Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern 2. Senat — 2 K 160/25 OVG — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-03-12

Aktenzeichen: 2 K 160/25 OVG

ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2026:0312.2K160.25OVG.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: Art 140 GG, § 5 LÖG MV 2024, Art 57 Abs 1 S 2 Verf MV, Art 139 WRV, § 4 ÖZV MV

Leitsatz

Sonderöffnungszeiten an Sonn- und Feiertagen müssen in ihrem zeitlichen, räumlichen und sachlichen Zusammenspiel bei einer Gesamtbetrachtung den nach Art.140 GG i.V.m. Art. 139 WRV geforderten Ausnahmecharakter haben.(Rn.80)

Tenor

Die Verordnung über die Regelungen zur Freigabe von Sonderöffnungszeiten in bestimmten Gemeinden, Gemeindeteilen oder Tourismusregionen vom 20. Februar 2025 in Gestalt der ersten Verordnung zur Änderung der Öffnungszeitenverordnung vom 19. Februar 2026 wird für unwirksam erklärt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist im Kostenpunkt gegen Sicherheitsleistung in Höhe der vom Gericht festgesetzten Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Antragstellerin – eine Gewerkschaft, deren satzungsmäßiger Organisationsbereich das Bundesgebiet u.a. hinsichtlich der Unternehmen und Betriebe des Bereichs des Handels umfasst – wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Öffnungszeitenverordnung, mit welcher Sonderöffnungszeiten an Sonn- und Feiertagen an bestimmten Tourismusstandorten des Landes zugelassen werden.

2 Im Dezember 2023 beschloss der Landtag das Gesetz über die Öffnungszeiten von Verkaufsstellen für das Land Mecklenburg-Vorpommern (Öffnungszeitengesetz – ÖffZG M-V) vom 10.01.2024, das am 01.02.2024 in Kraft trat. § 5 Abs. 1 Satz 1 ÖffZG M-V ermächtigt das für Gewerberecht zuständige Ministerium, per Rechtsverordnung Sonderöffnungszeiten in Welterbestädten, die ein besonders hohes Tourismusaufkommen verzeichnen, und in bestimmten Gemeinden, Gemeindeteilen oder Tourismusregionen zu bestimmen. Während des Rechtsetzungsverfahrens für das Öffnungszeitengesetz hatte das Ministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Tourismus und Arbeit mit der Erarbeitung der streitgegenständlichen Verordnung begonnen. Nach der Ressortabstimmung erfolgte mit Schreiben des Ministeriums für Wirtschaft, Infrastruktur, Tourismus und Arbeit vom 15.03.2024 die Verbandsanhörung zum Entwurf der Verordnung und ihrer Begründung. Im Zuge der Verbandsanhörung erhielt auch die Antragstellerin Gelegenheit zur Stellungnahme und nahm mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 23.04.2024 Stellung, in dem sie verfassungsrechtliche Bedenken vorbrachte.

3 Das Ministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Tourismus und Arbeit erließ im Einvernehmen mit dem Ministerium für Justiz, Gleichstellung und Verbraucherschutz die Verordnung über die Regelungen zur Freigabe von Sonderöffnungszeiten in bestimmten Gemeinden, Gemeindeteilen oder Tourismusregionen (Öffnungszeitenverordnung – ÖffZVO M-V) vom 20.02.2025. Die Verordnung wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt für Mecklenburg- Vorpommern vom 28.02.2025 (GVOBl. M-V 2025 S. 105) bekannt gemacht.

4 Die Öffnungszeitenverordnung lautet auszugsweise:

5 Aufgrund des § 5 Absatz 1 des Öffnungszeitengesetzes vom 10. Januar 2024 (GVOBl. M-V S. 4) verordnet das Ministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Tourismus und Arbeit im Einvernehmen mit dem Ministerium für Justiz, Gleichstellung und Verbraucherschutz:

6 …

7 § 2 Verfahren zur Feststellung von besonders hohem Tourismusaufkommen

8 (1) …

9 (2) Anerkannte Orte, für die ein besonders hohes Tourismusaufkommen festgestellt wird (bestimmte Orte), werden in die Anlage, die Bestandteil dieser Verordnung ist, aufgenommen. …

10 (3) Ein besonders hohes Tourismusaufkommen liegt vor, wenn

11 | | | | | --- | --- | --- | | 1. | | in einem anerkannten Ort die Anzahl von Übernachtungen je Einwohner bezogen auf ein Jahr mindestens 175 Prozent des Landesdurchschnitts nach der amtlichen Statistik zum Tourismus in Mecklenburg-Vorpommern beträgt, |

12 | | | | | --- | --- | --- | | 2. | | eine anerkannte Gemeinde, die bis zu 150 000 Einwohner hat, über eine Freizeiteinrichtung verfügt, die im Jahresdurchschnitt mindestens 200 000 Gäste verzeichnet. |

13 (4) Im Einzelfall kann ein besonders hohes Tourismusaufkommen anhand ortsbezogener Daten nachgewiesen werden. Hierfür muss in einem anerkannten Ort das Verhältnis von Übernachtungsgästen und Tagesreisenden zur Einwohnerzahl 350 Prozent der landesdurchschnittlichen Übernachtungen je Einwohner nach der amtlichen Statistik in Mecklenburg-Vorpommern übersteigen.

14 (5) …

15 § 4 Sonderöffnungszeiten in bestimmten Orten

16 (1) Abweichend von § 3 Absatz 2 Nummer 1 des Öffnungszeitengesetzes sind in den nach § 2 Absatz 2 bestimmten Orten vom 15. März bis zum 31. Oktober und vom 17. Dezember bis zum 8. Januar Öffnungszeiten an Sonn- und Feiertagen für maximal sechs Stunden zwischen 11:30 Uhr und 19:00 Uhr zugelassen. Satz 1 gilt

17 | | | | | --- | --- | --- | | 1. | | nicht für Baumärkte, Möbelhäuser, Autohäuser und Elektrofachmärkte, |

18 | | | | | --- | --- | --- | | 2. | | nicht am Karfreitag und am ersten Weihnachtsfeiertag, |

19 | | | | | --- | --- | --- | | 3. | | am 1. Mai nur dann, wenn die wirtschaftlich Verantwortlichen oder deren Familienangehörige unter Freistellung aller Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer die Waren persönlich feilhalten, und |

20 | | | | | --- | --- | --- | | 4. | | am Ostersonntag nur beschränkt auf den Zeitraum von 14:00 Uhr bis 18:30 Uhr. |

21 (2) Zugelassen ist nur das gewerbliche Feilhalten von Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs verschiedener Art, insbesondere Lebens- und Genussmittel, sowie des typisch touristischen Bedarfs.

22 Am 10.04.2025 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt.

23 Die Öffnungszeitenverordnung ist durch die Erste Verordnung zur Änderung der Öffnungszeitenverordnung vom 19.02.2026 (GVOBl. M-V 2026 S. 91) geändert worden. Die Änderungsverordnung betrifft im Wesentlichen die Einfügung einer Anlage, die die bestimmten Orte der Sonderöffnungszeiten angibt.

24 Die Antragstellerin trägt im Wesentlichen vor:

25 Die Verordnung sei formell rechtswidrig. Sie genüge nicht dem Zitiergebot des Art. 57 Abs. 1 Satz 3 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (LVerf M-V), da in der Einleitungsformel nur § 5 Abs. 1 ÖffZG M-V genannt werde. § 5 Abs. 1 ÖffZG M-V ermächtige das „für Gewerberecht zuständige Ministerium“. Die Zuständigkeit des Ministeriums für Wirtschaft, Infrastruktur, Tourismus und Arbeit für das Gewerberecht ergebe sich erst aus dem Organisationserlass der Ministerpräsidentin vom 21.12.2021 in der Fassung vom 14.11.2022. Der Organisationserlass habe daher mitzitiert werden müssen.

