OVG Niedersachsen — 2026-06-15 — 1 KN 162/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-06-15

Aktenzeichen: 1 KN 162/24

ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2026:0615.1KN162.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Referenz: WKRS 2026, 16683

Tenor

Tenor: Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

TatbestandDer Antragsteller wendet sich gegen eine Veränderungssperre.

Der Antragsteller ist (Mit-)Eigentümer mehrerer Grundstücke im Ortsgebiet der Antragsgegnerin. Auf den jeweils mit einer Lagerhalle bebauten Grundstücken betreibt er sein Unternehmen (An- und Verkauf von Insolvenzwaren wie Büromöbel, Computer, Laptops, Autos, Motorräder etc.). Die Grundstücke liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 18 "Klein Tirol III", 1. Änderung, der dort ein Gewerbegebiet (GE) festsetzt. Der Antragsteller beabsichtigt, auf seinem Grundstück unter der postalischen Anschrift G. -Straße 6 (Gemarkung H. -Stadt, Flur I., Flurstück J.) ein Betriebsleiterwohnhaus mit Carport und zwei Einstellplätzen zu errichten.

Der Rat der Antragsgegnerin beschloss in seiner Sitzung vom 19. März 2024, nachdem die Tagesordnung u.a. um diesen Punkt erweitert worden war, die Aufstellung der 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 18. Gegenstand der Planung ist (einzig) der Ausschluss von bislang ausnahmsweise zulässigen Betriebsleiterwohnungen. Zur Sicherung dieser Planung beschloss der Rat der Antragsgegnerin am 17. September 2024 die streitgegenständliche Satzung über den Erlass einer Veränderungssperre. Die Verkündung im Amtsblatt des Landkreises Emsland erfolgte am 30. September 2024 (Nr. 26/2024, S. 301). Den Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für das Vorhaben des Antragstellers lehnte der Landkreis Emsland wegen der nunmehr entgegenstehenden Veränderungssperre ab.

Wegen Zweifeln am Vorliegen der Voraussetzungen für die Erweiterung der Tagesordnung in der Sitzung vom 19. März 2024 fasste der Rat der Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss am 17. Februar 2025 neu. Dessen Bekanntmachung wurde in der Zeit vom 19. Februar 2025 bis zum 5. März 2025 in den Aushängekästen der Antragsgegnerin veröffentlicht. In derselben Ratssitzung wurde auch die Satzung über den Erlass der Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 18, 2. Änderung erneut beschlossen. § 4 der Satzung regelt, dass die Veränderungssperre in jedem Fall mit dem Tag der Verkündung sowie darüber hinaus auch rückwirkend ab dem 30. September 2024 in Kraft tritt. Die Satzung wurde am 7. März 2025 ausgefertigt und am 14. März 2025 im Amtsblatt des Landkreises Emsland (Nr. 13/2025, S.75) verkündet.

Am 12. Dezember 2024 hat der Antragsteller den Normenkontrollantrag gestellt. Er rügt formelle Mängel der Beschlussfassung am 19. März 2024. Sowohl der ursprüngliche als auch der neu gefasste Aufstellungsbeschluss seien nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht und die Satzung über den Erlass einer Veränderungssperre in beiden Fassungen weder ausgefertigt noch ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Der neu gefasste Aufstellungsbeschluss sei zudem nicht rückwirkend bekannt gemacht worden, so dass er den nichtigen ursprünglichen Aufstellungsbeschluss nicht habe heilen können. Materiell-rechtlich sei die Veränderungssperre als Sicherungsmittel ungeeignet; die planerische Konzeption der Antragsgegnerin sei mit den Mitteln des Städtebaurechts nicht erreichbar. Die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 18 sei städtebaulich nicht erforderlich (§ 1 Abs. 3 BauGB). Die im Aufstellungsbeschluss genannten städtebaulichen Gründen seien nur vorgeschoben, um in Wirklichkeit andere Ziele zu erreichen. Der Antragsgegnerin sei es um die Förderung der Windenergieplanung gegangen; der (ursprüngliche) Aufstellungsbeschluss stehe im zeitlichen Zusammenhang mit der Neuaufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms des Landkreises Emsland (Sachliches Teilprogramm Windenergie 2024). Nachdem dieser Grund inzwischen durch den Abschluss der Neuaufstellung entfallen sei, fehle ein städtebaulicher Grund. Im Plangebiet seien keine stark emittierenden Betriebe vorhanden, und es sei auch kein Platz mehr für solche Betriebe. Zudem seien keine Konflikte zwischen der Nutzung des im Plangebiet bereits vorhandenen Betriebsleiterwohnhauses und den Gewerbetreibenden bekannt. Außerdem sei im Jahr 2013 die Herabstufung vom Industrie- zum Gewerbegebiet erfolgt. Die Antragsgegnerin habe hierbei an der ausnahmsweisen Zulässigkeit von Betriebsleiterwohnungen ausdrücklich festgehalten, weil es in der Vergangenheit keine Beschwerden gegeben habe. Zudem sei in Grundstückskaufverträgen zwischen der Antragsgegnerin und Käufern von im Plangebiet liegenden Grundstücken die Errichtung von Betriebsleiterwohnungen auf dem jeweiligen Grundstück ausdrücklich festgehalten worden. Der generelle Ausschluss von Betriebsleiterwohnungen könne daher nicht Ergebnis einer gerechten Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB sein. Die betroffenen Gewerbebetriebe seien aus wirtschaftlichen Gründen auf Betriebsleiterwohnungen angewiesen, insbesondere zur Diebstahlsicherung. Bei der Planung handele es sich zudem um eine unzulässige Negativplanung, die darauf gerichtet sei, ein bestimmtes Vorhaben zu verhindern. Die Beschränkung der Zulässigkeit von Betriebsleiterwohnungen auf einen Ausnahmetatbestand (§ 8 Abs. 3 BauNVO) sowie das Gebot der Rücksichtnahme (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO) böten ausreichende Möglichkeiten und Grenzen, um im Genehmigungsverfahren die Errichtung zu vieler Wohnungen oder Wohnungen an ungeeigneten Standorten zu verhindern. Es bestehe jedenfalls ein Feststellungsinteresse dahingehen, dass die Veränderungssperre bis zur erneuten Bekanntmachung am 14. März 2025 unwirksam gewesen sei; jedenfalls bis dahin sei ihm die Baugenehmigung rechtswidrig verweigert worden. Das löse Amtshaftungsansprüche aus, die er gerichtlich geltend machen wolle.

