Hessischer Verwaltungsgerichtshof — 11 C 633/25.T — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-02-06

Aktenzeichen: 11 C 633/25.T

ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2026:0206.11C633.25.T.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 35 S 2 VwVfG, § 3 Abs 1 WindBG, § 3 Abs 2 WindBG, § 5 Abs 2 WindBG, § 249 Abs 2 BauGB ... mehr

Leitsatz

1. Bei der Feststellung des Erreichens der Flächenbeitragswerte für die Windenergie an Land ohne eine Ausweisung von neuen Windenergiegebieten nach § 5 Abs. 2 WindBG handelt es sich um einen feststellenden Verwaltungsakt in Gestalt der Allgemeinverfügung, gegen den eine Anfechtungsklage zulässig ist.

2. Die Regelung in § 1 Abs. 3 des Hessischen Energiegesetzes i. d. F. der Änderung vom 22. November 2022 (GVBl. I S. 571), wonach in den Regionalplänen anteilig Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie in Höhe der im Windenergieflächenbedarfsgesetz des Bundes für das Land Hessen festgelegten Flächenbeitragswerte auszuweisen sind, ist dahingehend zu verstehen, dass die drei Planungsregionen Nordosthessen, Mittelhessen und Südhessen die Flächenbeiträge zu den gleichen prozentualen Teilen zu erbringen haben.

3. Die landesplanungsrechtliche Situation in Hessen entspricht im Wesentlichen der in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 WindBG beschriebenen Erfüllungsoption durch regionale Planungsträger, auch wenn die Regionalplanung formal dem Land Hessen zuzuordnen ist.

4. Von der mit dem Windenergieflächenbedarfsgesetz in Einklang stehenden Möglichkeit, in den Planungsregionen unterschiedliche Teilflächenziele zu bestimmen, hat der hessische Landesgesetzgeber keinen Gebrauch gemacht.

5. Ein Flächenausgleich der Planungsregionen untereinander kann nicht durch einvernehmliche Beschlüsse der Regionalversammlungen erfolgen, dass bezogen auf das gesamte Land Hessen die erste Stufe der Flächenbeitragswerte nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz erfüllt sei.

Tenor

Die Feststellung des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Energie, Verkehr, Wohnen und ländlichen Raum vom 12. März 2024, veröffentlicht im Staatsanzeiger für das Land Hessen Nr. 13 vom 25. März 2024, Seite 355, wird aufgehoben.

Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1 Die Klägerin wendet sich gegen die Feststellung des Erreichens der ersten Stufe der Flächenbeitragswerte für die Windenergie an Land.

2 Die Klägerin, eine kommunale Windenergiebetreibergesellschaft, beantragte im Jahre 2015 die Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb von zehn Windenergieanlagen auf dem Taunuskamm im Gebiet der J.. Eigentümer der Flächen ist das Land Hessen, mit dem die Klägerin am 20. März 2015 einen entsprechenden Gestattungsvertrag geschlossen hat.

3 Mit Bescheid vom 30. Dezember 2016 lehnte das Regierungspräsidium Darmstadt die Erteilung der Genehmigung ab. Als Gründe angegeben wurden der Grund- und Trinkwasserschutz in der Schutzzone III, der Denkmalschutz wegen Sichtbeeinträchtigung mehrerer Denkmäler sowie der Naturschutz wegen signifikanter Erhöhung des Tötungsrisikos für ein Wanderfalkenpaar, das auf dem nahegelegenen Funkturm Brutversuche gezeigt habe.

4 Das Verwaltungsgericht Wiesbaden verpflichtete das Regierungspräsidium mit Urteil vom 24. Juli 2020 (Az.: 4 K 2962/16.WI) zur Erteilung der beantragten Genehmigung. Während des erstinstanzlichen Verfahrens war der Sachliche Teilplan Erneuerbare Energien des Regionalplans Südhessen / Regionalen Flächennutzungsplans 2010 veröffentlicht worden. Dieser weist die Fläche von vier Anlagenstandorten wegen Belegenheit in einem FFH-Gebiet dem Ausschlussraum für Windenergieanlagen zu. Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat den Teilregionalplan als unwirksam angesehen, da er der Windenergie nicht substanziell Raum verschaffe.

5 Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden haben sowohl das beklagte Land Hessen als auch die Stadt L. als Standortgemeinde von vier Anlagen Berufung eingelegt. Das Berufungsverfahren ist bei dem erkennenden Senat anhängig (Az.: 11 A 2501/20).

6 Währenddessen ist die Erste Änderung des Teilregionalplans veröffentlicht worden. Dieser weist auch die Fläche der sechs weiteren Anlagenstandorte, die zunächst als Weißfläche unbeplant geblieben war, dem Ausschlussraum für Windenergieanlagen zu. Grund dafür ist das Kriterium bei der Planaufstellung, nach welchem Räume, die mit dem Ergebnis einer ablehnenden Entscheidung Gegenstand eines Genehmigungsverfahrens nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz waren, ausgeschlossen wurden.

7 Die Klägerin hat sowohl gegen den Teilregionalplan als auch gegen die Erste Änderung Normenkontrollanträge gestellt, die ebenfalls bei dem erkennenden Senat anhängig sind (Az.: 11 C 672/21.N und 11 C 285/23.N).

8 Zwischenzeitlich ist das Windenergieflächenbedarfsgesetz in Kraft getreten, mit welchem der Bund die Länder zur Ausweisung von Flächen für die Windenergie in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes der Landesfläche in zwei Stufen verpflichtet. Das Land Hessen hat bis zum 31. Dezember 2027 einen Anteil von 1,8 Prozent und bis zum 31. Dezember 2032 einen Anteil von 2,2 Prozent der Landesfläche als Windenergiegebiete auszuweisen.

9 Nach der daraufhin ergangenen Änderung des § 1 Abs. 3 des Hessischen Energiegesetzes sind in den Regionalplänen anteilig Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie in Höhe der im Windenergieflächenbedarfsgesetz für das Land Hessen festgelegten Flächenbeitragswerte auszuweisen.

10 In Hessen wurden Beschlüsse im Staatsanzeiger bekanntgemacht, in denen die Erfüllung der ersten Stufe der Flächenbeitragswerte aufgrund der vorhandenen Teilregionalpläne Energie der drei Planungsregionen in Hessen festgestellt wurde.

11 Die Klägerin wendet sich gegen die Feststellung des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Energie, Verkehr, Wohnen und ländlichen Raum als oberste Landesplanungsbehörde vom 12. März 2024 (StAnz. Nr. 13 vom 25. März 2024, S. 355). Gegen die Beschlüsse der Regionalversammlung Südhessen vom 8. Dezember 2023 (StAnz. Nr. 5 vom 29. Januar 2024, S. 160) und des Regionalverbands FrankfurtRheinMain vom 13. Dezember 2023 (StAnz. Nr. 5 vom 29. Januar 2024, S. 187) hat sie ebenfalls Klage erhoben (Az. 11 C 205/25.T).

12 In der Feststellung vom 12. März 2024 heißt es:

„Das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Energie, Verkehr, Wohnen und ländlichen Raum (als oberste Landesplanungsbehörde) stellt am 12. März 2024 auf Basis der Beschlüsse der Regionalversammlungen NordOstHessen, Mittelhessen und Südhessen sowie der Verbandskammer des Regionalverbands Frankfurt-RheinMain Folgendes fest:

Alle hessischen Teilregionalpläne Energie erreichen zum 2. Oktober 2023 in Summe den ersten Flächenbeitragswert in Höhe von 1,8 Prozent der Landesfläche ohne die Festlegung neuer Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie (Windenergiegebiete).

Die Prüfung der obersten Landesplanungsbehörde hat ergeben, dass zum Stichtag 2. Oktober 2023 im Teilregionalplan Energie Nordhessen 2017/2020 2,0 Prozent, im Teilregionalplan Energie Mittelhessen 2016/2020 2,2 Prozent und im Sachlichen Teilplan Erneuerbare Energien (TPEE) 2019 des Regionalplans Südhessen / Regionalen Flächennutzungsplans 2010 und dessen 1. Änderung 1,5 Prozent der jeweiligen Planungsregion als Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie festgelegt sind. Diese Vorranggebiete stellen Windenergiegebiete nach § 2 Nr. 1a) WindBG dar. In Summe sind 1,89 (rund 1,9) Prozent der hessischen Landesfläche planerisch für die Windenergienutzung gesichert. Zum Erreichen des in § 3 Abs. 1 in Verbindung mit der Anlage des WindBG normierten ersten Flächenbeitragswertes in Höhe von 1,8 Prozent der Landesfläche ist eine Festlegung weiterer Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie für die Landesfläche in Hessen nicht erforderlich. …“

13 Die Regionalversammlung NordOstHessen und die Regionalversammlung Mittelhessen haben vergleichbare Beschlüsse wie die Regionalversammlung Südhessen gefasst (StAnz. Nr. 5 vom 29. Januar 2024, S. 173 und S. 172).