26 Die Verordnung sei materiell rechtswidrig, da sie mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben zum Sonn- und Feiertagsschutz nicht im Einklang stehe. Der Sonn- und Feiertagsschutz werde durch Art. 140 Grundgesetz (GG) i.V.m. Art. 139 Weimarer Reichsverfassung (WRV) bzw. Art. 9 Abs. 1 LVerf M-V i.V.m. Art. 139 WRV garantiert. Die Existenz von Sonn- und gesetzlich anerkannten Feiertagen als Institution werde gewährleistet. Der Sonntagsschutz sei nicht auf einen religiösen oder weltanschaulichen Sinngehalt beschränkt, sondern diene in seiner sozialpolitischen Dimension der Verfolgung profaner Ziele wie der persönlichen Ruhe, der Besinnung, der Erholung und der Zerstreuung. An Sonntagen solle die Geschäftigkeit in Form der Erwerbstätigkeit ruhen, damit der Einzelne diese Tage allein oder in Gemeinschaft mit anderen ungehindert von werktäglichen Verpflichtungen und Beanspruchungen nutzen könne. Aus dem Gebot der Arbeitsruhe folge ein grundsätzliches verfassungsrechtliches Verbot von Tätigkeiten mit werktäglichem Gepräge an Sonn- und Feiertagen. Ausnahmen könne es nur im Interesse der Verwirklichung des Schutzzweckes von Art. 139 WRV selbst (Arbeit für den Sonntag) oder im Interesse des Schutzes anderer verfassungsrechtlich geschützter Güter (Arbeit trotz des Sonntags) geben.

27 Da das Einkaufen selbst nicht der seelischen Erhebung diene, seien Tätigkeiten in diesem Zusammenhang nicht als „Arbeit für den Sonntag“, sondern als „Arbeit trotz des Sonntags“ einzustufen. Eine „Arbeit trotz des Sonntags“ sei nur zulässig, soweit dies zum Schutz bzw. zur Gewährleistung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter erforderlich sei. Gerade Ladenöffnungen begründeten wegen ihrer öffentlichen Wirkung den typisch werktäglichen Charakter eines Tages.

28 Für die in der Verordnung bestimmten Ausnahmen vom Sonn- und Feiertagsschutz fehle es an einem hinreichenden Sachgrund. Weder die Förderung des Tourismus noch das Versorgungsinteresse von Besuchern stellten solche Sachgründe dar. Die Tourismusförderung sei kein Sachgrund für zusätzliche Sonntagsöffnungen. Dass die betroffenen Gebiete für Touristen attraktiver gemacht würden, könne nicht berücksichtigt werden, da dies auf eine unzulässige Umkehrung des Wirkungszusammenhangs hinauslaufe. Eine Sonntagsöffnung könne nicht dadurch gerechtfertigt werden, dass diese selbst erst das für eine Ausnahme erforderliche Interesse im Sinne eines „Einkaufstourismus“ begründe. Eine Sonntagsöffnung sei nur dann zulässig, wenn der Sachgrund selbst das auslösende Moment für das Interesse darstelle und der Sonntag durch den Anlass selbst geprägt werde. Darüber hinaus sei nicht nachgewiesen, dass die Öffnung der Geschäfte an Sonntagen und damit die werktägliche Prägung dieser Sonntage mit all den damit verbundenen Nachteilen dem nach Erholung und Ruhe strebenden Urlauber als vorteilhaft erscheine. Eine Sonntagsöffnung zur Tourismusförderung stehe auch nicht im Einklang mit der Rechtsgrundlage. Aus der Gesetzesbegründung zu § 5 ÖffZG M-V ergebe sich, dass es dem Gesetzgeber allein darum gegangen sei, die Versorgung der anreisenden Touristen auch am Wochenende zu ermöglichen.

29 Das Versorgungsinteresse von Besuchern könne grundsätzlich einen Sachgrund für zusätzliche Sonntagsöffnungen darstellen. Allein ein hohes Aufkommen an Touristen stelle aber noch keinen hinreichenden Sachgrund für eine weitreichende Freigabe des Verkaufs an Sonntagen dar. Maßgeblich sei vielmehr, dass ohne die Öffnung Versorgungslücken auftreten würden oder an den Sonntagen auftretende, spezifisch touristische Bedürfnisse nicht befriedigt werden könnten. Dies sei vorliegend jedoch nicht erkennbar. Nicht ersichtlich sei zudem, warum Touristen und Urlauber, die auch an den Werktagen während des Urlaubs selbst nicht arbeiten müssten, auf eine zusätzliche Öffnung der Geschäfte an Sonntagen angewiesen sein sollten.

30 Selbst wenn man annähme, dass die ausreichende Versorgung von Touristen einen Sachgrund darstelle, müssten die konkreten Regelungen erforderlich und angemessen sein. Dies sei vorliegend nicht der Fall.

31 Die Öffnungen seien an den Sonn- und Feiertagen vom 15.03. bis zum 31.10. und vom 17.12. bis zum 08.01. gestattet. Es sei nicht ersichtlich, dass in diesen Zeiträumen ein so hohes Aufkommen an Touristen zu erwarten sei, dass ohne zusätzliche Sonntagsöffnung die Versorgung gefährdet wäre. Ein überdurchschnittliches Tourismusaufkommen sei nur in den Monaten Mai bis September zu verzeichnen. Zudem seien die Öffnungen an allen Sonn- und Feiertagen für die Dauer von 6 Stunden in der Zeit zwischen 11:30 Uhr und 19:00 Uhr zugelassen worden. Auch insoweit sei nicht erkennbar, dass dieser zeitliche Umfang tatsächlich erforderlich sei, um an den 36 erfassten Sonntagen die Versorgung der Touristen sicherzustellen.

32 Ein inhaltlicher Zusammenhang zwischen dem Sachgrund „erforderliche Versorgung von Touristen“ und dem in der Verordnung festgehaltenen Warenangebot sei nicht ersichtlich. Gemäß § 4 Abs. 2 ÖffZVO M-V sei der Verkauf von Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs verschiedener Art, insbesondere Lebens- und Genussmittel, sowie des typisch touristischen Bedarfs zugelassen. Ausgenommen von den Öffnungsmöglichkeiten seien lediglich Baumärkte, Möbelhäuser, Autohäuser und Elektrofachmärkte. Damit könne ein Großteil des gesamten Warenangebotes des Einzelhandels an den betreffenden Sonntagen uneingeschränkt verkauft werden. Dieses umfassende Warenangebot habe aber in seinem gesamten Umfang keinen spezifischen Bezug zum Tourismus, so dass ein inhaltlicher Zusammenhang nicht bestehe. Dieser Schluss ergebe sich auch daraus, dass Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs die Waren des typischen touristischen Bedarfs als andere Warengruppe gegenüberstellt würden. Damit werde deutlich gemacht, dass es hinsichtlich der Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs gerade nicht auf den touristischen Bedarf ankomme. Auch sei der Verkauf von „Waren des typisch touristischen Bedarfs“ gestattet, ohne dass dieser Verkauf auf Waren beschränkt sei, die in einem Zusammenhang zum örtlichen Tourismus stünden. Damit könnten z.B. in einem Strandbad auch Ski- und Kletterausrüstungen verkauft werden.

33 Es bestünden erhebliche Zweifel hinsichtlich der räumlichen Erforderlichkeit.

34 Da gemäß § 3 Abs. 1 ÖffZG M-V die Öffnung in der Woche von Montag 0:00 Uhr bis Samstag 22:00 Uhr gestattet sei, bedürfe jede zusätzliche Sonntagsöffnung eines sehr gewichtigen Sachgrundes. Es sei nicht erkennbar, dass aufgrund der werktäglichen Ladenöffnungszeiten zusätzliche Öffnungen an Sonn- und Feiertagen erforderlich seien, um die Versorgung der Touristen zu gewährleisten. Hierbei sei auch zu berücksichtigen, dass das Öffnungszeitengesetz zahlreiche weitere Ausnahmen für den Verkauf an Sonn- und Feiertagen enthalte, die eine Erforderlichkeit zusätzlicher Öffnungen zur Sicherstellung der Versorgung von Touristen überflüssig machten. Nach § 1 Abs. 3 Nr. 2 ÖffZG M-V seien Kleinstverkaufsstellen ohne persönlichen Kundenkontakt von den Regelungen des Öffnungszeitengesetzes ausgenommen, so dass diese an Sonn- und Feiertagen ohne zeitliche Beschränkung öffnen könnten. Weiter würden sich in § 4 ÖffZG M-V zahlreiche Ausnahmeregelungen finden, die gerade auch auf die Grundversorgung und den Bedarf von Reisenden ausgerichtet seien.

