VG Stade — 2026-05-12 — 2 B 175/24 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2026-05-12

Aktenzeichen: 2 B 175/24

ECLI: ECLI:DE:VGSTADE:2026:0512.2B175.24.00

Dokumenttyp: Beschluss

Referenz: WKRS 2026, 14733

Tenor

Tenor: Der Antrag der Beigeladenen wird abgelehnt.

Die Antragsgegnerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Abänderungsverfahrens je zur Hälfte.

Die außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin sind nicht erstattungsfähig.

Der Streitwert wird auf 7.500,00 € festgesetzt.

Gründe

GründeI.

Die Beteiligten streiten um die sofortige Vollziehbarkeit einer von der Antragsgegnerin gegenüber der Beigeladenen am 10. Februar 2023 erteilten Baugenehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Surfsportanlage. Der Baugenehmigung liegt der auf der 39. Änderung des Flächennutzungsplans 2000 beruhende Bebauungsplan Nr. J. "K." der Antragsgegnerin zugrunde.

Der Antragsteller legte am 10. März 2023 gegen die Baugenehmigung Widerspruch ein. Mit Beschluss vom 29. April 2024 ordnete die beschließende Kammer die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers an. Mit Beschluss vom 2. Oktober 2024 (Az. 1 ME 71/24) wies das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht die Beschwerden der Antragsgegnerin und der Beigeladenen gegen den Beschluss der Kammer zurück. Mit Urteil vom selben Tag (Az. 1 KN 34/23) erklärte das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht den am 11. Juli 2022 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan Nr. J. "K." für unwirksam. Zum weiteren Sachverhalt, der Prozessgeschichte und zu den jeweiligen Begründungen wird auf die gerichtlichen Entscheidungen Bezug genommen. In der Folge überarbeitete die Antragsgegnerin den Bebauungsplan Nr. J.. Der geänderte Bebauungsplan wurde am . Juni 2025 durch den Rat der Antragsgegnerin erneut als Satzung und mit rückwirkender Inkraftsetzung zum Zeitpunkt des ersten Inkrafttretens (23.02.2023) beschlossen und am 4. September 2025 bekanntgemacht (vgl. Elektronisches Amtsblatt für den Landkreis Stade, Nr. 34, S. 265).

Bereits am 17. April 2025 stellte die Antragsgegnerin beim Landkreis L. zudem einen Antrag auf Zielabweichung von der Zielfestsetzung "Premiumstandort M." gemäß Ziffer 2.1 Abs. 09 Satz 6 des Regionalen Raumordnungsprogramms 2013 (RROP 2013) sowie von der (denselben räumlichen Bereich bezeichnenden) Zielfestlegung "Vorranggebiet industrielle Anlagen und Gewerbe -N." gemäß Ziffer 4.1.1 Abs. 07 Satz 1 RROP 2013. Zur Begründung führte sie aus, dass die Abweichung für die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. J. und die Änderung des Flächennutzungsplans erforderlich sei, um die gewerbliche Nutzung der Flächen zuzulassen. Das Vorhaben O. weise einen hohen Flächenbedarf auf und stelle besondere Anforderungen an den Standort. Diese Besonderheiten könnten in der Region an alternativen Standorten nicht erfüllt werden. Die Abweichung betreffe ca. 17 ha (8,5 % des Vorranggebiets), von denen der P. ca. 10 ha (5 % des Vorranggebiets) benötige. Die Abweichung sei unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar und berühre nicht die Grundzüge der Planung.

Die raumordnerische Vertretbarkeit sei dann anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre. Dies sei hier der Fall. Wäre die geplante gewerbliche Nutzung zum Zeitpunkt der Aufstellung des RROP 2013 bereits bekannt gewesen, hätte dies in zulässiger Weise in der regionalplanerischen Abwägungsentscheidung dahingehend Berücksichtigung finden können, dass das Vorranggebiet für industrielle Anlagen und Gewerbe ohne die jetzt geltende konkretisierende Einschränkung ("insbesondere großindustrielle Anlagen des produzierenden Gewerbes") festgelegt worden wäre.

Die Zielabweichung berühre auch nicht die Grundzüge der Planung, insbesondere liege sie noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt habe oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte. Die Zielfestlegungen würden neben großindustriellen Anlagen des produzierenden Gewerbes sonstige gewerbliche und industrielle Anlagen nicht ausschließen. Es handele sich beim P. um ein besonders gelagertes Vorhaben, bei dem im Hinblick auf seine besonderen Standortanforderungen nicht zu befürchten sei, dass in weiteren Fällen von den Planungskriterien abgewichen werde. Die Zielabweichung betreffe mit ca. 8,5 % nur einen flächenmäßig untergeordneten Teil am östlichen Rand des Vorranggebiets, in welchem weiterhin quantitativ und qualitativ großindustrielle Anlagen des produzierenden Gewerbes möglich seien. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass das Vorranggebiet bereits im Bestand von Gebieten umgeben sei, die geeignet seien, die (groß-) industriellen Nutzungsmöglichkeiten innerhalb des Vorranggebiets einzuschränken. Außerdem liege das Vorranggebiet vollständig in einem Wasserschutzgebiet.

Zur Illustration legte die Antragsgegnerin Übersichtskarten des Vorranggebiets vor, in denen die Abstandsflächen nach dem Erlass zu Abständen zwischen Industrie- bzw. Gewerbegebieten und Wohngebieten im Rahmen der Bauleitplanung und sonstige für den Immissionsschutz bedeutsame Abstände des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 6. Juni 2007 (im Folgenden: Abstandserlass NRW) nach den Klassen I bis VI eingezeichnet waren. Nach diesen Übersichtskarten existiert ohne das Zielabweichungsgebiet im Vorranggebiet nur ein kleiner Teil der Abstandsklasse I (> 1.500 m) im Nordosten, der übrige Norden bis in den südöstlichen Bereich, in dem auch das Zielabweichungsgebiet liegt, liegt in der Abstandsklasse II (1.000 - 1.500 m). Aufsteigend in die südöstliche Ecke des Vorranggebiets zur Siedlung Q. folgen dann Flächen der Abstandsklassen III (700 - 1000 m) bis VI (200 - 0 m). Ein schmaler Streifen des Vorranggebiets im äußersten Südwesten hält einen Abstand von weniger als 200 m zur nächsten Wohnbebauung ein.

Die Antragsgegnerin führte weiter aus, dass die in der Zielfestlegung adressierten "Betriebe des produzierenden Gewerbes" in solchen Bereichen unterzubringen seien, die den Abstandsklassen I bis VI (1.500 - 200 m) entsprechen. Soweit es sich im Einzelfall um Anlagen handele, deren Abstand sich ausschließlich oder weit überwiegend aus Gründen des Lärmschutzes ergebe, könnten zu allgemeinen Wohngebieten geringere Abstände angenommen werden. Eine fiktive Planung der Antragsgegnerin gehe davon aus, dass in einem Abstand von 500 m zur nächsten Wohnbebauung nur ein Gewerbegebiet festgesetzt werden könne. Beim Ist-Zustand des Vorranggebiets betreffe dies ca. 28 ha im Südwesten und ca. 172 ha würden als Industriegebiet verbleiben.

