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1 E 4376/04•VG Frankfurt 1. Kammer, 2005-04-07, 1 E 4376/04
1 E 4376/04Tribunal administratif / 1re chambre7 avr. 2005
Entscheidungsdatum: 2005-04-07
Aktenzeichen: 1 E 4376/04
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2005:0407.1E4376.04.0A
Dokumenttyp: Urteil
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
1 Gegenstand der Klage sind die Zulassungsbescheide des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle für das Kraftwerk Nahwärmeversorgung C. als Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlage. Die Klägerin hält die zuletzt gewährte Zulassung für unzutreffend und begehrt die Zulassung in einer anderen Kategorie, die eine höhere finanzielle Förderung zur Folge haben würde.
2 Mit Datum vom 18.7.2002 stellte die Klägerin ihren Zulassungsantrag nach dem Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz (KWKG). In dem Antrag war als Datum der Erstaufnahme des Dauerbetriebes der 5.4.2002 angegeben.
3 Mit Bescheid des Bundesamtes vom 30.7.2002 wurde die Zulassung als sogenannte "kleine KWK-Anlage" erteilt, dabei wurde die erstmalige Aufnahme des Dauerbetriebes am 5.4.2002 zugrunde gelegt.
4 Im Juni 2003 wurde das Bundesamt durch den Netzbetreiber - die D AG - darauf hingewiesen, dass die Anlage schon in der zweiten Kalenderwoche 2001 an das Netz angeschlossen worden war.
5 Auf Nachfrage durch das Bundesamt teilte die Klägerin hierzu mit, es sei am 23.1.2001 ein Probebetrieb aufgenommen worden. Aufgrund technischer Schwierigkeiten habe die Anlage jedoch nicht in den Dauerbetrieb übernommen werden können. Im weiteren habe ein Probebetriebszeitraum bis zum 31.3.2002 bestanden und am 5.4.2002 sei die Abnahme und Übernahme der Anlage und somit die Aufnahme des Dauerbetriebs erfolgt.
6 Mit Änderungsbescheid vom 23.1.2004 wurde die ursprünglich gewährte Zulassung abgeändert und nunmehr mit Wirkung vom 1.4.2002 die Zulassung als neue Bestandsanlage erteilt. Dabei wurde der Zeitpunkt der Aufnahme des Dauerbetriebes auf den 5.4.2001 festgelegt. Zur Begründung wurde angegeben, der Beginn des Dauerbetriebes werde auf 3 Monate nach Beginn des Testbetriebes festgesetzt. Die Anlage sei bereits im Jahre 2001 kommerziell betrieben worden, sie habe in diesem Jahr 75 % der im Jahr 2002 ausgespeisten Strommenge produziert.
7 Hiergegen hat die Klägerin Widerspruch erhoben. Der Änderungsbescheid sei rechtswidrig, und die KWK-Anlage sei erst am 5.4.2002 in Dauerbetrieb genommen worden. Aus der Begründung des Gesetzesentwurfs zu § 5 KWKG ergebe sich, dass von der Aufnahme des Dauerbetriebes in der Regel auszugehen sei, wenn der Probebetrieb abgeschlossen und die Anlage vollständig abgenommen sei. Zudem müsse sich die Behörde im Wege der Selbstbindung der Verwaltung an ihren eigenen "Leitfaden" halten, wonach ebenfalls das Datum der Schlussabnahme für den Beginn des Dauerbetriebes ausschlaggebend sei. Hier sei mit den Erklärungen des Herstellers und mit der Übernahmeerklärung dokumentiert, dass die Anlage am 5.4.2002 in Dauerbetrieb gegangen sei. Aber selbst wenn die ursprüngliche Zulassung rechtswidrig gewesen sei, sei insoweit eine Rücknahme unzulässig. Zum einen habe das Bundesamt kein Ermessen ausgeübt und zum anderen habe die Klägerin auf den Bestand der Zulassung auch im Hinblick auf die Höhe der KWK-Zuschläge vertraut und dieses Vertrauen sei gemäß § 48 Abs 2 Satz 2 VwVfG schutzwürdig.
