Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz 1. Senat — 1 C 10220/25.OVG — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-07-02

Aktenzeichen: 1 C 10220/25.OVG

ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2026:0702.1C10220.25.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: Art 14 GG, Art 19 GG, Art 19 Abs 4 GG, Art 20 GG, Art 20 Abs 3 GG ... mehr

Leitsatz

1. Die Auslegung von Planunterlagen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung in einem Verfahren auf Festsetzung eines Wasserschutzgebiets umfasst auch die vorhabenbezogenen Erläuterungen. Der Betroffene muss durch sie in die Lage versetzt werden, die wesentlichen Inhalte der planerischen Erwägungen zu kennen, um es ihm zu ermöglichen, die Notwendigkeit des Vorhabens zumindest in groben Zügen nachvollziehen und infrage stellen zu können.

2. Ob auch Gutachten zu den auszulegenden Unterlagen gehören, beurteilt sich nach den Gegebenheiten des Einzelfalls. Auf die Auslegung sachverständiger Äußerungen kann dann verzichtet werden, wenn sich die wesentlichen Ergebnisse dem Erläuterungsbericht entnehmen lassen.

3. Der Auslegung und Zugänglichmachung von Gutachten im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung stehen, soweit erforderlich, keine urheberrechtlichen Gründe entgegen.

4. Der Grenzverlauf in Wasserschutzgebietsverordnungen muss auf der Grundlage der amtlichen Karten für einen Betroffenen sowie für die Vollzugsbehörden zweifelsfrei, eindeutig und in der Örtlichkeit verlässlich feststellbar sein.

Tenor

Die am 22. April 2024 bekannt gemachte Rechtsverordnung des Antragsgegners über die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets für das Wassergewinnungsgebiet „Stollen Alexandria“ wird für unwirksam erklärt.

Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Beteiligten streiten über die Wirksamkeit der Rechtsverordnung des Antragsgegners betreffend die Festsetzung des Wasserschutzgebiets „Stollen Alexandria“, deren Geltungsbereich Teile der insgesamt vier Gemarkungen der Antragstellerin, einer Ortsgemeinde, umfasst.

2 Der im oberen Westerwald gelegene „Stollen Alexandria“ wurde ursprünglich zu Entwässerungszwecken im Rahmen der ehemaligen Bergwerkstätigkeit angelegt und diente zum Sammeln sowie Abfließen von Grubenwasser. Zwischen Hahn bei Bad Marienberg und Schönberg entwässerte er in die Große Nister. Das am Stollenmundloch austretende Wasser entstammt neben den Wasseraustritten aus dem Bergwerksfeld „Alexandria“ überwiegend aus Zutritten des untertägigen Stollen- und Grubensystems weiterer ehemaliger Bergwerksfelder.

3 Nach Einstellung des Grubenbetriebs 1961 wurde der Stollen mit seinem natürlichen Abflussverhalten als Wasserlieferant nutzbar gemacht und dient in dieser Form seit mehreren Jahrzehnten der öffentlichen Wasserversorgung. Die Wasserförderung erfolgt über ein Entnahmebauwerk am Ende des Stollens. Hier befindet sich eine Staukammer, von der aus das für die Wasserversorgung nicht benötigte Grundwasser aus dem Stollen über einen Überlauf weiterhin zur Großen Nister abgeführt wird. Die für die Trinkwasserversorgung benötigte Wassermenge wird über die seitlich der Staumauer befindliche Entnahmekammer entnommen und zu der gegenüber der Großen Nister gelegenen Aufbereitungsanlage geleitet. Nach der Aufbereitung wird das Wasser über Pump- und Verbundleitungen zu Hochbehältern in der Umgebung transportiert und von dort über Versorgungsleitungen in die einzelnen Versorgungsnetze eingespeist.

4 Bei dem Stollen handelt es sich um das mengenmäßig bedeutendste Trinkwasservorkommen des Westerwalds. Die zugelassene jährliche Entnahmemenge beträgt 1,6 Mio. Kubikmeter. Der Stollen dient der Sicherstellung der öffentlichen Wasserversorgung der Verbandsgemeinden Bad Marienberg und Westerburg und in Teilbereichen der Verbandsgemeinden Selters und Wallmerod.

5 Für die Trinkwassergewinnungsanlage „Stollen Alexandria“ bestand zunächst ein mit Rechtsverordnung der Bezirksregierung Koblenz vom 27. September 1983 festgesetztes, auf 30 Jahre befristetes Wasserschutzgebiet. Zum Schutz vor schädlichen Einwirkungen und zur Sicherstellung der öffentlichen Wasserversorgung bis zur endgültigen Festsetzung eines neu abgegrenzten Wasserschutzgebiets erließ die Struktur- und Genehmigungsdirektion (SGD) Nord mit Rechtsverordnung vom 8. Dezember 2014 eine befristete vorläufige Anordnung, die am 9. Dezember 2017 um ein Jahr verlängert wurde.

6 Bereits zuvor nahm das Landesamt für Geologie und Bergbau Untersuchungen zur Neuabgrenzung des Schutzgebiets vor und fasste die Ergebnisse in einem unter dem 27. April 1999 erstellten Gutachten zusammen. Ein auf dieser Grundlage bei der SGD Nord eingereichter Festsetzungsantrag der Verbandsgemeinde Bad Marienberg als Begünstigte mit Erläuterungsbericht, Abgrenzungskarten und Zusammenstellung störender Anlagen vom 30. Oktober 2003 wurde nicht weiterverfolgt. Nach Fertigstellung eines weiteren Gutachtens des Diplomanden H… vom Februar 2013 und Einholung sachverständiger Stellungnahmen des Büros P… vom 12. August und 30. November 2017 reichte die Begünstigte unter dem 15. Dezember 2017 geänderte Planunterlagen bei der SGD Nord ein.

7 Der Geltungsbereich der Rechtsverordnung umfasst eine Fläche von 2097,58 Hektar und untergliedert sich in die Zonen I (0,15 ha, Fassungsbereich – Stollenmundloch –, blaue Fläche), II A (21,26 ha, Engere Schutzzone – Schächte –, dunkelgrüne Fläche), II B (889,80 ha, Engere Schutzzone, hellgrüne Fläche), III A (649,54 ha, Weitere Schutzzone, rote Fläche), III B (536,83 ha, Weitere Schutzzone, rosa Fläche). Bestandteil der Verordnung sind unter anderem eine Karte im Maßstab 1:1000 (Fassungsbereich) und neun weitere Karten im Maßstab 1:2000.

8 In einer wasserwirtschaftlichen Beurteilung vom 28. November 2013, aktualisiert in einer Stellungnahme vom 22. Juli 2019, führte die SGD Nord aus:

9 Durch das weitverzweigte Stollen- und Streckensystem des ehemaligen Braunkohlenuntertagebaus weist die Oberflächennutzung unterschiedliche Gefährdungspotentiale für das Stollenwasser auf. Von daher wird es von den Fachbehörden und dem Gutachter für notwendig erachtet, die Schutzzonen mit einem gewissen Sicherheitsabstand zu den hier erfassten Abbauen und Stollen zu belegen. Die Abstandslinien wurden – ausgehend von der äußeren Begrenzung der Abbaubereiche – berechnet, im 50 m-Abstand für die Schutzzone II, im 200 m-Abstand für die Schutzzone III und in einem Abstand von 500 m für die Schutzzone III S (Anm.: nunmehr III B). Um die Mindestfläche für die Schutzzone III zu erhalten, wurde die berechnete 200 m Abstandslinie nun einerseits bis zu den oberirdischen Wasserscheiden hin erweitert. Trotzdem wäre das tatsächliche Einzugsgebiet damit noch nicht vollständig erfasst, so dass der Schluss naheliegt, dass das unterirdische Einzugsgebiet noch größer ist, als die bisher bekannten Abbaubereiche zuzüglich des Sicherheitsabstandes und dass evtl. ein relativ großer Anteil an dem hohen Dargebot des Stollens auf Infiltration der Schwarzen Nister und/oder auf die Große Nister zurückzuführen ist.

10 Diesbezüglich wurden im Sommer 2013 Proben an der Großen Nister entnommen und untersucht. Die Stollen wirken sich im Untergrund wie ein Drainagesystem oder ein System kommunizierender Röhren aus und entziehen einem riesigen unterirdischen Einzugsgebiet Wasser. So kann über einzelne Basaltströme Wasser aus entfernten Gebieten in Richtung Stollen fließen. Da jedoch ein Nachweis für das gesamte Einzugsgebiet aufgrund der Flächengröße mit Hilfe von Grundwassermessstellen nicht zu verwirklichen ist, sollte ein zusätzlicher Außenbereich mitgeschützt werden. (…)

11 Die nicht exakt definierbaren Abflüsse in den Stollen Alexandria verlangen zunächst eine Reihe an weiteren Studien, welche den Ort und die Abflussmengen quantifizieren. Hierzu sind gewässerkundliche Pegel- und Grundwassermessstellen vorgesehen. Weiter sollte eine Datenauswertung der bisherigen Aufzeichnungen des Bergbauamtes erfolgen, um möglich(st) notierte Zuflüsse auszuschließen.