14 Die Klägerin hat am 25. März 2025 Klage gegen die Feststellung der obersten Landesplanungsbehörde erhoben.

15 Sie macht geltend, in der Planungsregion Südhessen sei die erste Stufe der Flächenbeitragswerte nicht erreicht, weil dort nur 1,5 Prozent der Gesamtfläche als Vorrangfläche für die Windenergie ausgewiesen seien. Ein Flächenausgleich zwischen den drei Planungsregionen sei im hessischen Landesrecht nicht vorgesehen und damit unzulässig. Zudem seien der Teilregionalplan Erneuerbare Energien 2019 für die Planungsregion Südhessen und dessen Erste Änderung aus verschiedenen Gründen rechtswidrig und damit unwirksam.

16 Die Klägerin beantragt,

die Feststellung vom 12. März 2024 gemäß § 5 Abs. 2 WindBG über das Erreichen der ersten Flächenbeitragswerte, veröffentlicht im Staatsanzeiger für das Land Hessen, Nr. 13 vom 25. März 2024, aufzuheben.

17 Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

18 Das beklagte Land ist der Ansicht, die Klage sei bereits unzulässig. Die Feststellung des Erreichens der Flächenbeitragswerte sei nicht isoliert gerichtlich anfechtbar. Die Klage sei auch unbegründet. Es komme für die bundesrechtliche Verpflichtung zur Erbringung der Flächenbeitragswerte auf das gesamte Land Hessen an.

19 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die in der elektronischen Gerichtsakte enthaltenen Schriftsätze nebst Anlagen und den elektronischen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

20 Die Klage hat Erfolg.

21 I. Die Klage ist zulässig.

22 1. Der Verwaltungsgerichtshof ist für die Anfechtungsklage gegen die Feststellung vom 12. März 2024 gemäß § 48 Abs. 1 Nr. 3a der Verwaltungsgerichtsordnung − VwGO − erstinstanzlich zuständig. Danach entscheidet er im ersten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten, welche die Errichtung, den Betrieb und die Änderung von Anlagen zur Nutzung von Windenergie an Land mit einer Gesamthöhe von mehr als 50 Metern betreffen. Die angefochtene Feststellung des Erreichens des Flächenbeitragswerts nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz − WindBG − vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. August 2025 (BGBl. I Nr. 189), hat unmittelbare Auswirkungen auf die anzuwendenden baurechtlichen Vorschriften für die von der Klägerin begehrte Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb von zehn Windenergieanlagen auf dem Taunuskamm. Sie sind dann nicht mehr als privilegierte Vorhaben im Außenbereich im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 5 des Baugesetzbuchs − BauGB − in der Fassung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3634), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2025 (BGBl. I Nr. 348), zu beurteilen, sondern sie können als sonstige Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB nur ausnahmsweise zugelassen werden, wenn ausgeschlossen ist, dass Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Bodenschutzes, des Denkmalschutzes, die natürliche Eigenart der Landschaft und ihr Erholungswert oder das Orts- und Landschaftsbild berührt sind (§ 249 Abs. 2 Satz 1 und 2, § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB). Erfasst werden von § 48 VwGO Streitigkeiten über alle Entscheidungen und Maßnahmen der Behörden, die sich auf das jeweilige Vorhaben beziehen (vgl. Unruh in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 48 Rn. 10). Die Form des behördlichen Handelns, das Auslöser der Streitigkeit ist, ist unerheblich, sofern der Bezug zu der Anlage gewahrt ist (vgl. Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 48 Rn. 2). Die anlagenbezogene Zuweisung bezieht sich nicht allein auf Streitigkeiten, welche die eigentliche Gestattungsebene zum Gegenstand haben (vgl. Panzer in: Schoch/Schneider, VwGO, 48. EL Juli 2025, § 48 Rn. 10; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Juli 2021 − 8 B 1088/21.AK −, juris Rn. 7). Es liefe dem mit der geänderten Zuständigkeitszuweisung (vgl. Gesetz vom 3. Dezember 2020, BGBl. I S. 2694) angestrebten Zweck der Beschleunigung von Gerichtsverfahren zur Förderung des Ausbaus der Windenergie (vgl. BT-Drs. 19/22139, S. 16) zuwider, wenn Streitigkeiten über die Anlagengenehmigung selbst nunmehr erstinstanzlich den Oberverwaltungsgerichten zugewiesen wären, aber Streitigkeiten über wesentliche Voraussetzungen für die Genehmigungserteilung vor den Verwaltungsgerichten geltend gemacht werden müssten. Der Einwand der Beklagtenseite, der Gesetzgeber habe ein gerichtliches Vorgehen gegen die Feststellung des Erreichens des Flächenbeitragswerts nicht vorgesehen, so dass eine Verkürzung des Instanzenzugs nicht gerechtfertigt sei, betrifft der Sache nach nicht die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs, sondern die Statthaftigkeit der Klage.

23 2. Die Anfechtungsklage gegen die Feststellung des Erreichens der ersten Stufe des Flächenbeitragswerts nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz ist statthaft. Bei der Feststellung handelt es sich um einen feststellenden Verwaltungsakt in Gestalt der Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes − HVwVfG −.

24 a) Nach dem am 1. Februar 2023 in Kraft getretenen Windenergieflächenbedarfsgesetz ist in jedem Bundesland ein prozentualer Anteil der Landesfläche nach Maßgabe der Anlage (Flächenbeitragswert) für die Windenergie an Land auszuweisen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 WindBG). Dabei sind bis zum 31. Dezember 2027 mindestens die Flächenbeitragswerte nach der Anlage Spalte 1 und bis zum 31. Dezember 2032 mindestens die Flächenbeitragswerte nach der Anlage Spalte 2 auszuweisen (§ 3 Abs. 1 Satz 2 1. Halbs. WindBG).

25 Erfolgt die Planung zur Ausweisung von Windenergiegebieten zur Erfüllung der Verpflichtungen nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz, stellt der Planungsträger in dem Beschluss über den Plan fest, dass der Plan mit den Flächenbeitragswerten oder mit den Teilflächenzielen im Einklang steht (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 WindBG). Die Feststellung nimmt in diesem Fall an der Bekanntgabe oder der Verkündung des Plans, der Genehmigung oder des Beschlusses teil (§ 5 Abs. 1 Satz 3 WindBG).

26 Werden hingegen die Flächenbeitragswerte oder die daraus abgeleiteten regionalen oder kommunalen Teilflächenziele ohne eine Ausweisung von neuen Windenergiegebieten erreicht, stellt ein Planungsträger dies bis zu den maßgeblichen Stichtagen fest. Die Feststellung ist öffentlich bekannt zu geben oder zu verkünden (§ 5 Abs. 2 Satz 1 und 2 WindBG). Um einen solchen Fall handelt es sich hier bei der angefochtenen Feststellung.

27 Die Feststellung des Erreichens der Flächenbeitragswerte eines Landes oder der regionalen oder kommunalen Teilflächenziele bewirkt gemäß § 249 Abs. 2 Satz 1 und 2 BauGB einen baurechtlichen Regimewechsel. Windenergieanlagen im Außenbereich sind nicht mehr als privilegierte Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, sondern sie können als sonstige Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB nur ausnahmsweise zugelassen werden, wenn ausgeschlossen ist, dass öffentliche Belange berührt sind. Als sonstige Vorhaben sind Windenergieanlagen außerhalb von Windenergiegebieten nur unter engen Voraussetzungen in Ausnahmefällen zulässig, wie der Gesetzgeber durch die am 15. August 2025 in Kraft getretene Neufassung des § 249 Abs. 2 Satz 1 BauGB (Gesetz vom 12. August 2025, BGBl. I Nr. 189) klargestellt hat. Es soll eine Steuerung von Windenergievorhaben in die dafür vorgesehenen Windenergiegebiete nach Erreichen der Flächenbeitragswerte erfolgen (vgl. BT-Drs. 21/568, S. 47).