Der Antragsteller beantragt,

die Veränderungssperre der Antragsgegnerin für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 18, 2. Änderung "Klein Tirol III", Satzungsbeschluss vom 17. September 2024, bekannt gemacht am 30. September 2024, sowie Satzungsbeschluss vom 17. Februar 2025, bekannt gemacht am 14. März 2025 mit rückwirkender Inkraftsetzung zum 30. September 2024, für unwirksam zu erklären,

hilfsweise,

festzustellen, dass die Veränderungssperre bis zur Bekanntgabe der erneuten Veränderungssperre am 14. März 2025 unwirksam gewesen ist.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie tritt dem Vorbingen des Antragstellers entgegen und verteidigt die angegriffene Veränderungssperre.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

EntscheidungsgründeDer Normenkontrollantrag hat sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrags keinen Erfolg.

Der Hauptantrag ist zulässig, aber unbegründet.

a)

Die formellen Voraussetzungen für die Wirksamkeit der Veränderungssperre liegen vor. Maßgeblich ist die Fassung vom 17. Februar 2025, bekannt gemacht am 14. März 2025, also die Fassung, die die Veränderungssperre durch das ergänzende Verfahren (§ 214 Abs. 4 BauGB) erhalten hat. Dieses stellt kein rechtlich eigenständiges Verfahren dar, sondern setzt das Verfahren an der Stelle fort, an der der Fehler unterlaufen ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.1.2017 - 4 BN 18.16 -, BauR 2017, 655 = juris Rn. 7). Die Durchführung eines solchen Verfahrens führt dazu, dass die ursprüngliche Satzung über den Erlass einer Veränderungssperre zusammen mit der neu beschlossenen Satzung als eine Satzung - bestehend aus zwei Teilnormgebungsakten - Wirksamkeit erlangt (vgl. zu einem Bebauungsplan BVerwG, Beschl. v. 4.3.2021 - 4 B 40.20 -, BRS 89 Nr. 29 = juris Rn. 4).

Die Veränderungssperre in der maßgeblichen Fassung wurde in formell nicht zu beanstandender Weise beschlossen, ausgefertigt und öffentlich bekannt gemacht. Zum Zeitpunkt der erneuten Beschlussfassung über den Erlass der Veränderungssperre war auch der Aufstellungsbeschluss neu gefasst worden. Auf etwaige Fehler bei der Fassung des Aufstellungsbeschlusses vom 19. März 2024 kommt es daher nicht (mehr) an. Es bedurfte - anders als der Antragsteller meint und unabhängig vom Fehlen einer entsprechenden Rechtsgrundlage - auch keiner rückwirkenden Bekanntmachung des (neu gefassten) Aufstellungsbeschlusses. Prüfungsgegenstand ist die Veränderungssperre, für deren Rechtsmäßigkeit ein wirksamer Aufstellungsbeschluss erforderlich ist. Ein solcher lag hier - jedenfalls mit der Neufassung - unzweifelhaft vor. Die Bekanntmachung der (neu gefassten) Veränderungssperre erfolgte schließlich nach der Bekanntmachung des (neu gefassten) Aufstellungsbeschlusses (vgl. zum Maßstab und der Reihenfolge Senatsurt. v. 24.4.2007 - 1 KN 22/07 -, BauR 2007, 2024 = juris Rn. 45). Das rückwirkende Inkrafttreten der Veränderungssperre - hier auf den Zeitpunkt der öffentlichen Bekanntmachung der ursprünglichen Satzung über den Erlass der Veränderungssperre - findet ihre Rechtgrundlage in § 214 Abs. 4 BauGB und ist nicht zu beanstanden.

b)

Die materiellen Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre liegen ebenfalls vor.