12 In den räumlichen Geltungsbereich des Wasserschutzgebiets fallen etwa 90 Prozent der Gemeindefläche der Antragstellerin. Hierzu gehören alle bebauten Teile der vier Ortsteile, die überwiegend in der Schutzzone II B gelegen sind.

13 Dem Erlass der Verordnung gingen folgende Verfahrensschritte voraus:

14 Am 11. und 12. Januar 2018 machte der Antragsgegner die öffentliche Auslegung der Planunterlagen in den Mittteilungsblättern der Verbandsgemeinden Bad Marienberg, Rennerod und Westerburg bekannt. Außerdem wurde der Bekanntmachungstext auf der Internetseite der SGD Nord veröffentlicht. In dem Dokument wird der Geltungsbereich der Verordnung umschrieben und darauf hingewiesen, dass Näheres aus den Festsetzungsunterlagen (Lagepläne, Auszug aus dem Flurbuch, Eigentümerverzeichnis, etc.) und dem Entwurf der vorgesehenen Rechtsverordnung entnommen werden könne, die zur Einsichtnahme ausgelegt würden.

15 Die Auslegung fand zwischen dem 22. Januar und dem 21. Februar 2018 unter Fristsetzung zur Abgabe einer Stellungnahme bis zum 7. März 2018 statt. Mit innerhalb der Frist eingegangenen Schreiben vom 6. März 2018 rügte die Antragstellerin unter anderem die Unvollständigkeit der offen gelegten Unterlagen.

16 In einer E-Mail vom 25. Januar 2022 an einen Bürger teilte die SGD Nord mit:

17 In dem im nächsten Schritt durchzuführenden Erörterungstermin werden die rechtzeitig erhobenen Einwendungen sowie die Stellungnahmen der Behörden und Träger öffentlicher Belange mit dem Begünstigten des Wasserschutzgebietes (…), den Behörden, den Betroffenen und denjenigen, die Einwendungen erhoben oder Stellungnahmen abgegeben haben, erörtert. (…) Über Ort und Zeit des Erörterungstermins werden die Beteiligten rechtzeitig durch entsprechende Veröffentlichungen informiert. (…) Wir sind dennoch bemüht, einen Erörterungstermin so bald wie möglich durchzuführen. Die Vorbereitungen für diesen Termin laufen.

18 Zwischen dem 23. und 27. November 2023 machte die SGD Nord sodann ihre zwischenzeitlich getroffene Entscheidung zur Durchführung einer Online-Konsultation in den Amtsblättern der beteiligten Verbandsgemeinden sowie im Staatsanzeiger für Rheinland-Pfalz und in der Rhein-Zeitung bekannt. Der Bekanntmachungstext wurde unter dem 15. November 2023 verfasst. Als Beginn der Online-Konsultation ist angeben: 11. Dezember 2023. Weiterhin heißt es, dass der genaue zeitliche Ablaufplan auf ihrer Homepage bzw. unter einem im Einzelnen bezeichneten Link einsehbar sei. Zur Begründung gab die SGD Nord an:

19 Es handelt sich dabei üblicherweise um einen Erörterungstermin in Präsenz. Aus Gründen der Planungssicherheit wurde bereits im letzten Jahr aufgrund der damals noch anhaltenden pandemischen Situation durch das SARS-CoV-2-Virus entschieden, auf die Möglichkeit der Durchführung einer Online-Konsultation (…) zurückzugreifen. Eine erneute Umstellung des Verfahrens ist aufgrund des damit verbundenen hohen Personal- und Verwaltungsaufwand nicht möglich.

20 In einer am 24. November 2023 veröffentlichten Pressemitteilung erklärte die SGD Nord ergänzend:

21 In Erwartung, den Erörterungstermin als Präsenzveranstaltung im Laufe der Jahre 2021 oder 2022 durchführen zu können, wurde das Verfahren seinerzeit nicht weiterbetrieben. Leider zeichnete sich auch im Jahr 2022 keine Situation ab, die die Durchführung eines Erörterungstermins in Präsenz mit einer solchen Vielzahl von Teilnehmern hätte zulassen können. Darum wurde Anfang 2022 die Entscheidung getroffen, von der Ausnahmeregelung eines für die Covid-19-Pandemie erlassenen Plansicherstellungsgesetzes Gebrauch zu machen. Der Erörterungstermin darf und wird nun als Online-Konsultation durchgeführt.

22 Nach Ausfertigung der Rechtsverordnung am 10. April 2024 wurde sie am 22. April 2024 im Staatsanzeiger veröffentlicht und trat am folgenden Tag in Kraft.

23 Ihren am 4. März 2025 gestellten Antrag auf gerichtliche Normenkontrolle begründet die Antragstellerin wie folgt:

24 Die Schutzgebietsverordnung weise durchgreifende formelle Fehler auf.

25 Vorliegend lasse sich den offen gelegten Unterlagen lediglich das abgegrenzte Gebiet und die künftig geltenden Verbote und Beschränkungen entnehmen. Die zugrunde liegenden fachlichen Ermittlungen, wie der Abgrenzungsvorschlag des Geologischen Landesamtes mit den zugrunde liegenden Erkenntnissen und die Ermittlungen zur genauen Lage der Schächte, Grubenkarten etc., seien in den Unterlagen hingegen nicht enthalten. Ohne diese lasse sich jedoch keinerlei Aussage dazu treffen, ob die Abgrenzung zutreffend und nachvollziehbar erfolgt sei. Vor allem habe es der Antragsgegner versäumt, seine Festsetzungen und die abwägungsrelevanten Gesichtspunkte näher zu erläutern.

26 Ferner habe der Antragsgegner keine Online-Konsultation auf der Grundlage des Plansicherstellungsgesetzes durchführen dürfen. Die Einführung der darin enthaltenen Regelungen sei vor dem Hintergrund des Beginns der Ausbreitung der COVID-19-Pandemie im Frühjahr 2020 erfolgt. Das ausdrückliche Ziel habe darin bestanden, bereits begonnene Planungsverfahren vor einem pandemiebedingten Stillstand zu sichern, der aufgrund der beschlossenen Kontaktbeschränkungen zu erwarten gewesen sei. Dass das Plansicherstellungsgesetz erst später außer Kraft getreten sei, sei unerheblich. Dieser Umstand könne nicht so verstanden werden, dass der Bundesgesetzgeber zum damaligen Zeitpunkt die Möglichkeit der Nutzung außerhalb von pandemiebedingten Einschränkungen habe eröffnen wollen. Vielmehr habe er ein Instrument schaffen wollen, welches bei erneuten pandemischen Einschränkungen der physischen Kontaktmöglichkeiten zur Verfügung stehe.

27 Angesichts des Alters des Verfahrens zu Beginn der Online-Konsultation sei zudem nicht ersichtlich, warum zur Verbesserung der Legitimation der Planungsentscheidung nicht auf ein Verfahrensinstrument verzichtet worden sei, für dessen Einsatz aufgrund aufgehobener Kontaktbeschränkungen ohnehin keine Notwendigkeit mehr bestanden habe. Dabei falle auch ins Gewicht, dass nicht alle Bürger gleichermaßen im Umgang mit internetbasierter Kommunikation geschult und versiert seien. Weiterhin habe sie – die Antragstellerin – dem Antragsgegner zusammen mit anderen Ortsgemeinden das Angebot unterbreitet, für Veranstaltungsräumlichkeiten in ausreichender Größe Sorge zu tragen.

28 Schließlich hätte der Antragsgegner für das Wasserschutzgebiet eine Strategische Umweltprüfung bzw. eine entsprechende Vorprüfung durchführen müssen, um den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs zu entsprechen.