28 b) Ergeht ein Plan zum Zwecke der Erfüllung der Flächenbeitragswerte nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz, ist nach der Gesetzesbegründung die Feststellung nach § 5 Abs. 1 WindBG, dass der jeweilige Plan die maßgeblichen Flächenbeitragswerte bzw. Teilflächenziele einhält, ein unselbstständiger Teil der Planung, die nicht isoliert gerichtlich angreifbar ist. Die Feststellung wird als Bestandteil der Gesamtentscheidung über den Plan bezeichnet (vgl. BT-Drs. 20/2355, S. 28, zu § 5 WindBG). Der Plan ist mit der prinzipalen Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO gerichtlich anfechtbar.

29 c) Werden die Flächenbeitragswerte oder Teilflächenziele durch bereits existierende Pläne erreicht, hat darüber nach § 5 Abs. 2 WindBG eine selbstständige Feststellung zu erfolgen. Eine gerichtliche Überprüfung der Feststellung gemeinsam mit dem Plan im Rahmen der Normenkontrolle nach § 47 VwGO scheidet in diesem Fall aus, weil entweder die Feststellung nicht Streitgegenstand noch anhängiger Normenkontrollverfahren gegen den Plan ist oder aber der Plan bereits bestandskräftig ist. Die Gesetzesbegründung enthält keine Aussage zur gerichtlichen Anfechtbarkeit einer selbstständigen Feststellung nach § 5 Abs. 2 WindBG.

30 Entgegen der Ansicht des Beklagten lässt sich der Gesetzesbegründung nicht entnehmen, dass eine isolierte Anfechtung der Feststellung stets ausscheiden soll. Die Aussage, dass die Feststellung nicht isoliert gerichtlich angreifbar sein soll, bezieht sich allein auf die Feststellung nach § 5 Abs. 1 WindBG als Bestandteil der Gesamtentscheidung über den Plan, nicht aber auf die selbstständige Feststellung nach § 5 Abs. 2 WindBG.

31 d) Die Feststellung nach § 5 Abs. 2 WindBG erfüllt die Merkmale eines feststellenden Verwaltungsakts in Gestalt einer Allgemeinverfügung i. S. v. § 35 Satz 2 HVwVfG, gegen welchen die Anfechtungsklage gegeben ist (vgl. Gatz/Tyczewski in: Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Werkstand: 63. EL November 2024, Kap. Z, Abschn. V, Rn. 33; Gatz/Tyczewski/Baars, Regenerative Energien in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 4. Aufl. 2024, Rn. 99; Gierke in: Brügelmann, BauGB, Kommentar, Stand: Juli 2025, § 5 Rn. 603; Schmidt-Eichstaedt, Die Festlegung von Windenergieflächen – Terminkalender und Pflichtenheft, ZfBR 2023, 10; Blessing/Schmidt-Eichstaedt, Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen, 2. Aufl. 2024, Rn. 29; Schmidt-Eichstaedt in: Brügelmann, BauGB, a. a. O., § 249 Rn. 15 f.).

32 aa) Es handelt sich um eine Verfügung einer Behörde. Sie trifft eine Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (§ 35 Satz 2 i. V. m. Satz 1 HVwVfG). Die Feststellung über das Erreichen der ersten Stufe der Flächenbeitragswerte oder Teilflächenziele ist konstitutiv für den Eintritt der Rechtsfolgen des § 249 Abs. 2 BauGB. Das rein faktische Erreichen der Flächenbeitragswerte oder Teilflächenziele allein reicht für die Entprivilegierung von Windenergieanlagen außerhalb von Windenergiegebieten nicht aus. Erst die Feststellung, welche öffentlich bekannt zu geben oder zu verkünden ist (§ 5 Abs. 2 Satz 2 WindBG), löst die Rechtsfolgen des § 249 Abs. 2 BauGB aus (vgl. Scheidler in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, 2. Aufl. 2025, Stand; August 2025, Abschnitt I 4, WindBG, Vorbem. Rn. 17; Gierke in: Brügelmann, BauGB, Stand: Juli 2025, § 249 Rn. 15; Runkel/Edenharter in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2025, § 1 Rn. 52d; Kümper in: Wust/Rietzler/Wiemer, Windenergierecht, 2025, § 1 Rn. 72 m. w. N. Fn. 256; Teßmer, BeckOK Klimarecht, § 5 WindBG Rn. 8). Der regelnde Charakter der Feststellung kommt dadurch zum Ausdruck, dass das Wirksamwerden der Entprivilegierung an den Bekanntgabeakt geknüpft wird, um Rechtssicherheit und Rechtsklarheit zu gewährleisten (vgl. zur Bekanntgabe des Nacherhebungsergebnisses nach § 9 Abs. 2 der Verpackungsverordnung a. F.: BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 − 7 C 31.02 −, BVerwGE 117, 322 ff., juris Rn. 14).

33 Der Annahme einer Regelungswirkung der Feststellung über das Erreichen der Flächenbeitragswerte oder Teilflächenziele steht nicht entgegen, dass gemäß § 249 Abs. 2 Satz 3 BauGB der Eintritt der Rechtsfolge der Sätze 1 und 2 gesetzliche Folge der Feststellung ist. Zweck eines feststellenden Verwaltungsakts ist es gerade, den Eintritt normativ geregelter Rechtsfolgen als Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzustellen (BVerwG, Urteile vom 16. Januar 2003 − 7 C 31.02 −, BVerwGE 117, 322 ff., juris Rn. 15 und vom 20. November 2003 − 3 C 29.02 −, juris Rn. 19). Anders ist die Rechtslage in der vom Beklagten angeführten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2011 − 7 C 12.10 − (BVerwGE 141, 196 ff.). In diesem Fall stellte die öffentliche Bekanntmachung der Einleitung eines Verfahrens nach dem Kulturgutschutzgesetz keinen feststellenden Verwaltungsakt dar, der für das Wirksamwerden des Ausfuhrverbots konstitutiv war (a. a. O., juris Rn. 29). Im Übrigen war auch hier Rechtsschutz in Form der allgemeinen Leistungsklage zu gewähren (a. a. O., juris Rn. 30).

34 Durch die Vorschrift des § 249 Abs. 2 Satz 3 BauGB, wonach der Eintritt der Rechtsfolge der Sätze 1 und 2 gesetzliche Folge der Feststellung ist, soll klargestellt werden, dass die Entprivilegierung von Windenergieanlagen außerhalb von Windenergiegebieten anders als die frühere Konzentrationsflächenplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB keiner planerischen Rechtfertigung bedarf und ein gesamträumliches Planungskonzept entbehrlich ist (vgl. Gesetzesbegründung, BT-Drs. 20/2355, S. 33 zu § 249 Abs. 2 BauGB und S. 35 zu § 249 Abs. 7 BauGB; Kümper in: Wust/Rietzler/Wiemer, a. a. O., § 1 Rn. 91).

35 Gegen eine regelnde Wirkung der Feststellung spricht ferner nicht, dass die Erfüllung der Flächenbeitragswerte nachträglich wieder entfallen kann, ohne dass es in diesem Falle eines Widerrufs der Feststellung bedarf. Ausgewiesene Flächen sind nach § 4 Abs. 2 Satz 1 WindBG anrechenbar, sobald und solange der jeweilige Plan wirksam ist. Soweit ein Plan durch Entscheidung eines Gerichtes für unwirksam erklärt oder dessen Unwirksamkeit in den Entscheidungsgründen angenommen worden ist, bleiben die ausgewiesenen Flächen für ein Jahr ab Rechtskraft der Entscheidung weiter anrechenbar (§ 4 Abs. 2 Satz 2 WindBG). Die Anrechenbarkeit der Flächen wird nach der Gesetzesbegründung dynamisch, d. h. auch nach dem einmaligen Erreichen der Zielwerte betrachtet. Eine Zielverfehlung kann auch nachträglich eintreten (BT-Drs. 20/2355, S. 26 zu § 4 Abs. 2 WindBG). Ein Publizitätsakt ist bei der nachträglichen Zielverfehlung nicht gesetzlich vorgesehen. Die Immissionsschutzbehörde muss bei Prüfung der baurechtlichen Voraussetzungen im Genehmigungsverfahren die eventuelle Veränderung eigenständig im Blick behalten (vgl. Arbeitshilfe Wind-an-Land der Fachkommission Städtebau und des Ausschusses für Recht und Verfahren der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Juli 2023, S. 22; Meurers in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 249 Rn. 69; Kümper in: Wust/Rietzler/Wiemer, a. a. O., § 1 Rn. 76). Ein Widerruf der Feststellung des Erreichens der Flächenbeitragswerte ist trotz des regelnden Charakters nicht erforderlich, um deren Rechtswirkungen zu beseitigen, weil sich durch das nachträgliche Unterschreiten der Zielwerte ein neuer Sachverhalt ergibt (vgl. zur VerpackV a. F.: BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 − 7 C 31.02 −, BVerwGE 117, 322 ff., juris Rn. 23). Die Feststellung, dass die maßgeblichen Flächenbeitragswerte oder Teilflächenziele erreicht sind, bezieht sich nur auf den Zeitpunkt der Bekanntmachung bis zu einer späteren Änderung des zugrunde liegenden Sachverhalts (vgl. Kümper in: Wust/Rietzler/Wiemer, a. a. O., § 1 Rn. 76; Meurers in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 249 Rn. 69; Gierke in: Brügelmann, a. a. O., § 5 Rn. 602). Weil sich die regelnde Wirkung der Feststellung auf den Sachverhalt zum Zeitpunkt ihres Ergehens beschränkt, bedarf es bei einer späteren Veränderung keines Widerrufs des Verwaltungsakts, um die Prüfungspflicht der Genehmigungsbehörden nach § 249 Abs. 7 Satz 1 BauGB zu beseitigen. Der von Beklagtenseite gesehene Widerspruch zu § 43 Abs. 2 HVwVfG, wonach ein Verwaltungsakt bis zu seiner Aufhebung wirksam bleibt, besteht nicht. Ein Verwaltungsakt verliert nach § 43 Abs. 2 HVwVfG seine Rechtswirkungen auch dann, wenn er sich auf andere Weise erledigt hat, weil er aufgrund einer nachträglichen Änderung der Sach- oder Rechtslage gegenstandslos geworden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 − 8 C 18.16 −, juris Rn. 11). Dies ist hier der Fall, weil sich die Feststellung nur auf einen bestimmten Sachverhalt zu einem bestimmten Zeitpunkt bezieht. Sind Flächen nicht mehr nach § 4 Abs. 2 WindBG anrechenbar, hat sich der maßgebliche Sachverhalt dauerhaft verändert. Die Feststellung hat sich erledigt und ihre Regelungswirkung verloren.

