IfSG). Dies ergibt sich bereits daraus, dass entsprechende Diagnosen durch Ärzte getroffen wurden und entsprechende Daten durch die Gesundheitsämter an das RKI weitergeleitet wurden.
107 Der Deutsche Bundestag hatte eine epidemische Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt.
108 4. Die getroffenen Regelungen waren verhältnismäßig und damit notwendige Schutzmaßnahme im Sinne von § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Die durch sie bewirkten Eingriffe in die Grundrechte der Betroffenen waren gerechtfertigt. Es lag kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor.
109 a) Im Sinne von § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG „notwendig“ ist eine Schutzmaßnahme, wenn sie den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgebots entspricht.
110 Gemäß § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG erlässt der Verordnungsgeber unter den in § 28 Abs. 1 IfSG genannten Voraussetzungen die notwendigen Schutzmaßnahmen in Form von Geboten und Verboten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung der übertragbaren Krankheit erforderlich ist. Danach müssen die Maßnahmen an dem Ziel ausgerichtet sein, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern, und sie müssen verhältnismäßig sein, das heißt geeignet und erforderlich, den Zweck zu erreichen, sowie verhältnismäßig im engeren Sinne. Sind die Voraussetzungen erfüllt, handelt es sich um notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne der Ermächtigungsnormen. Innerhalb dieser durch § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG und das Verhältnismäßigkeitsgebot gezogenen Grenzen verfügt der Verordnungsgeber beim Erlass der Schutzverordnungen über ein normatives Ermessen. Ob die Grenzen dieses Ermessens überschritten sind, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Gegenstand der Kontrolle ist dabei das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, also die Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung. Auf die Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitgewirkt hat, und auf den der Verordnung zugrundeliegenden Abwägungsvorgang kommt es nicht an; das Infektionsschutzgesetz enthält insoweit keine Vorgaben. Unverhältnismäßig kann ein verordnetes Ge- oder Verbot auch sein, wenn das normative Ermessen „weit“ ist. Maßgebend sind die Anforderungen, die sich in der konkreten Entscheidungssituation aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2.21 -, juris Rn. 12).
111 b) Die getroffenen Regelungen waren verhältnismäßig und damit notwendige Schutzmaßnahme im Sinne von § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Die durch sie bewirkten Eingriffe in die Grundrechte der Betroffenen waren gerechtfertigt.
112 i) Die Maßnahmen waren geeignet und erforderlich.
113 Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Maßnahmen zum Schutz vor COVID-19 hatte der Verordnungsgeber angesichts der fehlenden Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Ein solcher Spielraum hat jedoch Grenzen. Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen. Das Ergebnis der Prognose muss einleuchtend begründet und damit plausibel sein. Das unterliegt der gerichtlichen Überprüfung. Maßgebend ist die Erkenntnislage bei Erlass der Verordnung (ex-ante-Sicht). Im gerichtlichen Verfahren obliegt es dem Verordnungsgeber, Tatsachen und Erwägungen vorzutragen, die das Ergebnis seiner Prognose plausibel machen. Das Gericht hat nicht eigene prognostische Erwägungen anzustellen, sondern die Rechtmäßigkeit der Prognose des Verordnungsgebers zu überprüfen. Wird die Annahme, die gewählte Maßnahme erreiche den Zweck der Schutzverordnung wirksamer als eine in Betracht kommende weniger belastende Alternative, im gerichtlichen Verfahren nicht plausibel gemacht, kann das Gericht nicht zur Feststellung gelangen, dass die verordnete Schutzmaßnahme erforderlich und damit verhältnismäßig ist. Das geht zu Lasten des Verordnungsgebers (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2.21 -, juris Rn. 17 m. w. N.).
114 Dabei muss die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung in jeder Hinsicht eindeutig feststehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris Rn. 203). Dies bedeutet, dass nicht bereits ein einzelner Vorzug einer anderen Lösung gegenüber der gewählten zu deren Unverhältnismäßigkeit führt. Da der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber die mildere Maßnahme nur wählen muss, wenn deren Gleichwertigkeit „eindeutig feststeht“, darf die Erforderlichkeit des gewählten Mittels nicht schon deshalb verneint werden, weil unsicher ist, ob es besser wirkt als das weniger belastende Mittel. Unsicherheiten der Wirkungsprognose gehen nicht ohne Weiteres zu Lasten des Gesetz- und auch nicht des Verordnungsgebers. Bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen dürfen tatsächliche Unsicherheiten allerdings auch nicht ohne Weiteres zu Lasten des Grundrechtsträgers gehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris Rn. 204). Ob der Spielraum des Verordnungsgebers bei der Prognose der Wirkungen von Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG ebenso weit reicht wie derjenige des Gesetzgebers bei der Prognose der Eignung der von ihm gewählten Maßnahmen, kann offenbleiben. Auch die Prognose des Verordnungsgebers muss jedenfalls vertretbar sein. Dafür muss ihr Ergebnis einleuchtend begründet und damit aus ex-ante-Sicht plausibel sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2.21 -, juris Rn. 18 m. w. N.).