Nach einer Betrachtung des Vorranggebiets anhand des Leitfadens der Kommission für Anlagensicherheit (KAS-18) sei das Vorranggebiet grundsätzlich ungeeignet für Betriebe, die mit Acrolein arbeiten. Eine kleine Teilfläche des Vorranggebiets im Nordosten wäre geeignet, Betriebe aufzunehmen, die Phosgen, Chlor oder Chlorwasserstoff in relevanten Mengen produzieren, verarbeiten oder lagern. Im Südwesten dürften keinerlei Störfallbetriebe angesiedelt werden.

Zwar würde durch die Zielabweichung ein weiteres immissionsschutzrechtlich schutzbedürftiges Gebiet hinzutreten. Die meisten der in dem Vorranggebiet realistischerweise in Betracht kommenden zielkonformen Nutzungen seien aber weiterhin städtebaulich durch sie, die Antragsgegnerin, planbar. Hierzu legte die Antragsgegnerin eine weitere Übersichtskarte vor, in die das Abweichungsgebiet mit Abstandsflächen nach dem Abstandserlass NRW unter Berücksichtigung des Sondergebiets P. eingezeichnet war. Danach verbleibt im nordöstlichen Bereich eine kleine Fläche der Abstandsklasse II und der weitere Norden und Nordwesten des Gebiets liegt in den Abstandsklassen III und IV. Da es sich hierbei um Abstände zu Wohngebieten handele und der P. eher einem Mischgebiet entspreche, seien die tatsächlich einzuhaltenden Abstände etwas geringer und entsprächen ungefähr der übernächst höheren Abstandsklasse. Im Rahmen einer fiktiven Planung wäre in einem Abstand von 0 m zum P. ein Gewerbegebiet für nicht erheblich belästigende Anlagen vorgesehen. Dies würde zusammen mit den Flächen in der Nähe von Q. ca. 78 ha umfassen, sodass 112 ha an Fläche für ein Industriegebiet verblieben.

Nach dem KAS-18 Leitfaden sei das Vorranggebiet durch Hinzutreten des R. insgesamt nicht mehr geeignet, für Betriebe, die Phosgen, Chlor oder Chlorwasserstoff in relevanten Mengen produzieren, verarbeiten oder lagern. In einem Teilgebiet im Abstand von 200 m zum P. sollten bei typisierender Betrachtung keine Störfallbetriebe angesiedelt werden.

Ein Vergleich mit Industriebetrieben aus der Region ergebe, dass es sich bei diesen nur in wenigen Fällen um Störfallbetriebe handele und dass auch in diesen wenigen Fällen die Abstände zu schutzwürdigen Bereichen oft deutlich unterschritten werden könnten. Die Betriebe würden zudem keine besonders großen Flächen verbrauchen, sodass auch mehrere dieser Betriebe weiterhin im Vorranggebiet angesiedelt werden könnten. Hierbei müssten auch nur die emissionsintensiven Teile der Betriebe im Industriegebietsteil liegen. Parkplätze, Lagerhallen sowie Verwaltungs- und Forschungsanlagen könnten auch auf den Gewerbeflächen verwirklicht werden.

Zusätzliche Umweltauswirkungen oder Konflikte mit der sonstigen Raumplanung seien durch die Zielabweichung nicht zu besorgen.

Bei der Zielabweichung handele es sich um einen Fall des intendierten Ermessens (Soll-Vorschrift), da die Voraussetzungen hier grundsätzlich vorlägen und kein atypischer Fall gegeben sei, sei die Abweichung hier entsprechend dem Regelfall zuzulassen.

Mit Bescheid vom 20. Juni 2025 gab der Landkreis L. dem Antrag der Antragsgegnerin statt und lies die Zielabweichung zu. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar sei und die Grundzüge der Planung nicht berühre. Der Bescheid wurde dem Antragsteller nicht bekanntgegeben.

Zur Begründung führte der Landkreis weiter aus, dass nach der herrschenden Rechtsprechung eine Zielabweichung nur dann als raumordnerisch vertretbar anzusehen sei, wenn das Vorhaben ohne wesentliche Raum- und Umweltauswirkungen realisierbar sei, eine unbeabsichtigte Planungslücke bestehe und das Vorhaben der Schließung dieser Lücke diene, die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre und die Planungslücke, wäre sie bei der Zielfestlegung bekannt gewesen, hätte geschlossen werden können. Das Vorhaben O. hätte im Raumordnungsprogramm festgelegt werden können, wenn das Ansiedlungsinteresse zum damaligen Zeitpunkt bekannt gewesen wäre. Es handele sich um eine überregional bedeutsame Freizeiteinrichtung und in der Begründung zum Vorranggebiet hätte auf die konkretisierende Beschränkung hin zu großindustriellen Anlagen des produzierenden Gewerbes verzichtet werden können. Unter Beachtung heutiger Erkenntnisse über bestehende Restriktionen hinsichtlich der Ausnutzbarkeit des Gebiets für die Ansiedlung von stark emittierenden Betrieben wäre eine solche Anpassung der Begründung unter Umständen auch sachlich geboten gewesen. Angesichts der besonderen Standortgebundenheit für das Vorhaben erscheine es raumordnerisch vertretbar, für den vorliegenden Einzelfall eine Abweichung zuzulassen; dies gelte insbesondere, da das rechtskräftige Raumordnungsprogramm die Möglichkeiten einer Industrieansiedlung deutlich überschätze. Darüber hinaus sei das Vorranggebiet bereits im Bestand von Gebieten umgeben, die die großindustriellen Nutzungsmöglichkeiten einschränkten. Auf dem Gebiet der Antragsgegnerin gebe es zudem auch ohne die Flächen für das Vorhaben ausreichend Vorranggebiete für industrielle Anlagen. Im Zuge der Neuaufstellung der Raumplanung bestehe die Absicht, den Standort des R. durch die Festlegung eines Vorranggebiets für regional bedeutsame Sportanlagen zu sichern. Darüber hinaus werde die Festlegung für großindustrielle Anlagen des produzierenden Gewerbes aufgehoben, da diese auf einem veralteten, nicht mehr bestehendem Ansiedlungsinteresse eines Automobilherstellers beruht habe.

Die Grundzüge der Planung würden durch die Zulassung einer Zielausnahme dann nicht berührt, wenn die Zielabweichung die grundsätzliche Plankonzeption nicht in Frage stelle bzw. diese in einer beachtlichen Weise beeinträchtige.

Auch wenn das Vorranggebiet nach der Begründung im Schwerpunkt auf die Ansiedlung von großindustriellen Anlagen des produzierenden Gewerbes ausgerichtet sei, sei die Ansiedlung anderer Gewerbebetriebe zulässig und entspreche der Zielausrichtung des Gebiets. Daher sei auch der P. zunächst zulässig. Mögliche Beeinträchtigungen der Plankonzeption könnten sich daher nur aus den Auswirkungen des R. auf die Ausnutzbarkeit des verbleibenden Gebiets beziehen. Deren Ausnutzbarkeit sei jedoch bereits durch den Bestand, insbesondere die Siedlung Q., von ca. 200 ha auf ca. 172 ha eingeschränkt. Durch den P. würden bezüglich des verbleibenden Gebiets keine wesentlichen Verschlechterungen entstehen. Bei dem P. selbst handele es sich um ein flächenmäßig untergeordnetes Gebiet am Rand des Vorranggebiets, die Ansiedlung großindustrieller Anlagen des produzierenden Gewerbes bleibe im verbliebenen Gebiet möglich. Die Abweichung zugunsten des R. könnte zwar einen Präzedenzfall schaffen, die Wahrscheinlichkeit weiterer vergleichbarer Vorhaben sei aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls hier aber äußerst gering und bleibe in einem vertretbaren Rahmen.