36 bb) Die Feststellung über das Erreichen der Flächenbeitragswerte oder Teilflächenziele bezieht sich auf einen Einzelfall, der die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache betrifft (§ 35 Satz 2 2. Var. HVwVfG). Durch die Feststellung wird der öffentlich-rechtliche Rahmen für die Bebaubarkeit von Außenbereichsgrundstücken mit Windenergieanlagen geregelt. Es handelt sich um eine sachbezogene Allgemeinverfügung. Der Einzelfallbezug ist gegeben, da sich die Rechtsfolge der Feststellung auf eindeutig bestimmte Grundstücke bezieht, die nicht in ausgewiesenen Windenergiegebieten liegen. Dem steht nicht entgegen, dass eine Vielzahl von Außenbereichsgrundstücken betroffen ist. Die Feststellung der Erfüllung der Flächenbeitragswerte bestimmt in wiederkehrenden, gleichgelagerten Fällen die baurechtlichen Maßstäbe für einen Antrag auf Genehmigung von Windenergieanlagen auf Grundstücken, die nicht in Windenergiegebieten liegen (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2009 − 6 C 21.08 −, juris Rn. 17; BGH, Beschluss vom 29. April 2008 − KVR 28/07 −, juris Rn. 17).

37 cc) Die Feststellung ist schließlich auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet (§ 35 Satz 1 a. E. HVwVfG). Sie hat nicht allein verwaltungsinternen Charakter. Dies ergibt sich bereits aus der nach § 5 Abs. 2 Satz 2 WindBG erforderlichen öffentlichen Bekanntgabe oder Verkündung. Entgegen dem Beklagtenvorbringen wird mit der Feststellung nicht lediglich die Erfüllung der gesetzlichen Ausbauziele für die Windenergie durch das jeweilige Land gegenüber dem Bund bestätigt. Vielmehr bewirkt die Feststellung die Entprivilegierung von Windenergieanlagen außerhalb von Windenergiegebieten gemäß § 249 Abs. 2 i. V. m. § 35 Abs. 2 BauGB. Sie hat damit unmittelbare Auswirkungen für Grundstückseigentümer und Betreiber hinsichtlich der Genehmigungsvoraussetzungen von Windenergieanlagen. Nicht erst mit der Entscheidung über immissionsschutzrechtliche Genehmigungsanträge werden Rechtspositionen natürlicher oder juristischer Personen außerhalb der Verwaltung verbindlich festgestellt oder gestaltet, sondern bereits mit der Feststellung des Erreichens der Flächenziele, durch welche die baurechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen bestimmt werden. Die Feststellung ist nicht eine nur die Zulassungsbehörden bindende Vorentscheidung (so aber: Meurers in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 159. EL Mai 2025, § 249 Rn. 96; Hornmann in: Stüer/Stüer/Hornmann, Bauen im Außenbereich, 2. Aufl. 2024, Rn. 195b), sondern sie beeinflusst unmittelbar die baurechtlichen Voraussetzungen für die Errichtung von Windenergieanlagen auf Grundstücken im Außenbereich. Auf diese Rechtswirkung nach außen ist sie auch gerichtet. Die erforderliche Finalität (vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 2011 − 7 C 12.10 −, BVerwGE 141, 196, juris Rn. 26; vom 12. Juni 1992 − 7 C 5.92 −, BVerwGE 90, 220, juris Rn. 13; und vom 27. Juni 1991 − 2 C 26.89 −, BVerwGE 88, 332, juris Rn. 29) besteht in der Steuerung von Windenergievorhaben in die Windenergiegebiete nach Erreichen der Flächenbeitragswerte (vgl. BT-Drs. 21/568, S. 47).

38 dd) Damit ist eine Anfechtungsklage gegen die Feststellung statthaft. Entgegen einer in der Literatur vertretenen Ansicht (vgl. Meurers in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 249 Rn. 96; Hornmann in: Stüer/Stüer/Hornmann, Bauen im Außenbereich, 2. Aufl. 2024, Rn. 195b; Wegner in: BeckOGK, Stand: 15. März 2025, WindBG, § 5 Rn. 24) ist der Betroffene nicht auf eine gerichtliche Inzidentkontrolle zu verweisen.

39 3. Der Klage fehlt nicht das erforderliche Rechtsschutzinteresse.

40 Mit den noch anhängigen Normenkontrollverfahren gegen den Sachlichen Teilplan Erneuerbare Energien Südhessen 2019 und dessen Erste Änderung lässt sich die Rechtmäßigkeit der Feststellung der Flächenbeitragswerterfüllung nach § 5 Abs. 2 WindBG nicht umfassend klären, da diese nicht Teil des Plans und somit nicht Streitgegenstand der Normenkontrollverfahren ist.

41 Auch die inzidente Prüfung der Feststellung im Genehmigungsrechtsstreit stellt keinen einfacheren Weg dar (vgl. Gatz/Tyczewski in: Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Werkstand: 63. EL November 2024, Kap. Z, Abschn. V, Rn. 33; Gatz/Tyczewski/Baars, Regenerative Energien in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 4. Aufl. 2024, Rn. 99). Vielmehr bildet die Frage der Rechtmäßigkeit der Feststellung eine wesentliche Weichenstellung für die maßgeblichen Genehmigungsvoraussetzungen.

42 4. Die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO ist gegeben. Die Klägerin kann geltend machen, durch die Feststellung in ihren Rechten verletzt zu sein. Klagebefugt ist entsprechend der Antragsbefugnis gegen planerische Entscheidungen in Normenkontrollverfahren nicht jedermann, sondern nur derjenige, der geltend machen kann, ein Genehmigungsverfahren für Windenergieanlagen aktuell durchzuführen oder vor der konkreten Antragstellung zu stehen, für den also der Umschlag von einem privilegierten zu einem sonstigen Außenbereichsvorhaben rechtlich relevant ist. Für obligatorisch Berechtigte kann auf die Voraussetzung des § 6 Abs. 2 Satz 2 WindBG zurückgegriffen werden, wonach der Nachweis der vertraglichen Sicherung der Grundstücksverfügbarkeit erbracht werden muss (vgl. Gatz/Tyczewski in: Hoppenberg/de Witt, a. a. O., Kap. Z, Abschn. V, Rn. 33; Gatz/Tyczewski/Baars, a. a. O., Rn. 99; zur Klagebefugnis in vergleichbaren Fällen: BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2018 − 4 CN 3.18 −, BVerwGE 164, 74 ff., juris Rn. 12 f.; Beschluss vom 7. April 1995 − 4 NB 10.95 −, juris Rn. 4; Niedersächsisches OVG, Urteile vom 8. Februar 2022 − 12 KN 51/20 −, juris Rn. 69 und vom 13. Juli 2017 − 12 KN 206/15 −, juris Rn. 22). Die Klagebefugnis der Klägerin ergibt sich aus ihrem Vorhaben, auf den vertraglich gesicherten Flächen auf dem Taunuskamm zehn Windenergieanlagen zu errichten. Dieses wäre voraussichtlich nicht zu verwirklichen, wenn es aufgrund der Feststellung des Erreichens der Flächenbeitragswerte als sonstiges Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilen wäre.