8 Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 24.8.2004 zurückgewiesen. Hierin wird ausgeführt, dass das öffentliche Interesse an der teilweisen Rücknahme der ursprünglichen Zulassung die Interessen der Klägerin überwiege. Zunächst habe sich das Bundesamt allein auf die Angaben der Klägerin gestützt. Erst nachträglich sei bekannt geworden, dass mit der Anlage bereits ab der zweiten Kalenderwoche des Jahres 2001 kontinuierlich Strom in das Netz eingespeist wurde, und zwar für das betreffende Jahr in der Menge von 1.851 MWh. In diesem Zusammenhang sei auch ein Schreiben der Klägerin an den Netzbetreiber vom 8.1.2001 bekannt geworden. Darin forderte die Klägerin vom Netzbetreiber nachhaltig die Erstellung eines Vertrages, denn die Anlage sei zwischenzeitlich in einen "betriebsbereiten Zustand" gebracht worden und die Anlage werde im Laufe der Kalenderwoche 02/2001 "dauerhaft" ans Netz gehen.
9 Am 22.9.2004 hat die Klägerin Klage erhoben. Darin werden nun weitere Einzelheiten über die Hintergründe der Errichtung der KWK-Anlage vorgetragen. So sei mit dem Vorhaben 1999 begonnen worden und nach den ursprünglichen Planungen habe eine Wärmeversorgung bereits ab Ende 2000 erfolgen sollen. Bei der Bemessung der Preise für die Jahre 2002 und 2003 habe man im Hinblick auf die Zulassung vom 30.7.2002 die höheren KWK-Zuschläge für eine neue kleine KWK-Anlage zugrunde gelegt. Nachdem es im Winter 2000/2001 zu technischen Problemen gekommen sei, seien im Februar 2001 mit dem Hersteller weitere Verhandlungen geführt worden. Darin habe man sich über einen dreimonatigen Vollast-Probebetrieb geeinigt, bevor es zu einer Übernahme der Anlage kommen sollte. Ein solcher Probebetrieb habe letztlich in der Zeit vom 19.12.2001 - 25.3.2002 stattgefunden und zu einer regulären Aufnahme des Dauerbetriebes ab dem 5.4.2002 geführt.
10 Die Klägerin beantragt,
den Änderungsbescheid vom 23.1.2004 und den Widerspruchsbescheid vom 24.8.2004 aufzuheben,
hilfsweise den Änderungsbescheid vom 23.1.2004 und den Widerspruchsbescheid vom 24.8.2004 jedenfalls insoweit aufzuheben, als damit der Zulassungsbescheid vom 30.7.2002 rückwirkend auch für den Zeitraum vom 1.4.2002 bis zum 31.12.2003 aufgehoben wird
11 Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
12 Die Beklagte hat dabei auf ihre Ausführungen im Widerspruchsverfahren Bezug genommen.
13 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.
14 Die Klage ist nicht begründet. Der Änderungsbescheid des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle vom 23.1.2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24.8.2004 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Der Zulassungsbescheid vom 30.7.2002 war teilweise rechtswidrig und die Behörde hat ihn deshalb zu Recht unter teilweiser Aufhebung abgeändert.
15 Für die Art der Zulassung des Kraftwerks der Klägerin als Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlage kommt es nach § 5 KWKG darauf an, ob der Dauerbetrieb vor oder nach dem Inkrafttreten der Neufassung des Gesetzes am 1.4.2002 aufgenommen wurde. Der ursprüngliche Zulassungsbescheid ging entsprechend den Angaben der Klägerin davon aus, dass der Dauerbetrieb erstmalig am 5.4.2002 begonnen wurde und somit die Voraussetzungen des § 5 Abs 2 Nr 1 KWKG vorlagen. Dies ist aber nicht zutreffend.
16 Das Gericht kommt entgegen der Auffassung der Klägerin zu dem Ergebnis, dass der Dauerbetrieb der Anlage tatsächlich bereits vor dem 1.4.2002 aufgenommen wurde. Die Zulassung der Anlage nach § 5 Abs 1 Nr 2 KWKG und die Zugrundelegung des 5.4.2001 als Beginn des Dauerbetriebes ist deshalb rechtlich nicht zu beanstanden.