115 Nach § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG sind Rechtsverordnungen, die nach § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 1 IfSG erlassen werden, mit einer allgemeinen Begründung zu versehen. Daraus folgt jedoch nicht, dass Gerichte der Prüfung der Rechtmäßigkeit von Verordnungsvorschriften nur solche Erwägungen und Feststellungen zugrunde legen dürfen, die in der Verordnungsbegründung enthalten sind. Der Wortlaut der Vorschrift enthält keine Anhaltspunkte für eine Beschränkung der Rechtmäßigkeitsprüfung auf in der Begründung angeführte Gesichtspunkte; eine ausdrückliche Regelung wäre angesichts des Ausnahmecharakters einer solchen Regelung aber zu erwarten gewesen. Auch der Umfang der geforderten Begründung spricht gegen ein solches Verständnis. Verlangt ist lediglich eine „allgemeine Begründung“; in der Gesetzesbegründung ist hierzu ausgeführt, es sei zu erläutern, in welcher Weise die Schutzmaßnahmen im Rahmen eines Gesamtkonzepts der Infektionsbekämpfung dienten; eine empirische und umfassende Erläuterung sei nicht geschuldet (BT-Drs. 19/24334 S. 74). Dass bei einer späteren gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Vorschriften allein die „allgemeine Begründung“ heranzuziehen sein sollte, ist fernliegend. Aus Sinn und Zweck des § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG ergibt sich nichts Anderes. Der Zweck der Begründungspflicht, die wesentlichen Entscheidungsgründe für die getroffenen Maßnahmen transparent zu machen und damit insbesondere der Verfahrensrationalität wie auch der Legitimationssicherung zu dienen (BT-Drs. 19/24334 S. 74), kann auch ohne Einschränkung der gerichtlichen Prüfung erreicht werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 2024 - 3 CN 7.22 -, juris Rn. 19).
116 Unter Anlegung dieser Maßstäbe waren sowohl die angegriffene Regelung in § 17 Nr. 3 der Landesverordnung hinsichtlich des Beherbergungsverbots als auch die Regelungen in § 17 Abs. 1 Nr. 1 und 2 der Landesverordnung hinsichtlich der Erstellung eines Hygienekonzepts und der Erfassung der Daten der Besucherinnen und Besucherinnen erforderlich.
117 Schon aus den – auch öffentlich verfügbaren – Informationen des RKI ergibt sich eine tragfähige tatsächliche Grundlage für den Erlass der Regelungen.
118 Der Antragsgegner hat den Beherbergungsbeschränkungen die fachwissenschaftlich abgesicherte Grundannahme zugrunde gelegt, durch eine Reduzierung physischer Kontakte könne die Ausbreitung des besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus verlangsamt und die Infektionsdynamik verzögert werden. Es handelte sich nach damaligem Kenntnisstand bei SARS-CoV2 um ein Virus, das hauptsächlich durch Tröpfchen übertragen wird. Damit findet die Übertragung bei Nähe zu anderen Personen statt. Daher konnte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass Beschränkungen von Kontakten dazu beitragen konnten, die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 und der Krankheit COVID-19 zu verlangsamen, da durch diese Maßnahmen physische Kontakte von Menschen reduziert werden konnten.
119 Dabei ging es hinsichtlich der Beherbergungsbeschränkungen nicht primär um physische Kontakte in den Beherbergungsbetrieben. Vielmehr waren die Beherbergungsbeschränkungen darauf ausgerichtet, touristische Aufenthalte in Schleswig-Holstein weitestgehend zu unterbinden. Die Beschränkungen sollten, worauf auch die Begründung verweist, unterbinden, dass die Feriengäste mit ihrer touristischen Reise und dem damit verbundenen Aufenthalt auch eine vorübergehende Veränderung des potentiellen Kontaktumfeldes herbeiführten. Touristische Reisen bergen mithin zumindest abstrakt die Gefahr, das Infektionsgeschehen an einen anderen Ort zu tragen und das Virus dort weiter zu verbreiten. Eine touristische Beherbergung würde vermehrt Menschen nach Schleswig-Holstein bringen; die damit einhergehenden erhöhten Kontakte und die höhere Dichte an Menschen würden zwangsläufig zu erhöhten Ansteckungsgefahren führen. Dies gilt umso mehr, als die Beherbergung in anderen Bundesländern beschränkt ist und Auslandsreisen zum damaligen Zeitpunkt nur eingeschränkt möglich waren.
120 Die Vermietung zu touristischen Zwecken genutzter Immobilien kann eine das allgemeine Infektionsrisiko erhöhende Gefahrenlage dadurch begründen, dass verschiedenen Gästen und Gästegruppen Kontaktmöglichkeiten in und im Umfeld der Ferienimmobilie eröffnet werden und die Mobilität innerhalb des Bundesgebiets erhöht wird.
121 Mit der Erstellung eines Hygienekonzepts nach § 17 Nr. 1 in Verbindung mit § 4 der Landesverordnung sollten die nach damaliger Kenntnislage möglichen Hygienemaßnahmen (Beschränkung der Besucherzahl nach räumlichen Kapazitäten, Umsetzung des Abstandsgebots, Reinigung, Lüftung) angepasst auf den einzelnen Betrieb geregelt werden.