43 5. Die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens vor Erhebung der Anfechtungsklage gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO war nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO entbehrlich, da der Verwaltungsakt von einer obersten Landesbehörde erlassen worden ist.

44 6. Die Klagefrist wurde gewahrt. Es findet nach § 74 Abs. 1 Satz 2, § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO die Jahresfrist ab Bekanntgabe Anwendung. Der Verwaltungsakt gilt zwei Wochen nach der ortsüblichen Bekanntmachung als bekannt gegeben (§ 41 Abs. 4 Satz 3 HVwVfG).

45 II. Die Klage ist begründet. Die Feststellung vom 12. März 2024 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

46 1. Das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Energie, Verkehr, Wohnen und ländlichen Raum war zu der Feststellung als oberste Landesplanungsbehörde formal befugt. Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 WindBG stellt „ein Planungsträger“ das Erreichen der Flächenbeitragswerte aufgrund vorhandener Pläne fest. Nach den Regelungen der §§ 7, 8 des Hessischen Landesplanungsgesetzes − HLPG − vom 12. Dezember 2012 (GVBl. S. 590), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juli 2023 (GVBl. S. 584, 586), sind verschiedene Organe des Landes Hessen befugt, an der Entstehung eines Regionalplanes mitzuwirken, zu denen auch das für Raumordnung zuständige Ministerium als oberste Landesplanungsbehörde gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 HLPG gehört (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 16. August 2002 − 4 N 3272/01 −, juris Rn. 28).

47 2. Die angefochtenen Beschlüsse über das Erreichen der ersten Stufe der Flächenbeitragswerte sind mit den bundesgesetzlichen Vorgaben in § 3 Abs. 1 und 2 WindBG und der landesrechtlichen Vorschrift des § 1 Abs. 3 des Hessischen Energiegesetzes − HEG − vom 21. November 2012 (GVBl. S. 444), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Juli 2023 (GVBl. S. 582), nicht vereinbar.

48 a) Nach § 3 Abs. 1 WindBG ist in jedem Bundesland ein prozentualer Anteil der Landesfläche nach Maßgabe der Anlage (Flächenbeitragswert) für die Windenergie an Land auszuweisen (Satz 1). Dabei sind in Hessen auf der ersten Stufe bis zum 31. Dezember 2027 mindestens 1,8 Prozent und auf der zweiten Stufe bis zum 31. Dezember 2032 mindestens 2,2 Prozent der Landesfläche auszuweisen (Satz 2 i. V. m. der Anlage zum WindBG). In § 3 Abs. 2 WindBG werden Erfüllungsoptionen der Länder zur Umsetzung der Flächenziele beschrieben. Die Länder können die zur Erreichung der Flächenbeitragswerte notwendigen Flächen selbst in landesweiten oder regionalen Raumordnungsplänen ausweisen (Satz 1 Nr. 1). Sie können auch eine Ausweisung durch von ihnen abweichende regionale oder kommunale Planungsträger sicherstellen; dabei legt das jeweilige Land hierzu regionale oder kommunale Teilflächenziele fest, die in Summe den Flächenbeitragswert erreichen, und macht diese durch ein Landesgesetz oder als Ziele der Raumordnung verbindlich (Satz 1 Nr. 2). Wenn ein Land nach der erstgenannten Option die notwendigen Flächen selbst ausweist, kann es durch ein Landesgesetz oder als Ziele der Raumordnung regionale Teilflächenziele für eigene regionale Raumordnungspläne festlegen, die in Summe die Flächenbeitragswerte erreichen (Satz 2).

49 Im Land Hessen wurde die Vorgabe des Windenergieflächenbedarfsgesetzes durch Änderung des Hessischen Energiegesetzes mit Gesetz vom 22. November 2022 (GVBl. S. 571) umgesetzt. Nach § 1 Abs. 3 HEG sind in den Regionalplänen anteilig Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie in Höhe der in § 3 Abs. 1 in Verbindung mit Anlage 1 des Windenergieflächenbedarfsgesetzes des Bundes für das Land Hessen festgelegten Flächenbeitragswerte auszuweisen.

50 Die Flächenbeitragswerte müssen in Hessen in jeder einzelnen Planungsregion in Höhe der im Windenergieflächenbedarfsgesetz vorgegebenen Größen erbracht werden. Für die erste Stufe muss jede der drei Planungsregionen einen Anteil von 1,8 Prozent der jeweiligen Fläche als Vorranggebiete für die Windenergie ausweisen. Die Minderausweisung von 1,5 Prozent in der Planungsregion Südhessen konnte nicht durch Mehrausweisungen in den Planungsregionen Nordosthessen und Mittelhessen ausgeglichen werden.

51 b) Das Windenergieflächenbedarfsgesetz adressiert und verpflichtet die Länder zur Erbringung der in § 3 Abs. 1 i. V. m. der Anlage genannten Flächenziele (vgl. Gesetzesbegründung, BT-Drs. 20/2355, S. 25). Die Umsetzung ist Ländersache. Die Länder müssen die Ausweisung der erforderlichen Flächen sicherstellen. Der Bundesgesetzgeber konkretisiert in § 3 Abs. 2 WindBG die Optionen zur Erfüllung der Pflicht der Länder zur Ausweisung der Flächenbeitragswerte. Es handelt sich nach der Gesetzesbegründung um eine deklaratorische Aufzählung der Handlungsmöglichkeiten, um ein frühes Monitoring des Gesetzesvollzugs nach § 3 Abs. 3 WindBG zu ermöglichen. Die aufgezählten Erfüllungsoptionen sollen die Möglichkeiten der Umsetzung der Flächenziele im Rahmen aller vorhandenen und stark divergierenden Planungsstrukturen der Länder abbilden (vgl. BT-Drs. 20/2355, S. 25). Beschrieben werden die Ausweisung der zur Erreichung der Flächenbeitragswerte notwendigen Flächen durch die Länder selbst (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WindBG) und die Ausweisung durch von den Ländern abweichende regionale oder kommunale Planungsträger (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 WindBG).

52 Durch diese Beschreibung wird die landesplanerische Struktur in Hessen nicht genau abgebildet. Diese trägt Elemente beider beschriebenen Umsetzungsmöglichkeiten.

53 aa) Die Landesplanung in Umsetzung des Raumordnungsgesetzes des Bundes ist in Hessen im Hessischen Landesplanungsgesetz vom 12. Dezember 2012 (GVBl. S. 590) geregelt.

54 Nach § 2 Abs. 1 HLPG ist die landesweite Raumordnung (Landesplanung) Aufgabe des Landes. Für das Gebiet des Landes wird als landesweiter Raumordnungsplan der Landesentwicklungsplan aufgestellt (§ 2 Abs. 2 Satz 1 HLPG). Dieser wird durch die Landesregierung mit Zustimmung des Landtages durch Rechtsverordnung festgestellt (§ 4 Abs. 5 HLPG).

55 Für die drei Planungsregionen Nordosthessen (früher: Nordhessen), Mittelhessen und Südhessen (§ 13 Abs. 1 HLPG) werden als Raumordnungspläne Regionalpläne aufgestellt (§ 2 Abs. 2 Satz 2 HLPG). In den Planungsregionen werden Regionalversammlungen gebildet, in denen die Landkreise, die kreisfreien Städte, die kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50 000 Einwohnerinnen und Einwohnern sowie in der Planungsregion Südhessen der Regionalverband FrankfurtRheinMain und in der Planungsregion Nordosthessen der Zweckverband Raum Kassel vertreten sind (§ 14 Abs. 1 Satz 1 HLPG). Die Regionalversammlung beschließt, dass der Regionalplan für ihre Planungsregion aufzustellen ist, und legt dabei unter Beachtung des Landesentwicklungsplans weitere Maßgaben zur Aufstellung des Regionalplans fest (§ 6 Abs. 1 Satz 1 HLPG). Die obere Landesplanungsbehörde − das Regierungspräsidium (§ 12 Abs. 2 Satz 1 HLPG) − als Geschäftsstelle der Regionalversammlung erstellt den Entwurf des Regionalplans (§ 6 Abs. 1 Satz 2 HLPG) und führt das Beteiligungsverfahren durch (§ 6 Abs. 2 und 3 HLPG). Die Regionalversammlung beschließt über den Entwurf des Regionalplans (§ 6 Abs. 4 Satz 2 HLPG). Regionalpläne sind von der Landesregierung zu genehmigen (§ 7 Abs. 1 HLPG). Eine besondere Rechtsform ist nicht vorgeschrieben.

