Verwaltungsgericht Münster — 5 K 2876/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-08-05

Aktenzeichen: 5 K 2876/24

ECLI: ECLI:DE:VGMS:2026:0805.5K2876.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Spruchkörper: 5. Kammer

Normen: § 17a EZuIV NRW, § 64a LBesG NRW, § 7 LPVG NRW, § 42 LPVG NRW, § 287 ZPO, § 288 BGB, § 291 BGB, § 167 VwGO

Leitsätze

Zur Gewährung einer Notfallsanitäterzulage an ein freigestelltes Personalratsmitlied.

Tenor

1. Soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt.
2. Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 5. Juni 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. Februar 2025 verpflichtet, dem Kläger für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis zum 30. Juni 2024 eine Notfall­sanitäterzulage in Höhe von 1.952,83 Euro zu gewähren und verurteilt, auf diesen Betrag Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit dem 3. Oktober 2024 zu zahlen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

1. Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu 62 % und die Beklagte zu 38 %
2. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Gründe

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Gewährung einer Notfallsanitäterzulage für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis zum 30. Juni 2024.

Er war als Hauptbrandmeister (Besoldungsgruppe A9 mit Amtszulage, im Folgenden: A9z) im feuerwehrtechnischen Dienst der Beklagten tätig und dort überwiegend als Notfallsanitäter im Rettungsdienst eingesetzt. Während seiner aktiven Dienstzeit war eine Notfallsanitäterzulage in Nordrhein-Westfalen gesetzlich nicht vorgesehen. Vom 1. August 2020 bis zum 30. Juni 2024 war der Kläger als Mitglied des Personalrats der Beklagten freigestellt. Mit der Dritten Verordnung zur Änderung der Erschwerniszulagenverordnung vom 10. Mai 2022 (GV. NRW. S. 730 - im Folgenden: EZulV NRW a.F.) führte der Verordnungsgeber eine Notfallsanitäterzulage ein. Mit dem Gesetz zur Anpassung der Lehrkräftebesoldung sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften (GV. NRW. S. 317) überführte der Gesetzgeber diese Regelung in veränderter Form in das Landesbesoldungsgesetz NRW.

Die Beklagte teilte ihm auf seine Anfrage mit Schreiben vom 5. Juni 2024, dem eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht beigefügt war, mit, dass ein Anspruch auf Gewährung einer Notfallsanitäterzulage als freigestelltes Personalratsmitglied nicht bestehe. Zur Begründung führte sie aus, die Notfallsanitäterzulage setze sowohl nach § 17a EZulV NRW a.F. als auch nach der Nachfolgeregelung des § 64a LBesG NRW den tatsächlichen Einsatz als Notfallsanitäter voraus. Sie sei eine Zulage eigener Art und nicht Bestandteil der Besoldung. Zwar dürfe gemäß § 42 Abs. 2 Satz 1 LPVG NRW Arbeitszeit, die Personalratsmitglieder zur ordnungsgemäßen Durchführung ihrer Aufgaben versäumen, nicht zu einer Minderung der Bezüge führen. Daher sei in der Rechtsprechung anerkannt, dass eine vor der Freistellung bereits gewährte Erschwerniszulage weiter zu gewähren sei. Der Kläger habe die Notfallsanitäterzulage aber vor seiner Freistellung nicht erhalten. Zudem sei ihre Gewährung im konkreten Fall nicht sachgerecht.

Mit Schreiben vom 21. Januar 2025 hat der Kläger hiergegen Widerspruch erhoben. Diesen hat die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 25. Februar 2025 zurückgewiesen und ergänzend ausgeführt: Eine nach der Rechtsprechung vom personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbot erfasste „Weiterzahlung“ einer Zulage läge nicht vor. Es handele sich somit lediglich um eine rechtlich unbedenkliche „Nichtbesserstellung“.

Der Kläger hat bereits am 2. Oktober 2024 Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen vorträgt: Ein Anspruch auf Gewährung der Notfallsanitäterzulage folge aus § 42 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW. Maßgeblich sei, ob bei einer fiktiven Betrachtung ohne Freistellung eine Notfallsanitäterzulage gezahlt worden wäre. Dies sei der Fall, da der er ohne Freistellung weiterhin als Notfallsanitäter eingesetzt worden wäre.