122 Die Erhebung von Kontaktdaten sollte im Falle von Infektionen die Nachverfolgbarkeit ermöglichen bzw. erleichtern.
123 Es ist nicht ersichtlich, dass der Verordnungsgeber seinen Spielraum bei der Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse überschritten hat. Insofern ist zu berücksichtigen, dass das Virus nur weniger als ein Jahr zuvor, im Dezember 2019, erstmals beschrieben wurde. Dementsprechend lagen im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnung nur beschränkt Erkenntnisse über die Ausbreitung der Erkrankung vor. Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner sich nicht ausreichend um weitere tatsächliche Erkenntnisse bemüht hätte, liegen nicht vor. Der Antragsgegner war auch vor dem Hintergrund der tatsächlichen Anhaltspunkte für die Gefährlichkeit der Erkrankung nicht gehalten, zunächst weiter abzuwarten, bis konkretere Forschungsergebnisse und mehr Erfahrungen zu der Erkrankung vorlagen.
124 Angesichts der damals herrschenden Unsicherheit insbesondere über die Gefährlichkeit, die Übertragungswege und die Auswirkungen einer Ansteckung mit dem Coronavirus, einer fehlenden effektiven medikamentösen Behandlung und einer zu diesem Zeitpunkt fehlenden Impfmöglichkeit konnte sich der Verordnungsgeber vorrangig auf die Empfehlungen und fachgutachterlichen Stellungnahmen des RKI als der gesetzlich vorgesehenen sachverständigen Stelle gemäß § 4 IfSG stützen, das seine Richtlinien, Empfehlungen, Merkblätter und sonstigen Informationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten auf Grundlage einer breiten wissenschaftsbasierten Datenanalyse abgibt und aufgrund neuer Erkenntnisse ständig aktualisiert. Soweit überhaupt ernstzunehmende wissenschaftliche Stimmen die Gefährlichkeit des Coronavirus gänzlich verneinten oder die zur Vermeidung seiner Verbreitung ergriffenen Maßnahmen anzweifelten, ändert dies nichts. Denn der Verordnungsgeber verletzt seinen Einschätzungsspielraum grundsätzlich nicht dadurch, dass er bei mehreren vertretbaren Auffassungen einer den Vorzug gibt, solange er dabei nicht feststehende, hiermit nicht vereinbare Tatsachen ignoriert.
125 Es ist auch nicht erkennbar, dass der Antragsgegner die von ihm anzulegenden Maßstäbe verkannt hat. Soweit die Antragstellerinnen diesbezüglich geltend machen, die Inzidenz im Landesgebiet des Antragsgegners habe nur 47 betragen und damit unter der Schwelle des § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG gelegen, der umfassende Schutzmaßnahmen vorsehe, es sei vielmehr ein Fall von § 28a Abs. 3 Satz 6 IfSG, der breit angelegten Schutzmaßnahmen vorsehe, ist nicht erkennbar, dass der Antragsgegner von einem falschen Sachverhalt ausgegangen ist. Ausweislich der der Landesverordnung beigefügten Begründung (unter A, Seite 22), war der Antragsgegner davon ausgegangen, dass zwar die 7-Tage-Inzidenz den Grenzwert von 50 überschreite, gleichwohl aber weiterhin landesweite Schutzmaßnahmen erforderlich seien. Die Grenze von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner werde nur leicht unterschritten. Es gebe auch keine eindeutig sinkende Tendenz. So haben die Werte in den vorherigen 14 Tagen zwischen 45,7 und 54,8 gelegen. Sollten die Kontaktbeschränkungen aufgehoben werden, bestünde die Gefahr, dass die Grenze zeitnah wieder überschritten werden würde. Dies steht im Einklang mit § 28a Abs. 3 Satz 11 IfSG. Danach konnten nach Unterschreitung des in § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG genannten Schwellenwertes die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen aufrechterhalten werden, soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erforderlich ist. Im Übrigen lag die 7-Tage-Inzidenz je 100.000 Einwohner bundesweit bei 136 und damit über dem Schwellenwert des § 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG von bundesweit 50. Es waren damit bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben.
126 Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass andere, gleich wirksame Maßnahmen zur Verfügung gestanden haben.
127 Insofern waren die Hygienemaßnahmen, auf die die Antragstellerinnen verweisen, zwar im Verhältnis zum Beherbergungsverbot milder, aber auch nicht gleich effektiv.
128 Auch eine bloße Nachverfolgung der Infektionsketten (in Verbindung mit Maßnahmen gegenüber Kontaktpersonen) war im Vergleich zum Beherbergungsverbot ebenfalls nicht ebenso effektiv, weil durch den Zeitverzug zwischen Infektion, Feststellung der Erkrankung, Ermittlung der Kontakte und Kontaktaufnahme durch die Gesundheitsbehörden zu diesen Kontaktpersonen bereits weitere Infektionen stattgefunden haben konnten.
129 Verlässliche Kenntnisse, ob es Fälle einer Immunisierung gäbe bzw. wann diese vorläge, waren noch nicht vorhanden, so dass eine Beschränkung auf Nicht-Immunisierte Personen nicht ebenso effektiv gewesen wäre.
130 ii) Die Maßnahmen waren auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
131 Dies gilt zunächst für das Verbot der Beherbergung zu touristischen Zwecken. Dies hat in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG der betroffenen Beherbergungsbetriebe eingegriffen und im Übrigen deren Eigentum nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG beschränkt. Es hat einen schwerwiegenden Eingriff in die Grundrechte dargestellt.