56 Die Organisation der Regionalplanung in Hessen hat mehrere grundlegende Veränderungen durchlaufen.

57 Nach dem Hessischen Landesplanungsgesetz vom 1. Juni 1970 (GVBl. I S. 360) oblag den regionalen Planungsgemeinschaften die Aufstellung und Fortschreibung der regionalen Raumordnungspläne als Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung (§ 4 Abs. 1 Satz 1 HLPG 1970). Mitglieder einer regionalen Planungsgemeinschaft waren die kreisfreien Städte und Landkreise, die ganz oder teilweise zum Gebiet einer Planungsregion gehörten (§ 4 Abs. 1 Satz 2 HLPG 1970). Die regionalen Planungsgemeinschaften waren als Zweckverbände organisiert (§ 4 Abs. 4 HLPG 1970) und wurden als „Träger der Regionalplanung“ bezeichnet (Überschrift von § 4 HLPG 1970, § 6 Abs. 1 Satz 1 HLPG 1970).

58 Im Jahre 1980 wurde in Zusammenhang mit der Schaffung des dritten Regierungsbezirks Gießen die Regionalplanung neu organisiert. Es wurden regionale Planungsversammlungen bei den oberen Landesplanungsbehörden gebildet (§ 6 Abs. 1 des Hessischen Landesplanungsgesetzes vom 15. Oktober 1980, GVBl. I S. 377). Die Mitglieder der Planungsversammlung wurden von den Vertretungskörperschaften der kreisfreien Städte, der Landkreise, der kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern und des Umlandverbands Frankfurt gewählt (§ 6 Abs. 2 Satz 1 HLPG 1980). Nach der Gesetzesbegründung besaß die regionale Planungsversammlung keine eigene Rechtspersönlichkeit mehr. Die regionale Planungsversammlung war danach weder eine Vertretungskörperschaft im Sinne der geltenden kommunalrechtlichen Vorschriften noch dem Regierungspräsidenten als allgemeines parlamentarisches Kontrollorgan („Bezirksvertretung“) zugeordnet. Es handelte sich vielmehr um eine spezialgesetzlich geregelte Form der Beteiligung der kommunalen Selbstverwaltung bei der Regionalplanung (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 9/3135, S. 20 zu § 6).

59 Mit dem Hessischen Landesplanungsgesetz vom 29. November 1994 (GVBl. I S. 707) wurde die Regionalplanung erneut grundlegend reformiert. Die Regelungen entsprechen dem aktuell gültigen Hessischen Landesplanungsgesetz vom 12. Dezember 2012 (GVBl. S. 590). Die Aufstellung, Änderung und der Vollzug des Regionalplans wurde den Regionalversammlungen übertragen (§ 7 Abs. 1 Satz 1 HLPG 1994, jetzt § 6 HLPG; § 18 Abs. 2 HLPG 1994, jetzt § 14 Abs. 2 HLPG); die obere Landesplanungsbehörde bei den Regierungspräsidien erhielt die Aufgabe der Geschäftsstelle der jeweiligen Regionalversammlung (§ 7 Abs. 1 Satz 2, § 16 Abs. 2 Nr. 1 HLPG 1994, jetzt § 6 Abs. 1 Satz 2, § 12 Abs. 2 Nr. 1 HLPG). Nach der Gesetzesbegründung sollte dem Anliegen Rechnung getragen werden, den kommunalen Planungsträgern eine stärkere Mitgestaltung von Landes- und Regionalplanung möglich zu machen. Von den Regionalversammlungen werden danach die Regionalpläne in eigener Zuständigkeit und Verantwortung aufgestellt und beschlossen; der Landesregierung obliegt nur noch eine Rechtskontrolle. Die Regionalversammlungen bedienen sich nach der Neuregelung der Abteilungen für Regionalplanung bei den Regierungspräsidien als ihrer Geschäftsstellen, die insoweit nur den Weisungen der Regionalversammlungen unterliegen (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 13/6212, S. 20, 21). Dem verschiedentlich geäußerten Wunsch, die 1980 abgeschafften Regionalen Planungsgemeinschaften oder vergleichbare Zweckverbände als Träger der Regionalplanung wieder einzuführen, kam das Hessische Landesplanungsgesetz aus dem Jahre 1994 allerdings nicht nach. Als Grund wurde angeführt, der damit verbundene Kostenaufwand für die Schaffung einer eigenständigen kommunalen Bürokratie stünde in keinem Verhältnis zu dem erzielbaren Gewinn an kommunalen Mitwirkungsmöglichkeiten. Die Aufgabe könne von den Regierungspräsidien miterledigt werden, deren Planer insoweit nur der Regionalversammlung verpflichtet seien (vgl. LT-Drs. 13/6212, S. 21). Die alleinige Verantwortung für die Aufstellung und Änderung des Regionalplans werde auf die Regionalversammlung übertragen, während sie sich nach altem Recht diese Zuständigkeit mit der − staatlichen − oberen Landesbehörde habe teilen müssen (vgl. Begründung zu § 18 Abs. 2 Nr. 1 HLPG 1994, LT-Drs. 13/6212, S. 31, jetzt § 14 Abs. 2 Nr. 1 HLPG).

60 Die Rechtsstellung der Regionalversammlung wurde dahingehend geregelt, dass sie in Ausführung des Gesetzes Trägerin von eigenen Rechten und Pflichten ist, insbesondere das Recht hat, ihre inneren Angelegenheiten und die Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu organisieren und ihre Rechte gegenüber dem Land vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen (§ 18 Abs. 3 HLPG 1994, jetzt § 14 Abs. 3 HLPG). In der Gesetzesbegründung heißt es dazu, die Regionalversammlung habe zwar − im Gegensatz zu einem Zweckverband − keine eigene Rechtspersönlichkeit. Sie habe aber eine Art parlamentarische Funktion und sei Trägerin eigener Rechte und Pflichten; insbesondere habe sie das Recht, ihre inneren Strukturen selbst zu gestalten und die ihr zugewiesenen Aufgaben eigenverantwortlich wahrzunehmen. Die Regionalversammlung wird vom Gesetzgeber als „Rechtskörperschaft sui generis“ bezeichnet (vgl. LT-Drs. 13/6212, S. 31).

61 bb) Das Land Hessen kann die Windenergieflächen mittels der Regionalplanung grundsätzlich nicht zentral selbst ausweisen, wie es der in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WindBG beschriebenen Erfüllungsoption entspräche.

62 Zwar ist wegen der fehlenden eigenen Rechtspersönlichkeit der Regionalversammlung richtiger Antragsgegner bei Normenkontrollanträgen gegen Regionalpläne das Land Hessen und nicht die Regionalversammlung. Diese ist in den Normenkontrollverfahren zur Vertretung des Landes befugt (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 16. August 2002 − 4 N 3272/01 −, juris Rn. 32 ff. und Beschluss vom 26. Juli 2004 − 4 N 406/04 −, juris Rn. 45).

63 Die Regionalversammlungen sind jedoch in den Behördenaufbau des Landes nicht eingegliedert. Sie haben − wie aufgezeigt − zwar keine eigene Rechtspersönlichkeit und sind deshalb eine Einrichtung des Landes Hessen (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 16. August 2002 − 4 N 3272/01 −, juris Rn. 32 und Beschluss vom 26. Juli 2004 − 4 N 406/04 −, juris Rn. 45). Sie handeln aber bei der Erfüllung ihrer Aufgaben eigenverantwortlich vergleichbar einer Rechtskörperschaft und unterstehen nur der Rechtsaufsicht der Landesregierung (vgl. § 7 Abs. 1, 2 HLPG). Eine inhaltliche Steuerung der Regionalplanung ist grundsätzlich weder der Landesregierung, der obersten Landesplanungsbehörde (dem für Raumordnung zuständigen Ministerium, § 12 Abs. 1 Satz 1 HLPG) noch der oberen Landesplanungsbehörde (dem Regierungspräsidium, § 12 Abs. 2 Satz 1 HLPG) möglich. Nur ausnahmsweise bei Untätigkeit der Regionalversammlung geht die Zuständigkeit zur Aufstellung des Regionalplans auf die obere Landesplanungsbehörde über (§ 6 Abs. 6 Satz 3 und 4, Abs. 7 Satz 2 HLPG). Nach einer weiteren Ausnahmeregelung kann unter engen Voraussetzungen bei Nichtgenehmigung eines vorgelegten Regionalplans die oberste Landesplanungsbehörde den Regionalplan durch die obere Landesplanungsbehörde aufstellen lassen und ihn der Landesregierung zur Genehmigung vorlegen (§ 7 Abs. 4 Satz 4 HLPG).