29 Die Verordnung halte darüber hinaus unter materiellen Gesichtspunkten einer rechtlichen Überprüfung nicht stand.

30 Zunächst seien die Voraussetzungen des Bestimmtheitsgebots nicht erfüllt. Dies betreffe sowohl die äußere Grenzziehung des Wasserschutzgebiets als auch die Abgrenzung der Schutzzonen. Die Grenzlinien verliefen nicht nachvollziehbar durch Flurstücke. Außerdem sei nichts dafür ersichtlich, dass sich die Abgrenzungen in der Topografie deutlich erkennen ließen. Insofern stelle die Durchschneidung von Parzellen überdies nicht die Ausnahme dar, sondern sie erfolge in einer Vielzahl von Fällen. Darunter fielen etliche kleinere Grundstücke, die durch Berücksichtigung eines großzügig gewählten Sicherheitsabstands auch der nachgeordneten Schutzzone hätten zugewiesen werden können.

31 Im Ergebnis habe der Antragsgegner entgegen dem umfassenden Widerstand der Kommunen und weiterer Betroffener ein riesiges Wasserschutzgebiet ausgewiesen, dessen Regelungen ihr Hoheitsgebiet nahezu vollständig mit weitreichenden Einschränkungen belege. Aus verschiedenen Gründen müsse vor allem die Schutzfähigkeit des Gebiets verneint werden. So sei die vorgenommene Abgrenzung fachlich nicht zu rechtfertigen, da aufgrund einer guten Ausprägung der Deckschichten weitestgehend keine Erforderlichkeit für die Ausweisung bestehe. Jedenfalls seien die gewählten Sicherheitsabstände nicht verständlich und würden auch nicht einheitlich gehandhabt, sodass der Rechtsverordnung kein hinreichend verständliches Schutzkonzept zugrunde liege. Es komme durch die konkret getroffenen Regelungen – auch aufgrund der über das Wasserschutzgebiet deutlich hinausgehenden Größe des Wassereinzugsgebiets und der bestehenden Bestandsanlagen – zu unverhältnismäßigen Belastungen Dritter sowie einer Beeinträchtigung ihrer gemeindlichen Planungshoheit.

32 Die Antragstellerin beantragt,

33 die am 22. April 2024 bekannt gemachte Rechtsverordnung des Antragsgegners über die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets für das Wassergewinnungsgebiet „Stollen Alexandria“ für unwirksam zu erklären.

34 Der Antragsgegner beantragt,

35 den Antrag abzulehnen.

36 Er tritt den Darlegungen der Antragstellerin mit eigenen Ausführungen entgegen.

37 Formelle Mängel bestünden nicht. Art und Umfang der auszulegenden Unterlagen seien mit den gesetzlichen Vorgaben vereinbar. Dabei müsse zunächst auf den Wortlaut des § 111 Abs. 1 Satz 3 Landeswassergesetz – LWG – abgestellt werden, der eine abschließende Aufzählung normiere. Es sei auch nicht ersichtlich, inwiefern der Antragstellerin aufgrund der ausgelegten Unterlagen wesentliche Informationen vorenthalten worden seien, um eine hinreichend substantiierte Einwendung zu ermöglichen. Dies gelte namentlich vor dem Hintergrund, dass von den Betroffenen hinsichtlich der Einwendungen kein wissenschaftlich-technischer Vortrag erwartet werde. Im Gegenteil, es spreche für das Ausreichen von Unterlagen, dass Zweifel an der räumlichen Erforderlichkeit und Abgrenzung des Schutzgebiets tatsächlich geltend gemacht worden seien. Mehr könne von einem Laien nicht erwartet werden.

38 Die Notwendigkeit der Ersetzung des Präsenztermins habe er zureichend begründet. Wie bereits in der Bekanntmachung zur Online-Konsultation ausgeführt, sei die Vorbereitung und Planung des ursprünglich geplanten Präsenztermins mit erheblichem Aufwand verbunden gewesen. Die Pandemie habe zunächst zum Aufschub und dann zur Ersetzung des Präsenztermins geführt und damit einen erheblichen Verzug des Verfahrens verursacht. Das habe die verwaltungsinterne Arbeit massiv betroffen. Auch die Vorbereitung der Online-Konsultation mit Karten-/Videomaterial und Infoschreiben habe erneut einen erheblichen Verfahrensaufwand ausgelöst. Unter Berücksichtigung des bis dato erfolgten Arbeitsaufwandes, des Risikos einer erneuten Kontaktbeschränkung, der Gefahr coronabedingter Ausfälle von Mitarbeitern, dem erheblichen Mehraufwand und weiteren Zeitverlust durch eine Umstellung auf einen Erörterungstermin in Präsenz sei die Auswahl der rechtssicheren, zeitnahen und störresilienten Online-Konsultation als ermessensfehlerfrei zu bewerten.

39 Darüber hinaus habe keine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestanden. Die Rechtsverordnung steuere nicht die Zulassung von Projekten in einem spezifischen Bereich, indem sie einen Zulassungsrahmen vorgebe, sondern diene vorrangig ihrer Verhinderung oder Umsetzung in wasserwirtschaftlich vertretbarer Weise.

40 Die materiellen Voraussetzungen zum Erlass der Wasserschutzgebietsverordnung lägen ebenfalls vor.

41 Soweit die Antragstellerin die teilweise fehlende Parzellenschärfe als unzureichende Bestimmtheit der Rechtsverordnung rüge, verkenne sie die Besonderheiten des Einzelfalls. In diesem Zusammenhang falle ins Gewicht, dass nur diejenigen Flächen in Anspruch genommen werden könnten, die zum Schutz der Wassergewinnungsanlage erforderlich seien. Von dieser Maxime dürfe zwar zur Vereinfachung der Verwaltungspraxis abgewichen werden, Grenzen ergäben sich jedoch aus Verhältnismäßigkeitsgründen. Im vorliegenden Fall sei in Rechnung zu stellen, dass die genaue Bestimmung des Einzugsgebiets eines ehemaligen Stollens – anders als in den typischen Fällen eines Brunnens oder einer Quelle – deutlich komplexer und mit Unsicherheiten verbunden sei. Zum Ausgleich der Ungenauigkeit wegen Unvollständigkeit der vorhandenen Grubenkarten seien daher Sicherheitszuschläge (Zone II B: ungenau, + 50 m Schätzung; Zone III A: erhöht ungenau, + 50 m Schätzung + 200 m Schätzung; Zone III B: deutlich ungenau, + 50 m Schätzung + 200 m Schätzung + 300 m Schätzung) in Ansatz gebracht worden. Es habe keine Möglichkeit bestanden, diese Ungenauigkeit durch andere Mess- oder Ermittlungsmethoden zu beseitigen.

42 Unter Berücksichtigung dieser einzelfallbedingten Ungenauigkeit des Einzugsgebiets stelle eine anschließende parzellenscharfe Abgrenzung und damit die nochmalige Erweiterung des Areals eine unverhältnismäßige Belastung dar, weil sie zur Inanspruchnahme von Flächen führe, die mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht mehr für die Schutzfunktion der jeweiligen Schutzzone erforderlich seien. In der Praxis ergebe sich für die Betroffenen ohnehin kein unzulässiger Nachteil, da die Parzellenschärfe nur eine untergeordnete Rolle spiele.

43 Auch im Übrigen seien die Voraussetzungen für die Ausweisung eines Wasserschutzgebiets erfüllt. Die angegriffene Rechtsverordnung erweise sich angesichts der äußerst komplexen hydrogeologischen Situation und der mengenmäßig überragenden Bedeutung einer sicheren lokalen Trinkwasserversorgung als rechtlich und fachlich fehlerfrei.

44 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der vorgelegten Verwaltungsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, sowie die Sitzungsniederschrift vom 2. Juli 2026 verwiesen.

45

Entscheidungsgründe

46 Der Antrag der Antragstellerin auf gerichtliche Normenkontrolle hat Erfolg.

47 I. Gegen seine Zulässigkeit bestehen keine durchgreifenden Bedenken.

48 Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – i.V.m. § 4 Abs. 1 des rheinland-pfälzischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung − AGVwGO – ist der Normenkontrollantrag statthaft; die angegriffene Rechtsverordnung unterfällt nicht der Bestimmung des § 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO. Insbesondere kann die Antragstellerin geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

49 Eine Verletzung der gemeindlichen Planungshoheit als Teilaspekt des der Antragstellerin zustehenden Rechts auf kommunale Selbstverwaltung im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz – GG – erscheint jedenfalls mit Rücksicht auf die beträchtliche Ausdehnung des festgesetzten Wasserschutzgebiets nicht von vornherein ausgeschlossen; dieses umfasst überschlägig betrachtet etwa 90 Prozent des Gemeindegebiets einschließlich der bebauten Ortslagen, so dass negative Auswirkungen auf planerische Gesichtspunkte nicht von der Hand zu weisen sind. Vor allem berühren das in der Schutzzone II B aufgeführte Verbot der Ausweisung und Erweiterung von Baugebieten jeglicher Art (Ziffer II.B.2) sowie die in den Regelungen zur Schutzzone III A enthaltene Untersagung der Ausweisung und Erweiterung von Gewerbegebieten (Ziffer III.A.2) die Belange der Antragstellerin negativ, weil sie für die ortsplanerische und bauliche Entwicklung einschränkende Vorgaben beinhalten (zur Ableitung der Antragsbefugnis aus der gemeindlichen Planungshoheit vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 9. März 2000 − 1 C 12087/98.OVG –, juris Rn. 29).