132 Erschwerend wirkt, dass es zeitlich vorausgehend vergleichbare Regelungen und auch weitergehende Ge- und Verbote gab (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - juris Rn. 223 f.).
133 Andererseits ist aber im Rahmen der Angemessenheit auch zu berücksichtigen, dass es hinsichtlich der Beherbergungsverbote parallel auch Ausgleichsmaßnahmen gab. Die Corona-Bekämpfungsverordnung kann nicht isoliert betrachtet werden, sondern nur im Zusammenhang mit dem zwischen der Bundes- und den Landesregierungen verhandelten Gesamtpaket zur kurzfristigen Absenkung der Fallzahlen, um Zeit zu gewinnen. Daraus ergab sich für die betroffenen Betriebe nicht nur die konkrete Aussicht, dass die Maßnahme befristet sein würde, sondern die Einschränkungen wurden von vornherein nur vor dem Hintergrund erlassen, dass die davon Betroffenen in erheblichem Maße finanzielle Unterstützung für die Umsatzeinbußen erhalten würden. Dass die Corona-Bekämpfungsverordnung von einem solchen Zusammenhang zwischen Schließungen und finanziellem Ausgleich hierfür ausgeht, folgt auch aus der Begründung der Verordnung (Begründung A. Allgemein, vorletzter Absatz).
134 Den insofern bewirkten schwerwiegenden Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber, zu deren Wahrung bei Erlass der Landesverordnung und während ihrer Geltung dringlicher Handlungsbedarf bestand. Ziel der Verordnung war es, die weitere Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus und der dadurch verursachten bedrohlichen COVID-19-Erkrankung (vgl. § 2 Nr. 3a IfSG) zu verlangsamen und damit die Bevölkerung vor Lebens- und Gesundheitsgefahren zu schützen. Die Rechtsgüter Leben und Gesundheit haben eine überragende Bedeutung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG; stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris Rn. 231 m. w. N.). Zentrales Mittel zur Zielerreichung war nach dem – plausiblen –Schutzkonzept des Verordnungsgebers persönliche Kontakte vorübergehend soweit wie möglich zu unterbinden. Bei Erlass der Verordnung war nach der Prognose des Antragsgegners von einer hohen Gefährdungslage auszugehen. Der Verordnungsgeber durfte annehmen, dass es zu einem exponentiellen Anwachsen von Infektionen oder ihrem erneuten Anstieg kommen würde, wenn er nicht zeitnah effektive Schutzmaßnahmen ergreifen würde.
135 Hinzu kam, dass angesichts der hohen Gefährdungslage ein weiteres Zuwarten gegen die Schutzpflicht des Staates für Leben und Gesundheit der Bevölkerung verstoßen hätte (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1992 - 1 BvR 1025/82 u. a. -, juris Rn. 69 m. w. N.). Um ein exponentielles Anwachsen von Infektionen zu vermeiden oder ihren erneuten Anstieg zu verhindern, mussten zeitnah effektive Maßnahmen ergriffen werden, die unter Abwägung entgegenstehender Grundbedürfnisse und zwingender Belange dem wissenschaftlich abgesicherten Ziel dienten, Kontakte zu verringern oder soweit wie möglich zu vermeiden. Eine dem vorangehende wissenschaftliche Absicherung durch eine umfassende, auf Untersuchungen und ähnliche epidemiologische und laborgestützte Analysen und Forschungen zu Ursache, Diagnostik und Prävention der Krankheit beruhende Ermittlung hätte mit Sicherheit einen langen Zeitraum in Anspruch genommen und war daher mit der staatlichen Schutzpflicht unvereinbar, weil ein weiteres Zuwarten die Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser und damit das Leben und die Gesundheit einer nicht abschätzbaren Zahl von Menschen unmittelbar gefährdet hätte.
136 Auch die Verpflichtung zum Erstellen eines Hygienekonzepts sowie zur Erfassung von Kontaktdaten griffen in die Berufsausübungsfreiheit der Betreiber ein. Den insofern bewirkten Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber. Die Regelungen waren angemessen.
137 5. Es ist auch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ersichtlich.
138 Soweit eine Beherbergung zu beruflichen, medizinischen oder zwingenden sozial-ethischen Zwecken weiterhin zulässig war, hatte dies seinen sachlichen (Rechtfertigungs-)Grund darin, dass dem Interesse an der Durchführung solcher Reisen ein stärkeres Gewicht beizumessen ist als einer Reise aus privaten, das heißt touristischen, Gründen.
139 Art. 3 Abs. 1 GG war im Übrigen auch nicht insoweit verletzt, als private Übernachtungen bei Familie und Freunden weiterhin möglich blieben. Die Sachverhalte sind nicht vergleichbar.