64 Da die Regionalversammlungen grundsätzlich die Regionalpläne in eigener Verantwortung aufstellen, sind zur Erfüllung der Flächenbeitragspflicht durch das Land Hessen verbindliche Vorgaben für die Regionalplanung erforderlich. Auch wenn die Regionalversammlungen wegen der fehlenden eigenen Rechtspersönlichkeit Organe des Landes Hessen sind (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 16. August 2002 − 4 N 3272/01 −, juris Rn. 32 und Beschluss vom 26. Juli 2004 − 4 N 406/04 −, juris Rn. 45), handeln sie bei der Aufstellung der Regionalpläne selbstständig und voneinander unabhängig für ihre jeweilige Planungsregion. Die landesplanungsrechtliche Situation in Hessen entspricht damit im Wesentlichen der in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 WindBG beschriebenen Erfüllungsoption durch regionale oder kommunale Planungsträger, auch wenn die Regionalplanung formal dem Land Hessen zuzuordnen ist und damit auch Merkmale der Erfüllungsoption nach § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WindBG trägt.

65 cc) Die sich aus § 3 Abs. 1 und 2 WindBG ergebende Verpflichtung der Länder zur Sicherstellung der Flächenausweisung steht einer Auslegung entgegen, dass der von den einzelnen Planungsregionen zu erbringende Flächenanteil in § 1 Abs. 3 HEG offengelassen werden konnte. Die Auslegung der Regelung hat dahingehend zu erfolgen, dass sie mit dem höherrangigen Bundesrecht des § 3 WindBG vereinbar ist. Da dieses konkrete Vorgaben erfordert, kann der Begriff „anteilig“ nicht in dem Sinne verstanden werden, dass jede Planungsregion irgendeinen nicht näher bestimmten Anteil trägt, wie es der Beklagte geltend macht. Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich nicht, wie der Begriff „anteilig“, der in keinem anderen Bundesland zur Umsetzung der Flächenbeitragswerte in den Planungsregionen gewählt worden ist (vgl. Fachagentur Wind und Solar, Überblick − Umsetzung der Flächenbeitragswerte aus dem Windenergieflächenbedarfsgesetz in den Ländern, abrufbar unter: https://www.fachagentur-wind-solar.de/fileadmin/Veroeffentlichungen/Wind/Planung/FA_Wind_Umsetzung_WindBG_Laender_2023.pdf), gemeint ist. Nach dem allgemeinen Wortsinn wird er häufig im Sinne von „proportional“, d. h. dem gleichen Verhältnis von zwei Größen, verstanden. Bei diesem Verständnis bedeutet „anteilig“, dass die von jeder Planungsregion zu erbringende Grundfläche für Windenergie in Quadratkilometern, Hektar, Ar etc. im gleichen Verhältnis zur Gesamtfläche der jeweiligen Planungsregion steht. In Prozentangaben ausgedrückt heißt dies, dass alle drei Planungsregionen die Flächenbeiträge zu den gleichen prozentualen Teilen zu erbringen haben. Die Höhe der prozentualen Teile ergibt sich aus der Bezugnahme in § 1 Abs. 3 HEG auf § 3 Abs. 1 in Verbindung mit Anlage 1 (jetzt: Anlage) WindBG. Bei dem Verständnis des Begriffs „anteilig“ im Sinne von „zu gleichen Teilen“ sind die Flächenanteile in den einzelnen Planungsregionen eindeutig festgelegt.

66 dd) Nicht zu folgen ist der Auffassung der Beklagtenseite, die Neufassung des § 1 Abs. 3 HEG diene nicht dazu, den Planungsregionen regionale Teilflächenziele zuzuweisen. Die Regelung beziehe sich nur auf die erste Stufe der nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz zu erbringenden Flächenbeitragswerte. Es habe nur geregelt werden sollen, dass die Flächenbeiträge in den Regionalplänen ausgewiesen würden. Einer Vorgabe von Teilflächenzielen habe es für die erste Stufe nicht bedurft, weil diese bereits für das gesamte Land Hessen erfüllt gewesen sei. In der mündlichen Verhandlung wurde von Beklagtenseite erklärt, hinsichtlich der zweiten Stufe sei eine Gesetzesänderung geboten. Es sei eine Regelung im neuen Landesentwicklungsplan beabsichtigt. Für die zweite Stufe sollten Teilflächenziele festgesetzt werden, um die Rechtsfolgen bei einer möglichen Unwirksamkeit eines Plans auf die Region zu begrenzen.

67 Aus dem Wortlaut des § 1 Abs. 3 HEG ergibt sich die von dem Beklagten geltend gemachte Beschränkung auf eine Regelung der ersten Stufe der Flächenbeitragswerte nicht.

68 Diesem Verständnis steht auch der aus den Gesetzesmaterialien erkennbare gesetzgeberische Wille entgegen. Nach dem Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des Hessischen Energiegesetzes vom 5. Juli 2022 (LT-Drs. 20/8758) zur Umsetzung der Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes vom 24. Juni 2021 sollte die bisherige Fassung des § 1 Abs. 3 HEG vom 21. November 2012 (GVBl. 444) zunächst unverändert bleiben. Diese nahm Bezug auf die Vorgabe des Landesentwicklungsplans, in den Regionalplänen Windvorrangflächen mit Ausschlusswirkung in einer Größenordnung von 2 Prozent der Landesfläche in substanziell geeigneten Gebieten festzulegen. Die geltende Fassung durch Gesetz vom 22. November 2022 (GVBl. S. 571) erhielt § 1 Abs. 3 HEG aufgrund eines Änderungsantrags der Regierungsfraktionen vom 1. November 2022 (LT-Drs. 20/9435), der von dem zuständigen Ausschuss als Beschlussempfehlung vom 2. November 2022 (LT-Drs. 20/9450) übernommen wurde. Zur Begründung des Änderungsantrags heißt es, das am 1. Februar 2023 in Kraft tretende Windenergieflächenbedarfsgesetz verpflichte das Land Hessen, bis zum 31. Dezember 2027 Windenergiegebiete in einem Umfang von 1,8 Prozent und bis zum 31. Dezember 2032 in einem Umfang von 2,2 Prozent der Fläche des Landes Hessen auszuweisen (LT-Drs. 20/9435, S. 4 zu Nr. 3 Buchst. b). Es wird daraus deutlich, dass sowohl eine Regelung zur Erfüllung der ersten Stufe als auch zweiten Stufe der Flächenbeitragspflicht getroffen werden sollte.

69 Eine Festlegung der Teilflächenziele für die bei Aufstellung der Regionalpläne selbstständig handelnden Regionalversammlungen war auch unter der Annahme geboten, dass bereits die bestehenden Teilregionalpläne zur Erfüllung der ersten Stufe der Flächenbeitragspflicht ausreichen. Denn die Regionalpläne sind nicht bestandskräftig, sondern es sind Normenkontrollverfahren anhängig, in denen die Pläne für unwirksam erklärt werden könnten. Für diesen Fall sind Vorgaben für die Regionalversammlungen erforderlich, welchen Flächenbeitrag die jeweiligen Planungsregionen zu erbringen haben. Die Landesregierung hätte sonst keine Möglichkeit, über die Verweigerung der Genehmigung die Ausweisung der notwendigen Vorranggebiete in den Regionalplänen sicherzustellen (vgl. § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HLPG). Es bliebe auch unklar, ob sich die Folgen einer gerichtlich festgestellten Unwirksamkeit eines Regionalplans nach Ablauf des für die Zielerreichung maßgeblichen Stichtags gemäß § 249 Abs. 7 BauGB nur auf die betroffene Planungsregion oder auf die gesamte Landesfläche erstrecken.

70 Entgegen dem Beklagtenvorbringen ist nicht davon auszugehen, der Landesgesetzgeber könne mit der Neufassung des § 1 Abs. 3 HEG nicht beabsichtigt haben, dass auch die Planungsregion Südhessen 1,8 Prozent der Fläche als Windvorranggebiete für die erste Stufe ausweise, da bereits bekannt gewesen sei, dass dieser Wert dort im Teilregionalplan nicht erreicht worden sei. Gleiches gilt für den Einwand, eine Regelung nach § 3 Abs. 4 WindBG über eine höhere Ausweisung von Windenergieflächen als nach den bundesrechtlichen Vorgaben habe nicht getroffen werden sollen. Der Wert der ersten Stufe für Gesamthessen nach der Anlage zum Windenergieflächenbedarfsgesetz wäre aber überschritten worden, wenn auch die Planungsregion Südhessen 1,8 Prozent der Fläche hätte ausweisen müssen.