Am . Oktober 2025 hat die Beigeladene den vorliegenden Abänderungsantrag hinsichtlich der Beschlüsse des Gerichts vom 29. April 2024 und des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 2. Oktober 2024 gestellt.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass durch die Planänderungen und die Zielabweichungsentscheidung der Bebauungsplan Nr. J. nunmehr keinen rechtlichen Bedenken mehr begegne. Die Zielabweichungsentscheidung könne durch den Antragsteller im vorliegenden Verfahren nicht angegriffen werden, da es sich nicht um eine der im Umweltrechtsbehelfsgesetz aufgeführten Entscheidungen handele und sie im Übrigen auch bestandskräftig sei. Insofern habe das Gericht die Zielabweichung als gegeben vorauszusetzen.

Im Übrigen könne der Antragsteller gegen die Zielabweichung auch deshalb nicht vorgehen, weil mit dieser für die Bauleitplanung für den K. keine gegenüber der raumordnerisch bereits vorgegebenen Industrienutzung zusätzlichen oder anderen erheblichen Umweltauswirkungen verbunden seien. Insbesondere könne sich der Antragsteller daher nicht auf einen Schutzanspruch des R. gegenüber den Umweltauswirkungen etwaiger zukünftig an den P. heranrückenden Planungen für Industrieanlagen berufen, die im Rahmen der dafür durchzuführenden Bauleitplan- und Vorhabenzulassungsverfahren zu betrachten wären. Ebenso wenig gehe es darum, ob mit dem P. überhaupt Auswirkungen verbunden seien, die ihrerseits bereits Gegenstand der Umweltprüfung zum Bebauungsplan waren.

Das Bundesverwaltungsgericht habe diesbezüglich betont, dass die Klagebefugnis eines Umweltverbands gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG einen tauglichen Klagegegenstand voraussetze, dessen Vorliegen bereits im Rahmen der Zulässigkeit feststehen müsse. Bei der Bauleitplanung für den P. gehe es ausweislich des Zielabweichungsantrags der Antragsgegnerin und der ihr durch den Landkreis L. erteilten Zielabweichungsentscheidung jedoch nicht um zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen, die von denen abwichen, die hinsichtlich der zielförmig vorgegebenen industriellen Nutzung auf Raumordnungsplanebene bereits berücksichtigt worden seien. Abgesehen davon sei der Antragsteller gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG auch auf die Geltendmachung der Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften beschränkt und könne sich daher insbesondere auch nicht darauf berufen, das Vorranggebiet müsse ohne Einschränkungen für großindustrielle Anlagen des produzierenden Gewerbes nutzbar bleiben. Hinsichtlich eines gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG durch das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht zu entscheidenden Verfahrens fehle es daher sowohl an einem tauglichen Klagegegenstand als auch an der erforderlichen Klagebefugnis.

Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe sowohl in der mündlichen Verhandlung als auch in seinen schriftlichen Entscheidungsgründen zum Normenkontrollverfahren auf die Möglichkeit eines ergänzenden Verfahrens verwiesen. Ein solches käme jedoch nicht in Betracht, wenn der Verstoß gegen das Zielanpassungsgebot gemäß § 1 Abs. 4 BauGB aus Sicht des Oberverwaltungsgerichts allein durch ein gesondertes Änderungsverfahren des Regionalen Raumordnungsprogramms des Landkreises L. bewältigt werden könnte.

Der Antragsteller verkenne weiter, dass das Verhältnis zwischen den Zielen der Raumordnung und der Bauleitplanung dreistufig aus Zielkonformität, Möglichkeit einer Zielabweichung und Notwendigkeit einer Änderung des Raumordnungsplans ausgestaltet sei. Da im Rahmen des ursprünglichen Planaufstellungsverfahrens keine Zielabweichungsentscheidung eingeholt worden war, habe das Oberverwaltungsgericht lediglich entschieden, dass die Antragsgegnerin den ihr zustehenden Ausgestaltungsspielraum überschritten habe und die Planung daher die Anforderungen des § 1 Abs. 4 BauGB nicht wahre. Den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hinsichtlich der Einschränkungen des Vorranggebiets für großindustrielle Anlagen lasse sich jedoch nicht entnehmen, dass dem nicht durch eine Zielabweichungsentscheidung Rechnung getragen werden könne. Im Rahmen der mündlichen Verhandlung sei durch den Senat sehr lange und intensiv erörtert worden, ob die Bauleitplanung der Antragsgegnerin nicht doch zielkonform sei. Wäre es um eine offensichtliche und erkennbar sehr weitreichende Abweichung von den Zielen der Raumordnung gegangen, die nicht mit einer Zielabweichung korrigiert werden könne, wären diese intensiven Diskussionen, die vergleichsweise umfänglichen Ausführungen im Normenkontrollurteil zum Raumordnungsrecht und auch der Hinweis des Senats auf die Möglichkeit des ergänzenden Verfahrens von vornherein entbehrlich gewesen.

Soweit die Kammer in ihrem Beschluss noch weitere Mängel am Bebauungsplan und der Baugenehmigung gesehen habe, habe das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit Präzedenzwirkung für das vorliegende Verfahren diese Begründung abgelehnt.

Die Beigeladene beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stade vom 29.04.2024 (Az. 2 B 175/24) in Gestalt des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 02.10.2024 (Az. 1 ME 71/24) dahingehend abzuändern, dass der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 10.03.2023 gegen die der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung vom 10.02.2023 (Az. 00294-22-01) abgelehnt wird.

Die Antragsgegnerin schließt sich dem Antrag der Beigeladenen an.

Zur Begründung verweist sie auf den Vortrag der Beigeladenen.

Der Antragsteller beantragt,

den Antrag der Beigeladenen abzulehnen.

Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, dass die Zielabweichungsentscheidung rechtswidrig sei und ohne sie weiterhin raumordnerische Belange gegen die für die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. J. erforderliche Änderung des Flächennutzungsplans bestünden. Auf die Rechtswidrigkeit der Zielabweichungsentscheidung könne er sich auch berufen. Zwar stelle die Zielabweichungsentscheidung keine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG dar und sei mithin nicht direkt angreifbar. Da die Voraussetzungen für eine Zielabweichungsentscheidung nicht vorgelegen hätten bzw. weiterhin nicht vorliegen würden, da diese in die Grundzüge der Planung eingreife und auch raumordnerisch nicht vertretbar sei, habe der Landkreis L. im Ergebnis eine Änderung des Raumordnungsprogramms vorgenommen, ohne das hierfür erforderliche Verfahren durchzuführen und eine entsprechende Programmentscheidung zu treffen. In diesem Fall sei über § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG die Anwendung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes gegeben. Eine Bestandskraft des Bescheids stehe dem nicht entgegen, denn diese sei nur gegenüber der Antragsgegnerin, nicht aber ihm gegenüber eingetreten.

Das Gericht hat die Verwaltungsvorgänge des Landkreises L. zum Zielabweichungsverfahren beigezogen. Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten - auch zum Verfahren 1 ME 71/24 - sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

Der Abänderungsantrag der Beigeladenen hat keinen Erfolg.