35 Die Regelung führe dazu, dass der zwingend erforderliche Ausnahmecharakter fehle. Die mit der Verordnung gestatteten Öffnungen seien in zeitlicher, örtlicher und sachlicher Hinsicht nicht geeignet, den Ausnahmecharakter der Öffnungen zu begründen.

36 Es werde die Öffnung an bis zu 36 Sonntagen im Jahr in der Zeit von 11:30 Uhr bis 19:00 Uhr gestattet und damit an mehr als zwei Dritteln aller Sonntage. Damit stelle sich die Öffnungsmöglichkeit in zeitlicher Hinsicht nicht als Ausnahme, sondern als Regel dar, und das von der Verfassung geforderte Regel-Ausnahme-Verhältnis werde umgekehrt. Hinzu komme, dass gemäß § 6 Abs. 1 ÖffZG M-V weitere Sonntage als verkaufsoffen freigegeben werden könnten und sich die Anzahl der verkaufsoffenen Sonntage auf bis zu 40 erhöhen könne. Zu berücksichtigen sei auch, dass sich ein zusammenhängender Block von 32 Wochen ergebe, in dem an jedem Sonntag die Geschäfte öffnen könnten.

37 Auch in sachlicher Hinsicht liege keine Ausnahmeregelung vor. Gemäß § 4 Abs. 2 ÖffZVO M-V sei der Verkauf von Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs verschiedener Art, insbesondere Lebens- und Genussmittel, sowie des typisch touristischen Bedarfs zugelassen. Ausgenommen von den Öffnungsmöglichkeiten seien lediglich Baumärkte, Möbelhäuser, Autohäuser und Elektrofachmärkte. Damit könne ein Großteil des gesamten Warenangebotes des Einzelhandels an den betreffenden Sonntagen uneingeschränkt verkauft und inhaltlich kein Ausnahmecharakter festgestellt werden. Darüber hinaus sei zu beachten, dass die Regelungen zum zulässigen Warenkatalog lediglich die Frage beträfen, welche Waren tatsächlich verkauft werden könnten. Nicht geregelt sei hingegen, dass Geschäfte, die ein bestimmtes Angebot führen, gar nicht öffnen könnten. Dies bedeute, dass alle Geschäfte mit Ausnahme von Baumärkten, Möbelhäusern, Autohäusern und Elektrofachmärkten unabhängig von ihrem tatsächlichen Warenangebot öffnen könnten, solange der Verkauf auf die Waren beschränkt bleibe, die dem Katalog gemäß § 4 Abs. 2 ÖffZVO M-V entsprächen. Unabhängig von der Frage der Effektivität und Durchsetzbarkeit einer solchen Regelung folge daraus, dass die sachliche Beschränkung des Verkaufs nicht zu einer Beschränkung der Öffnungen führe. Im Hinblick auf die Welterbestädte werde der Verkauf von Waren an den betreffenden Sonntagen lediglich in Baumärkten, Möbelhäusern und Autohäusern ausgeschlossen. Daraus folge, dass ansonsten in diesen Gebieten überhaupt keine Einschränkung des Warenangebots bestehe, so dass nicht mehr von einer Ausnahme gesprochen werden könne.

38 In räumlicher Hinsicht habe die Verordnung in ihrer ursprünglichen Fassung die Sonntagsöffnung in 64 Orten bzw. Ortsteilen gestattet. Die Regelung unterscheide – auch in der geänderten Fassung – innerhalb dieser Ortschaften nicht noch einmal nach Gebieten, die besonders von Touristen oder Urlaubern frequentiert würden, sondern gestatte die Öffnung im gesamten Gebiet. Damit würden erhebliche Teile des Bundeslandes Mecklenburg-Vorpommern schon unmittelbar von der Regelung erfasst, so dass allein deshalb nicht von einer Ausnahmeregelung gesprochen werden könne. Die Auswirkungen seien zudem nicht auf die unmittelbar betroffenen Bereiche beschränkt. Ein beachtlicher Teil der Beschäftigten im Land gehe einer Beschäftigung im Wirtschaftssektor Tourismus nach. Daraus folge, dass von einer solchen Verordnung nicht nur Beschäftigte betroffen seien, die in den von der Verordnung erfassten Orten ihren Wohnsitz hätten, sondern auch solche, die in anderen Orten wohnten. Gleiches treffe für die Kunden zu. Damit endeten die Auswirkungen nicht an den jeweiligen Orts- und Gemeindegrenzen, so dass die Beeinträchtigung der Sonn- und Feiertagsruhe wesentlich über die in der Verordnung festgelegten Gebiete hinauswirke.

39 Die Verordnung genüge nicht dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz. Da das unzulässige Öffnen an Sonn- und Feiertagen nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 ÖffZG M-V bußgeldbewährt sei, seien auch die Anforderungen nach Art. 103 Abs. 2 GG zu berücksichtigen. Nicht hinreichend bestimmt seien insbesondere die in § 4 Abs. 2 ÖffZVO M-V verwendeten Begriffe „Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs“ und „Waren des typisch touristischen Bedarfs“.

40 Die Antragstellerin beantragt,

41 festzustellen, dass die Verordnung des Antragsgegners über die Regelungen zur

42 Freigabe von Sonderöffnungszeiten in bestimmten Gemeinden, Gemeindeteilen oder Tourismusregionen (Öffnungszeitenverordnung – ÖffZVO M-V) vom 20. Februar 2025, veröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt für Mecklenburg-Vorpommern 2025, Nr. 5, Seite 105 in Gestalt der ersten Verordnung zur Änderung der Öffnungszeitenverordnung vom 19. Februar 2026 unwirksam ist.

43 Der Antragsgegner beantragt,

44 den Antrag abzulehnen.

45 Er trägt im Wesentlichen vor:

46 Das Zitiergebot des Art. 57 Abs. 1 Satz 3 LVerf M-V sei gewahrt. Mit § 5 Abs. 1 ÖffZG M-V sei die richtige Ermächtigungsgrundlage zitiert. Die Angabe des Organisationserlasses sei weder rechtlich geboten noch in der Praxis üblich. Es sei nicht ersichtlich, warum als Ermächtigungsgrundlage für die Rechtsverordnung der Organisationserlass als normenhierarchisch niedrigere Verwaltungsvorschrift mitzitiert werden müsse. Das Urteil des Senats vom 11.07.2018 – 2 K 80/16 –, in welchem die Nennung des § 5 Abs. 5 LOG M-V verlangt worden sei, gebe für den vorliegenden Fall nichts her. Ein Zuständigkeitswechsel habe nicht stattgefunden.

47 Die Antragstellerin lege unzulässig den Prüfungsmaßstab der „Anlassrechtsprechung“ des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde. Diese Rechtsprechung sei weder unmittelbar noch in ihren Grundzügen anwendbar. Die Öffnungszeitenverordnung regele keine Sonderöffnungszeiten wegen einer anlassgebenden Veranstaltung. Das Erfordernis eines Sachgrundes sei daher nicht mit einer konkreten, räumlich begrenzten Veranstaltung gleichzusetzen. Die Rechtsprechung sei nicht übertragbar. Ein hohes Tourismusaufkommen in einer Gemeinde wirke sich auf einen wesentlich größeren Radius als bei einer Veranstaltung aus. Eine Begrenzung auf einen kleinen hochfrequentierten Bereich sei nicht möglich. Die Ermittlung eines klar abgrenzbaren Besucherstroms in Tourismusregionen über einen langen Zeitraum sei nicht möglich.