140 IV. Auf die von den Antragstellerinnen gestellten Beweisanträge war kein Beweis zu erheben.
141 1. Soweit die Antragstellerinnen beantragen, zum Beweis der Tatsache,
142 dass am 29. November 2020 dem Ministerpräsidenten des Landes Schleswig-Holstein und dem Minister für Soziales, Gesundheit, Jugend, Familie und Senioren des Landes Schleswig-Holstein das Protokoll der Sitzung des RKI-Krisenstabs vom 28. und 29. November 2020 und der Tägliche Situationsbericht des RKI vom 28. und 29. November 2020 nicht vorlagen,
143 Beweis zu erheben durch
144 Vernehmung des Chefs der Staatskanzlei …, Düsternbrooker Weg 104, 24105 G-Stadt.
145 ist es, soweit sich der Antrag auf die täglichen Situationsberichte richtet, zum einen nicht entscheidungserheblich, ob dem Antragsgegner konkrete Berichte vorlagen. Erforderlich aber auch ausreichend ist, dass dem Antragsgegner die in diesen Berichten enthaltenen Daten bekannt waren. Dass dies nicht der Fall gewesen sein könnte, zumal der Antragsgegner sich von einem Expertenrat hat beraten lassen, dem unter anderem der Leiter der Landesmeldestelle angehörte, ist nicht ersichtlich und betrifft zu dem eine andere Tatsache, als die von den Antragsstellerinnen unter Beweis gestellte. Zum anderen ist es auch nicht entscheidend, ob dem Ministerpräsidenten sowie dem Minister für Soziales, Gesundheit, Jugend, Familie und Senioren des Antragsgegners jeweils persönlich die konkreten Berichte vorlagen. Insofern durften diese auf Zuarbeiten aus ihren jeweiligen Verwaltungen zurückgreifen. Entscheidend, aber ausreichend ist es, wenn sie sowie die übrigen Mitglieder der Landesregierung des Antragsgegners sich die diesbezüglichen Erwägungen zu eigen gemacht haben mit dem Erlass der Landesverordnung.
146 Das vorgenannte gilt zunächst auch für hinsichtlich der Protokolle des RKI-Krisenstabs: Für diese tritt hinzu, dass der Antragsgegner insofern selbst vorgetragen hat, dass die entsprechenden Protokolle nicht vorlagen. Insofern konnte der Beweisantrag auch bereits abgelehnt werden, weil die Tatsache bewiesen ist. Zudem ist die Tatsache nicht entscheidungserheblich. Der Antragstellerinnen begründen auch weder, warum der Antragsgegner über den Zugriff auf die vom RKI zum damaligen Zeitpunkt zur Verfügung gestellten fachlichen Stellungnahmen verpflichtet gewesen sein sollte, interne Unterlagen des RKI beizuziehen, noch inwiefern das RKI zum damaligen Zeitpunkt verpflichtet gewesen sein sollte, gegenüber dem Antragsgegner entsprechende interne Unterlagen herauszugeben. Dies erschließt sich auch im Übrigen nicht. Schließlich ist es auch ein Antrag ins Blaue hinein. Aus den nunmehr veröffentlichten Protokollen des RKI-internen COVID-19-Krisenstabs ergibt sich, dass es am 28. und 29. November 2020 gar keine Sitzung gab, sondern nur am 27. November 2020, 11 Uhr (vgl. S. 1832 der Datei), und dann wieder am 30. November 2020, 13 Uhr (vgl. Punkt 16 des Protokolls der Sitzung vom 27. November 2020, S. 1840 der Datei, und dann S. 1841 der Datei).
147 2. Soweit die Antragstellerinnen beantragen, zum Beweis der Tatsache,
148 dass am 29. November 2020 aus medizinischer Sicht kein Grund bestand, für das Gebiet des Landes Schleswig-Holstein ein Beherbergungsverbot zu erlassen,
149 Beweis zu erheben durch
150 1. Beiziehung des Protokolls der Sitzung des RKI-Krisenstabs am 29. November 2020, beizuziehen von dem RKI, Nordufer 20, 13353 Berlin;
151 2. Beiziehung des Täglichen Situationsberichts des RKI vom 29. November 2020, beizuziehen von dem RKI, Nordufer 20, 13353 Berlin;
152 3. Vernehmung des Präsidenten des RKI;
153 4. Sachverständigengutachten,
154 haben sie keine entscheidungserhebliche Tatsache zum Beweis gestellt.
155 Tatsachen sind konkrete, nach Zeit und Raum bestimmte, der Vergangenheit oder Gegenwart angehörige Geschehnisse oder Zustände der Außenwelt und des menschlichen Seelenlebens. Sie betreffen also etwas Geschehenes oder Bestehendes, das zur Erscheinung gelangt und in die Wirklichkeit getreten ist (stRspr, vgl. BGH, Urteil vom 25. November 1997 - VI ZR 306/96 -, juris Rn. 29). Unter Anlegung dieses Maßstabes handelt es sich bei der Frage, ob für bestimmte Maßnahmen ein Grund besteht oder nicht, zunächst nicht um eine Tatsache, sondern um eine Bewertung.
156 Auch die medizinische Bewertung war keine als solche für das vorliegende Verfahren entscheidungserhebliche Tatsache. Denn darauf, ob für das Ergreifen der genannten Maßnahmen aus Sicht einzelner medizinisch sachkundiger Personen oder Gutachter ein Grund bestand oder nicht, kommt es, wie ausgeführt, nicht an. Wie bereits ausgeführt, hatte der Antragsgegner bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Maßnahmen zum Schutz vor COVID-19 einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren.
157 Der Beweisantrag der Antragstellerinnen ist auch nicht darauf gerichtet, dass die Risikoeinschätzung des Antragsgegners unter medizinischen Aspekten unvertretbar gewesen wäre zum damaligen Zeitpunkt. Vielmehr geht es ausweislich des Wortlauts gerade darum, auf die Einschätzung anderer, konkret des Präsidenten des RKI sowie eines unbenannten Sachverständigen, bzw. zweier Dokumente, zu rekurrieren und diese anstelle der Einschätzung des Antragsgegners zu stellen.