Dabei hält es die Kammer aus Gründen der Verständlichkeit und Rechtsklarheit für geboten, die Beteiligten im Abänderungsverfahren nach §§ 80a Abs. 3 Satz 2, 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO so zu bezeichnen, wie diese im Ausgangsverfahren nach §§ 80a Abs. 3 Satz 2, 80 Abs. 5 VwGO bezeichnet wurden (wie hier: Nds. OVG, Beschluss vom 11. Juli 2014 - 1 ME 71/14 - , Rn. 8, juris; Beschluss vom 16. November 2021 - 12 ME 78/21 - Umdruck S. 7 f., n.v.; a.A.: BVerwG, Beschluss vom 7. Januar 2016 - 4 VR 3.15 -, Rn. 4, juris), die prozessuale Rolle im Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO jedoch durch entsprechende Zusätze im Rubrum deutlich zu machen. Zwar spricht der Umstand, dass das Abänderungsverfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO ein eigenständiges Verfahren ist, dafür, die entsprechend veränderten prozessualen Rollenverteilungen der Beteiligten auch in ihrer Bezeichnung zum Ausdruck zu bringen, allerdings steht dem entgegen, dass es zu Missverständlichkeiten und Unklarheiten im Abänderungsverfahren kommt, und zwar nicht nur in der gerichtlichen Entscheidung, sondern auch in den zuvor ausgetauschten Schriftsätzen der Beteiligten. Dies gilt insbesondere in Verfahren, die - wie vorliegend - Verfahren des gerichtlichen Drittrechtsschutzes sind. Die formale Bezeichnung der Beteiligtenrollen wirkt sich jedoch nicht auf die materielle Prozesslage aus. Die im vorliegenden Beschluss als Beigeladene bezeichnete Vorhabenträgerin ist die Änderungs-Antragstellerin und der bisherige Antragsteller ist der Änderungs-Antragsgegner; entsprechend der materiell-rechtlichen Stellung erfolgt in Verfahren des § 80 Abs. 7 VwGO die rechtliche Behandlung durch die Kammer, beispielsweise im Hinblick auf die Kosten.

Der Antrag der Beigeladenen ist zulässig.

Nach § 80a Abs. 3 i. V. m. § 80 Abs. 7 VwGO kann das Gericht der Hauptsache Beschlüsse über Anträge nach § 80a Abs. 1 i. V. m. § 80 Abs. 5 VwGO jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen, § 80a Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO. Der von der Antragsgegnerin in veränderter Form erneut beschlossene Bebauungsplan und die Erteilung einer Zielabweichung durch den Landkreis L. stellen ohne Weiteres eine geänderte Sachlage dar, auf die die Beigeladene ihren Abänderungsantrag stützen kann.

Zuständig für die Entscheidung in einem Verfahren nach § 80a Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 80 Abs. 7 VwGO ist das Gericht der Hauptsache. Das ist dasjenige Gericht, bei dem die Hauptsache anhängig oder anhängig zu machen ist (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom . April 1996 - 6 Q 1069/96 -, Rn. 1, juris). Vorliegend ist dies das beschließende Gericht, da der Antragsteller gegen die Baugenehmigung nach einem von der Antragsgegnerin zukünftig zurückweisend beschiedenen Widerspruch Klage beim Verwaltungsgericht erheben kann.

Der Abänderungsantrag nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO ist jedoch unbegründet.

Der ursprüngliche Antrag des Antragstellers gemäß § 80 Abs. 5 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die der Beigeladenen von der Antragsgegnerin erteilte Baugenehmigung ist weiterhin zulässig und begründet, sodass eine Änderung der gerichtlichen Beschlüsse nicht in Betracht kommt.

Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs ist weiterhin zulässig. Der Antragsteller ist antragsbefugt. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der VwGO gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht. Der Antragsteller ist eine nach § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung. Die streitgegenständliche Baugenehmigung stellt eine Entscheidung im Sinne des § 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 UmwRG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG dar. Denn es handelt sich bei der Baugenehmigung um eine Zulassungsentscheidung i. S. d. § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG, für die nach § 7 Abs. 1 Satz 1 UVPG i. V. m. Ziffer 18.7.2 der Anlage 1 zum UVPG eine allgemeine Vorprüfung zur Feststellung der UVP-Pflicht durchzuführen ist, weil allein das Wasserbecken als Kernstück des Surfparks eine Fläche von mehr als 20.000 qm haben soll. Da § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG vorsieht, dass für die Zulassungsentscheidung nach dem UVPG eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann, fallen hierunter auch Zulassungsentscheidungen für die - wie hier - eine Pflicht zur allgemeinen Vorprüfung besteht (vgl. Landmann/Rohmer UmweltR/Fellenberg/Schiller, 109. EL Januar 2026, UmwRG § 1 Rn. 39). Ebenso wie das Nds. Oberverwaltungsgericht hält auch die Kammer es hier für erforderlich, die Vorprüfungspflicht auch auf Ebene der Baugenehmigung anzulegen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 2. Oktober 2024 - 1 ME 71/24 - Rn. 9, juris). Der Antragsteller macht auch geltend, dass die Baugenehmigung Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht, da er vorträgt, dass die Baugenehmigung aufgrund eines gegen den Raumordnungsplan verstoßenden Bebauungsplans rechtswidrig sei. Dabei muss er nicht die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG).

Der Antrag des Antragstellers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist auch weiterhin begründet.

Das Suspensivinteresse des Antragstellers überwiegt das Vollziehungsinteresse an der Baugenehmigung, denn die von der Antragsgegnerin gegenüber der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung vom 10. Februar 2023 erweist sich im Rahmen der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes einzig möglichen und gebotenen summarischen Prüfung weiterhin als aller Voraussicht nach rechtswidrig. Wie die Kammer bereits in ihrem Beschluss vom 29. April 2024 ausgeführt hat, kommt es für die Rechtmäßigkeit der Baugenehmigung maßgeblich auf die hier inzident zu prüfende Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans Nr. J. S. an. Dieser erweist sich weiterhin auch in seiner nunmehr beschlossenen und bekanntgemachten Form aller Voraussicht nach als rechtswidrig.

Die inzidente Prüfung der Rechtswidrigkeit des Bebauungsplans ist nicht auf offensichtliche Rechtsfehler beschränkt. Zwar sind Bebauungspläne im Regelfall in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als rechtmäßig vorauszusetzen und nur bei offensichtlichen Rechtsfehlern für nicht anwendbar zu erklären. In Fällen, in denen - wie hier - ein Normenkontrolleilantrag beim Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht jedoch nicht möglich ist und zu keinem Zeitpunkt möglich war, weil eine den Bebauungsplan im Wesentlichen ausnutzende Baugenehmigung bereits vor der Bekanntgabe des Planes erteilt wurde (siehe hierzu: Nds. OVG, Beschluss vom 11. September 2019 - 1 MN 94/19 - Rn. 17 m.w.N., juris), darf aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes die inzidente Prüfung eines Bebauungsplans im Eilverfahren der Baugenehmigung nicht auf offensichtliche Fehler beschränkt werden (vgl. Beschluss der Kammer vom 29. April 2024 - 2 B 175/24 - Rn. 68, juris).

Der Prüfungsmaßstab folgt dabei hier dem Prüfungsumfang eines Antrags auf Normenkontrolle beim Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht und damit aus § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 UmwRG. Denn die hier erlassene Baugenehmigung ist - wie zuvor bereits ausgeführt - eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG. Gleiches gilt für den der Baugenehmigung zu Grunde liegenden Bebauungsplan (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 2. Oktober 2024 - 1 KN 34/23 -, Rn. 22, juris). Begründet ist ein Rechtsbehelf gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, soweit eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG gegen Rechtsvorschriften verstößt, die für den Bebauungsplan von Bedeutung sind. Das führt auch im vorliegenden Verfahren zu einer Vollprüfung.