Ursprünglich hat der Kläger beantragt, die Beklagte zu verpflichten, an ihn für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis zum 30. Juni 2024 eine Notfallsanitäterzulage gemäß § 17a der EZulV NRW a.F. bzw. ab dem 1. August 2023 gemäß § 64a LBesG NRW in Höhe von insgesamt 5.201,45 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz der Europäischen Zentralbank seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

Zur Anspruchshöhe hat der Kläger insoweit ursprünglich ausgeführt: Die wöchentliche Arbeitszeit im feuerwehrtechnischen Dienst betrage im Jahresdurchschnitt 48 Stunden, wobei auf den Bereitschaftsdienst 19 Stunden entfielen. Von der aktiven Arbeitszeit von 29 Stunden seien, da er nur zu 70 % als Notfallsanitäter eingesetzt worden sei, somit 20,3 Stunden pro Woche anzusetzen. Dies ergebe - multipliziert mit 4,33 Wochen pro Monat - 87,9 Stunden monatlich. Hierbei seien zwei 24-Stunden-Schichten pro Woche anzunehmen. Daraus ergebe sich ein Anspruch nach § 17a EZulV NRW a.F., welcher nach der gesetzlichen Regelung 2,50 Euro pro Stunde betrage, in Höhe von 219,75 Euro monatlich, mithin 3.296,25 Euro für den Zeitraum bis zum 31. Juli 2023. Aus § 64a LBesG NRW, der die Zulage mit 20,00 Euro je 24-Stunden-Schicht bemesse, folge für den Zeitraum bis zum 30. Juni 2024 ein Anspruch in Höhe von 173,20 Euro monatlich, mithin 1.905,20 Euro. Diese Ausführungen hat der Kläger mit Schriftsatz vom 27. Februar 2025 um seinen Urlaubsanspruch korrigiert. Unter Abzug von drei Monaten (jeweils 1,5 Monate für jeden der beiden Zeiträume) ergebe sich ein Anspruch in Höhe von 4.612,03 Euro.

Nachdem die Beteiligten während des hiesigen Verfahrens das Vorverfahren nachgeholt haben, hat der Kläger den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 25. Februar 2025 in seinen Klageantrag einbezogen.

Der Kläger beantragt nunmehr,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 5. Juni 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. Februar 2025 zu verpflichten, ihm für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis zum 30. Juni 2024 eine Notfallsanitäterzulage gemäß § 17a EZulV NRW a.F. bzw. ab dem 1. August 2023 bis zum 30. Juni 2024 gemäß § 64a LBesG NRW in Höhe von 4.612,03 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz der Europäischen Zentralbank ab Rechtshängigkeit zu zahlen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt sie ergänzend zu ihrem Vorbringen im Verwaltungsverfahren im Wesentlichen vor: Ein Anspruch auf Zahlung der Zulage bestehe schon dem Grunde nach nicht. Jedenfalls sei der geltend gemachte Anspruch aber auch der Höhe nach erheblich übersetzt. Die Regelung des § 17a EZulV NRW a.F. sei erst zum 20. Mai 2022 in Kraft getreten. Daher müsse die Zeit bis zum 19. Mai 2022 außer Betracht bleiben. Der Wert von 20,3 Stunden im Monatsdurchschnitt würde bedeuten, dass der Kläger seine komplette Dienstzeit im Rettungsdienst und dann noch in den allein zulagenberechtigten Funktionen des Rettungswagenführers und des Notarzteinsatzfahrzeugfahrers eingesetzt worden wäre. Zudem blieben Urlaubs- und Krankheitszeiten unberücksichtigt. Die Beklagte hat eine Auswertung der für den streitgegenständlichen Zeitraum tatsächlich angefallenen, zulagenrelevanten Dienstzeiten der 28 Kolleginnen und Kollegen des Klägers vorgelegt. Aus dieser folge, dass im Schnitt eine erheblich geringere Zulage angefallen sei. Diese Auswertung hat die Beklagte im weiteren Verlauf des Verfahrens dahingehend konkretisiert, dass sieben Kolleginnen und Kollegen wie der Kläger mit A9z besoldet würden. Für die Einzelheiten dieser Auswertungen wird auf Bl. 46 ff. sowie Bl. 109 ff. der Gerichtsakte Bezug genommen.

Das Gericht hat am 11. Mai 2026 in Kammerbesetzung mündlich verhandelt. Auf das Protokoll (Bl. 94 ff. der Gerichtsakte) wird Bezug genommen. Der Kläger hat dort darauf hingewiesen, dass aus seiner Sicht ein Vergleich mit denjenigen Kolleginnen und Kollegen, die in der Besoldungsgruppe A9 eine Amtszulage (A9z) erhielten, sachgerechter sei. Denn diese seien - wie er - mit Zusatzaufgaben betraut und daher häufiger in verantwortlicher und mithin zulagenberechtigter Position als Notfallsanitäter eingesetzt. Die Kammer hat nach Beratung beschlossen, die Beklagte zur Ergänzung ihrer Datenauswertung aufzufordern. Dem ist die Beklagte mit Schriftsatz vom 23. Juni 2026 nachgekommen. Die Beteiligten haben sodann beide ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter anstelle der Kammer sowie mit einer Entscheidung ohne (weitere) mündliche Verhandlung erklärt.

Zu den weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I. Der Berichterstatter entscheidet anstelle der Kammer (§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO) sowie ohne (weitere) mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO), weil die Beteiligten hiermit schriftsätzlich ihr Einverständnis erklärt haben.

II. Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat - die nachträgliche quantitative Beschränkung des Antrags hinsichtlich der Anspruchshöhe, die nach § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 Var. 1 ZPO nicht als Klageänderung gilt, legt das Gericht als Teilrücknahme aus,

vgl. Clausing, in: Schoch/Schneider (Hrsg.), VwGO, 48. EL Juli 2025, § 92 Rn. 11; Peters, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 6. Aufl. 2025, § 92 Rn. 8; Wöckel, in: Eyermann (Hrsg.), VwGO, 17. Aufl. 2026, § 91 Rn. 13; ähnlich Schenke, in: Kopp/Schenke (Hrsg.), VwGO, 31. Aufl. 2025, § 92 Rn. 5; vgl. auch VG Köln, Urteil vom 12. August 2022 - 16 K 2526/19 -, juris, Rn. 31 ff.; a.A. etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. Mai 2011 -9 S 1167/11 -, juris, Rn. 12 -

ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

III. Die nachträgliche Einbeziehung des Widerspruchsbescheids vom 25. Februar 2025 gilt gemäß § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 Var. 1 ZPO ebenfalls nicht als Klageänderung, da sie den Klageantrag unter Beibehaltung des Klagegrundes lediglich erweitert.

Vgl. Peters/Kujath, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 6. Aufl. 2025, § 91 Rn. 26; Schenke, in: Kopp/Schenke (Hrsg.), VwGO, 31. Aufl. 2025, § 91 Rn. 10 m.w.N.

IV. Die Klage hat, soweit über sie noch zu entscheiden ist, teilweise Erfolg. Sie ist insoweit zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

1. Sie ist zulässig.

a) Sie ist hinsichtlich des Hauptanspruchs als Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO statthaft. Anders als bei Klagen auf Gewährung einer Zulage, deren Anspruchsvoraussetzungen sich nach Grund und Anspruchshöhe unmittelbar aus dem Gesetz ergeben - und bei denen dann die allgemeine Leistungsklage statthaft ist - bedarf es vorliegend einer konstitutiven Entscheidung des Beklagten über die Gewährung durch Verwaltungsakt, die das nur abstrakt normierte personalvertretungsrechtliche Benachteiligungsverbot auf den konkreten Einzelfall anwendet.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. November 2022 - 1 A 3176/19 -, juris, Rn. 35 unter Verweis auf OVG NRW, Urteil vom 25. August 2016 - 1 A 1291/15 -, juris, Rn. 24.

Hinsichtlich der geltend gemachten Prozesszinsen ist die allgemeine Leistungsklage die statthafte Klageart.

b) Der Kläger hat das gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 103 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW grundsätzlich erforderliche Vorverfahren rechtzeitig,

zur Einordnung des Vorverfahrens als Sachentscheidungs­voraussetzung, deren Vorliegen im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ausreichend ist, BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2024 - 2 A 2.23 -, juris, Rn. 18 f.,

während des hiesigen Verfahrens nachgeholt. Die grundsätzliche Erforderlichkeit des Vorverfahrens folgt daraus, dass es sich bei dem Streit um die Gewährung einer Notfallsanitäterzulage um eine besoldungsrechtliche Angelegenheit handelt. Denn entgegen der Auffassung der Beklagten zählt die Notfallsanitäterzulage zur Besoldung. Hierzu gehören gemäß § 1 Abs. 4 Nr. 4 LBesG NRW die Zulagen mit Ausnahme der Leistungsprämien. Die Notfallsanitäterzulage nach § 17a EZulV NRW a.F. stellte eine solche Zulage dar. Dies gilt ebenso für die Notfallsanitäterzulage gemäß § 64a LBesG NRW. Soweit die Beklagte im Ausgangsbescheid unter Bezugnahme auf den Gesetzentwurf zu § 64a LBesG NRW darauf verweist, dass es sich um eine „Zulage eigener Art“ handele (vgl. LT-Drs. 18/2277, S. 80), teilt das Gericht die Schlussfolgerung, der Gesetzgeber habe damit zum Ausdruck gebracht, dass die Zulage kein Besoldungsbestandteil sei, sondern für die besondere Beanspruchung im tatsächlich geleisteten Einsatzdienst gewährt werde, nicht. Die Regelung des § 1 Abs. 4 Nr. 4 LBesG NRW differenziert bereits nicht nach dem Zweck der Zulagengewährung, sondern rechnet Zulagen insgesamt - insbesondere etwa Erschwerniszulagen - zur Besoldung.

Vgl. für die inhaltsgleiche Vorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG Reich, in Reich/Preißler (Hrsg.), BBesG, 2. Aufl. 2022, § 1 Rn. 35; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 13. September 2001 - 2 C 34.00 -, juris, Rn. 11.