50 II. In der Sache ist das Begehren der Antragstellerin begründet.

51 Hinsichtlich des Prüfungsumfangs ist dabei dem Charakter des Normenkontrollantrages als objektives Beanstandungsverfahren Rechnung zu tragen. Anders als bei sogenannten Individualklagen in Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 VwGO genügt bereits das Bestehen einer Antragsbefugnis gegenüber einer in der Norm getroffenen Regelung unter einem bestimmten Aspekt, wie dies hier der Fall ist, um – im Rahmen des Streitgegenstandes − eine umfassende Überprüfung der Rechtmäßigkeit auch in Bezug auf solche Bestimmungen herbeizuführen, bezüglich derer subjektive Rechte des jeweiligen Antragstellers nicht beeinträchtigt sind (vgl. Kopp/Schenke, VwGO , 32. Aufl. 2026, § 47 Rn. 50).

52 1. Hiervon ausgehend leidet die Rechtsverordnung bereits unter formellen Fehlern.

53 a) Durchgreifenden rechtlichen Bedenken ist zunächst die öffentliche Auslegung der Planunterlagen ausgesetzt, da die vom Antragsgegner ausgelegten Dokumente unvollständig waren.

54 Gemäß § 111 Absatz 1 Satz 3 Landeswassergesetz – LWG – ist der Entwurf der vorgesehenen Rechtsverordnung mit den dazugehörigen Karten, Plänen und Verzeichnissen auszulegen. Aus §§ 111 Abs. 1 Satz 1, 108 Satz 1 LWG i.V.m. §§ 1 Abs. 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz – LVwVfG –, 73 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – geht hervor, dass die Auslegung von den Gemeinden, im Fall von Ortsgemeinden bei der Verbandsgemeindeverwaltung, für die Dauer eines Monats vorgenommen wird, wobei jedermann innerhalb von zwei Wochen nach Abschluss der Auslegungsfrist Einwendungen erheben kann (vgl. zum Anwendungsbereich des § 111 LWG und dem damit bezweckten Verfahrensablauf LT-Drucksache 16/4576, S. 101).

55 Die vorgenannten Bestimmungen verfolgen das Ziel, Betroffene in die Lage zu versetzen, Einwendungen zu erheben, die zumindest in groben Zügen erkennen lassen, welche Rechtsgüter als gefährdet angesehen und welche Beeinträchtigungen befürchtet werden (vgl. zur Bedeutung von Einwendungsverfahren für den Rechts-schutz BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 – 2 BvR 1187/80 –, juris Rn. 89). Ausführungen, die wissenschaftlich-technischen Sachverstand erfordern, werden von den Betroffenen im Verwaltungsverfahren nicht verlangt (BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2008 – 9 A 27.06 –, juris Rn. 30). Dementsprechend muss die Auslegung nicht notwendig alle Unterlagen umfassen, die möglicherweise zur vollständigen Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Planung erforderlich sind, sondern sie darf sich auf diejenigen Dokumente beschränken, die der Einzelne benötigt, um "als Laie" den Grad seiner Betroffenheit abschätzen und sich das Interesse, Einwendungen zu erheben, bewusst machen zu können (BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 – 9 A 8/10 –, juris Rn. 19; OVG RP, Urteil vom 5. November 2020 – 1 C 10840/19. OVG –, juris Rn. 61).

56 Im vorliegenden Fall hat der Antragsgegner zwar den Entwurf der Rechtsverordnung, das einschlägige Kartenmaterial sowie die Grundstücksverzeichnisse, nicht aber die dazugehörigen Pläne in dem erforderlichen Umfang ausgelegt.

57 Zu den Plänen gehören nach § 73 Abs. 1 Satz 2 VwVfG auch die vorhabenbezogenen Erläuterungen. Diesehaben keinen Regelungscharakter und nehmen daher an der Gestaltungswirkung der Planfeststellung nicht teil. Sie erfüllen aber eine Ergänzungsfunktion*,* indem sie diejenigen Aspekte aufzeigen, die aus Sicht der Verfahrensteilnehmer von Bedeutung sind, die sich aber nicht (allein) aus den Planbestandteilen mit Regelungscharakter ergeben. Dies betrifft insbesondere die grundlegenden Aspekte für die Planrechtfertigung (Anlass des Vorhabens), die Beschreibung der geologischen Verhältnisse und der maßgeblichen Abgrenzungskriterien sowie die Abwägungsgesichtspunkte mit Darstellung der Auswirkungen des Vorhabens und etwaige, sich aufdrängende Planalternativen (vgl. Weiß/Meyer/Schneider, Verwaltungsrecht – VwVfG, Werkstand, 7. EL Mai 2025, § 73 Rn. 73). Der Betroffene muss in die Lage versetzt werden, die wesentlichen Inhalte der planerischen Erwägungen zu kennen, um es ihm zu ermöglichen, die Notwendigkeit des Vorhabens zumindest in groben Zügen nachvollziehen und infrage stellen zu können (BayVGH, Urteil vom 8. April 2020 – 8 N 16.2212 u.a. –, juris Rn. 27). Die auszulegenden Unterlagen müssen in diesem Sinne ihre Anstoßfunktion erfüllen (Kemper in: BeckOK VwVfG, Bader, Ronellenfitsch, 71. Edition, Stand: 1. April 2026, § 73 Rn. 33).

58 Ob hierzu auch Gutachten gehören, beurteilt sich nach den Gegebenheiten des Einzelfalles (BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 2010 – 9 A 12/09 –, juris Rn. 12; siehe auch Urteil vom 3. März 2011 – 9 A 8/10 –, juris Rn. 19). Sachverständigengutachten sind grundsätzlich dann auszulegen, wenn sich zum Beispiel erst aus ihnen abwägungserhebliche Auswirkungen auf die Belange potenziell Betroffener oder anerkannter Vereinigungen ergeben, diese also nur bei Kenntnis des Gutachtens hinlänglich über das Vorhaben und dessen Auswirkungen auf ihre Rechte und Interessen unterrichtet sind und sachkundige Einwendungen erheben oder eine Stellungnahme abgeben können. Ergänzt ein Gutachten dagegen nur ausgelegte Planunterlagen, muss es nicht mit ausgelegt werden (BVerwG, Urteil vom 3. April 2019 – 4 A 1/18 –, juris Rn. 18). Ebenso kann auf die Auslegung von sachverständigen Äußerungen dann verzichtet werden, wenn sich die wesentlichen Ergebnisse im vorbeschriebenen Sinn aus dem Erläuterungsbericht entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 2010, a.a.O., Rn. 12; Kemper in: BeckOK VwVfG, a.a.O., § 73 Rn. 33). Soweit sich vorangegangenen Entscheidungen (OVG RP, Urteil vom 25. Februar 2005 – 1 C 10385/04.OVG –, ESOVGRP) ein hiervon abweichender Maßstab entnehmen lassen sollte, hält der Senat daran nicht mehr fest.

59 Ausgehend von diesen Kriterien fehlen vorliegend jegliche Erläuterungen des Regelungsinhalts der Rechtsverordnung, sei es durch ausgelegte Gutachten oder aber einen ausgelegten zusammenfassenden Bericht, der – im Gegensatz zu den von der begünstigten Verbandsgemeinde 2003 eingereichten Planunterlagen – offenbar auch gar nicht mehr neu erstellt worden ist. Damit war es den Betroffenen einschließlich der Antragstellerin nicht möglich, frühzeitig entscheiden zu können, ob – und wenn ja mit welchen Argumenten und welchen Erfolgsaussichten – weitere rechtliche Schritte in ihrem Interesse liegen und sinnvoll erscheinen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Oktober 2017 – 1 BvR 1026/13 –, juris Rn. 57 f).