Dem vom Rat der Antragsgegnerin am . Juni 2025 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan Nr. 500/3 "Gewerbe- und Surfpark Stade steht weiterhin die rechtsverbindliche Raumplanung des Landkreises L. entgegen, sodass der Bebauungsplan weiterhin gegen § 1 Abs. 4 BauGB verstößt.

Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat entschieden, dass die Planung des Surfparks mit den raumordnungsrechtlichen Festlegungen "Premiumstandort Hansestadt Stade - Steinbeck" und "Vorranggebiet industrielle Anlagen und Gewerbe - Stade-Süd nicht zu vereinbaren ist (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 2. Oktober 2024 - 1 KN 34/23 -, Rn. 23, juris). Dies gilt auch weiterhin. Hieran ändert auch die vom Landkreis L. gegenüber der Antragsgegnerin erteilte Zielabweichung nichts.

Eine Zielabweichungsentscheidung, die der zuständige Träger der Raumordnungsplanung im Rahmen eines Zielabweichungsverfahrens getroffen hat, kann im Rahmen eines späteren Normenkontrollverfahrens gegen den Bebauungsplan, der auf diese vorausgehende Entscheidung gestützt worden ist, zur Überprüfung gebracht werden. Denn wäre die Zielabweichungsentscheidung nichtig, so müsste im Normenkontrollverfahren die Vereinbarkeit des Bebauungsplans mit dem Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB geprüft werden. Und auch wenn die Zielabweichungsentscheidung rechtswidrig ist, kann das Zielanpassungsgebot mit der Folge zum Tragen kommen, dass der damit nicht vereinbare Bebauungsplan unwirksam ist (vgl. Spannowsky: Umfang und Grenzen des Anpassungsgebots nach § 1 Abs. 4 BauGB, ZfBR 2015, 445; 452,453, beck-online).

Die inzidente Überprüfung der Zielabweichungsentscheidung ist zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht durch eine Tatbestandswirkung gesperrt. Die Tatbestandwirkung besagt, dass die (rechtswirksame, nicht nichtige) Zielabweichungsentscheidung grundsätzlich von allen Staatsorganen - auch der Judikative - beachtet und ihren Entscheidungen als gegeben zugrunde gelegt werden. Darauf, dass eine Zielabweichungsentscheidung ein Rechtsverhältnis nur zwischen dem Antragsteller und derjenigen Behörde, die über den Antrag entscheidet, begründet, kommt es insofern nicht an (NK ROG/Kment, 2. Aufl. 2026, ROG § 6 Rn. 135, beck-online). Eine Tatbestandswirkung der Zielabweichungsentscheidung ist hier bislang nicht eingetreten. Dabei ist nach Auffassung der Kammer maßgeblich, dass die Tatbestandswirkung erst dann eintritt, wenn die Zielabweichungsentscheidung gerichtlich nicht mehr unmittelbar angreifbar ist. Dies ist hier nicht der Fall.

Der Zielabweichungsbescheid ist zum Zeitpunkt der Entscheidung der Kammer durch den Antragsteller gerichtlich (noch) unmittelbar anfechtbar. Eine solche Klage wäre noch nicht verfristet, denn der Zielabweichungsbescheid vom 20. Juni 2025 wurde dem Antragsteller nicht bekanntgegeben, sodass insoweit die noch nicht abgelaufene Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO gilt. Der Antragsteller wäre im Fall einer Klage gegen die Zielabweichungsentscheidung des Landkreises Stade nach § 2 Abs. 1 UmwRG auch klagebefugt, da diese nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts einen tauglichen Klagegegenstand darstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 - 4 C 6.21 - Rn. 22 ff., juris). Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG findet das Umweltrechtsbehelfsgesetz auch Anwendung, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG getroffen worden ist. Das wäre der Fall, wenn anstelle der Zielabweichung eine Änderung des Regionalplans mit Umweltprüfung (Anlage 5 Nr. 1.5 zum UVPG, §§ 8, 7 Abs. 7, § 13 ROG) bzw. - bei geringfügigen Änderungen - mit Vorprüfung (§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG) erforderlich gewesen wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 - 4 C 6.21 - Rn. 23, juris). Das Bundesverwaltungsgericht hat in der zitierten Entscheidung ausdrücklich entschieden, dass in diesen Fällen auch eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe einlegen kann.

Dabei muss schon im Rahmen der Zulässigkeit feststehen, dass anstelle der Zielabweichung eine Änderung des Regionalplans mit Umweltprüfung bzw. - bei geringfügigen Änderungen - mit Vorprüfung erforderlich gewesen wäre. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz fordert einen tauglichen Gegenstand; allein die Möglichkeit dessen Vorliegens reicht nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 - 4 C 6.21 - Rn. 23 m.w.N., juris). Dies ist hier der Fall.

Die Abgrenzung von zulässiger Zielabweichung und notwendiger Planänderung richtet sich nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG. Nach dieser Vorschrift soll die zuständige Raumordnungsbehörde einem Antrag auf Abweichung von einem Ziel der Raumordnung stattgeben, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Abweichung raumordnerisch vertretbar, soweit das Vorhaben im Hinblick auf den Zweck der Zielfestlegung anhand der konkreten Situation planbar gewesen wäre, wenn der Weg der Planung statt der Abweichung beschritten worden wäre. Ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, beurteilt sich nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird (BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 - 4 C 6.21 - Rn. 25, juris). Eine Zielabweichung ist nur dann zugelassen, wenn voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen ausgeschlossen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 - 4 C 6.21 - Rn. 29 f., juris).

Diese Prüfung ist von der für die Zielabweichung zuständigen Behörde vorzunehmen. Dabei sind die in der Anlage 2 zu § 8 Abs. 2 ROG genannten Kriterien entsprechend heranzuziehen. Der Umfang und die räumliche Ausdehnung der Auswirkungen (vgl. Nr. 2.4 Anlage 2 ROG) und damit auch die Größe der von der Abweichung erfassten Fläche spielen mithin ebenso eine Rolle wie ihre Bedeutung und Sensibilität (vgl. Nr. 2.5 und 2.6 Anlage 2 ROG). Maßgeblich ist ferner, um welche Art von Zielfestlegung - flächendeckend oder spezifisch - es geht. Dient die Zielabweichung der Änderung eines spezifisch festgelegten Standorts für ein raumbedeutsames Vorhaben, werden die Grundzüge der Planung in der Regel berührt sein (BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 - 4 C 6.21 - Rn. 31, juris).

Der Antragsteller könnte auch die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 UmwRG). Gemäß § 1 Abs. 4 UmwRG sind umweltbezogene Rechtsvorschriften Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf den Zustand von Umweltbestandteilen oder Faktoren im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 1 und 2 UIG beziehen. Der Begriff ist vor dem Hintergrund von Art. 9 Abs. 3 AarhusKonvention weit auszulegen. Entscheidend ist, ob die fragliche Bestimmung in irgendeiner Weise einen Umweltbezug hat (BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 - 4 C 6.21 - Rn. 41, juris).