Dieses Ergebnis wird dadurch bestätigt, dass der Gesetzgeber die Notfallsanitäterzulage später in das Landesbesoldungsgesetz überführt hat. Dafür, dass der Gesetzgeber einen besoldungsfremden Bestandteil gerade in dem die Besoldung regelnden Landesgesetz normieren wollte, bestehen keine Anhaltspunkte. In systematischer Hinsicht wäre zudem die Regelung des § 64a Abs. 3 LBesG NRW, wonach die Zulage nicht an den regelmäßigen Besoldungsanpassungen teilnimmt, überflüssig, wenn es sich von vornherein nicht um einen Besoldungsbestandteil handeln würde.

Da das Vorverfahren jedenfalls durchgeführt worden ist, kommt es nicht darauf an, ob es im vorliegenden Fall ausnahmsweise entbehrlich gewesen ist, weil die Beklagte sich auf die Klage in der Sache eingelassen und deren Abweisung beantragt hat.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 31. Oktober 2023 - 3 A 295/23 -, juris, Rn. 25 unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 1980 - 2 A 4.78 -, juris, Rn. 20.

c) Soweit man das Vorverfahren für erforderlich hält, ist die Jahresfrist der §§ 70, 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO - der Ausgangsbescheid vom 5. Juni 2024 enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung - mit der Erhebung des Widerspruchs mit Schreiben vom 21. Januar 2025 gewahrt.

2. Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 5. Juni 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 25. Februar 2025 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat einen Anspruch auf Gewährung einer Notfallsanitäterzulage. Der Anspruch folgt dem Grunde nach zwar nicht aus den spezialgesetzlichen Regelungen (a)). Er folgt aber aus § 42 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW (b)). Der Höhe nach kann im Wege der Schätzung gemäß § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 287 Abs. 2 ZPO jedoch nur ein Anspruch in Höhe von 1.952,83 Euro festgestellt werden (c)). Hinsichtlich dieses Betrages stehen dem Kläger Prozesszinsen zu (d)).

a) Der Anspruch folgt weder aus § 17a EZulV NRW a.F., noch aus § 64a LBesG NRW. Die erstgenannte Norm setzt in Absatz 1 die „Tätigkeit“ als Notfallsanitäter und in Absatz 2 Satz 1 die „tatsächliche Verwendung“ in der Notfallrettung voraus. Die Nachfolgenorm knüpft in Absatz 1 und 2 an den Einsatz als Notfallsanitäter oder Leitstellendisponent an. Der Kläger hat im streitgegenständlichen Zeitraum indes keinen aktiven Dienst als Notfallsanitäter geleistet.

b) Der Anspruch folgt aber dem Grunde nach aus § 42 Abs. 3 Satz 4 LPVG.

Hiernach darf die Freistellung eines Personalratsmitgliedes keine Minderung der Besoldung zur Folge haben.

Die Vorschrift dient der Konkretisierung des allgemeinen Benachteiligungsverbots des § 7 Abs. 1 LPVG NRW. Sie schließt Benachteiligungen von Personen aus, die Aufgaben und Befugnisse nach dem Personalvertretungsrecht wahrnehmen, weil ein Beschäftigter, der sich zur Wahrnehmung von im Interesse der Dienststellen­gemeinschaft liegenden Aufgaben bereitfindet, so behandelt werden soll, wie wenn er seine vor der Freistellung ausgeübte Tätigkeit weiterführte und weil er Einbußen jeder Art gegenüber seiner bisherigen Dienst- oder Arbeitsleistung wegen seiner Personalratstätigkeit nicht hinnehmen soll. Anknüpfungspunkt ist nicht die personalvertretungsrechtliche Tätigkeit, sondern die vor der Freistellung erbrachte Dienstleistung. So erhält ein freigestelltes Personalratsmitglied etwa auch die mit seiner bisherigen Dienstleistung verbundenen und ihrer Abgeltung dienenden Zulagen weiter. Nur wenn der Zweck der Zulage in der Abgeltung bestimmter, durch die Dienstleistung entstandener Aufwendungen besteht, die Zulage also nicht Besoldung ist, sondern neben dieser und zusätzlich zu ihr gewährt wird, entfällt sie mit der Freistellung, sofern das freigestellte Personalratsmitglied diese Aufwendungen nicht mehr hat.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Juni 2014 - 3 A 235/11 -, juris, Rn. 25; BVerwG, Urteil vom 13. September 2001 - 2 C 34.00 -, juris, Rn. 10; ähnlich BayVGH, Beschluss vom 12. Februar 2008 - 14 B 06.1022 -, juris, Rn. 17 sowie OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. Januar 2012 - OVG 6 N 55.09 -, juris, Rn. 4.

Das freigestellte Personalratsmitglied ist dementsprechend so zu stellen, wie es stünde, wenn es nicht freigestellt wäre. Es hat Anspruch auf die Besoldung, die es erhielte, wenn es in seinem bisherigen Aufgabenbereich verblieben wäre. Änderungen der Sach- und Rechtslage nach der Freistellung des Zulageberechtigten werden nicht außer Acht gelassen, sondern in ihren Auswirkungen berücksichtigt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 2001 - 2 C 34.00 -, juris, Rn. 12 f.; OVG NRW, Urteil vom 12. Juni 2014 - 3 A 235/11 -, juris, Rn. 27.

Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, ist dem Kläger die Notfallsanitäterzulage trotz seiner Freistellung zu gewähren, weil seine Personalratstätigkeit sonst eine Minderung seiner Besoldung zur Folge hätte. Die Notfallsanitäterzulage dient nicht der Abgeltung bestimmter Aufwendungen (vgl. hierzu § 82 LBesG NRW), sondern soll der besonderen Verantwortung der Tätigkeit und den besonderen Fähigkeiten und Kenntnissen, die für sie erforderlich sind, Rechnung tragen (vgl. LT-Drs. 18/2277, S. 80).

Vgl. für die Erschwerniszulage allgemein BVerwG, Urteil vom 13. September 2001 - 2 C 34.00 -, juris, Rn. 11.

Wäre der Kläger in der Zeit von Mai 2022 bis Juni 2024 nicht freigestellt gewesen, wäre er - wie es vor seiner Freistellung der Fall gewesen ist - (überwiegend) im Rettungsdienst eingesetzt worden. Nach Einführung des § 17a EZulV NRW a.F. - die Änderung der Rechtslage nach Freistellung ist zugunsten des Klägers zu berücksichtigen - hätte er dann auch die Notfallsanitäterzulage erhalten. Dies wäre auch unter Geltung des § 64a LBesG NRW der Fall gewesen.

Entgegen der Auffassung der Beklagten begrenzt die Rechtsprechung die Wirkungen des personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbots auch nicht auf die Weitergewährung bereits gezahlter Zulagen. So hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen ausdrücklich entschieden, dass eine Zulage, die erst fünfeinhalb Jahre nach Freistellung des dortigen Klägers eingeführt worden ist, an diesen zu zahlen ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Juni 2014 - 3 A 235/11 -, juris, Rn. 30.

Auch das Bundesverwaltungsgericht betont ausdrücklich, dass Änderungen der Sach- und Rechtslage zu berücksichtigen sind. Die Formulierungen, wonach die Berücksichtigung sich auf eine „fortbestehende Zulageberechtigung“ beziehe, sind erkennbar der Tatsache geschuldet, dass der Senat dort lediglich einen Fall zu entscheiden hatte, in dem die Zulage bereits vor der Freistellung gewährt wurde. Die verallgemeinerungsfähigen Maßstäbe sehen aber eine fiktive Betrachtung der Entwicklung der Besoldung unter Fortschreibung der Sach- und Rechtslage vor.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 2001 - 2 C 34.00 -, juris, Rn. 12 f.

Dem schließt sich das Gericht an. Würde man die Subsumtion unter das Merkmal der „Minderung“ der Besoldung allein von der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Freistellung abhängig machen, würde dies zu zufälligen Ergebnissen führen. Es würde Personalratsmitglieder zudem umso eher benachteiligen, je länger sie freigestellt sind. Die Regelung des § 42 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW dient aber der Konkretisierung des allgemeinen Benachteiligungsverbots. Dieses soll gerade eine Benachteiligung während der Zeit der Freistellung gegenüber anderen Bediensteten im Status Quo - und nicht gegenüber anderen Bediensteten zu Beginn der Freistellung - verhindern. Das kann nur erreicht werden, wenn die berufliche Entwicklung des Personalratsmitglieds fiktiv fortgeschrieben wird.

Hierzu ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 13. September 2001 - 2 C 34.00 -, juris, Rn. 12; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. Januar 2012 - OVG 6 N 55.09 -, juris, Rn. 5; vgl. auch Grünebaum, in: BeckOK LPVG NRW, 1. Ed. Januar 2026, § 42 Rn. 32.

Soweit die Beklagte die Auffassung vertritt, dass die Notfallsanitäterzulage als „Zulage eigener Art“ nur für besondere Beanspruchung im tatsächlich geleisteten Einsatzfall gewährt werden könne, vermag dies nach Auffassung des Gerichts nicht zu einer anderen rechtlichen Bewertung zu führen. Die Beklagte verweist auf die Gesetzesbegründung. Diese befasst sich naturgemäß nur mit dem Normalfall: der Gewährung der Zulage unter den gesetzlich normierten Voraussetzungen der konkreten Anspruchsgrundlage. Streitgegenständlich ist aber der Ausnahmefall eines freigestellten Personalratsmitglieds. Insoweit ergibt sich aus der bereits angeführten obergerichtlichen und bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, dass es für die Frage der Gewährung einer Zulage auf der Grundlage des personalvertretungs­rechtlichen Benachteiligungsverbots - außer es handelt sich um Aufwendungsersatz - nicht auf die Zweckbestimmung der Zulage ankommt. Auch bei sonstigen Erschwerniszulagen, bei denen die (Fort-)Gewährung in der Freistellung anerkannt ist, wird deren Zweck nicht erreicht. Vielmehr dient die Zahlung nunmehr (allein noch) der Verhinderung einer Benachteiligung.

c) Hinsichtlich der Anspruchshöhe kann das Gericht im Wege der Schätzung gemäß § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 287 Abs. 2 ZPO jedoch nur einen Anspruch in Höhe von 1.952,83 Euro feststellen.