158 Hinsichtlich des internen Protokolls des RKI erschließt sich die Notwendigkeit einer Beiziehung im Übrigen bereits aus dem Grund nicht, dass die Protokolle nunmehr öffentlich verfügbar sind und als in der Ladungsverfügung genannte Erkenntnismittel in der mündlichen Verhandlung einbezogen wurden. Wie bereits ausgeführt gab es am 29. November 2020 schon gar keine Sitzung des RKI-Krisenstabs. Im Übrigen haben die Antragstellerinnen nicht ausgeführt, was sie aus dem Inhalt des Protokolls herleiten wollen.
159 Hinsichtlich des täglichen Situationsberichts des RKI erschließt sich die Notwendigkeit einer Beiziehung ebenfalls bereits aus dem Grund nicht, dass dieser öffentlich verfügbar ist und als in der Ladungsverfügung genanntes Erkenntnismittel in der mündlichen Verhandlung einbezogen wurden. Im Übrigen haben die Antragstellerinnen auch insoweit nicht ausgeführt, was sie konkret aus dem Situationsbericht herleiten wollen.
160 3. Soweit die Antragstellerin darüber hinaus beantragen, zum Beweis der Tatsache,
161 dass im Zeitraum vom 1. Oktober 2020 bis zum 15. Dezember 2020 die Intensivbetten in den Krankenhäusern im Land Schleswig-Holstein zu keinem Zeitpunkt zu mehr als 50 % belegt waren,
162 Beweis zu erheben durch
163 1. Vernehmung von D.;
164 2. Sachverständigengutachten,
165 fehlt es an einer Entscheidungserheblichkeit. Es ist nicht ersichtlich und auch von den Antragstellerinnen nicht dargelegt, dass die für den Antragsgegner zur Belegung von Intensivbetten mit Beatmungseinrichtungen herangezogenen Informationen, insbesondere das DIVI-Intensivregister, aus ex-ante-Sicht keine tragfähige Tatsachengrundlage waren.
166 Schließlich haben die Antragstellerinnen nicht dargelegt und ist es auch im Übrigen nicht ersichtlich, dass es für den Antragsgegner im Rahmen seiner Prognose gerade darauf angekommen ist, ob im Erlasszeitpunkt oder Geltungszeitraum der hier angegriffenen Landesverordnung die Intensivbetten in den Krankenhäusern im Land Schleswig-Holstein zu mehr als 50 % belegt waren. Vielmehr hat der Antragsgegner sogar gerade darauf abgestellt, dass zu verhindern sei, dass es zu einer Überlastung des Gesundheitssystems komme, und andere Bundesländer bereits eine starke Auslastung intensivmedizinischer Betten meldeten. Dafür ist auch zu berücksichtigen, dass eine Belastung der Intensivstationen erst mit einer mehrwöchigen Verzögerung eintreten kann und es angesichts des ohne Maßnahmen exponentiellen Wachstums an Infektionen auch plausibel war, damit zu rechnen, dass ein Großteil der Erkrankten intensivmedizinisch behandelt werden müsste, wenn die Infektionszahlen nicht merklich reduziert werden (vgl. dazu auch Urteil des Senats vom 13. Dezember 2023 - 3 KN 42/20 -, juris Rn. 64).
167 4. Soweit die Antragstellerinnen beantragen, zum Beweis der Tatsache,
168 dass im Zeitraum vom 1. Oktober 2020 bis zum 15. Dezember 2020 die Intensivbetten mit Beatmungseinrichtung in den Krankenhäusern im Land Schleswig-Holstein zu keinem Zeitpunkt zu mehr als 50 % belegt waren,
169 Beweis zu erheben durch
170 1. Vernehmung von D.;
171 2. Sachverständigengutachten.
172 gilt sinngemäß das zu den Intensivbetten allgemein Ausgeführte.
173 5. Soweit die Antragstellerinnen beantragen, zum Beweis der Tatsache,
174 dass dem RKI am 29. November 2020 keine Daten zu Coronaübertragungen in Beherbergungsbetrieben in Schleswig-Holstein vorlagen,
175 Beweis zu erheben durch
176 Vernehmung des Präsidenten des RKI,
177 ist dies nicht entscheidungserheblich.
178 Zum einen kommt es nicht auf etwaige Kenntnisse des RKI an, sondern darauf, welche Tatsachen dem Antragsgegner bekannt waren und was er in seine Prognose eingestellt hat.
179 Im Übrigen hat der Antragsgegner – wie ausgeführt – das Verbot der Beherbergung zu touristischen Zwecken auch gar nicht darauf gestützt, dass es in Beherbergungsbetrieben zu Coronaübertragungen gekommen wäre, sondern es ging darum, touristische Reisen weitestgehend zu unterbinden, um die daraus folgenden zusätzlichen Kontakte (die nicht unbedingt im Beherbergungsbetrieb stattfinden mussten, sondern auch beim Aufenthalt im öffentlichen Raum oder in Betrieben, soweit diese noch zugänglich waren) zu unterbinden.