Nach diesem Maßstab ist § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG jedenfalls insoweit umweltbezogen, als von Zielen der Raumordnung abgewichen wird, die ihrerseits umweltbezogen sind (BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 - 4 C 6.21 - Rn. 42 m.w.N., juris). Entgegen dem Vorbringen der Beigeladenen ist aber nicht zwingend erforderlich, dass die Zielabweichung aufgrund von zusätzlichen oder anderen erheblichen Umweltauswirkungen, die von denen abweichen, die hinsichtlich der zielförmig vorgegebenen industriellen Nutzung auf Raumordnungsplanebene bereits berücksichtigt worden seien, gegen die Grundzüge der Planung verstößt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung lediglich ausgeführt, dass die Grundzüge der Planung eines Raumordnungsprogramms auch die der Planung zugrundeliegenden Umweltprüfung betreffen können und mithin auch dann berührt sein können, wenn voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen durch die Zielabweichung nicht ausgeschlossen werden können, die auf dieser Planungsebene erkennbar sind (BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 - 4 C 6.21 - Rn. 29 f.). Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Verstoß einer Zielabweichungsentscheidung gegen die Grundzüge der Planung für die Anfechtungsberechtigung einer anerkannten Umweltorganisation stets die strategische Umweltprüfung betreffen muss. Vielmehr kann auch ein Verstoß gegen sonstige, nicht primär umweltbezogene Grundzüge der Planung - wie hier ein Austausch von industrieller Nutzung zu gewerblicher Nutzung - dazu führen, dass ein hierzu erforderliches Planänderungsverfahren unterlaufen und eine (überschlägige) Prüfung abweichender Umwelteinwirkungen in rechtswidriger Weise unterbleibt.

Maßgeblich für die Rügefähigkeit unterlassener Raumplanungsänderungsverfahren ist mithin allein die Notwendigkeit einer Vollprüfung oder einer überschlägigen Prüfung der Umwelteinwirkungen nach § 8 Abs. 2 ROG. Ist eine Bauleitplanung oder die Änderung eines Flächennutzungsplans nur dann mit den Zielen der Raumordnungsplanung zu vereinbaren, wenn diese Ziele geändert werden, weil eine Zielabweichung die Grundzüge der Planung berühren würde, kommt es nicht darauf an, ob die berührten Grundzüge der Planung umweltrechtlicher Natur sind. Allein weil eine Änderung des Raumordnungsplans erforderlich ist und aus diesem Grund ein entsprechendes, formelles Verfahren mit einer (überschlägigen) Umweltprüfung durchzuführen ist, ist die Rügefähigkeit durch anerkannte Umweltorganisationen gegeben. Insofern kommt es auch nicht darauf an, ob die umweltbezogenen Auswirkungen des auf die Zielabweichung bzw. Planänderung angewiesenen Vorhabens marginal oder sogar positiv sind. Denn dies kann allein das Ergebnis einer zwingend vorzunehmenden Prüfung sein und darf dieser nicht vorweggenommen werden.

Dies vorausgeschickt erweist sich die Zielabweichungsentscheidung in durch den Antragsteller rügefähiger Art als rechtswidrig, weil an ihrer Stelle ein Planänderungsverfahren hätte durchgeführt werden müssen.

Denn die Zielabweichung berührt die Grundzüge der Planung i. S. d. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG. Mit der Voraussetzung des Nichtberührtseins mit den Grundzügen der Planung soll eine restriktive Handhabung der Zielabweichungen erreicht werden (NK ROG/Kment, 2. Aufl. 2026, ROG § 6 Rn. 81, beck-online). Ob eine Zielabweichung eine tragende Festsetzung der Planung und damit deren Grundzüge betrifft, hängt von den konkreten Umständen der Planungssituation ab und ist eine Frage des Einzelfalls. Die Abweichung muss, soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein, durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (NK ROG/Kment, 2. Aufl. 2026, ROG § 6 Rn. 82, beck-online).

Demgegenüber ist es für das Zielabweichungsverfahren unbedeutend, ob die planerische Konzeption weiterhin aktuell ist bzw. auch heute noch einen angemessenen Ausgleich zwischen den involvierten Belangen darstellt; dieser Umstand mag zu einer Planänderung anhalten, vermag die Wertigkeit der Grundzüge der Planung jedoch nicht zu mindern. Jedoch können neue Erkenntnisse oder nachträglich eingetretene Tatsachen, die bei der Planung unbekannt waren, Argumente für eine zulässige Zielabweichung liefern, wenn sie nahelegen, dass der Plangeber bei Kenntnis der Umstände anders vorgegangen wäre (NK ROG/Kment, 2. Aufl. 2026, ROG § 6 Rn. 85, beck-online). Das Zielabweichungsverfahren ist überdies auch kein sonstiges Planungsverfahren und kennt deshalb keinen planerischen Gestaltungsspielraum. Es handelt sich vielmehr um ein "schlichtes" Verwaltungsverfahren, das der vollen gerichtlichen Überprüfbarkeit sowohl in tatsächlicher als auch rechtlicher Hinsicht unterliegt (NK ROG/Kment, 2. Aufl. 2026, ROG § 6 Rn. 72, beck-online).

Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 2. Oktober 2024 (Az. 1 KN 34/23) zur Vereinbarkeit der Bauleitplanung mit dem bestehenden Raumordnungsprogramm zunächst festgestellt, dass die Antragsgegnerin die Vorgaben des Raumordnungsprogramms zwar zutreffend erfasst habe. Sodann hat es aber ausgeführt:

"Nicht tragfähig ist indes die daran anschließende, auf dem Strukturkonzept für das Vorranggebiet für industrielle Anlagen und Gewerbe T. (Anlage 2 zur Begr. der 39. Änderung des FNP) beruhende Schlussfolgerung, auch unter Berücksichtigung des geplanten Sondergebiets werde die industriell-gewerbliche Entwicklung der Flächen nicht wesentlich eingeschränkt. Mit dem P., der Gastronomie und Übernachtungsmöglichkeiten in größerem Umfang einschließen soll, wird vielmehr eine Freizeiteinrichtung zugelassen, die einen Schutz vor Immissionen beanspruchen kann. Dieser Schutzanspruch, der bei einem Sondergebiet grundsätzlich aus dem zulässigen Nutzungsspektrum abzuleiten ist (vgl. Senatsurt. v. 26.3.2014 - 1 KN 1/12 -, juris Rn. 37), ist angesichts der Tatsache, dass sich dort eine große Zahl von Menschen zu Freizeitzwecken über längere Zeit aufhalten und auch übernachten soll, nicht unerheblich. Bezogen auf Gerüche und - jedenfalls zur Nachtzeit - auf Lärm kommt er demjenigen eines Mischgebiets gleich; im Übrigen ist der Gesundheitsschutz zu beachten. Zugleich handelt es sich bei dem P. um ein öffentlich genutztes Gebäude bzw. Gebiet/Freizeitgebiet i.S.v. § 3 Abs. 5d BImSchG, also um ein benachbartes Schutzobjekt i.S.d. Störfallrechts, von dem Anlagen und Betriebsbereiche einen angemessenen Sicherheitsabstand halten müssen. Seine Ausdehnung ist schließlich nicht unerheblich; er liegt zwar am Rand des Vorranggebiets, beansprucht selbst aber bereits 10 ha. Rechnet man das Gewerbegebiet hinzu, dass eine Ansiedlung großindustrieller Anlagen schon nach seinem Zuschnitt nicht erlaubt, werden knapp 17 ha bzw. etwa 10 Prozent des Vorranggebiets der primär vorgesehenen Nutzung unmittelbar entzogen.