48 Nach dem verfassungsrechtlich anzulegenden Maßstab müssten Sonn- und Feiertagsöffnungen von einem hinreichenden Sachgrund getragen sein, der in zeitlicher, räumlicher und sachlicher Hinsicht geeignet sei, eine Ausnahme vom verfassungsrechtlich verankerten Sonn- und Feiertagsschutz zu rechtfertigen. Die hinreichenden Sachgründe für die Freigabe von Sonderöffnungszeiten durch die Öffnungszeitenverordnung bestünden in dem Versorgungsinteresse der Touristen, dem Freizeitinteresse der Touristen und der Tourismusförderung. Diese der Öffnungszeitenverordnung zugrunde liegenden Sachgründe dürften nach der Verordnungsermächtigung des § 5 ÖffZG M-V verfolgt werden, wie die Gesetzesbegründung zeige.

49 Das Versorgungsinteresse von Touristen stelle einen hinreichenden Sachgrund dar. Arbeiten, die aus gesellschaftlichen oder technischen Gründen notwendig seien, seien an Sonntagen anerkanntermaßen gestattet. Dies umfasse etwa die Sicherung der Versorgung mit Arzneimitteln oder die Verfügbarkeit von unmittelbar auf das Reisen oder den Besuch von Messen bezogenen Gegenständen. Die Sicherstellung der Versorgung von Touristen mit Gegenständen des alltäglichen Ge- und Verbrauchs sei vergleichbar mit der Versorgung von Reisenden und stelle gleichfalls eine gesellschaftlich notwendige Ausnahme vom Sonn- und Feiertagsschutz dar. Ein erhöhtes Tourismusaufkommen bringe besondere Anforderungen an die Bedarfsdeckung und das Versorgungsbedürfnis mit sich. Urlaubsgäste seien aufgrund ihres zeitlich begrenzten Aufenthalts verstärkt auf eine Einkaufsmöglichkeit an Sonn- und Feiertagen angewiesen. Sie reisten vermehrt am Wochenende an und ab, sodass ohne eine Einkaufsmöglichkeit an Sonn- und Feiertagen eine Grundversorgung an Gütern des täglichen Ge- und Verbrauchs schwierig sicherzustellen sei. Eine Deckung im Vorhinein der Reise führe im Falle von längeren Anfahrten zu erheblichen Herausforderungen. Weiter verstärkt werde die Problematik für Wochenendtouristen, die auf eine Einkaufsmöglichkeit an Sonn- und Feiertagen angewiesen seien. Die Antragstellerin verkenne diese Besonderheiten der An- und Abreisesituation, wenn sie ausführe, dass nicht ersichtlich sei, warum Touristen und Urlauber, die auch an den Werktagen während des Urlaubs selbst nicht arbeiten müssten, auf eine zusätzliche Öffnung der Geschäfte an Sonntagen angewiesen seien.

50 Auch das touristische Freizeitinteresse stelle einen hinreichenden Sachgrund dar im Sinne einer Ausnahme der „Arbeit für den Sonntag“. Einkaufen sei als touristische Freizeitgestaltung zu qualifizieren und diene, vergleichbar mit dem Übernachtungsgewerbe und der Gastronomie, dem Erholungsinteresse. Neben der Erholung in der Natur und dem Besuch von kulturellen Veranstaltungen gehöre das Einkaufserlebnis zu den Haupturlaubsaktivitäten vieler Besucher. Gerade in der Nebensaison oder bei schlechtem Wetter stelle das Einkaufen eine zentrale Urlaubsaktivität dar. Das Öffnen von Verkaufsstellen für touristische Waren entspreche der Erwartungshaltung der Besucher – auch an Sonn- und Feiertagen –, sich mit regionalen und touristischen Gütern einzudecken. Das Interesse an touristischen Gütern, wie Souvenirs und Sportartikeln, bestehe unabhängig von einer direkten Verknüpfung mit kulturellen Einrichtungen. Es ermögliche den Besuchern eine flexible und individuelle Gestaltung ihres Ausflugs bzw. ihres touristischen Aufenthalts.

51 Entgegen der Auffassung der Antragstellerin scheide die Tourismusförderung nicht als Sachgrund aus. Zwar seien das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber sowie das alltägliche Erwerbsinteresse potenzieller Kunden als Sachgründe nicht ausreichend. Das Ziel der Tourismusförderung in der Region gehe jedoch weit darüber hinaus. Der Tourismus gehöre zu den Hauptwirtschaftszweigen in Mecklenburg-Vorpommern, sodass die Attraktivität des Tourismusstandorts enorme Wichtigkeit habe. Die fehlende Versorgung von Touristen mit Gütern des alltäglichen und touristischen Bedarfs könne die Attraktivität eines Tourismusstandorts deutlich verringern. Der Einzelhandel habe eine besondere ortsbildprägende Funktion, denn belebte Einkaufsstraßen und Fußgängerzonen hätten eine positive atmosphärische Wirkung. Längere Ladenöffnungszeiten führten zu einer Belebung der Innenstädte und ermöglichten durch eine nachfrageorientierte Angebotsgestaltung die Gewinnung neuer Gästegruppen. Die Sonn- und Feiertagsöffnungen hätten daher eine Ausstrahlungswirkung auf viele weitere Branchen, wie die Hotelbranche und die Gastronomie. Damit gehe der Schutz und Erhalt von Arbeitsplätzen einher. Als Tourismusstandort stehe das Land im wirtschaftlichen Wettbewerb mit anderen Bundesländern und dem angrenzenden Ausland. Ziel sei es, mit den angrenzenden Bundesländern und dem Ausland als Tourismusdestinationen mitzuhalten. Die Verordnung gleiche die Sonderöffnungszeiten an die in Schleswig-Holstein bestehende Regelung an. In Niedersachsen dürften Verkaufsstellen in Kur- und Erholungsorten in der Zeit vom 15.12. bis 31.10. für die Dauer von täglich acht Stunden für den Verkauf von Waren des täglichen Kleinbedarfs, Bekleidungsartikeln und Schmuck, von Devotionalien sowie von Waren, die für den Ort kennzeichnend sind, an Sonn- und Feiertagen geöffnet werden. Dem Einwand der Antragstellerin, dass dies auf eine unzulässige Umkehrung des Wirkungszusammenhangs hinauslaufe, wenn erst eine äußerst freizügige Sonntagsöffnung den Tourismus hervorrufe, auf dessen Bedarf dann abgestellt werde, sei nicht zu folgen. Nach der Öffnungszeitenverordnung werde im Einzelfall ein besonders hohes Tourismusaufkommen festgestellt und zusätzlich müsse es sich um einen anerkannten Ort i.S.d. § 2 ÖffZVO M-V handeln. Die Einordnung als Tourismusstandort erfolge anhand objektiver Kriterien. Ziel der Öffnungszeitenverordnung sei es, die Attraktivität des Tourismusstandorts aufrechtzuerhalten und nicht einen Einkaufstourismus erst zu schaffen.

52 Die Regelungen zur Ladenöffnung seien erforderlich und angemessen, um eine Ausnahme vom verfassungsrechtlich verankerten Sonn- und Feiertagsschutz zu rechtfertigen. Die Regelungen der Verordnung seien geeignet und erforderlich, um das Versorgungs- und Freizeitinteresse der Touristen zu decken und den Tourismus zu fördern. Mildere, gleich effektive Mittel bestünden nicht, da stärkere Einschränkungen den dargelegten Zweck nicht gleich effektiv erreichen würden und demnach nicht das relativ mildeste Mittel darstellten. Indem die Sonntagsöffnungen nur in sehr begrenztem Umfang zugelassen seien, werde das gebotene hinreichende Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewahrt. Die örtlichen, zeitlichen und sachlichen Einschränkungen trügen dem Ausnahmecharakter von Sonn- und Feiertagsöffnungen in angemessener Weise Rechnung.

53 Die Sonderöffnungszeiten seien in zeitlicher Hinsicht auf den Zeitraum vom 15.03. bis zum 31.10. sowie vom 17.12. bis zum 08.01. begrenzt. Hauptsaison sei die Zeit von Juni bis August. In den letzten Jahren habe sich der Tourismus aber dahingehend entwickelt, dass nicht nur die Sommermonate, sondern bereits die Zeiten um Ostern und Pfingsten sowie die Herbstferien als „Saison“ einzustufen seien. Auch in der Nebensaison bestehe daher bereits ein hohes Tourismusaufkommen, sodass eine Versorgung der Touristen sichergestellt werden müsse.