Die Veränderungssperre ist - entgegen der Auffassung des Antragstellers - als Sicherungsmittel nicht ungeeignet. Das ist nur dann anzunehmen, wenn die beabsichtigte Planung sich als offensichtlich rechtswidrig erweist und der Mangel schlechterdings nicht zu beheben ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.4.2023 - 4 CN 9.21 -, NVwZ 2023, 1581 = juris Rn. 32; Senatsurt. v. 13.11.2019 - 12 KN 26/18 -, BauR 2020, 450 = juris Rn. 52 f.). Das trifft hier nicht zu. Nach § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 vorgesehen sind (so etwa Betriebsleiterwohnungen nach § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO), nicht Bestandteil des Bebauungsplans werden. Dass die Antragsgegnerin beabsichtigt, von § 1 Abs. 6 BauNVO Gebrauch zu machen, und Bauleiterwohnungen nicht (nur) im Wege der Ermessensausübung nach § 31 Abs. 1 BauGB bzw. unter Anwendung des Gebotes der Rücksichtnahme (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO) regulieren will, liegt in ihrer planerischen Gestaltungsfreiheit und ist daher nicht zu beanstanden.

Durchgreifende Zweifel am Vorliegen städtebaulicher Gründe und damit der Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) bestehen nicht. Die Antragsgegnerin begründet die Aufstellung der 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 18 damit, dass es seit längerer Zeit Probleme im Nebeneinander von gewerblicher Tätigkeit und Betriebsleiterwohnen bei der Erweiterung bestehender Betriebe oder der Neuansiedlung immissionsstarker Betriebe gebe. Dieser Konflikt verfestige sich zunehmend. Betroffen seien die Themen Lärm, Staub, Anlieferung und Entwicklung. Der Geltungsbereich des Gewerbegebietes liege weit abseits von bestehender Wohnnutzung, damit sich ansiedlungswilligen Betrieben ein möglichst uneingeschränkter Produktions- und Entwicklungsstandort biete (vgl. Sitzungsvorlage Nr. 2025/La/008 vom 31.1.2025). Dass diese städtebaulichen Gründe für den Ausschluss von Betriebsleiterwohnungen lediglich vorgeschoben waren, um Einfluss auf die Förderung der Windenergieplanung im Rahmen der Neuaufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms des Landkreises Emsland zu nehmen, ist bereits weder substantiiert dargelegt noch ersichtlich (vgl. zum Maßstab Senatsbeschl. v. 19.12.2002 - 1 MN 297/02 -, BauR 2003, 508 = juris Rn. 12 ff.). Allein der (ungefähre) zeitliche Zusammenhang zwischen dem ursprünglichen Aufstellungsbeschluss und der Neuaufstellung des Sachlichen Teilprogramms Windenergie 2024 für den Landkreis Emsland reicht für eine solche Annahme nicht. Nur ergänzend ist daher anzumerken, dass auch das Ziel, eine übergeordnete Windenergieplanung durch eine Minimierung schutzbedürftiger Nutzungen zu erleichtern, ein städtebauliches Ziel darstellen würde, das eine Gemeinde mit den Mitteln des Baugesetzbuchs verfolgen darf.