Die damit verbundenen Beeinträchtigungen des Vorranggebiets sind substantiell. In Bezug auf das Störfallrecht ergeben sich Anhaltspunkte zur Bemessung des angemessen Sicherheitsabstands i.S.v. § 3 Abs. 5c BImSchG aus dem Leitfaden "Empfehlungen für Abstände zwischen Betriebsbereichen nach der Störfall-Verordnung und schutzbedürftigen Gebieten im Rahmen der Bauleitplanung - Umsetzung § 50 BImSchG" des Technischen Ausschusses für Anlagensicherheit der Störfall-Kommission beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit in der zweiten, überarbeiteten Fassung vom November 2010 (KAS-18, vgl. BVerwG, Beschl. v. 6.6.2024 - 7 VR 7.24 -, juris Rn. 11). Aus dessen Anhang 1, Bild 1 "Abstandsempfehlungen für die Bauleitplanung ohne Detailkenntnisse" ergibt sich, dass für viele der dort aufgeführten chemischen Verbindungen Abstände von mehreren 100 m erforderlich sind. Eine entsprechende Zonierung des Vorranggebiets unter Berücksichtigung der vorhandenen Wohnnutzungen in den Siedlungen Q., U. und V. sowie der Nutzungen in dem Sondergebiet findet sich in der Begründung zu der 39. Änderung des Flächennutzungsplans (Anlage 2). Hieraus ergibt sich, dass lediglich eine kleine Fläche im Nordwesten des Vorranggebiets den Anforderungen der höchsten Abstandsklasse genügt. Deutlich weniger als die Hälfte des Vorranggebiets steht für Industriebetriebe zur Verfügung, die mit nicht nur in der chemischen Industrie durchaus gängigen Stoffen wie Schwefeldioxid und Schwefelwasserstoff umgehen. Dieses Ergebnis relativierend wird ausgeführt, dass die Abstände bei Planumsetzung, d.h. mit Detailkenntnissen tatsächlich wesentlich geringer ausfallen, da die industriell-gewerblichen Anlagen nach dem Stand der Technik errichtet werden müssten. Hinzu komme, dass das Gewerbegebiet Q. aus Sicht der Antragsgegnerin nicht vorrangig für Betriebe und Anlagen der chemischen Industrie entwickelt werden solle. Für derartige Betriebe und Anlagen seien die in der Elbmarsch gelegenen Industriegebiete rund um W. vorgesehen. Auf dieser Grundlage sei die Ausweisung von Industriegebieten i.S.d. BauNVO auf 108 ha im Nordwesten des Vorranggebiets möglich, während auf den übrigen 92 ha neben dem Sondergebiet Gewerbegebiete i.S.d. BauNVO festgesetzt werden könnten.

Abgesehen davon, dass insoweit noch nicht der neue Zuschnitt des Vorranggebiets mit nunmehr nur noch ca. 165 ha zugrunde gelegt wurde, veranschaulicht diese Karte, dass mit dem Sondergebiet ein weiteres Schutzobjekt im bislang insoweit nur durch das in der Nähe liegende FFH-Gebiet belasteten Südosten des Vorranggebiets entsteht. Das schränkt in Verbindung mit den bestehenden Vorbelastungen die Nutzbarkeit des Vorranggebiets für großindustrielle Anlagen sowohl räumlich als auch qualitativ erheblich ein. Räumlich steht - legt man die Zahlen und Angaben der Anlage 2 zur Begründung des FNP zugrunde - nur noch etwa die Hälfte des Vorranggebiets für eine Festsetzung als Industriegebiet gemäß § 9 BauNVO und damit für die Ansiedlung großindustrieller Anlagen zur Verfügung. Die übrige Hälfte ist nur noch für Nutzungen i.S.v. § 8 BauNVO vorgesehen. Von der rechtlichen gebotenen räumlichen Unterordnung der sonstigen gewerblichen Nutzungen kann vor diesem Hintergrund keine Rede sein. In qualitativer Hinsicht kommt hinzu, dass selbst in den potenziellen Industriegebieten die Bandbreite der möglichen Nutzungen eingeschränkt ist bzw. Schutzvorkehrungen erforderlich werden. Das betrifft nicht nur Randbereiche des Vorranggebiets, sondern erfasst wesentliche Teile der potenziellen Industriebaulichen.

Die Schaffung von weiteren Schutzobjekten läuft vor diesem Hintergrund der Festlegung der Fläche als Premiumstandort zuwider, die unter anderem an das bisher geringe Konfliktpotential der Fläche anknüpft. Damit werden die Möglichkeiten der Ansiedelung industrieller Nutzungen substantiell erschwert. Richtig ist zwar der in der mündlichen Verhandlung vertiefte Einwand der Antragsgegnerin, dass eine Vielzahl von Anlagen des produzierenden Gewerbes nicht zu den Störfallbetrieben gehört und sich auf der Ebene der Vorhabenzulassung regelmäßig geringere Sicherheitsabstände ergeben. Das ändert aber nichts daran, dass der raumordnungsrechtlich geschützte Standortvorteil einer großen konfliktarmen Fläche substantiell eingeschränkt wird, wenn diese mit einem neuen Schutzobjekt belegt wird. Hinzu kommt, dass das Störfallrecht nicht allein zu betrachten ist. Von Industriebetrieben gehen - dies kommt in § 9 Abs. 1 BauNVO zum Ausdruck - typischerweise Emissionen (z.B. Lärm, Gerüche, Staub) aus, die mit den Schutzansprüchen anderer Baugebiete unverträglich sind und daher erhebliche Abstände zu schutzbedürftigen Nutzungen erfordern. Geringe Abstände sind oft nur um den Preis kostspieliger Vorkehrungen zu erreichen, die die Attraktivität des Standortes mindern. In der Gesamtschau zeigt sich, dass die Planung die durch das RROP 2013 vorgegebene einheitliche bzw. großflächige Belegung des Vorranggebiets mit großindustriellen Anlagen des Produzierenden Gewerbes substantiell beschränkt, wenn nicht gar verhindert wird."

Die Kammer schließt sich diesen Ausführungen an. Bei den streitgegenständlichen Flächen handelt es sich ausweislich der Begründung des RROP 2013 um den einzigen Premiumstandort für Industrieproduktion im gesamten Plangebiet. Der Eingriff durch den Bebauungsplan Nr. J. S. in diese Raumordnungsplanung ist erheblich. Es liegen keinerlei Anzeichen dafür vor, dass die streitgegenständliche Bauleitplanung noch vom planerischen Wollen des Landkreises zum Zeitpunkt des Beschlusses des Raumordnungsprogramms gedeckt wäre oder dass der Landkreis L. eine solche Planung gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte. Dies mag für den Plangeber heute anders liegen. Zum damaligen Zeitpunkt war aber eine große, zusammenhängende, von externen Störungen weitgehend freie Vorrangfläche für großindustrielle Anlagen des produzierenden Gewerbes gewollt. Dabei ist es unerheblich, dass auch damals schon einzelne Beschränkungen - wie etwa durch die Siedlung Q. oder den Trinkwasserschutz - bestanden haben. Diese hat der Raumordnungsgeber auch nicht übersehen (vgl. etwa zum Trinkwasserschutz RROP 2013, beschreibende Darstellung, Seite 19 Ziffer. 2.1 Nr. 12, Begründung, Seite 21; zur Siedlung Q.: RROP 2013, Umweltbericht, Seite 95), sondern zum Gegenstand seiner Planung gemacht. Das Vorranggebiet ist - wie die von der Antragsgegnerin im Zielabweichungsverfahren vorgelegten Übersichtskarten zeigen - auch mit diesen Beschränkungen weit überwiegend für Störfallbetriebe und/oder Betriebe mit erheblichen Emissionen geeignet.