54 In der Weihnachtszeit komme dem Feiertagsschutz eine besondere Bedeutung zu. Gerade in dieser Zeit bestehe eine konzentrierte touristische Aktivität, die von Reisen und Besuchen geprägt sei. In diesem Spannungsfeld sei besonders zu berücksichtigen, dass die Sonderöffnungszeiten zeitlich auf sechs Stunden zwischen 11:30 Uhr und 19:00 Uhr begrenzt seien. Ziel sei es, die Hauptzeiten der Gottesdienste nicht zu stören. Diese seien gem. § 5 Abs. 1 des Gesetzes über Sonn- und Feiertage (FTG M-V) an Sonn- und Feiertagen von 6:00 Uhr bis 11:30 Uhr und am 24.12. in der Regel ab 13:00 Uhr. Für den 24.12. sei in § 3 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 2 ÖffZG M-V eine Sonderregelung mit Öffnungszeiten bis längstens 14:00 Uhr festgesetzt worden. Gem. § 4 Abs. 1 Nr. 2 ÖffZVO M-V seien die besonders schutzbedürftigen kirchlichen Feiertage Karfreitag und erster Weihnachtsfeiertag von den Sonderöffnungszeiten ausgenommen. Für den Ostermontag seien die Zeiten auf 14:00 Uhr bis 18:30 Uhr beschränkt. Mit diesen zeitlichen Einschränkungen sei gewährleistet, dass die Hauptgottesdienstzeiten an Sonn- und Feiertagen so wenig wie möglich tangiert würden.

55 Die Möglichkeit, sechs Stunden pro Tag zu öffnen, schaffe flexible Rahmenbedingungen für die Bedürfnisse der Touristen und ermögliche den Geschäften, flexibler auf Kundenströme zu reagieren. Durch die Begrenzung der Öffnungsdauer bestehe eine deutliche Unterscheidung zu den Werktagen, an denen eine beliebige Öffnungsdauer im Zeitraum von 0:00 Uhr bis 24:00 Uhr freigegeben sei. Wenn auch in der Regel die Öffnungszeitmöglichkeiten nicht ausgeschöpft würden, bestehe werktags häufig in der Regel ein Öffnungszeitraum bei Lebensmittelgeschäften von mindestens 12 Stunden. Das sei ein erheblicher Unterschied zu den vorliegenden sechs Stunden, sodass der Ausnahmecharakter der Öffnungsmöglichkeit erkennbar sei.

56 Der Geltungsbereich der Sonderöffnungszeiten sei in räumlicher Hinsicht stark eingeschränkt. Sonderöffnungszeiten bestünden ausschließlich für Welterbestädte, Gemeinden, Gemeindeteile und Tourismusregionen, die nach dem Kurortgesetz anerkannt seien, und ein besonders hohes Tourismusaufkommen verzeichneten. Das Kriterium des besonders hohen Tourismusaufkommens stelle sicher, dass nicht lediglich touristisch hoch frequentiert erscheinende Orte begünstigt würden. Anzumerken sei, dass die Grenzprivilegien für deutsch-polnische Grenzorte (§ 5 Abs. 4 LÖffG M-V a.F.) abgeschafft worden seien.

57 In sachlicher Hinsicht seien Sonderöffnungszeiten in zureichender Weise beschränkt. Die Regelungen seien hinreichend bestimmt. Gem. § 4 Abs. 2 ÖffZVO M-V sei das gewerbliche Feilhalten von Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs verschiedener Art, insbesondere Lebens- und Genussmittel sowie des typisch touristischen Bedarfs, zugelassen. Baumärkte, Möbelhäuser, Autohäuser und Elektrofachmärkte seien nicht umfasst (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 ÖffZVO M-V). Mit der Beschränkung werde sichergestellt, dass nur Waren verkauft würden, die dem verfolgten Zweck dienten. Die Angabe eines konkret festgelegten Warensortiments würde der Verordnung als abstrakt-generelle Regelung nicht gerecht und sei unter Berücksichtigung der regionalen Besonderheiten nicht zielführend. Eine weitere Einschränkung gehe auch unter dem Gesichtspunkt fehl, dass gerade das Versorgungs- und Freizeitinteresse von Besuchern Schwankungen unterliege, u. a. jahreszeitlich bedingt, dem ein festgesetzter Warenkatalog nicht gerecht werden könne.

58 Der Einwand der Antragstellerin, dass die Unterscheidung zwischen Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs und des typischen touristischen Bedarfs auf einen fehlenden Bezug zum Tourismus bzgl. der Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs hinweise, greife zu kurz. Ziel der Unterscheidung sei, das klassische Versorgungsbedürfnis von Besuchern im Hinblick auf Lebens- und Genussmittel und das Freizeitinteresse im Hinblick auf touristische Güter, wie z. B. Souvenirs, Sport- und Strandartikel, hervorzuheben.

59 Die verwendeten Begriffe „Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs verschiedener Art, insbesondere Lebens- und Genussmittel“ sowie des „typisch touristischen Bedarfs“ seien hinreichend bestimmt. Sie seien unter Heranziehung der Begründung zur Öffnungszeitenverordnung auszulegen. Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs umfassten danach Waren, die typischerweise im Sinne einer durchschnittlichen gesellschaftlichen Betrachtung in alltäglicher Nutzung seien. Darunter fielen neben Lebens- und Genussmitteln auch eine Grundausstattung mit Toilettenartikeln, Spielzeug oder Bekleidung. Bei Waren des typisch touristischen Bedarfs sei als Maßstab das typische touristische Angebot heranzuziehen, das für die jeweiligen Orte kennzeichnend sei.

60 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Behördenakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

61 Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.

62 A. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

63 I. Die Einbeziehung der Ersten Verordnung zur Änderung der Öffnungszeitenverordnung vom 19.02.2026 in das Normenkontrollverfahren ist nach § 91 Abs. 1 und 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig. § 91 VwGO ist im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO anwendbar (BVerwG, B. v. 10.06.2025 – 3 BN 6.24 –, juris Rn. 11). Die Einwilligung des Antragsgegners ist anzunehmen, da er sich, ohne ihr zu widersprechen, in der mündlichen Verhandlung auf den geänderten Verfahrensgegenstand eingelassen hat. Die Änderung ist zudem sachdienlich.

64 II. Der Normenkontrollantrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 Halbsatz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Gerichtsstrukturgesetzes (AGGerStrG M-V) statthaft. Die streitgegenständliche Rechtsverordnung ist eine im Rang unter dem (formellen) Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift und damit tauglicher Gegenstand des Normenkontrollverfahrens.

65 III. Die Antragstellerin ist antragsbefugt (so bereits zum Normenkontrollverfahren der Antragstellerin gegen die Vorgängerverordnung vom 11.12.2015 OVG Greifswald, U. v. 11.07.2018 – 2 K 80/16 –, UA S. 6 f.).

66 Gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Deshalb genügt es, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die zur Prüfung gestellte Rechtsvorschrift in einem eigenen subjektiven Recht verletzt wird bzw. worden ist. Die Antragsbefugnis fehlt nur, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, B. v. 28.07.2025 – 3 BN 11.24 –, juris Rn. 15; B. v. 25.03.2024 – 8 BN 1.23 –, juris Rn. 3).