71 Denn nur mit einer Auslegung des Begriffs „anteilig“ in § 1 Abs. 3 HEG im Sinne von „zu gleichen Teilen“ ist die Norm hinreichend bestimmt und wird den bundesrechtlichen Anforderungen nach § 3 WindBG und § 249 BauGB gerecht.

72 c) Von der mit dem Windenergieflächenbedarfsgesetz in Einklang stehenden Möglichkeit, in den Planungsregionen ausdrücklich unterschiedliche Teilflächenziele zu bestimmen, hat der hessische Landesgesetzgeber anders als in einigen anderen Bundesländern (vgl. z.B. Sachsen-Anhalt, Anlage zu § 9a Abs. 2 des Landesentwicklungsgesetzes i. d. F. v. 14. Februar 2024, GVBl. LSA S. 23; Thüringen, Z 5.2.7 der VO über die Änderung des Landesentwicklungsprogramms vom 5. August 2024, GVBl. S. 525) keinen Gebrauch gemacht. Dafür, dass dies nicht beabsichtigt war, spricht die vorherige Fassung des § 1 Abs. 3 HEG vom 21. November 2012 (GVBl. 444) vor der Anpassung an die Vorgaben des Windenergieflächenbedarfsgesetzes. Diese nahm Bezug auf die Vorgabe im Landesentwicklungsplan, in den Regionalplänen Windvorrangflächen mit Ausschlusswirkung in einer Größenordnung von 2 Prozent der Landesfläche in substanziell geeigneten Gebieten festzulegen. Zu diesem Zwei-Prozentwert heißt es in der Begründung der Verordnung zur Dritten Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 vom 21. Juni 2018 (GVBl. S. 398, 488), mehrere Untersuchungen hätten ergeben, dass grundsätzlich die Festlegung eines Anteils in der Größenordnung von 2 Prozent der Landesfläche, jeweils auch eigenständig in den drei Planungsregionen Nord-, Mittel- und Südhessen einschließlich der Fläche des Regionalen Flächennutzungsplans im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main raumverträglich umsetzbar erscheine. Die Rückmeldungen aus den Planungsregionen ließen den Schluss zu, dass die erforderliche Fläche festgelegt werden könne. Zwar heißt es einschränkend, allerdings könne sich nach Abschluss der Festlegung der Vorranggebiete ergeben, dass sich in den Regionen die prozentualen Anteile unterschiedlich darstellten. Der Landesgesetzgeber hat aber bei der Umsetzung der Verpflichtungen des Windenergieflächenbedarfsgesetzes mit der Änderung des § 1 Abs. 3 HEG vom 22. November 2022 die unterschiedliche prozentuale Ausweisung von Vorranggebieten für die Windenergie in den bereits bekanntgemachten Teilregionalplänen nicht zum Anlass genommen, der Planungsregion Südhessen ausdrücklich geringere Teilflächenziele zuzuweisen als den beiden anderen Planungsregionen.

73 d) Der hessische Gesetzgeber hat − anders als in einigen anderen Bundesländern (so z.B.: § 20 Abs. 3 des Klimagesetzes Baden-Württemberg vom 7. Februar 2023, GBl. 2023, 26; § 2 Abs. 2 Satz 2, § 3 des Landeswindenergiegebietegesetzes (Rheinland-Pfalz) vom 18. März 2024, GVBl. S. 53; § 4a Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes des Freistaates Sachsen vom 11. Dezember 2018, GVBl. S. 706; § 9a des Landesplanungsgesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern i. d. F. der Änderung vom 13. Mai 2024, GVOBl. M-V S. 149) − auch nicht die Möglichkeit vorgesehen, dass eine Planungsregion durch Vereinbarung die von einer anderen Planungsregion zu erbringenden Windenergieflächen ganz oder teilweise übernimmt. Die Übertragung eines Flächenüberhangs einer Planungsregion auf eine andere Region bedarf dabei in den genannten Bundesländern stets der Schriftform und teilweise der Genehmigung durch die oberste Landesplanungsbehörde.

74 e) Ein Flächenausgleich der Planungsregionen untereinander konnte nicht durch einvernehmliche Beschlüsse der jeweiligen Regionalversammlungen erfolgen, dass nach Bestätigung der obersten Landesplanungsbehörde zum 2. Oktober 2023 im Teilregionalplan Energie Nordhessen 2017/2020 2,0 Prozent, im Teilregionalplan Energie Mittelhessen 2026/2020 2,2 Prozent und im Sachlichen Teilplan Erneuerbare Energien (TPEE) 2019 des Regionalplans Südhessen / Regionalen Flächennutzungsplans 2010 und dessen erster Änderung 1,5 Prozent der jeweiligen Planungsregion als Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie festgelegt seien, so dass in Summe 1,9 Prozent der hessischen Landesfläche planerisch für die Windenergienutzung gesichert und damit die erste Stufe der Flächenbeitragswerte nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz erfüllt sei. Die Beschlüsse lassen völlig unklar, in welchem Umfang von der Planungsregion Südhessen zu erbringende Teilflächen von den beiden anderen Planungsregionen übernommen worden sein könnten. Dies wäre erforderlich, um Klarheit über die Erfüllung der zweiten Stufe der Flächenbeitragswerte nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz zu schaffen. Denn die Planungsregion Mittelhessen hätte den auf der zweiten Stufe zu erbringenden Flächenbeitragswert von 2,2 Prozent in ihrer Planungsregion bereits erreicht, so dass es für ihr eigenes Teilflächenziel keiner weiteren Planung bedürfte. Anders wäre es bei der Kompensation von Flächen der Planungsregion Südhessen. Auch in der Planungsregion Nordosthessen wäre unklar, in welchem Umfang weitere Windenergieflächen zur Erfüllung der zweiten Stufe auszuweisen wären.

75 Nur durch die Festlegung von konkreten Teilflächenzielen bleiben die Rechtsfolgen des § 249 Abs. 7 WindBG bei eventueller späterer Feststellung der Unwirksamkeit eines Regionalplans auf die betreffende Planungsregion beschränkt (vgl. Gesetzesbegründung, BT-Drs. 20/2355, S. 25 zu § 3 Abs. 2 WindBG a. E.). Fehlte die Zuordnung von Teilflächenzielen zu einer Planungsregion, träten hingegen die Rechtsfolgen des § 249 Abs. 7 WindBG landesweit ein, d. h. auch in denjenigen Planungsregionen, die auf ihr Planungsgebiet bezogen die Ausbauziele des Windenergieflächenbedarfsgesetzes erreicht haben.

76 f) Nicht zu folgen ist der Ansicht der Beklagtenseite, es komme für die Rechtmäßigkeit der Feststellung auf die landesrechtliche Vorschrift des § 1 Abs. 3 HEG nicht an, denn diese regele, wie die Flächenbeitragswerte im Land Hessen erreicht werden sollten und nicht, ob und wann dies der Fall sei. Auch hier gilt, dass die bundesgesetzliche Regelung in § 3 Abs. 1 und 2 WindBG von den Ländern verbindliche Regelungen zur Umsetzung der Flächenbeitragswerte fordert (vgl. Gesetzesbegründung, BT-Drs. 20/2355, S. 25 zu § 3 WindBG). Die Einhaltung dieser Regelungen ist − wie ausgeführt − erforderlich, um die Erfüllung der beiden Stufen der Flächenbeitragswerte zu gewährleisten.

77 3. Die Klägerin ist durch die rechtswidrige Feststellung des Erreichens der Flächenbeitragswerte in ihren Rechten verletzt, da hierdurch der Rechtsrahmen für die Genehmigung von Windenergieanlagen auf ihren obligatorisch gesicherten Flächen nachteilig verändert wird.

78 Als unterliegender Teil hat das beklagte Land nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO, § 709 Satz 1 der Zivilprozessordnung − ZPO −.

79 Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung für die Anwendung bundesrechtlicher Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung, des Windenergieflächenbedarfsgesetzes und des Baugesetzbuchs sowie mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes übereinstimmender Vorschriften des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes in Bezug auf den Rechtsschutz gegen die Feststellung des Erreichens der Flächenbeitragswerte und die materiell-rechtlichen Anforderungen an diese Feststellung (§ 137 Abs. 1 VwGO).

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