Die Antragsgegnerin kann auch nicht damit durchdringen, dass das verbleibende Gebiet weiterhin Platz für mehrere beispielhafte Industrieanlagen biete. Dies ist angesichts der Vielzahl von unterschiedlichen Anlagen, die unter diese Definition fallen keine Besonderheit. Insofern ist zu bemerken, dass entsprechende Anlagen sich nicht wie die Auswahl der Antragsgegnerin nur im Bereich von 5 bis 60 Hektar bewegen. Vielmehr reichen die Größen industrieller Anlagen des produzierenden Gewerbes von über hundert Hektar für Neuansiedlungen bis hin zu mehreren Quadratkilometern bei Hauptstandorten. So beträgt die Fläche des geplanten Batteriewerks in Heide über 110 ha, die der Tesla-Fabrik in Grünheide 0 ha und die der geplanten und schließlich aufgegebenen Ansiedlung des Chip-Herstellers Intel in Magdeburg ca. 400 ha. Die Standorte verfügen zudem jeweils noch über Ausbaureserven. Hauptstandorte größerer Unternehmen wie Volkswagen (6,5 km2) oder der BASF (10 km2) sind noch deutlich größer.

Gerade die von der Antragsgegnerin aufgeführten kleineren Anlagen sind zudem erkennbar nicht die Zielgruppe der Raumordnungsplanung, die den Standort aufgrund seiner Lage und der großen, zusammenhängenden Fläche ausgewählt hat (RROP 2013 Begründung Seite 18: "Das Vorranggebiet X. hat vielfältige infrastrukturelle Vorteile (Verkehr, Energie, große zusammenhängende Fläche), die das Gelände für eine einheitliche Nutzung prädestinieren"). Zielgruppe der Planung waren und sind nicht zahlreiche kleinere (verhältnismäßig) emissionsarme Anlagen, die über eine viel höhere Standortflexibilität verfügen und daher nicht auf große, zusammenhängende Flächen angewiesen sind, sondern einzelne, größere bis sehr große Betriebe, die zwingend auf große, zusammenhängende, störungsfreie Flächen angewiesen sind. Mit der Vorrangfläche sollte, auch nach Wegfall des ursprünglichen Interessenten, der sich letztlich für einen Standort bei Leipzig entschieden hatte, im Landkreis ein Standort vorgehalten werden, der bei einer (bundesweiten) Standortsuche für einen großindustriellen Fertigungsbetrieb konkurrenzfähig ist (RROP 2013 Begründung, Seite 18: "Premiumstandorte [...] sind prädestiniert für überregionale (Groß-)Ansiedlungen"). Dieser Grundzug der Planung kann nicht dadurch erfüllt werden, dass ein Puzzle kleinerer Anlagen weiterhin möglich bleibt. Nach der Begründung zum Raumordnungsprogramm ist auch nicht davon auszugehen, dass der damalige Plangeber, hätte er das Ansiedlungsinteresse des R. gekannt, diesen bei seiner Planung berücksichtigt hätte. Dies scheidet schon deshalb aus, weil durch das Hinzutreten des R. die Besonderheit des Standorts gegenüber anderen, kleineren Industriegebieten vollständig oder fast vollständig beseitigt werden würde. Soweit die Antragsgegnerin ausführt, die vergangenen Jahre hätten gezeigt, dass entgegen den damaligen Erwartungen kein Ansiedlungsinteresse für einen großen Industriestandort bestehe, stellt dies keinen Grund für eine Zielabweichung, sondern allenfalls für eine Planänderung dar.

Eine solche Änderung wäre zudem aller Voraussicht nach nicht mehr als geringfügig i. S. d. § 8 Abs. 2 ROG anzusehen. Zwar ist der Beigeladenen dahingehend zuzustimmen, dass der P. und die mit ihm verbundene Hotel- bzw. Ferienwohnnutzung auf der Ebene der strategischen Umweltprüfung vermutlich nicht zu erheblicheren Umweltauswirkungen als die an der Stelle vorgesehene Industrienutzung führen würde. Die Änderung würde jedoch zu einem erheblichen Nutzungskonflikt insbesondere im Hinblick auf Gefahren für die menschliche Gesundheit (ROG Anlage 2 2.3) führen, in dem eine besonders schutzbedürftige Nutzung unmittelbar in ein Gefahrengebiet hineingetragen wird.

Der Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts ist auch nicht zu entnehmen, dass nach dessen Ansicht vorliegend eine Zielabweichung möglich wäre. Soweit die Beigeladene auf die mündliche Verhandlung zum oben zitierten Normenkontrollverfahren verweist, ist festzustellen, dass die mündliche Verhandlung der offenen Diskussion von Rechts- und Sachfragen dient und keine zwingenden Rückschlüsse auf eine bestimmte rechtliche Bewertung zulässt oder gar verbindliche Entscheidungen enthält. Soweit die Beigeladene sich darauf beruft, dass in den Entscheidungsgründen des oben zitierten Urteils des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts im Hinblick auf ein "von der Antragsgegnerin möglicherweise angestrebtes ergänzendes Verfahren" zu den weiteren, nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts nicht tragfähigen, Ausführungen des beschließenden Gerichts eine weitere Prüfung erfolgt ist, lässt dies keinen Rückschluss auf die Möglichkeit eines erfolgreichen Zielabweichungsverfahrens zu. Zum einen haben die darauffolgenden Ausführungen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts keinen Bezug zu raumordnerischen Gesichtspunkten. Zum anderen kann ein "ergänzendes Verfahren" - welches nicht nur die Unvereinbarkeit mit der Raumordnung, sondern auch die Abwägungsmängel des Plans zu heilen hat - auf vielfältige Weise durchgeführt werden. Neben einer Zielabweichung, die hier aus den oben genannten Gründen nicht in Betracht kommt, kann hierunter auch ein Änderungsverfahren des Raumordnungsprogramms ebenso wie eine Anpassung der Planung des R., etwa eine Reduktion der von der Planung in Anspruch genommenen Fläche, verstanden werden. Hinsichtlich des Sondergebiets P. wäre dies bezüglich der Teilgebiete 2, 3 und 4, welche keinen unmittelbaren Bezug zum Kernvorhaben O. aufweisen und auch an anderer Stelle geplant werden könnten, der Fall. Dieses Teilgebiet ragt zudem besonders weit in das Vorranggebiet hinein und weist u.a. mit Ferienhäusern besonders vulnerable Nutzungsmöglichkeiten auf, sodass es in besonderem Maße die obigen Erwägungen zur Berührung der Grundzüge der Planung trägt.

Ohne rechtsgültigen Bebauungsplan ist das Vorhaben der Beigeladenen im Außenbereich nach § 35 BauGB nicht zulässig, worauf sich der Antragsteller auch berufen kann (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 2. Oktober 2024 - 1 ME 71/24 -, Rn. 8, juris).

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 3, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG.

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