180 Zudem gab es damals, worauf auch die täglichen Situationsberichte des RKI verwiesen, eine zunehmend diffuse Ausbreitung, ohne dass Infektionsketten eindeutig nachvollziehbar waren. Insofern war, auch wenn es keine konkreten Nachweise zu Übertragungen in Beherbergungsbetrieben gegeben haben sollte, eine solche gerade nicht auszuschließen.
181 6. Soweit die Antragstellerinnen beantragen, zum Beweis der Tatsache,
182 dass im November 2020 nach dem Eingang einer Urschrift einer Landesverordnung bei der E. für das Erscheinen einer Druckausgabe des Gesetz- und Verordnungsblatts für Schleswig-Holstein mit dem Text dieser Landesverordnung ein Zeitraum von 24 Stunden ausreichend war,
183 Beweis zu erheben durch
184 1. Vernehmung von F.
185 2. Sachverständigengutachten
186 handelt es sich bereits, zumal der Beschluss für die hier angegriffene Landesverordnung an einem Sonntag erging, um eine unsubstantiierte Behauptung ins Blaue hinein. Einer erkennbar aus der Luft gegriffenen Behauptung „ins Blaue hinein“ braucht das Gericht jedoch nicht nachzugehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 1988 - 7 CB 81.87 -, juris Rn. 11). Darüber hinaus ist die Tatsache auch nicht entscheidungserheblich, weil es nicht darauf ankam, ob die Verkündung über das Gesetz- und Verordnungsblatt innerhalb von 24 Stunden nach Beschlussfassung möglich gewesen wäre. Dies gilt hier umso mehr, als die Geltungsdauer der Vorgänger-Landesverordnung gerade am Tag der Beschlussfassung für die hier angegriffene Landesverordnung ablief, so dass auch eine Verzögerung um einen Tag zu einer nicht hinzunehmenden Geltungslücke für Schutzmaßnahmen geführt hätte. Angesichts der Notwendigkeit, Entscheidungen jeweils tagesaktuell zu treffen, kann dem Antragsgegner auch nicht vorgehalten werden, dass die Beschlussfassung erst am letzten Tag der Geltungsdauer der Vorgänger-Landesverordnung erfolgte.
187 7. Soweit die Antragstellerinnen zudem beantragen, zum Beweis der Tatsache,
188 dass sich die mit der Corona-Verordnung vom 29. November 2020 erlassenen Verbote am 29. November 2020 mit dem Infektionsgeschehen nicht begründen ließen,
189 Beweis zu erheben durch
190 1. Protokoll der Sitzung des RKI-Krisenstabs am 29. November 2020, beizuziehen von dem RKI, Nordufer 20, 13353 Berlin;
191 2. Täglichen Situationsberichts des RKI vom 29. November 2020, beizuziehen von dem RKI, Nordufer 20, 13353 Berlin;
192 3. Vernehmung des Präsidenten des RKI;
193 haben sie keine entscheidungserhebliche Tatsache zum Beweis gestellt.
194 Tatsachen sind konkrete, nach Zeit und Raum bestimmte, der Vergangenheit oder Gegenwart angehörige Geschehnisse oder Zustände der Außenwelt und des menschlichen Seelenlebens. Sie betreffen also etwas Geschehenes oder Bestehendes, das zur Erscheinung gelangt und in die Wirklichkeit getreten ist (stRspr, vgl. BGH, Urteil vom 25. November 1997 - VI ZR 306/96 -, juris Rn. 29). Unter Anlegung dieses Maßstabes handelt es sich bei der Frage, ob sich bestimmte Maßnahmen mit dem Infektionsgeschehen begründen ließen oder nicht, nicht um eine Tatsache, sondern um eine (rechtliche) Bewertung.
195 Wie bereits ausgeführt, hatte der Antragsgegner bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Maßnahmen zum Schutz vor COVID-19 einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Es obliegt dem Senat, zu überprüfen, ob sich die getroffenen Regelungen noch innerhalb dieses Einschätzungsspielraums bewegen.
196 Hinsichtlich des internen Protokolls des RKI erschließt sich die Notwendigkeit einer Beiziehung im Übrigen bereits aus dem Grund nicht, dass die Protokolle nunmehr öffentlich verfügbar sind und als in der Ladungsverfügung genannte Erkenntnismittel in der mündlichen Verhandlung einbezogen worden sind. Wie bereits ausgeführt gab es am 29. November 2020 schon gar keine Sitzung des RKI-Krisenstabs.
197 Hinsichtlich des täglichen Situationsberichts des RKI erschließt sich die Notwendigkeit einer Beiziehung bereits aus dem Grund nicht, dass dieser öffentlich verfügbar ist und als in der Ladungsverfügung genanntes Erkenntnismittel in der mündlichen Verhandlung einbezogen wurde.
198 Darüber hinaus sind auch nicht alle mit der Corona-Verordnung vom 29. November 2020 erlassenen Verbote, auf die der Beweisantrag abzielt, Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
199 8. Soweit die Antragstellerinnen beantragen, zum Beweis der Tatsache,
200 dass am 29. November 2020 die 7-Tage-Inzidenz gemäß § 28a Abs. 3 IfSG in Schleswig-Holstein bei nur 47 Fällen je 100.000 Einwohner lag,
201 Beweis zu erheben durch
202 Vernehmung des Präsidenten des RKI,
203 ist die Beweiserhebung entbehrlich, weil die entsprechende Tatsache bereits erwiesen ist. Sie ergibt sich aus dem ins Verfahren einbezogenen täglichen Situationsbericht des RKI von diesem Tag. Anhaltspunkte dafür, dass diese Angabe, deren Richtigkeit auch der Antragsgegner nicht anzweifelt, nicht zutreffend ist, liegen nicht vor.