60 Darauf, ob die nachfolgende Online-Konsultation die Anforderungen wahrt, kommt es nicht an. Die dahingehende vom Antragsgegner vertretene Betrachtungsweise übersieht, dass bereits die Bekanntmachung bzw. Offenlage die Anstoßfunktion erfüllen muss, da im Rahmen der Online-Konsultation, wie sich aus § 5 Abs. 4 Satz 4 des in seinen Kernregelungen mit Ablauf des 31. Dezember 2024 außer Kraft getretenen Gesetzes zur Sicherstellung ordnungsgemäßer Planungs- und Genehmigungsverfahren während der COVID-19-Pandemie (Planungssicherstellungsgesetz – PlanSiG – vom 20. Mai 2020, BGBl. I, 2020, S. 1041, i.d.F. vom 8. Dezember 2022, BGBl. I 2022, S.2234) i.V.m. § 73 Abs 4 VwVfG ergibt, eine Beschränkung auf den Personenkreis erfolgt, der Einwendungen vorgetragen hat. Wurde daher die Anstoßfunktion nicht erfüllt, kann dies über ein Nachschieben fachlicher Informationen in der Online-Konsultation nicht mehr geheilt werden, weil in diesem Fall möglicherweise bereits Personen von ihren Beteiligungsrechten keinen Gebrauch gemacht haben.

61 Der verfahrensrechtliche Mangel wird entgegen der vom Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung auch nicht durch die Durchführung von Informationsveranstaltungen vor und nach dem Zeitraum der öffentlichen Auslegung kompensiert. Die gesetzlich vorgeschriebene förmliche Auslegung nach § 73 Abs. 3 Satz 1 VwVfG soll es den von der Norm Betroffenen ermöglichen, sich innerhalb eines verbindlichen behördlichen Verfahrens mit einer festen Frist eigenständig, umfassend und verlässlich über die genauen Auswirkungen des Vorhabens sachkundig zu machen.

62 Informelle Termine oder mündliche Erörterungen außerhalb des förmlichen Auslegungsverfahrens können diese Beteiligungsfunktion nicht ersetzen. Zum einen fehlt solchen Veranstaltungen die rechtlich bindende Festlegung des Auslegungsinhalts, zum anderen eröffnen sie weder einen Raum für fristwahrende Einwendungen (§ 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG) noch eine verfahrensmäßige Pflicht zur Erörterung dieses Vorbringens (§ 73 Abs. 6 Satz 1 VwVfG).

63 Darüber hinaus ist dem Antragsgegner die Auslegung von Gutachten nicht aus urheberrechtlichen Gründen verwehrt.

64 Das Urheberrecht erfährt durch die gesetzliche Schrankenregelung des § 45 Urheberrechtsgesetz – UrhG – eine im öffentlichen Interesse gebotene Einschränkung für Zwecke der Rechtspflege und der öffentlichen Sicherheit. Nach § 45 Abs. 1 UrhG ist es zulässig, einzelne Vervielfältigungsstücke von Werken zur Verwendung in Verfahren vor einer Behörde herzustellen oder herstellen zu lassen. Nach Abs. 3 dieser Vorschrift ist unter den gleichen Voraussetzungen auch die Verbreitung, öffentliche Ausstellung und öffentliche Wiedergabe der Werke zulässig. Ein Verfahren zum Erlass einer wasserrechtlichen Schutzgebietsverordnung stellt ein solches Verfahren dar. Die gesetzlich angeordnete Öffentlichkeitsbeteiligung dient der Ermittlung der abwägungserheblichen Belange und der ordnungsgemäßen Durchführung des hoheitlichen Normsetzungsverfahrens. Die Auslegung und Zugänglichmachung der hierzu erforderlichen Gutachten erfolgt somit zu spezifisch verfahrensbezogenen Zwecken. Vor allem beeinträchtigt sie weder die normale Verwertung des Gutachtens noch verletzt sie die berechtigten Interessen des Urhebers ungebührlich (vgl. hierzu den sog. Drei-Stufen-Test nach BGH,Urteil vom 21. Januar 2021 – I ZR 59/19 –, juris Rn*.* 25 ff.), so dass die Voraussetzungen für eine Privilegierung nach § 45 Abs. 1, 3 UrhG erfüllt sind. Mit Blick auf das 1999 erstellte Abgrenzungsgutachten des Geologischen Landesamtes würde eine Urheberrechtsverletzung im Übrigen schon deshalb ausscheiden, weil insofern gemäß § 43 i.V.m. § 31 Abs. 5 UrhG und unter Berücksichtigung des Wesens des Dienstverhältnisses eine Nutzungsrechteeinräumung an den Dienstherrn – hier also an den Antragsgegner – in dem Umfang zur Anwendung kommt, die dieser zur Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben benötigt (siehe hierzu BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 – I ZR 209/07 –, juris Rn. 12 f.).

65 b) Weiterhin genügt die vom Antragsgegner durchgeführte Online-Konsultation nicht den gesetzlichen Vorgaben.

66 Als Ersatz für den vor Verordnungserlass zwingend durchzuführenden Erörterungstermin (§§ 111 Abs. 1 Satz 1, 102 Abs. 1 LWG, i.V.m. §§ 1 Abs. 1 LVwVfG, 73 Abs. 6 VwVfG) durfte der Antragsgegner an sich eine Online-Konsultation nach § 5 Abs. 2 und 4 PlanSiG durchführen. Bei dem Normerlassverfahren zur Festsetzung einer Schutzgebietsverordnung nach § 51 Wasserhaushaltsgesetz – WHG –, das landesrechtlich ausgestaltet ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Oktober 2021 – 7 BN 1.20 – juris Rn. 8), handelt es sich um ein „Verfahren nach dem Wasserhaushaltsgesetz“ im Sinn des § 1 Satz 1 Nr. 11 PlanSiG. Mit der Bezugnahme auf die in § 1 PlanSiG genannten Fachgesetze sind zugleich sämtliche Verfahrensvorschriften mitumfasst, für die das betreffende Gesetz bei Verordnungen die Ermächtigungsgrundlage darstellt. Das gilt unabhängig davon, ob es sich um bundes- oder landesrechtliche Vorschriften handelt (vgl. BT-Drs. 19/18965, S. 12).

67 aa) Vorliegend hat es der Antragsgegner versäumt, die nach § 5 Abs. 4 Satz 2 PlanSiG erforderliche Frist zur Abgabe von Äußerungen im Rahmen der Online-Konsultation ordnungsgemäß bekannt zu machen.

68 Nach § 5 Abs. 4 Satz 2 PlanSiG ist den Teilnahmeberechtigten innerhalb einer vorher bekannt zu machenden Frist Gelegenheit zu geben, sich schriftlich oder elektronisch zu äußern. Eine Frist ist in diesem Sinne nur dann „vorher bekannt“, wenn sich sowohl ihr Beginn als auch ihr konkretes Ende unmissverständlich aus dem amtlichen Bekanntmachungstext ergeben. Diesen Anforderungen genügen die Bekanntmachungen des Antragsgegners nicht. In den in den Amtsblättern der betroffenen Verbandsgemeinden, im Staatsanzeiger, einer Zeitungspublikation sowie im Internet veröffentlichten Bekanntmachungstexten wird lediglich der Beginn der Online-Konsultation auf den 11. Dezember 2023 festgesetzt; ein konkretes Ablaufdatum der Frist wird hingegen im eigentlichen Text nicht genannt.

69 Der bloße Hinweis im Bekanntmachungstext auf einen gesondert auf der Internetseite des Antragsgegners abrufbaren „zeitlichen Ablaufplan“ heilt diesen Mangel nicht. Der formelle Fehler liegt nicht im gewählten Medium, sondern im inhaltlichen Defizit des Bekanntmachungstextes. Die gesetzliche Pflicht zur Bekanntmachung einer Frist verlangt, dass die Kerninformationen – zu denen das Fristende als zeitliche Grenze für den Rechtsverlust oder den Ausschluss von Vorbringen essenziell gehört – im Text der Bekanntmachung selbst verkörpert sein müssen. Ein bloßer Verweis auf ein außerhalb des Bekanntmachungstextes liegendes Dokument oder eine gesonderte Unterseite genügt der Anstoß-, Warn- und Ordnungsfunktion der Bekanntmachung nicht. Dem Einwender darf nicht die Last auferlegt werden, die für ihn maßgebliche Frist durch das Aufsuchen oder Durchsuchen weiterer, vom eigentlichen Bekanntmachungstext separierter Dokumente erst noch ermitteln zu müssen.