67 Der Sonntagsschutz aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV dient auch dem Schutz des Interesses von Vereinigungen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun und ist in diesem Sinne drittschützend (BVerwG, U. v. 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, juris Rn. 16; U. v. 26.11.2014 – 6 CN 1.13 –, juris Rn. 15; OVG Greifswald, B. v. 19.07.2016 – 2 M 61/16 –, juris Rn. 37). Die Zulassung von Sonntagsöffnungen beeinträchtigt die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 und 3 GG) der in dem betroffenen Gebiet tätigen Gewerkschaften (vgl. BVerwG, B. v. 29.01.2024 – 8 AV 1.24 –, juris Rn. 14; OVG Greifswald, B. v. 19.07.2016 – 2 M 16/16 –, juris Rn. 38). Eine Vereinigung kann insoweit nicht nur verlangen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Durchbrechung des Sonntagsschutzes den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen, sondern auch, dass die Anwendung von Vorschriften, die zu Eingriffen in den Sonntagsschutz ermächtigen, in jedem Einzelfall mit den Bestimmungen der Verfassung vereinbar ist (BVerwG, U. v. 27.01.2021 – 8 C 3.20 –, juris Rn. 14).

68 IV. Der Normenkontrollantrag ist fristgerecht innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) sowohl hinsichtlich der Ursprungsfassung als auch der Änderungsverordnung gestellt worden.

69 B. Der Normenkontrollantrag ist begründet, da die Verordnung gegen höherrangiges Recht verstößt. Die Regelung zu Sonderöffnungszeiten in § 4 ÖffZVO M-V verstößt gegen höherrangiges materielles Recht, da sie das durch Art. 140 GG i.V.m. Art 139 WRV gebotene Regel-Ausnahme-Verhältnis nicht wahrt und dieser Mangel zur Gesamtnichtigkeit der Verordnung führt.

70 I. Die Öffnungszeitenverordnung M-V ist formell rechtmäßig. Insbesondere der von der Antragstellerin geltend gemachte Verstoß gegen das verordnungsrechtliche Zitiergebot (Art. 57 Abs. 1 Satz 3 LVerf M-V) liegt nicht vor. Die Öffnungszeitenverordnung M-V nennt die zur Rechtssetzung ermächtigende Rechtsgrundlage des § 5 Abs. 1 ÖffZG M-V und genügt damit dem verordnungsrechtlichen Zitiergebot des Art. 57 Abs. 1 Satz 3 LVerf M-V. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin muss der Organisationserlass, aus dem folgt, dass das Ministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Tourismus und Arbeit das für Gebewerberecht zuständige Ministerium ist, nicht genannt werden, um dem Zitiergebebot zu genügen. Gemäß Art. 57 Abs. 2 Satz 3 LVerf M-V ist die „Rechtsgrundlage“ in der Rechtsverordnung anzugeben. Der Begriff „Rechtsgrundlage“ knüpft an den in den voranstehenden beiden Sätzen verwandten Begriff „Gesetz“ an, worunter ausschließlich förmliche Parlamentsgesetze zu verstehen sind (vgl. BVerwG, U. v. 20.03.2003 – 3 C 10.02 –, juris Rn. 18: zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG; Sauthoff, in: Classen/ders., Verfassung M-V, 3. Aufl. 2023, Art. 57 Rn. 10). Der Organisationserlass der Ministerpräsidentin ist schon der Handlungsform nach keine „zitierfähige“ Rechtsgrundlage im Sinne des Art. 57 Abs. 2 Satz 3 LVerf M-V.

71 Auch sachlich-inhaltlich ist die Zitierung nicht geboten. Das Zitiergebot dient dem Zweck, die Delegation von Rechtsetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu machen (BVerfG, U. v. 06.07.1999 – 2 BvF 3/90 –, juris Rn. 153: zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG). Die Festlegung und die Angabe der Verordnungsermächtigung machen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen transparent und fördern so die interne und externe Überprüfung, ob sich die Verordnung im Rahmen der erteilten Ermächtigung hält: Der Verordnungsgeber wird durch die Pflicht zur Angabe der Ermächtigungsgrundlage angehalten, sich selbst der Reichweite seiner Rechtsetzungsbefugnis zu vergewissern. Der Öffentlichkeit, den von der Verordnung Adressierten und den Gerichten wird die Prüfung erleichtert, ob die getroffenen Regelungen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen wahren (BVerfG, B. v. 18.06.2019 – 1 BvR 587/17 –, juris Rn. 22: zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG). Der Organisationserlass der Ministerpräsidentin übertragt keine Rechtsetzungsgewalt und enthält auch keine normativen Vorgaben für den Ermächtigungsrahmen. Er bestimmt die Behörden-bezeichnungen und die Geschäftsbereiche der Ministerien (vgl. § 5 Abs. 4 Landesorganisationsgesetz M-V ). Er wird vorliegend allein benötigt, um den nach dem ministerialen Geschäftsbereich bestimmten Delegatar zu identifizieren. Der Organisationserlass ist damit insbesondere auch nicht mit einer Subdelegation vergleichbar (vgl. hierzu BVerfG, B. v. 18.06.2019 – 1 BvR 587/17 –, juris Rn. 17).

72 II. Die Regelung zu Sonderöffnungszeiten in § 4 ÖffZVO M-V verstößt gegen die sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art 139 WRV ergebenden Anforderungen.

73 1. Nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV bleiben der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt. Die Institution des Sonn- und Feiertags wird damit unmittelbar durch die Verfassung garantiert (BVerfG, U. v. 01.12.2009 – 1 BvR 2857/07 –, juris Rn. 153). Die Bestimmung enthält zudem einen objektivrechtlichen Schutzauftrag an den Gesetzgeber (BVerfG, U. v. 01.12.2009 – 1 BvR 2857/07 –, juris Rn. 136 und 152; B. v. 17.11.1992 – 1 BvR 168/89 –, juris Rn. 105; B. v. 27.10.2016 – 1 BvR 458/10 –, juris Rn. 60). Sie schützt den Sonn- und Feiertag als Tag der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung. Dieser Schutz ist sowohl sakral als auch säkular motiviert. Neben der Konkretisierung von Schutzpflichten aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG dient der Sonn- und Feiertagsschutz der Verwirklichung des Sozialstaatsprinzips, indem er jedermann regelmäßige Ruhetage garantiert und den Schutz der Grundrechte verstärkt, deren Ausübung in besonderem Maße auf die synchrone Taktung des sozialen Lebens angewiesen ist, beispielsweise Art. 2 Abs. 2, Art. 6 Abs. 1, Art. 8 und Art. 9 Abs. 1 und 2 GG (vgl. BVerfG, U. v. 01.12.2009 – 1 BvR 2857/07 –, juris Rn. 144 ff. und 154; BVerwG, U. v. 16.03.2022 – 8 C 6.21 –, juris Rn. 11; U. v. 06.05.2020 – 8 C 5.19 –, juris Rn. 15).

74 Art und Ausmaß des Schutzes bedürfen jedoch der gesetzlichen Ausgestaltung (BVerfG, U. v. 01.12.2009 – 1 BvR 2857/07 –, juris Rn. 153). Der Schutz des Sonntags ist dabei primär durch den hierzu jeweils berufenen Gesetzgeber im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz zu bewirken (BVerwG, U. v. 15.03.1988 – 1 C 25.84 –, juris Rn. 23). Adressat des verfassungsrechtlichen Schutzauftrags für den Sonn- und Feiertagsschutz ist aber nicht allein der Gesetzgeber, sondern alle staatlichen Organe (BVerwG, U. v. 06.05.2020 – 8 C 5.19 –, juris Rn. 17). Die Grenzen des dem Gesetzgeber zukommenden weiten Gestaltungsspielraums sind erst überschritten, wenn das gesetzliche Schutzkonzept offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich ist oder wenn es erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleibt. Das ist der Fall, wenn die gesetzliche Regelung das verfassungsrechtlich geforderte Mindestniveau des Sonntagsschutzes unterschreitet (BVerwG, U. v. 16.03.2022 – 8 C 6.21 –, juris Rn. 11).