204 9. Anderes ergibt sich auch nicht aus den von den Antragstellerinnen im Rahmen der Gegenvorstellung erhobenen Rügen.
205 V. Soweit die Antragstellerinnen das Nichtvorliegen einer Sperrerklärung und das Schwärzen von Aktenteile rügen, ist bereits nicht ersichtlich, auf welche Aktenteile die Antragstellerinnen mit der Rüge der Schwärzung Bezug nehmen. Dies haben die Antragstellerinnen auch auf Nachfrage nicht näher erläutert. Im Übrigen wäre eine Entscheidung über eine Sperrerklärung erst dann erforderlich, wenn der Senat als das zur Sachentscheidung berufene Gericht förmlich darüber befunden hätte, dass bestimmte Informationen aus den Akten für eine Sachentscheidung erforderlich sind (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. April 2019 – 20 F 18.17 –, juris Rn. 9).
206 VI. Eine Vorlage an den Großen Senat war nicht geboten.
207 Der Große Senat entscheidet nach § 12 Abs. 1 Satz 1, § 11 Abs. 2 VwGO, wenn ein Senat in einer Landesrecht betreffenden Rechtsfrage von der Entscheidung eines anderen Senats oder des Großen Senats abweichen will. Eine Vorlage an den Großen Senat ist nur zulässig, wenn der Senat, von dessen Entscheidung abgewichen werden soll, auf Anfrage des erkennenden Senats erklärt hat, dass er an seiner Rechtsauffassung festhält, § 12 Abs. 1 Satz 1, § 11 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Der erkennende Senat kann eine Frage des Landesrechts von grundsätzlicher Bedeutung dem Großen Senat zur Entscheidung vorlegen, wenn das nach seiner Auffassung zur Fortbildung des Rechts oder zur Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung erforderlich ist, § 12 Abs. 1 Satz 1, § 11 Abs. 4 VwGO.
208 Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
209 Es ist nicht erkennbar und auch von den Antragstellerinnen nicht substantiiert vorgetragen, dass der erkennende Senat in einer Rechtsfrage von der Entscheidung eines anderen Senats abweichen will. Allein der Verweis auf einen Beschluss des 5. Senats vom 9. Dezember 2025 zum Aktenzeichen 5 MR 2/25 und die Angabe, dort habe der 5. Senat entschieden, dass Internetbekanntmachungen nur wirksam seien, wenn der Tag der Bereitstellung im Internet in der Internetbekanntmachung angegeben werde, ist dafür nicht ausreichend. Den Beschluss des 5. Senats haben die Antragstellerinnen nicht vorgelegt. Er war im Entscheidungszeitpunkt auch weder in Juris verfügbar noch gerichtsintern anonym hinterlegt. Bekannt war nur die auch auf der Internetseite des Oberverwaltungsgerichts verfügbare Pressemitteilung vom 10. Dezember 2025. Es handelt sich danach um ein Verfahren betreffend eine Verordnung einer kommunalen Gebietskörperschaft, nämlich des Amtes Föhr-Amrum. Damit ist, anders als im vorliegenden Fall, § 4 Abs. 1 BekanntVO, die nur für örtliche Bekanntmachungen und Verkündungen der Gemeinden, Kreise und Ämter gilt, § 1 Abs. 1 BekanntVO, anwendbar. Es dürfte sich auch um eine Bekanntmachung im Internet als solche handeln, die § 1 Abs. 1 Nr. 3 BekanntVO vorsieht und hinsichtlich derer § 4 BekanntVO weitere Regelungen trifft. Vorliegend erfolgte bereits keine Bekanntmachung im Internet, sondern lediglich eine Ersatzverkündung nach § 60 Abs. 3 LVwG. Für diese entspricht es der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats, dass eine Angabe des Tags der Bereitstellung im Internet nicht erforderlich ist. Eine Anrufung des Großen Senats durch den 5. Senat war nicht erfolgt.
210 Soweit die Antragstellerin geltend macht, die Entscheidung beruhe auf dem in Art. 28 Abs. 1 GG und Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzip, hat sie auch auf Nachfrage, worauf der 5. Senat seine Entscheidung gegründet hat, bereits nicht dargelegt, dass der 5. Senat seine Entscheidung auf entsprechende Regelungen gegründet hat. Im Übrigen handelt es sich bei dem Rechtsstaatsgebot bzw. Art. 28 Abs. 1 GG und 20 Abs. 3 GG nicht um Landesrecht, über das das Oberverwaltungsgericht endgültig entscheidet, und allein hinsichtlich dessen eine Vorlage an den Großen Senat nach § 12 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 11 VwGO in Betracht käme.
211 VII. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Satz 2 ZPO.
212 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 und §§ 711, 709 ZPO. § 708 Nr. 10 ZPO gilt entsprechend für Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts, in denen es, wie im Normenkontrollverfahren, als letzte Tatsacheninstanz entscheidet.
213 Gründe, die die Zulassung der Revision rechtfertigen könnten (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.
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