Die Ermittlung der Anspruchshöhe kann naturgemäß wegen der Freistellung des Klägers nicht auf der Grundlage von während des streitgegenständlichen Zeitraums geleisteter tatsächlicher Einsatzzeiten erfolgen. Nur diese würden unter Multiplikation mit den vorgegebenen Werten der jeweiligen Anspruchsgrundlage zu einem exakt bestimmten Betrag führen. Die Berechnung hat stattdessen nach dem Lohnausfallprinzip, welches landesrechtlich in § 42 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW geregelt ist, zu erfolgen.

Vgl. für die insoweit übertragbaren Regelungen des Bundespersonalvertretungsrechts BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 - 6 P 5.12 -, juris, Rn. 17; vgl. auch BAG, Urteil vom 16. November 2011 - 7 AZR 458/10 -, juris, Rn. 13.

Hiernach ist im Rahmen einer hypothetischen Betrachtung die Sachlage zu ermitteln, die ohne Freistellung des Beamten bestanden hätte. Übertragen auf den Kläger bedeutet dies, dass in tatsächlicher Hinsicht hypothetisch zu ermitteln ist, in welchem Umfang dieser ohne die Freistellung Dienste geleistet hätte, die zu einem Anspruch auf Gewährung der Notfallsanitäterzulage geführt hätten.

Vgl. allgemein BAG, Urteil vom 26. August 2020 - 7 AZR 345/18 -, juris, Rn. 34; Hedermann, in: BeckOK BPersVG, 23. Ed. Februar 2026, § 51 Rn. 19 f.; vgl. konkret für die Gewährung von Leistungsprämien VG München, Urteil vom 8. Januar 2019 - M 21 K 17.135 -, juris, Rn. 33; VG Frankfurt (Oder), Urteil vom 11. Februar 2015 - 2 K 739/12 -, juris, Rn. 24.

Diese hypothetische Einschätzung, die sich im Spannungsfeld zwischen dem Benachteiligungsverbot einerseits und dem Begünstigungsverbot andererseits (§ 7 Abs. 1 LPVG NRW) bewegt, ist notwendigerweise mit erheblichen Schwierigkeiten und damit mit Unschärfen verbunden, wenn und weil sie an ein Geschehen anknüpft, welches letztlich nur fiktiv geschätzt werden kann.

Vgl. ArbG Hamburg, Urteil vom 10. Mai 2022 - 3 Ca 74/21 -, juris, Rn. 50.

Daher kann das Gericht die erforderliche Schätzung auf der Grundlage von § 287 Abs. 2 ZPO, der gemäß § 173 Satz 1 VwGO auch im Verwaltungsprozess entsprechende Anwendung findet, selbst vornehmen. Denn bei dem geltend gemachten Anspruch auf Gewährung einer Notfallsanitäterzulage handelt es sich um einen gebundenen Anspruch, der letztlich auf eine Geldzahlung gerichtet ist und damit dem (entsprechenden) Anwendungsbereich des § 287 Abs. 2 ZPO unterfällt. Die Höhe dieses Anspruchs ist zwischen den Beteiligten streitig. Da es sich um eine fiktive Betrachtung handelt, ist die Aufklärung der maßgeblichen Umstände nicht nur - wie es der Wortlaut der Norm fordert - mit Schwierigkeiten verbunden, die zu der Bedeutung des streitigen Teils der Forderung in keinem Verhältnis stehen; sie ist vielmehr objektiv unmöglich. Mithin kann das Gericht über die Höhe der Forderung unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls nach freier Überzeugung entscheiden.

Vgl. zu den Voraussetzungen im Einzelnen BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2023 - 2 B 20.22 -, juris, Rn. 10 ff.; OVG Bremen, Urteil vom 24. Mai 2023 - 2 LC 247/21 -, juris, Rn. 48 ff.; vgl. für beamtenrechtliche Streitigkeiten auch VG Münster, Beschluss vom 1. Juni 2021 - 5 K 2329/20 -, juris, Rn. 41; VG Köln, Urteil vom 31. Juli 2006 - 19 K 6293/04 -, juris, Rn. 41 ff.

Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, hat sich das Gericht bei der Schätzung der Anspruchshöhe von folgenden Erwägungen leiten lassen:

aa) Der von dem Kläger angegebene Betrag erscheint - auch nach nachträglicher Berücksichtigung seines Urlaubsanspruchs - deutlich übersetzt. Auf die insoweit überzeugenden Ausführungen der Beklagten wird Bezug genommen.

bb) Ein Anspruch auf die Notfallsanitäterzulage besteht - worauf die Beklagte zutreffend hinweist - nur für den tatsächlichen Einsatz bzw. die tatsächliche Einteilung in der 24-Stunden-Schicht als Transportführer eines Rettungswagens oder als Führer eines Notarzteinsatzfahrzeugs. Der Fahrer eines Rettungswagens oder ein ergänzend zum Fahrer und verantwortlichen Transportführer eingesetzter weiterer Notfallsanitäter erfüllen die Anspruchsvoraussetzungen nicht. Dieses vom Wortlaut erfasste enge Verständnis der jeweiligen Anspruchsgrundlagen beruht auf der in § 4 RettG NRW zum Ausdruck kommenden gesetzlichen Systematik der Besetzung von Rettungsmitteln. Zudem hat der Gesetzgeber im Rahmen des Gesetzgebungs­verfahrens zu § 64a LBesG NRW deutlich erkennen lassen, dass er von einem engen Verständnis ausgeht.

Vgl. ausführlich, insbesondere zum Notfallsanitäter als Fahrer eines RTW, VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Dezember 2025 - 26 K 2502/25 -, juris, Rn. 24 ff.

cc) Zutreffend ist auch der Einwand der Beklagten, der Zeitraum vom 1. bis zum 19. Mai 2022 sei nicht zu berücksichtigen. Denn § 17a EZulV NRW a.F. wurde erst durch Art. 1 der Dritten Verordnung zur Änderung der Erschwerniszulagenverordnung vom 10. Mai 2022 (GV. NRW. 2022, S. 730) eingefügt. Art. 2 dieser Verordnung legt das Inkrafttreten auf den Tag nach der Verkündung fest. Die Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt ist am 19. Mai 2022 erfolgt, sodass die Norm erst am 20. Mai 2022 in Kraft treten konnte.

dd) Nach alledem erscheint es als Schätzgrundlage sachgerecht, eine Vergleichsbetrachtung mit anderen Notfallsanitätern des Beklagten vorzunehmen, die im streitgegenständlichen Zeitraum zulagenrelevante Dienste geleistet haben.

Die erforderliche fiktive Schätzung führt notwendigerweise zu einer typisierenden und pauschalierenden Betrachtung. Es kann nie ausgeschlossen werden, dass sich bei dem Kläger ohne Freistellung Veränderungen im Dienstumfang oder seiner konkreten Einteilung oder längere Krankheits- oder Abwesenheitszeiten ergeben hätten. Auch kann bei einer Vergleichsgruppe nie sichergestellt werden, dass alle Personen in jeder Hinsicht vergleichbar sind. Diese Unschärfen sind hinzunehmen, soweit es keine konkreten Anhaltspunkte dafür gibt, dass im Einzelfall eine hinreichende Vergleichbarkeit nicht gegeben ist.

Die obergerichtliche Rechtsprechung ist im Rahmen solcher fiktiver Betrachtungen recht großzügig, um eine ungerechtfertigte Benachteiligung des Personalratsmitglieds zu vermeiden, vgl. zu der Annahme, das Personalratsmitglied hätte ohne Freistellung freiwillige Mehrarbeit geleistet, OVG NRW, Urteil vom 12. Juni 2014 - 3 A 234/11 -, juris, Rn. 30.

Dies vorausgeschickt, stellt die von der Beklagten vorgelegte Auswertung (Bl. 46 ff. sowie Bl. 109 ff. der Gerichtsakte) aus Sicht des Gerichts eine taugliche Schätzgrundlage dar. Die ihr zugrunde liegende Verwaltungspraxis entspricht den dargestellten rechtlichen Anforderungen zum personalen Anwendungsbereich der jeweiligen Anspruchsgrundlagen. Zur Zusammensetzung der Vergleichsgruppe sind indes folgende Hinweise veranlasst:

Das Gericht zieht als Vergleichsgruppe nur diejenigen Notfallsanitäter heran, die - wie der Kläger - im streitgegenständlichen Zeitraum nach A9z besoldet waren. Denn der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung angegeben, als Schätzgrundlage seien vorrangig die so besoldeten Notfallsanitäter geeignet. Hiergegen hat die Beklagte keine Einwände erhoben und erklärt, auch aus ihrer Sicht stelle diese Personengruppe eine taugliche Vergleichsgruppe dar. Dem schließt sich das Gericht an. Denn die Begründung des Klägers, wonach diese Personen Zusatzfunktionen - etwa als Desinfektor - versähen und daher häufiger als verantwortlicher Notfallsanitäter eingesetzt würden, erscheint ohne weiteres plausibel.