75 Um dieses Mindestniveau zu wahren, muss der Gesetzgeber die Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe zur Regel erheben (vgl. BVerfG, U. v. 01.12.2009 – 1 BvR 2857/07 –, juris Rn. 157, 158 und 164; BVerwG, U. v. 16.03.2022 – 8 C 6.21 –, juris Rn. 11; OVG Greifswald, U. v. 07.04.2010 – 4 K 13/09 –, juris Rn. 60). Ausnahmen darf er nur aus zureichendem Sachgrund zur Wahrung gleich- oder höherrangiger Rechtsgüter zulassen (BVerfG, U. v. 01.12.2009 – 1 BvR 2857/07 –, juris Rn. 157; BVerwG, U. v. 16.03.2022 – 8 C 6.21 –, juris Rn. 11). Der Gesetzgeber darf dabei nur zu Sonn- und Feiertagsöffnungen ermächtigen, die jeweils durch einen zureichenden Sachgrund von einem Gewicht getragen werden, das den zeitlichen und räumlichen Umfang der Öffnung rechtfertigt (vgl. BVerwG, U. v. 16.03.2022 – 8 C 6.21 –, juris Rn. 12). Außerdem muss sichergestellt sein, dass die Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben (BVerfG, U. v. 01.12.2009 – 1 BvR 2857/07 –, juris Rn. 157; BVerwG, U. v. 16.03.2022 – 8 C 6.21 –, juris Rn. 11). Geht eine gesetzliche Ermächtigung über diese Grenzen hinaus, unterschreitet sie das verfassungsrechtlich geforderte Mindestniveau des Sonntagsschutzes, sofern sie nicht verfassungskonform ausgelegt werden kann (BVerwG, U. v. 16.03.2022 – 8 C 6.21 –, juris Rn. 11).

76 Ausnahmen vom Sonn- und Feiertagsschutz können durch zwei grundlegende Zieltypen motiviert sein (vgl. BVerfG, U. v. 09.06.2004 – 1 BvR 636/02 –, juris Rn. 180; U. v. 01.12. 2009 – 1 BvR 2857/07 –, juris Rn. 156; Morlok, in: Dreier/Morlok, GG, 3. Aufl. 2018, WRV Art. 139 Rn. 28 ff.). Zum einen kann die Ausnahme als sog. „Arbeit für den Sonn- und Feiertag“ dazu dienen, den Bürgern eine individuelle Gestaltung ihres Tages der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung zu ermöglichen (BVerfG, U. v 01.12.2009 – 1 BvR 2857/07 –, juris Rn. 156). Hierunter fallen etwa die Arbeit in der Hotel- und Gastronomiebranche und im Bereich der Sicherstellung der Mobilität des Einzelnen (BVerfG, U. v.01.12.2009 – 1 BvR 2857/07 –, juris Rn. 156). Sie ermöglichen der Bevölkerung ihre Freizeitbedürfnisse an Sonn- und Feiertagen zu befriedigen (vgl. BAG, U. v. 15.09.2009 – 9 AZR 757/08 –, juris Rn. 38). Zum anderen können Ausnahmen als sog. „Arbeit trotz des Sonn- und Feiertags“ Zielen dienen, die nicht im Zusammenhang mit den Freizeitbedürfnissen der Bevölkerung stehen. So ist anerkannt, dass etwa zum Schutz von Grundrechten und sonst gewichtigen Rechtsgütern der Bürger oder der Gemeinschaft in Rettungsdiensten, bei Feuerwehr, Polizei, in der gesamten medizinischen Versorgung, für die Aufrechterhaltung der Infrastruktur – neben der Energieversorgung auch die Sicherung der Mobilität (Straßen, Bahnen, Busse, Luftverkehr) – an Sonn- und Feiertagen gearbeitet werden darf (BVerfG, U. v. 01.12.2009 – 1 BvR 2857/07 –, juris Rn. 156).

77 Ausnahmen unter dem Aspekt der „Arbeit für den Sonn- und Feiertag“ weisen einen engen Bezug zur Verwirklichung der Ziele des Sonn- und Feiertagsschutzes auf. Der Sonn- und Feiertagsschutz kann daher bei der Abwägung zwischen den Freizeitbelangen der Bevölkerung und den Belastungen der Arbeitnehmer durch Arbeit an Sonn- und Feiertagen im Fall der „Arbeit für den Sonn- und Feiertag“ eher zurücktreten (vgl. BVerfG, U. v. 09.06.2004 – 1 BvR 636/02 –, juris Rn. 180).

78 2. Das verfassungsrechtliche Mindestschutzniveau ist vorliegend nicht mehr gewahrt, da der Verordnungsgeber das Gebot, die Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe zur Regel erheben, verletzt hat.

79 Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 ÖffZG M-V gehören Sonn- und Feiertage zu den nicht zugelassenen Öffnungszeiten, sofern nicht ausnahmsweise Sonderöffnungszeiten entweder nach § 4 ÖffZG M-V zugelassen oder nach §§ 5 und 6 ÖffZG M-V freigegeben sind. Der auf der Verordnungsermächtigung des § 5 ÖffZG M-V beruhende § 4 Abs. 1 ÖffZVO M-V gibt Sonderöffnungszeiten frei: Abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 ÖffZG M-V sind in den nach § 2 Abs. 2 ÖffZVO M-V i.V.m. der Anlage bestimmten Orten vom 15.03. bis zum 31.10. und vom 17.12. bis zum 08.01. Öffnungszeiten an Sonn- und Feiertagen für maximal sechs Stunden zwischen 11:30 Uhr und 19:00 Uhr zugelassen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ÖffZVO M-V). Zugelassen ist nach § 4 Abs. 2 ÖffZVO M-V das gewerbliche Feilhalten von Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs verschiedener Art, insbesondere Lebens- und Genussmittel, sowie des typisch touristischen Bedarfs. § 4 Abs. 1 Satz 2 ÖffZVO M-V regelt sachliche und zeitliche Einschränkungen dieser Freigabe. Die Freigabe gilt nicht für Baumärkte, Möbelhäuser, Autohäuser und Elektrofachmärkte (Nr. 1) und nicht am Karfreitag und am ersten Weihnachtsfeiertag (Nr. 2). Sie gilt am 1. Mai nur dann, wenn die wirtschaftlich Verantwortlichen oder deren Familienangehörige unter Freistellung aller Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer die Waren persönlich feilhalten (Nr. 3). Am Ostersonntag gilt sie nur beschränkt auf den Zeitraum von 14:00 Uhr bis 18:30 Uhr (Nr. 4).

80 Diese Ausgestaltung genügt nicht den Mindestanforderungen des verfassungsrechtlich gebotenen Mindestschutzes für Sonn- und Feiertage. Die in der Öffnungszeitenverordnung enthaltenen Ausnahmen des Sonn- und Feiertagsschutzes führen in ihrem zeitlichen, räumlichen und sachlichen Zusammenspiel bei einer Gesamtbetrachtung dazu, dass dem geforderten Ausnahmecharakter nicht mehr in angemessener Weise Rechnung getragen ist.

81 Der Sonn- und Feiertagsschutz wird in zeitlicher Hinsicht, sprich der Anzahl der betroffenen Sonn- und Feiertage, ganz erheblich zurückdrängt. Der Zeitraum vom 15.03. bis 31.10. umfasst 231 Tage (= 33 Wochen). Der Zeitraum vom 17.12. bis zum 08.01. umfasst 23 Tage (rund 3 Wochen). Damit sind rund 70 % der Sonntage des Kalenderjahres (36 von 52) betroffen. Bei einer isolierten temporalen Betrachtung ist die regelhaft vorzusehende Sonntagsschließung damit ganz erheblich zurückgedrängt. Verstärkend kommt hinzu, dass in den betroffenen Zeiträumen auch eine Vielzahl gesetzlicher Feiertage liegt, für die Sonderöffnungszeiten gelten. Dies betrifft – unter Berücksichtigung der Gegenausnahmen in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ÖffZVO M-V für den Karfreitag und den 1. Weihnachtsfeiertag – von den in § 2 Abs. 1 FTG M-V genannten elf gesetzlichen Feiertagen uneingeschränkt sechs Feiertage: Neujahrstag (01.01.), Ostermontag, Christi-Himmelfahrtstag, Pfingstmontag, Tag der Deutschen Einheit (03.10.), Reformationstag (31.10.) und 2. Weihnachtsfeiertag (26.12.). Auch für den 1. Mai gelten Sonderöffnungszeiten, allerdings unter der Voraussetzung, dass die wirtschaftlich Verantwortlichen oder deren Familienangehörige unter Freistellung aller Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer die Waren persönlich feilhalten (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 ÖffZVO M-V).