Soweit der Antragsteller darlegt, dass die städtebaulichen Ziele, die die Antragsgegnerin mit der 2. Änderung des Bebauungsplans verfolgt, eine (teilweise) Abkehr von den mit der 1. Änderung im Jahr 2013 (Ausweisung eines Gewerbegebiets anstelle eines Industriegebietes) verfolgten Zielen und in privaten Grundstückskaufverträgen getätigten Zusagen darstelle, keine stark emittierenden Gewerbebetriebe im Plangebiet vorhanden seien und hierfür auch kein Platz mehr bestehe, er keine Kenntnis von Problemen zwischen der Nutzung des im Plangebiet bereits vorhandenen Betriebsleiterwohnhauses und den Gewerbetreibenden habe und die wirtschaftliche Notwendigkeit von Betriebsleiterwohnen für die Diebstahlssicherung verkannt werde, handelt es sich zwar um abwägungsrelevante Belange (§ 1 Abs. 7 BauGB). Die Wirksamkeit einer Veränderungssperre hängt aber nicht davon ab, ob der - noch nicht beschlossene - Bebauungsplan von einer ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung aller betroffenen Belange getragen sein wird. Es kommt allein darauf an, ob die beabsichtigte Planung überhaupt auf ein Ziel gerichtet ist, das im konkreten Fall mit den Mitteln der Bauleitplanung zulässigerweise erreicht werden kann (BVerwG, Beschl. v. 21.12.1993 - 4 NB 40.93 -, NVwZ 1994, 685 = juris Rn. 2). Der in Aussicht genommene Bebauungsplan wird grundsätzlich nicht nach Art einer vorgezogenen Normenkontrolle geprüft (Senatsurt. v. 24.8.2016 - 1 KN 150/14 -, BauR 2017, 62 = juris Rn. 47). Es ist auch nicht erkennbar, dass den vorgenannten Belangen im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung zwingend der Vorzug zu geben sein wird, auch wenn sie - darin ist dem Antragsteller Recht zu geben - mit erheblichem Gewicht Berücksichtigung finden müssen.

Entgegen der Ansicht des Antragstellers liegt auch keine Verhinderungs- oder Negativplanung vor, die sich darin erschöpft, sein Bauvorhaben zu verhindern. Hiervon ist nicht bereits dann auszugehen, wenn das Aufstellungsverfahren eingeleitet wurde, um (auch) ein bestimmtes Vorhaben zu verhindern, das nach der vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans maßgebenden Rechtslage (möglicherweise) zulässig war (vgl. Senatsurt. v. 15.1.2015 - 1 KN 61/14 -, BauR 2015, 630 = juris Rn. 32). Nicht im bauplanungsrechtlichen Sinne erforderlich und damit unzulässig ist eine solche Planung nur dann, wenn die Einschränkung oder Umgestaltung des Baurechts, die zur Unzulässigkeit des Vorhabens führt, nicht von städtebaulichen Zielen getragen ist (vgl. Senatsurt. v. 5.12.2002 - 1 K 473/99 -, BRS 64 Nr. 27 = juris Rn. 22), was hier - wie bereits ausgeführt - jedoch nicht der Fall ist.

Der Hilfsantrag ist bereits unzulässig; dem Antragsteller fehlt das Rechtsschutzbedürfnis. Ein solches wird zwar angenommen, wenn eine Rechtsnorm während der Anhängigkeit eines zulässigen Normenkontrollantrags außer Kraft tritt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2.9.1983 - 4 N 1.83 -, BauR 1984, 156 = juris Rn. 8 ff.; Senatsurt. v. 27.4.2011 - 1 KN 206/08 -, BRS 78 Nr. 131 = juris Rn. 23). Etwas anderes gilt jedoch, wenn während eines anhängigen Normenkotrollverfahrens ein ergänzendes Verfahren durchgeführt und mit einem Satzungsbeschluss abgeschlossen wird. Die ursprüngliche Veränderungssperre erlangt dann - wie bereits dargelegt - zusammen mit der neu beschlossenen Veränderungssperre als eine Veränderungssperre Wirksamkeit; sie setzt sich lediglich aus zwei Teilnormgebungsakten zusammen (vgl. zu einem Bebauungsplan BVerwG, Beschl. v. 4.3.2021 - 4 B 40.20 -, BRS 89 Nr. 29 = juris Rn. 4). Die Veränderungssperre in der ursprünglichen Fassung existiert daher im Rechtssinne nicht mehr, sondern nur noch in der am 17. Februar 2025 beschlossenen und am 14. März 2025 öffentlich bekannt gemachten Fassung. Damit fehlt das Rechtsschutzbedürfnis dafür, die ursprüngliche Veränderungssperre noch einer Überprüfung in einem Normenkontrollverfahren unterziehen zu können (vgl. bzgl. eines Bebauungsplans BVerwG, Beschl. v. 12.7.2017 - 4 BN 7.17 -, BauR 2017, 1677 = juris Rn. 7).

Der Hilfsantrag ist zudem offensichtlich unbegründet. Die Antragsgegnerin hat die Veränderungssperre mit dem Abschluss des ergänzenden Verfahren - wie ausgeführt - rechtsfehlerfrei mit Rückwirkung gemäß § 214 Abs. 4 BauGB in Kraft gesetzt. Sie gilt daher aufgrund der Rückwirkungsanordnung auch zu dem Zeitpunkt, auf den der Antragsteller mit seinem Feststellungsantrag abzielt. Die Veränderungssperre in der Fassung bis zur öffentlichen Bekanntmachung der nach Durchführung des ergänzenden Verfahrens geschlossenen Veränderungssperre gibt es demgegenüber - wie dargelegt - nicht mehr, so dass sie kein Prüfungsgegenstand mehr sein kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

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