Es werden nur solche Personen berücksichtigt, die in der überwiegenden Mehrheit der relevanten Monate zulagenrelevante Dienste geleistet haben. Daher bleibt der Datensatz der Person I bei der Berechnung für den Zeitraum vom 1. August 2023 bis 30. Juni 2024 (Geltung des § 64a LBesG NRW) außen vor. Denn diese Person war in dem elf Monate umfassenden Zeitraum lediglich in sechs Monaten zulagenberechtigt eingesetzt. Es bestehen indes keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass auch der Kläger über mehrere Monate hinweg keine Zulagen erdient hätte. Die Berücksichtigung der Person I würde den Kläger mithin ungerechtfertigt benachteiligen. Aus denselben Gründen bleiben die Datensätze von M und X außen vor. Diese waren jeweils nur über einen vergleichsweise kurzen Zeitraum mit A9z besoldet. Die übrigen Datensätze der Personen A, C, D, E, G und N sowie der Datensatz der Person I, letzterer jedoch nur für den Zeitraum von Mai 2022 bis um 31. Juli 2023 (Geltung des § 17a EZulV NRW a.F.) sind demgegenüber zur Berücksichtigung geeignet. Sie haben in dem ersten, 15 Monate umfassenden Zeitraum jeweils in zwölf bis 15 Monaten und im zweiten, elf Monate umfassenden Zeitraum jeweils in neun bis elf Monaten zulagenberechtigende Dienste geleistet. Dies dürfte im Wesentlichen auf dienstliche Notwendigkeiten sowie übliche Urlaubs- und Krankheitszeiten zurückzuführen sein, die den Kläger bei fiktiver Betrachtung genauso betroffen hätten. Es sei lediglich klarstellend darauf hingewiesen, dass der Datensatz der Person A für den ersten Zeitraum ab Mai 2022 zwölf zulagenberechtigte Monate aufweist, die Beklagte also erkennbar nur fälschlicherweise von neun Monaten ausgegangen ist.

Darüber hinaus bestehen keine konkreten Anhaltspunkte, die Vergleichsgruppe weiter einzuengen oder anderweitig zu modifizieren.

ee) Aus den vorstehenden Ausführungen errechnet sich der tenorierte Betrag in Höhe von 1.952,83 Euro. Dem liegt folgende Rechnung zugrunde:

Für den Zeitraum der Geltung des § 17a EZulV NRW a.F. von Mai 2022 bis Juli 2023 errechnet sich aus dem maßgeblichen Datensatz ein über 15 Monate gemittelter monatlicher Durchschnittsbetrag in Höhe von 69,52 Euro. Daraus folgt ein durchschnittlicher Anspruch in Höhe von 1.042,80 Euro.

Für den Zeitraum der Geltung des § 64a LBesG NRW vom 1. August 2023 bis zum Ende der Freistellung des Klägers mit Ablauf des 30. Juni 2024 errechnet sich aus dem maßgeblichen Datensatz ein über elf Monate gemittelter monatlicher Durchschnittsbetrag in Höhe von 82,73 Euro. Daraus folgt ein durchschnittlicher Anspruch in Höhe von 910,03 Euro.

Dies ergibt addiert einen Gesamtanspruch in Höhe von 1.952,83 Euro.

d) Hinsichtlich dieses Betrags stehen dem Kläger die geltend gemachten Prozesszinsen zu. Der Anspruch folgt aus einer entsprechenden Anwendung des § 291 BGB in Verbindung mit § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB. Denn das auf die Verpflichtungsklage ergangene Urteil verpflichtet die Beklagte im vorliegenden Fall zum Erlass eines die Zahlungspflicht unmittelbar auslösenden und betragsmäßig bestimmten Verwaltungsaktes.

Vgl. zu den Anspruchsvoraussetzungen BVerwG, Beschluss vom 7. September 2004 - 3 B 35.04 -, juris, Rn. 9; OVG NRW, Urteil vom 15. August 2008 - 6 A 4309/05 -, juris, Rn. 79.

V. Die Kostenentscheidung folgt hinsichtlich des zurückgenommenen Teils aus § 155 Abs. 2 VwGO und im Übrigen aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Var. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO. Insbesondere ist das Urteil auch nicht im Hinblick auf den Zinszahlungsanspruch vorläufig vollstreckbar, obwohl dieser prozessual mit der allgemeinen Leistungsklage verfolgt wird. Denn darin läge eine (teilweise) Umgehung der aus § 167 Abs. 2 VwGO folgenden Nichtvollstreckbarkeit des Verpflichtungs­ausspruchs. Eine solche ist bei der gemäß § 113 Abs. 4 VwGO analog zulässigen Verbindung von Verpflichtungs- und Leistungsklage zu vermeiden.

Vgl. ausführlich und in den wesentlichen Erwägungen auf die hiesige Konstellation übertragbar OVG Berlin-Brandenburg, Teilurteil vom 15. Juli 2015 - OVG 6 B 61.15 -, juris, Leitsatz und Rn. 11 ff.; ebenso Nds. OVG, Beschluss vom 4. Dezember 2020 - 10 LC 402/18 -, juris, Rn. 51; a.A. scheinbar derselbe Senat des Nds. OVG, Beschluss vom 1. Juni 2021 - 10 LB 96/20 -, juris, Tenor.