82 Die zulässige Öffnungszeit von maximal sechs Stunden in der Zeit von 11.30 bis 19.00 Uhr begrenzt den zeitlichen Umfang nicht in signifikanter Weise. Bereits das einzelne Geschäft kann für jeweils maximal sechs Stunden öffnen. Zudem beträgt der allgemeine Öffnungszeitraum 7 Stunden und 30 Minuten. Außer Betracht zu bleiben hat dabei der Umstand, dass bei empirischer Betrachtung nicht alle Gewerbetreibenden in allen Orten und Ortsteilen, denen die Sonntagsöffnung gestattet ist, regelmäßig im rechtlich zugelassenen Umfang von den Möglichkeiten der Ladenöffnung Gebrauch machen (OVG Greifswald, U. v. 07.04.2010 – 4 K 13/09 –, juris Rn. 79).

83 In räumlicher Hinsicht werden Sonderöffnungszeiten zwar nicht landesweit freigegeben, sondern nur in Orten mit einem besonders hohen Tourismusaufkommen, d.h. solchen Orten, die die Anforderungen des § 2 Abs. 3 oder 4 ÖffZVO M-V erfüllen. Dies gewährleistet jedoch keine hinreichende räumliche Engführung, um den Ausnahmecharakter der Sonderöffnungszeiten sicherzustellen. Der Schutzauftrag des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ist landesweit sicherzustellen. Sonderöffnungszeiten können dabei in räumlicher Hinsicht nicht schon deshalb als Ausnahme angesehen werden, weil sie z. B. auf weniger als der Hälfte der Landesfläche oder in weniger als der Hälfte der Gemeinden gelten. Dem Sonntagschutz genügt kein räumlicher „Halbteilungsgrundsatz“. Das Verhältnis von Regelfall und Ausnahmefall verlangt einen signifikanten Unterschied. Hierfür spricht schon der grundrechtsdienende Charakter der Institution des Sonn- und Feiertagsschutzes. Ein bestimmter quantitativer Grenzwert lässt sich dabei nicht angeben, da die Bewertung, ob noch eine Ausnahme vorliegt, von verschiedenen raumbezogenen Faktoren abhängig ist, wie z.B. Fläche, Einwohnerzahl, Gemeindezahl oder der räumlichen Konzentration. Die in § 2 Abs. 3 und 4 ÖffZVO M-V vom Verordnungsgeber aufgestellten Kriterien für die Bestimmung der Orte mit einem besonders hohen Tourismusaufkommen genügen nicht, um den Ausnahmecharakter der Sonderöffnungszeiten in räumlicher Hinsicht zu gewährleisten. Diese Kriterien ermöglichen Sonderöffnungszeiten in einer erheblichen Zahl von Gemeinden und auch einwohnerstarken Gemeinden. Dies zeigt die mit der ersten Änderungsverordnung erlassene Anlage zur Öffnungszeitenverordnung, aus der sich die Orte ergeben, die in den räumlichen Anwendungsbereich der Sonderöffnungszeiten fallen. Erfasst werden 84 Gemeinden (zum Teil nur in Teilen), in denen insgesamt etwa ein Viertel der Einwohner des Landes leben. Diese hohe Einwohnerzahl beruht auch darauf, dass die Städte mit Welterbestätten (Schwerin, Stralsund, Wismar) einwohnerstark sind und mit ihrem gesamten Gebiet einbezogenen sind, obwohl sie über Stadtteile verfügen, die der reinen Wohnnutzung dienen und keine erkennbare touristische Relevanz haben. Eine Beschränkung des räumlichen Geltungsbereichs der Sonderöffnungszeiten in Welterbestädten lässt die Verordnungsermächtigung des § 5 ÖffZG M-V zu. Der „Umfang von dort freigegebenen Sonderöffnungszeiten“ im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 ÖffZG M-V umfasst – jedenfalls in verfassungskonformer Auslegung – auch den räumlichen Umfang.

84 In sachlicher Hinsicht ist das zulässige Warenangebot großzügig. Zugelassen ist das gewerbliche Feilhalten von Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs verschiedener Art, insbesondere Lebens- und Genussmittel, sowie des typisch touristischen Bedarfs (§ 4 Abs. 2 ÖffZVO M-V). Die Sonderöffnungszeiten gelten lediglich nicht für Baumärkte, Möbelhäuser, Autohäuser und Elektrofachmärkte (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ÖffZVO M-V). Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs umfassen eine Vielzahl von Waren und damit Geschäftsarten, u.a. Lebensmittel und Bekleidung. Auch Waren des touristischen Bedarfs dürfen angeboten werden. Angesichts des zugelassenen breiten Warenspektrums bestehen Sonderöffnungszeiten für eine Vielzahl von Geschäften. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass in Orten mit besonders hohem Tourismusaufkommen die Geschäfte ihr Angebot typischerweise (auch und gerade) auf diesen Kundenkreis ausrichten: Einzelhandel ohne Tourismusartikel wird sich dort kaum finden lassen.

85 Hinzu kommt: Wenn das hohe Tourismusaufkommen im Wesentlichen allein deswegen erreicht wird, weil (auch) Tagestouristen dazu gerechnet werden (vgl. § 2 Abs. 3 Nr. 2, Abs. 4 ÖffZVO M-V), ist eine Freigabe des Warenangebotes nicht ohne weiteres gerechtfertigt, soweit es um Waren des täglichen Bedarfs geht, denn diese werden in der Regel nicht im Rahmen von Tagesausflügen beschafft. Im Übrigen reichen insoweit die spezifischen Regelungen zum Reisebedarf und zu Bahnhöfen, Flug- und Fährhäfen aus (vgl. § 4 Abs. 4 und § 2 Abs. 1 ÖffZG M-V).

86 3. Die Unwirksamkeit von § 4 ÖffZVO M-V führt zur Gesamtunwirksamkeit der Öffnungszeitenverordnung und der Ersten Änderungsverordnung. Die Voraussetzungen für die Annahme einer bloßen Teilunwirksamkeit liegen nicht vor.

87 Nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB ist von der Gesamtunwirksamkeit einer Norm auszugehen, wenn der fehlerbehaftete Teil mit dem übrigen Normgefüge so verflochten ist, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben kann. Das ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Rechtsordnung nicht entspricht, etwa weil er den gesetzlichen Regelungsauftrag verfehlt (BVerwG, U. v. 27.04.2023 – 10 C 1.23 –, juris Rn. 17). Ein Fehler führt dann nicht zur Gesamtnichtigkeit des fraglichen Normgefüges, solange ein fehlerfreier Teil (objektiv) sinnvoll bleibt und (subjektiv) vom Normsetzungswillen des Normgebers getragen wird (BVerwG, U. v. 21.06.2018 – 7 C 18.16 –, juris Rn. 15). Der mutmaßliche Wille des Normgebers ist nicht aufgrund nachträglicher subjektiver Erklärungen, sondern aufgrund objektiver Anhaltspunkte zu beurteilen, aus denen sich der Wille des Normgebers im Zeitpunkt des Erlasses der Vorschrift ergibt (BVerwG, U. v. 12.12.2018 – 8 CN 1.17 –, juris Rn. 31). Es darf keinem Zweifel unterliegen, dass der Gesetzgeber die sonstige gesetzliche Regelung auch ohne den verfassungswidrigen Teil aufrechterhalten hätte (BVerfG, U. v. 28.05.1993 – 2 BvF 2/90 –, juris Rn. 375).

88 Ohne § 4 ÖffZVO M-V fehlt dem Regelungswerk ein nach § 5 Abs. 1 Satz 2 ÖffZG M-V notwendiger Regelungsbestandteil, sodass der gesetzliche Regelungsauftrag verfehlt wird. Es sind zudem auch keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass der Verordnungsgeber die Öffnungszeitenverordnung auch ohne die Regelung des § 4 ÖffZVO M-V erlassen hätte.

89 C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

90 Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.