70 Dass der Antragsgegner ein mehrstufiges „Runden-Modell“ mit mehrfacher Äußerungsmöglichkeit in bis zu drei Abschnitten vorgesehen hat, führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Wählt die Behörde im Rahmen ihres verfahrensrechtlichen Gestaltungsspielraums ein solches, nicht als zwingend vorgegebenes Modell, so entbindet sie dies nicht von der gesetzlichen Anforderung, auch in diesem Fall das genaue Ende der Online-Konsultation vor deren Beginn eindeutig zu bestimmen. Eine Frist kann die vorstehend beschriebene Funktion nur dann erfüllen, wenn für den Betroffenen die Rechtsfolgen seines Handelns oder Unterlassens im Zeitpunkt der Bekanntmachung verlässlich absehbar sind. Der von dem Antragsgegner gewählte Weg, die Frage des Fristendes der Beteiligungsmöglichkeit vollständig aus dem amtlichen Bekanntmachungstext zu verbannen und in einen im Internet veröffentlichten, in weiten Teilen unverbindlichen und unter Vorbehalt („geplant“) stehenden Ablaufplan zu verlagern, wird den Anforderungen des § 5 Abs. 4 Satz 2 PlanSiG nicht gerecht.

71 bb) Weiterhin ist die Ersetzung des gesetzlich vorgeschriebenen Erörterungstermins durch eine Online-Konsultation ermessensfehlerhaft.

72 Daran, dass die Online-Konsultation im Ermessen der Behörde steht, bestehen keine rechtlichen Zweifel. Aus dem Wort „genügt“ in § 5 Abs. 2 PlanSiG ergibt sich, dass keine Pflicht besteht, digital zu verhandeln. Die Regelung befreit die Behörde lediglich von der Pflicht zur Präsenzveranstaltung und eröffnet ihr mithin die Möglichkeit im Sinne einer „Kann-Regelung“, die Online-Variante als rechtssicheren Ersatz zu wählen (vgl. NiedersOVG, Urteil vom 28. Juni 2022 – 7 KS 63/21 –, juris Rn. 40). Dies vorausgeschickt vermag die vom Antragsgegner gewählte Begründung seine Ermessensentscheidung jedoch nicht zu rechtfertigen.

73 Zwar setzt die Anwendung des Plansicherstellungsgesetzes keine akut fortbestehende, konkrete pandemische Lage voraus; die darin enthaltenen Sonderregelungen gelten vielmehr unabhängig von sich unter Umständen ändernden amtlichen Feststellungen von Ausnahmezuständen oder dergleichen für den gesamten Zeitraum des befristeten Gesetzes, um den Beteiligten und Betroffenen Planungs- und Rechtssicherheit zu geben (vgl. BT-Drs. 19/18965 vom 8. Mai 2020, S.13, und 20/3714 vom 28. September 2022, S. 7). Sie bezwecken somit generell die Sicherstellung der Handlungsfähigkeit der Verwaltung und erlauben im Einzelfall den Verzicht auf Präsenztermine auch zur Vermeidung von Verzögerungen durch organisatorischen oder personellen Mehraufwand.

74 Die behördlichen Ermessenserwägungen müssen jedoch regelmäßig auf zutreffenden, im Zeitpunkt der Entscheidung vorliegenden Tatsachen beruhen. Die gerichtliche Überprüfung erstreckt sich unter anderem darauf, ob die Behörde von einem fehlerfreien, das heißt vollständigen und sachlich richtigen Sachverhalt ausgegangen ist. Das ist hier nicht anzunehmen.

75 Der Antragsgegner hat seine maßgebenden Erwägungen im Bekanntmachungs-text zur Durchführung einer Online-Konsultation vom 15. November 2023, in einer am 24. November 2023 veröffentlichten Pressemitteilung sowie in der Antragserwiderung mitgeteilt und sich darin zur Begründung auf die im Zeitpunkt seiner Entscheidung Anfang 2022 gegebene Unmöglichkeit einer sicheren Präsenzveranstaltung wegen der damaligen Pandemielage, die zwischenzeitlich geleisteten Tätigkeiten bei der Vorbereitung der Online-Konsultation und den erheblichen Personal- und Verwaltungsaufwand bei einer nochmaligen Umstellung berufen.

76 Dieser Vortrag erweist sich aufgrund unvollständiger Aktenführung des Antragsgegners, die vorliegend auch nicht durch andere Beweismittel ersetzt werden kann, als nicht überprüfbar.

77 Da die aus dem Rechtsstaatsprinzip des Artikels 20 Abs. 3 GG und der Rechtsweggarantie gemäß Artikel 19 Abs. 4 GG folgende behördliche Pflicht zur wahrheitsgetreuen und vollständigen Aktenführung der Dokumentation des Geschehensablaufs dient, kann ein Beteiligter durch eine diesen Voraussetzungen nicht genügende Aktenführung, wie hier, an der Aufklärung von aus seiner Sicht günstigen entscheidungserheblichen Tatsachen gehindert sein. Die Folgen unzureichender Schriftgutverwaltung rechtfertigen zwar nicht die Annahme der formellen Rechtswidrigkeit der Verwaltungsentscheidung. Denn die Verwaltungsgerichte sind von Amts wegen zur Aufklärung des Sachverhalts verpflichtet (§ 86 Abs. 1 VwGO), so dass eine mangelhafte Aktenführung der Behörde im gerichtlichen Verfahren kompensiert werden kann. Lassen sich Umstände infolge unzureichender behördlicher Dokumentation allerdings auch nicht anderweitig aufklären, trägt die Verwaltung die materielle Beweislast für die Nichterweislichkeit von Tatsachen, aus denen sie die ihr günstigen Rechtsfolgen herleiten will (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2022 – 6 A 7/19 –, juris Rn. 42). So verhält es sich hier.

78 Die vom Senat in der gerichtlichen Verfügung vom 15. Mai 2026 gestellten Fragen, unter Vorlage einschlägiger Dokumente näher darzulegen, zu welchem genauen Datum die Entscheidung über die Vornahme einer Online-Konsultation stattgefunden und welche konkreten Maßnahmen er zu welchem Zeitpunkt ergriffen hat, konnte der Antragsgegner nicht beantworten. Auch Nachfragen des Gerichts im Termin zur mündlichen Verhandlung blieben erfolglos. Allgemeine, formelhafte Ausführungen ohne konkreten Fallbezug, wie vorliegend, genügen den Anforderungen an eine gerichtliche Überprüfung der getroffenen Ermessensentscheidung nicht. Dies gilt umso mehr, als ein Anlass zu weiterer Aufklärung vor allem deshalb bestanden hat, weil eine Mitarbeiterin des Antragsgegners noch am 25. Januar 2022 einem Bürger auf eine Sachstandsanfrage mitgeteilt hatte, sie seien bemüht, einen Erörterungstermin so bald wie möglich durchzuführen, die Vorbereitungen für diesen Termin liefen. Wann, durch wen und auf welcher Tatsachengrundlage an einem Tag, der noch als „Anfang 2022“ bezeichnet werden kann, der behauptete Systemwechsel beschlossen wurde, bleibt völlig im Unklaren.

79 Hinzu kommt, dass nach dem Inkrafttreten der 33. Corona-Bekämpfungsverordnung – 33. CoBeLVO – des Antragsgegners vom 1. April 2022 (GVBl. 2022, S. 99) alle verbliebenen 3-G-Zugangsregeln sowie die Maskenpflicht für öffentliche Veranstaltungen in geschlossenen Räumen entfallen sind, so dass sich die Frage stellt, ob zu diesem Zeitpunkt bereits Vorbereitungsmaßnahmen in einem Umfang getroffen worden waren, die als erheblich bezeichnet werden können. Ausweislich eines Schriftstücks vom 28. Februar 2023, der ersten aktenmäßig dokumentierten Erwähnung der Online-Konsultation, war der Antragsgegner insoweit noch beim Sammeln und der Auswertung von Entscheidungen nach dem Plansicherstellungsgesetz aus anderen Bundesländern.

80 Nach allem geht die Nichterweislichkeit der vom Antragsgegner angeführten Tatsachenbehauptungen zu seinen Lasten und steht der Annahme einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung entgegen.

81 2. Die Verordnung verstößt schließlich in materieller Hinsicht gegen das Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit, das sich ebenfalls aus dem Rechtsstaatsprinzip ableitet. Danach sind Gesetze und Verordnungen hinreichend klar zu fassen, um den Betroffenen die Möglichkeit zu verschaffen, sich ein eigenes Bild von der Rechtslage zu machen. Die Normadressaten müssen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können. Die Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Norm dienen ferner dazu, die Verwaltung zu binden und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu begrenzen sowie die Gerichte in die Lage zu versetzen, die Verwaltung anhand rechtlicher Maßstäbe zu kontrollieren. Insoweit steht das verfassungsrechtliche Gebot der Bestimmtheit und Klarheit der Normen zugleich im Zusammenhang mit dem Prinzip der Gewaltenteilung (vgl. BVerfG, Urteil vom 29. November 2023 – 2 BvF 1/21 –, juris Rn.80).