17 Der in § 5 KWKG verwendete Begriff des "Dauerbetriebes" ist gesetzlich nicht in eindeutiger Weise definiert. Aber jedenfalls ist davon auszugehen, dass einem Dauerbetrieb ein Probebetrieb vorgelagert sein kann, der zunächst eine erste Betriebsphase auf begrenzte Zeit beinhaltet. Der Probebetrieb stellt eine Testphase dar, nach der möglicherweise gar eine vorübergehende Außerbetriebsetzung erfolgen kann, um gewonnene Daten der ersten Betriebserfahrung auszuwerten oder umzusetzen (vgl hierzu BVerwG, Urteil vom 7.6.1991, NVwZ 1993, 177 [181]). In der Begründung des Regierungsentwurfs zu § 5 KWKG heißt es, dass von der Aufnahme des Dauerbetriebes in der Regel auszugehen sei, wenn der Probebetrieb abgeschlossen und die Anlage vollständig abgenommen sei (BT-Drucksache 14/7024, Seite 11). In einem "Leitfaden zum Sachverständigengutachten gemäß § 6 Abs 1 Nr 4 KWKG", der vom Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle mit Datum vom 5.11.2002 erstellt wurde, wird ausgeführt, das Datum der Aufnahme des Dauerbetriebes könne z.B. nachgewiesen werden
durch ein Protokoll über die Abnahme der Anlage,
durch ein Protokoll über die Beendigung des Probebetriebes
oder durch eine Bestätigung des Gefahrenübergangs auf den Anlagenbetreiber.
18 Zunächst ist mit diesem Leitfaden eine Selbstbindung der Verwaltung, wie es die Klägerin genannt hat, jedenfalls nicht eingetreten. Abgesehen davon, dass in dem Leitfaden nur Beispiele für einen Nachweis des Dauerbetriebes gegeben werden, geht es hier tatsächlich um die Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs. Für einen Entscheidungsspielraum der Behörde bleibt dabei kein Raum. Die Auslegung hat in der zutreffenden und richtigen Weise zu erfolgen und unterliegt der gerichtlichen Nachprüfung.
19 Auch der Hinweis auf die Gesetzesbegründung vermag das von der Klägerin vorgetragene Begehren nicht ohne weiteres zu stützen. Hier ist nur davon die Rede, dass von der Aufnahme des Dauerbetriebes "in der Regel" nach einer vollständigen Abnahme der Anlage auszugehen sei. Dem steht es aber naturgemäß nicht entgegen, alle konkreten Umstände des individuellen Sachverhaltes im Einzelfall in der gebotenen Weise zu berücksichtigen.
20 Im vorliegenden Fall hatte die Klägerin nach eigenem Vorbringen für den Winter 2000/2001 zunächst einen einmonatigen Vollast-Probebetrieb mit dem Hersteller der Anlage vereinbart. Die Anlage sollte bereits in diesem Winter regulär betrieben werden. Dies ergibt sich nicht nur aus dem gesamten Vorbringen der Klägerin, sondern insbesondere auch aus dem Schreiben der Klägerin an den Netzbetreiber vom 8.1.2001. In diesem Schreiben wird kundgetan, die Anlage sei zwischenzeitlich in einen betriebsbereiten Zustand gebracht worden und solle nun, im Laufe der zweiten Kalenderwoche 2001, dauerhaft ans Netz gehen. Für einen weiteren Probetrieb und damit verbundenen etwaigen Einschränkungen sind dieser Darstellung keine Anhaltspunkte zu entnehmen. Erst im Nachhinein stellt sich der Sachverhalt so dar, dass es aufgrund weiterer - unvorhergesehener - technischer Komplikationen zu Nachverhandlungen mit dem Hersteller und zur Vereinbarung eines nunmehr dreimonatigen Probebetriebes kommen sollte, der letztlich erst im folgenden Winter 2001/2002 realisiert wurde. Diesem unter zivilrechtlichen Gesichtspunkten zu beurteilenden Verhandlungsergebnis steht aber nicht entgegen, dass die Anlage im Jahr 2001 insbesondere während der Frühjahrs-, Sommer- und Herbstmonate der Jahreszeit entsprechend (-regulär-) in Betrieb war und eine Strommenge produzierte, die rund 75 % der im nachfolgenden Jahr ausgespeisten Strommenge entsprach.