82 Der Maßstab hierfür ist einheitlich zu bestimmen; eine dogmatische Trennung dahingehend, dass eine Norm zwar noch als hinreichend bestimmt angesehen werden kann, dennoch aber isoliert gegen das Gebot der Normenklarheit verstößt, kommt grundsätzlich nicht in Betracht (BVerfG, Urteil vom 29. November 2023, a.a.O., Rn. 81). Eine Verordnung, die – wie die hier maßgebliche – die Nutzungsrechte der Grundstückseigentümer und darüber hinaus die gemeindliche Planungshoheit der Antragstellerin einschränkt, muss aus sich heraus und ohne Inanspruchnahme weiterer Hilfsmittel oder gar einer Beweisaufnahme verständlich sein (VGH BW, Beschluss vom 25. Oktober 1991 – 8 S 1543/91 –, juris Rn. 25). Dieses einheitliche rechtsstaatliche Postulat verpflichtet den Normgeber, seine Festsetzungen so zu fassen, dass die von der Norm Betroffenen die Rechtslage voraussehbar erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können, und schützt den Bürger gleichzeitig vor einer unzulässigen Orientierungsfreiheit der Vollzugsbehörden sowie vor willkürlicher Auslegung.

83 Das gilt auch für Flurstücksverzeichnisse sowie Karten und zeichnerische Darstellungen, die nach § 114 Abs. 1 Satz 1 LWG Bestandteile der Rechtsverordnung sind. Für zeichnerische Festsetzungen in Schutzgebietsverordnungen bedeutet dies, dass der Grenzverlauf der Schutzzonen auf der Grundlage der amtlichen Karten für einen Betroffenen sowie für die Vollzugsbehörden zweifelsfrei, eindeutig und in der Örtlichkeit verlässlich feststellbar sein muss. Das Planbild darf keine unauflösbaren Widersprüche oder handwerklichen Mängel aufweisen, die den Rechtsunterworfenen im Unklaren darüber lassen, ob und in welchem konkreten Umfang sein Grundstück von den Ge- und Verboten der Verordnung erfasst wird. Dies gilt erst recht, wenn an den räumlichen Grenzverlauf gravierende Eingriffe in das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG sowie bußgeldbewehrte Pflichten anknüpfen.

84 Diese verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit und Normenklarheit werden im Bereich des Wasserrechts durch die anerkannten Regeln der Technik konkretisiert, namentlich durch die Technische Regel DVGW W 101 (A) des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfaches e.V., der die Funktion eines antizipierten Sachverständigengutachtens zukommt (OVG RP, Urteil vom 27. September 1989 – 10 C 42/88 –, NVwZ-RR 1990, S. 126; Urteil vom 5. November 2020, a.a.O., Rn. 104) und die vom Senat zugrunde gelegt wird. In der aktualisierten Ausgabe dieser Richtlinien vom März 2021 heißt es unter Ziffer 5.7:

85 Grundlage für die Festsetzung der Schutzzonengrenzen durch eine Verordnung ist das zuvor nach hydrogeologischen und hydraulischen Kriterien hergeleitete Einzugsgebiet der betreffenden Trinkwassergewinnung.

86 Bei der Festsetzung der Schutzzonen sind die Grenzen vorzugsweise entlang von Wegen, Straßen oder markanten Geländestrukturen (z.B. Waldränder, Böschungskanten, Gewässer) zu ziehen, um die Grenzen der Schutzzonen in der Öffentlichkeit nachvollziehbar zu machen, und sollten möglichst Flurstücksgrenzen entsprechen. Dabei sollen die fachlich ermittelten Abgrenzungen möglichst umschlossen werden. Eine optimale Anpassung der Schutzzonen an die örtlichen Gegebenheiten wird nicht immer möglich sein, da oft keine geeigneten topografischen Merkmale oder Grundstücksgrenzen vorhanden sind. Es ist jedoch stets das mit der Festsetzung des Trinkwasserschutzgebietes verfolgte Ziel zu berücksichtigen. In Ausnahmefällen kann die Anpassung an konstruierten Linien erfolgen, die im Gelände ggf. mit einer Beschilderung/Markierung kenntlich gemacht werden können.

87 In der Praxis erfolgt eine Darstellung von Schutzzonengrenzen in topografischen Karten und im Gelände.

88 Das Regelwerk gibt dem Normgeber damit ausdrücklich vor, die fachlich ermittelten Abgrenzungen zwar möglichst zu umschließen , hierbei jedoch im Interesse der Erkennbarkeit und Praktikabilität eine topographische Anpassung vorzunehmen. Nur in begründeten Ausnahmefällen darf die Anpassung an rein konstruierten Linien erfolgen, die dann im Gelände gegebenenfalls mit einer Beschilderung oder Markierung kenntlich zu machen sind.

89 Dieses Verständnis entspricht den verfassungsrechtlichen Vorgaben, wonach zum einen mit Blick auf die Beachtung der Eigentumsgarantie aus Artikel 14 Abs. 1 GG und der damit einhergehenden Beschränkung der Eigentümerbefugnisse im Wege der Schranken- und Inhaltsbestimmung eine Arrondierung über das Maß des Erforderlichen hinaus grundsätzlich nicht zulässig ist. Da sich indes unterirdische Grenzlinien nicht ohne Weiteres auf der Erdoberfläche abbilden, bedarf es zum anderen im Interesse der angesprochenen Normenbestimmtheit und -klarheit eines „administrativen Vereinfachungsspielraums“, der es zulässt und darüber hinaus sogar gebieten kann, sich soweit wie möglich an den bestehenden natürlichen oder vorgegebenen rechtlichen Merkmalen, insbesondere Grundstücksgrenzen, zu orientieren (BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 – 7 CN 1/11 –, juris Rn. 21 f; OVG RP, Urteil vom 5. November 2020, a.a.O., Rn. 103).

90 Das bedeutet, dass der Verordnungsgeber bei der Festsetzung und Abgrenzung der Schutzzonen einerseits geringfügig hinter dem Wassereinzugsgebiet unter der Voraussetzung zurückbleiben kann, dass dadurch der wirksame Gewässerschutz nicht beeinträchtigt wird (BayVGH, Urteil vom 27. Oktober 2006 – 22 N 04.1943 –, juris Rn. 17; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 3. Februar 2011 – 4 KN 1/10 –, juris Rn. 64). Andererseits ist eine parzellenscharfe Abgrenzung unstatthaft, wenn sie über die Grenzen des Wassereinzugsgebietes erheblich hinausgeht. In diesen Fällen ist es aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten, von der grundsätzlich zulässigen parzellenscharfen Abgrenzung abzuweichen und das Schutzgebiet anhand von in der Natur erkennbaren Linien und Markierungen zu begrenzen oder – wenn das nicht möglich ist – geeignete Markierungen zu setzen (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 3. Februar 2011, a.a.O., Rn. 64; NiedersOVG, Urteil vom 4. März 1999 – 3 K 1304/97 –, juris Rn. 21). Etwaige Markierungen müssen dabei dauerhaft, ortsfest und jederzeit rekonstruierbar sein. Diese Erfordernisse sind insbesondere durch das Einbringen von Vermessungsmarken der Katasterbehörden oder der sonstigen öffentlichen Vermessungsstellen gewährleistet (vgl. § 6 des Landesgesetzes über das amtliche Vermessungswesen – LGVerm –).

91 Gemessen an diesen Anforderungen sind die zeichnerischen Festsetzungen der streitgegenständlichen Verordnung flächendeckend unheilbar unbestimmt und unklar.

92 Gemäß der neun im Maßstab 1:2000 ausgefertigten Karten weisen die Linien welche die Schutzgebietsgrenzen markieren, eine Stärke von circa 0,5 Millimetern auf. Dies entspricht in der Natur einer Übertragungsunschärfe von exakt einem Meter. Eine solche zeichnerische Toleranz ist zwar im Grundsatz bei großflächigen Planungen zulässig, sie führt jedoch dann zu einer unzulässigen Unbestimmtheit, wenn der Linienverlauf – entgegen den Vorgaben der Nr. 5.7 DVGW W 101 (A) – in einer Vielzahl von Fällen weder mit den katastermäßigen Grenzen korrespondiert noch durch topographische Merkmale oder feste Messpunkte in der Örtlichkeit fixiert ist. Dies ist hier der Fall und offenbar darauf zurückzuführen, dass der Antragsgegner ein hydrogeologisches Rechenmodell ohne ausreichende Anpassungen auf die Liegenschaftskarte übertragen hat.

93 Die zeichnerischen Festsetzungen durchschneiden zunächst in einer Vielzahl von Fällen bestehende Wohngebäude mitten durch die Baukörper, meist in diagonaler Richtung. Ein solcher Grenzverlauf ist rechtlich nicht vollziehbar und damit unklar. Da die Ge- und Verbote der Wasserschutzgebietsverordnung an die jeweilige Schutzzonenzugehörigkeit anknüpfen, lässt sich bei einer diagonalen Durchschneidung eines Wohnhauses im Wege der Auslegung nicht ermitteln, für welche Teile des Gebäudes die jeweiligen Restriktionen gelten. Eine rechtliche Aufspaltung von Wohngebäuden entlang einer unmaßstäblichen, rein theoretischen Linie widerspricht zudem der Lebenswirklichkeit und macht die Norm für den Bürger unverständlich. Sie dokumentiert exemplarisch die vollständige Missachtung des Gebots, Grenzen in der Öffentlichkeit umsetzbar und begreiflich zu machen.

94 Die Unbestimmtheit wird dadurch verstärkt, dass sich darüber hinaus innerhalb zahlreicher weiterer Parzellen die Winkel des Grenzverlaufs ändern, ohne dass die Scheitelpunkte dieser Richtungsänderungen durch Vermessungspunkte, Koordinaten oder markante oberirdische Merkmale in der Örtlichkeit nachvollziehbar wären. Der Betroffene ist mangels fester Bezugspunkte schlechterdings außerstande, den exakten Knickpunkt der Grenze auf seinem Grundstück zu lokalisieren. Da die Behörde zudem auf die nach Nr. 5.7 DVGW W 101 (A) im Ausnahmefall erforderliche Beschilderung oder Markierung im Gelände verzichtet hat, bleibt der Grenzverlauf spekulativ. Es entsteht ein graphisches Konstrukt, das in sich unauflösbar ist, da die geometrischen Knicke mangels Bezugssystem mathematisch-zeichnerisch nicht verifiziert werden können. Gleiches gilt für die unzähligen Fälle, die dadurch gekennzeichnet sind, dass es zwar innerhalb des Grundstücks keinen Knickpunkt gibt, die Abgrenzung aber durch eine Linienführung quer durch die Parzellen vorgenommen wird, ohne dass Markierungspunkte vorhanden sind. Der jeweilige Eigentümer müsste – unbeschadet der durch die Strichstärke der Grenzlinien ohnehin bestehenden Unschärfen – in sämtlichen der geschilderten Konstellationen zudem zur Feststellung der Rechtslage eine eigene kostspielige Vermessung veranlassen, was die dem Normgeber obliegende Pflicht zur Bestimmtheit und Normenklarheit unzulässig auf den Normadressaten abwälzt.

95 Zudem führt der unbereinigte Linienverlauf dazu, dass Grundstücke nahezu vollständig von einer Schutzzone erfasst werden, während winzige Restflächen außerhalb des Schutzgebiets verbleiben oder in eine andere Zone fallen, oder umgekehrt nur ein minimaler Flächenanteil in den Geltungsbereich der Verordnung oder denjenigen einer anderen Schutzzone ragt. Auch das wiederkehrende Phänomen, dass die Grenze bei einzelnen Grundstücken etwa am rechten Rand der katastermäßigen Linien verläuft, sodann in die Mitte rückt und am anderen Ende knapp links der Grundstücksgrenze verläuft, dokumentiert eine mangelnde Bestimmtheit. Angesichts der angeführten Linienstärke von 0,5 Millimetern (= 1 Meter in der Natur) bleibt bei einem solchen changierenden Verlauf innerhalb der Katastergrenze völlig offen, wo die rechtliche Grenze in der Realität verläuft. Auf diese Weise erzeugt der schwankende Verlauf ein widersprüchliches Planbild. Die Karte vermag es zeichnerisch nicht zu erklären, ob die Grenze dem Kartenverlauf folgen oder sich von ihm lösen soll und wo genau sie im Einzelnen verläuft.

96 Unklar ist in einzelnen Fällen schließlich, ob Grundstücksteile in die rot kolorierte Zone III A oder die rosa eingefärbte Zone III B fallen (vgl. hierzu Anlage 3.3, nordöstlicher Bereich; Anlage 3.4, südwestlicher Bereich; Anlage 3.6, Mitte, zwei Konstellationen). Jenseits des rot kolorierten und durch eine rote Linie abgegrenzten Areals befindet sich jeweils eine weitere rote Linie, wobei der Zwischenbereich zwischen beiden Linien und der Raum hinter der vorgenannten zweiten Linie jeweils rosa eingefärbt ist. Von daher lässt sich jedoch nicht eindeutig bestimmen, ob die Zwischenbereiche noch der Zone III A zuzurechnen und versehentlich rosa koloriert worden ist oder die zweite Linie auf einem zeichnerischen Versehen beruht mit der Folge, dass die Flächen der Zone III B zuzuordnen sind.

97 Der Einwand des Antragsgegners, eine parzellenscharfe Grenzglättung stelle angesichts der bereits vorgenommenen Sicherheitszuschläge eine unverhältnismäßige Belastung der Eigentümer dar und die Parzellenschärfe spiele in der Praxis nur eine untergeordnete Rolle, überzeugt vor diesem Hintergrund nicht.

98 Der Antragsgegner verkennt, dass der rechtsstaatliche Grundsatz der Bestimmtheit und Normenklarheit eine Schranke darstellt, die nicht unter Berufung auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz oder administrative Erleichterungen zur Disposition gestellt werden darf. Eine Norm, die für den Bürger in ihren räumlichen Grenzen nicht verlässlich erkennbar ist, ist regelmäßig unwirksam, da sie die Schutzfunktion des Bestimmtheits- und Klarheitsgebots im Bereich grundrechtseingreifender Ge- und Verbote missachtet. Darauf, ob sich das Fehlen einer parzellensscharfen oder hinreichend bestimmten Abgrenzung für die Normunterworfenen negativ auswirkt, kommt es nicht an.

99 Im Übrigen trifft das dahingehende Vorbringen des Antragsgegners nicht zu. Gerade in dem von ihm angeführten Beispielfall der Landwirtschaft, in dem die Parzellenschärfe laut seiner Darstellung eine untergeordnete Rolle spielen soll, weil die Anbaufelder nicht zwingend den Flurstücksgrenzen folgen würden und moderne Technik eine hochpräzise Steuerung ermögliche, wird übersehen, dass in den Zonen II A bis III B jeweils unterschiedliche strenge Verbote betreffend etwa die Anwendung von Pflanzenschutz- und Düngemitteln bestehen. Für einen Landwirt muss jedoch erkennbar sein, welche Regelungen auf welchem Teil seiner bewirtschafteten Flächen gelten.

100 Die Argumentation des Antragsgegners ist zudem nicht plausibel. Wenn der Verordnungsgeber selbst sich aufgrund der von ihm behaupteten hydrogeologischen Unsicherheiten bei der Berechnung der Geschwindigkeiten des unterirdisch fließenden Wassers in einem ehemaligen Stollensystems dazu veranlasst sieht, im Wege von Schätzungen pauschale Sicherheitszuschläge von 50 Metern in der Zone II B, 250 Metern in der Zone III A oder gar 550 Metern in der Zone III B anzusetzen, wenn man seinem Vortrag folgt, kann er sich bei der anschließenden grafischen Ausformung der Zonen im Meter- und Zentimeterbereich nicht auf eine zwingende naturwissenschaftliche Exaktheit berufen.

101 3. Ist die Rechtsverordnung mithin schon aus den vorstehenden Gründen unwirksam, braucht den von der Antragstellerin erhobenen weiteren Rügen nicht mehr nachgegangen zu werden. Insbesondere kann dahinstehen, ob der Antragsgegner einzelne Schutzzonen unter Beachtung der hydrogeologischen Gegebenheiten und der fachlichen Grundsätze für die Ausweisung von Wasserschutzgebieten zutreffend festgelegt hat und insofern eine Beweiserhebung durch Einholung eines Sachverständigengutachtens angezeigt gewesen wäre.

102 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 2 VwGO.

103 Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.

Beschluss

104 Der Wert des Streitgegenstands für das Berufungsverfahren wird gemäß § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Ziffer 9.8.3 analog des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 auf 60.000 Euro festgesetzt.

105 Eine Anwendung des Streitwertkatalogs 2025 kommt aus Gründen des Vertrauensschutzes regelmäßig allein für Verfahren in Betracht, die nach seiner Bekanntgabe – also ab dem 2. Juli 2025 – anhängig gemacht worden sind (VGH BW, Beschluss vom 14. August 2025 – 11 S 1653/24 – juris Rn. 3), was hier ausscheidet.