21 Unter Berücksichtigung all dieser Umstände wird deutlich, dass eine erste Phase nach Aufnahme des Betriebes der KWK-Anlage ab Anfang 2001 als zielgerichteter und beabsichtigter Probebetrieb eingestuft zu werden vermag. Ein in solcher Weise vorläufiger und zu Testzwecken bestimmten Einschränkungen unterliegender Probebetrieb im Sinne der Einordnungen des § 5 KWKG lag aber nicht mehr vor, als die Anlage nach ihrer Art im Sommerhalbjahr 2001 in regulärer Weise Energie produzierte. Die technischen Schwierigkeiten, die im Verlauf der Betriebspraxis entstanden waren und die darauf folgenden ergänzenden konkreten Vereinbarungen mit dem Hersteller waren nicht geeignet, einen bereits für das Jahr 2001 als dauerhaft und regulär beabsichtigten Normalbetrieb nachträglich als erneuten Probebetrieb umzuqualifieren. Der Gesetzgeber hatte mit der Formulierung in § 5 Abs 2 KWKG solche Anlagen im Auge, die ihren ernsthaft realisierten Regelbetrieb nach dem Inkrafttreten des Gesetzes begonnen haben, nicht aber solche Anlagen, die schon deutliche Zeit vor diesem Inkrafttretenszeitpunkt in Gang waren, bei denen aber immer wieder technische Nachbesserungen, Reparaturen oder sonstige Umgestaltungen zur Durchführung kamen.
22 Da die Anlage nach diesen Erkenntnissen vor dem Inkrafttreten des KWKG ihren Dauerbetrieb aufgenommen hatte, war die Zulassungsentscheidung vom 30.7.2002 rechtswidrig und einer Rücknahme nach § 48 VwVfG zugänglich. Dies hat die Behörde mit ihrem Änderungsbescheid vom 23.1.2004 realisiert und sie hat die erforderlichen Ermessenserwägungen im Widerspruchsbescheid vom 24.8.2004 getroffen. Sie hat im Ergebnis in nicht zu beanstandender Weise dargetan, dass das öffentliche Interesse an der teilweisen Rücknahme der ursprünglichen Zulassung das individuelle Interesse der Klägerin überwiege.
23 Einen Vertrauensschutz im Sinne des § 48 Abs 2 VwVfG kann die Klägerin im vorliegenden Zusammenhang nicht für sich in Anspruch nehmen, da sie die ursprüngliche Zulassung nach § 5 Abs 2 KWKG durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung zumindest unvollständig waren (§ 48 Abs 2 Satz 3 Nr 2 VwVfG). In dem unter dem Datum vom 18.7.2002 gestellten Zulassungsantrag wurde allein angekreuzt die Kategorie
"erstmalige Aufnahme des Dauerbetriebes (...) ab dem 1.4.2002" und es wurde weiter als Datum der Erstaufnahme des Dauerbetriebes der
"5.4.2002"
angegeben. Weitere Erläuterungen wurden nicht gegeben.
24 Nicht zuletzt vor dem Hintergrund des bereits aufgeführten deutlichen Schreibens der Klägerin vom 8.1.2001 an den Netzbetreiber wäre es durchaus geboten gewesen, Näheres darüber mitzuteilen, dass die Anlage schon seit Januar 2001, also bereits fast 15 Monate vor dem eingetragenen Datum einen anfangs zumindest probehaften, eingeschränkten oder teilweisen Betrieb aufgenommen hatte, der in der Folgezeit durchaus den Umfang eines regulären Betriebes annahm. Von einer vollständigen Informations-Weitergabe kann sicher nicht die Rede sein, wenn die Klägerin gegenüber dem Netzbetreiber von einem betriebsbereiten Zustand und von dauerhaftem Betrieb ab der zweiten Kalenderwoche 2001 spricht, der Behörde gegenüber dies aber in keiner Weise erwähnt. Immerhin hat die Klägerin mit dem Antrags-Vordruck die Richtigkeit der gemachten Angaben ausdrücklich bestätigt und sich verpflichtet, alle mit der Antragstellung im Zusammenhang stehenden Änderungen unverzüglich zu melden.
25 Auch mit ihrem Hilfsantrag muß der Klägerin der Erfolg versagt bleiben. Da, wie soeben dargelegt, die Umstände des § 48 Abs 2 Satz 3 Nr 2 VwVfG vorliegen hat eine Rücknahme nach der ausdrücklichen gesetzlichen Regelung des § 48 Abs 2 Satz 4 VwVfG in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zu erfolgen. Besondere außergewöhnliche Umstände, die ein Abweichen von diesem Grundsatz erfordern würden, sind im vorliegenden Fall nicht ersichtlich.
26 Da die Klägerin unterlegen ist, hat sie die Kosten des Verfahrens nach § 154 Abs 1 VwGO zu tragen. Eine Entscheidung über die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren erübrigt sich unter diesen Umständen.
27 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr 11, 711 ZPO.
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