VG Frankfurt 9. Kammer — 9 G 2322/04 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2004-08-25

Aktenzeichen: 9 G 2322/04

ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2004:0825.9G2322.04.0A

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: § 8 Abs 1 BBG, § 18 BBesG, § 25 BBesG, § 9 Abs 1 BGleiG, Art 33 Abs 2 GG

Leitsatz

Beförderungen oder beförderungsgleichen Maßnahmen muss eine funktionsgerechte Dienstpostebewertung und eine an den Stellenspezifischen Anforderungen orientierte Feststellung der Qualifikation zugrunde liegen.

Tenor

Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, bis zum Zeitpunkt von 2 Wochen nach der Bekanntgabe einer neuen Auswahlentscheidung die nach dem Kassenanschlag 2004 zur Verfügung stehenden Beförderungsplanstellen von Polizeihauptkommissarinnen/Polizeihauptkommissaren (Besoldungsgruppe A 11 BBO) nach Maßgabe der Beförderungsrangliste vom 14.05.2004 einer entsprechenden Zahl von Dienstposten von Polizeioberkommissarinnen und Polizeioberkommissaren in ihrem Geschäftsbereich zuzuordnen und die Dienstposteninhaber auf ihren jeweiligen Dienstposten zu befördern.´

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.692,48 € festgesetzt.

Gründe

1 Das Begehren des Antragstellers ist als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO statthaft und hat auch Erfolg, da der Antragsteller sowohl einen Anordnungsgrund wie auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht hat (§ 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO).

2 Der Anordnungsgrund ergibt sich bereits daraus, dass ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung eine Vereitelung des Bewerbungsverfahrensanspruchs des Antragstellers droht. Mit der von der Antragsgegnerin beabsichtigten Zuordnung der gemäß Kassenanschlag 2004 zur Verfügung stehenden 21 Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 11 BBO zu der gleichen Zahl von Dienstposten von in der Beförderungsrangliste vom 14.05.2004 an ranghöherer Stelle als der Antragsteller aufgeführten Beamtinnen und Beamten und deren beabsichtigter Beförderung unter Aushändigung der entsprechenden Ernennungsurkunden würde ein vergleichbarer Anspruch des Antragstellers unmöglich gemacht. Nach gefestigter Rechtsprechung kann die Ernennung eines Konkurrenten durch verwaltungsgerichtliche Klage nicht mehr beseitigt werden. Zudem kann eine Ernennung aus haushaltsrechtlichen Gründen nur zusammen mit der Einweisung in eine besetzbare Planstelle erfolgen, sodass die Übertragung der genannten Planstellen ein für den Antragsteller künftig unüberwindliches Hindernis zur Durchsetzung seines derzeitigen Bewerbungsverfahrensanspruchs schaffen würde.

3 Dem Antragsteller steht auch ein Anordnungsanspruch zur Seite, da er durch die Art und Weise des Auswahlverfahrens und die darauf beruhende Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin in seinem Recht auf chancengleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt nach Maßgabe von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung verletzt worden ist (Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 BBG, § 9 Abs. 1 BGleiG).

4 Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der von der Antragsgegnerin beabsichtigten Zuordnung von 21 Planstellen der Besoldungsgruppe A 11 BBO zu nach Besoldungsgruppe A 9-A11 BBO bewerteten Dienstposten von Beamtinnen und Beamten ihres Geschäftsbereichs, die derzeit - wie der Antragsteller auch - jeweils das Amt einer Polizeioberkommissarin/eines Polizeioberkommissars (Besoldungsgruppe A 10 BBO) innehaben, kann die Frage der Rechtmäßigkeit der vom Antragsteller hier vorrangig angegriffenen Bildung von "Töpfen" von Planstellen für Beamte mit uneingeschränkter Laufbahnbefähigung einerseits, mit eingeschränkter Laufbahnbefähigung andererseits und deren separater Vergabe offen bleiben. Auf diese Frage kommt es für die Entscheidung im Ergebnis nicht an. Dafür ist nicht der Umstand maßgebend, dass der Antragsteller auch bei einem Absehen von einer derartigen Topfbildung nach den substantiierten Darlegungen der Antragsgegnerin im Rahmen der beabsichtigten Beförderungsmaßnahmen nicht zum Zuge gekommen wäre. Vielmehr erweist sich die Entscheidung der Antragsgegnerin über die Auswahl derjenigen Beamtinnen und Beamten ihres Geschäftsbereichs, deren Dienstposten die zur Vergabe bewilligten Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 11 BBO zugeordnet und die dementsprechend sodann auf ihren Dienstposten befördert werden sollen, bereits aus anderen Gründen als rechtswidrig. Die Antragsgegnerin hat bei dieser Entscheidung nämlich den Anforderungen nicht Rechnung getragen, die §§ 18, 25 BBesG einerseits, § 9 Abs. 1 BGleiG andererseits an eine derartige Entscheidung stellen.

5 Die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Zuordnung von Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 11 BBO zu Dienstposten, die die Antragsgegnerin "gebündelt", und zwar nach ihrem Vorbringen augenscheinlich nach den Besoldungsgruppen A 9 (gehobener Dienst) - A11 BBO bewertet hat, erweist sich bereits im Hinblick auf den Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung (§§ 18, 25 BBesG) als nicht sachgerecht und folglich rechtswidrig.

6 Zwar fehlt es nicht an einer Dienstpostenbewertung überhaupt. Die Antragsgegnerin verfehlt aber die Anforderungen des BBesG dadurch, dass infolge der "gebündelten" Dienstpostenbewertung die Einrichtung von Beförderungsämtern nur bei wesentlichen Unterschieden der auf dem einem solchen Amt zugeordneten Dienstposten wahrgenommenen Funktionen entgegen § 25 BBesG gerade nicht sichergestellt ist. Nach § 25 BBesG ist die Schaffung von solchen Ämtern oder in Fällen der sogenannten Topfwirtschaft - wie hier - die Vergabe oder Zuordnung von Beförderungsplanstellen zu bestimmten Dienstposten nur zulässig, wenn sich diese Dienstposten nach der Wertigkeit der ihnen zugeordneten Funktionen, der auf ihnen wahrzunehmenden Aufgaben von Dienstposten/Ämtern der niedrigeren Besoldungsgruppe wesentlich abheben. Ämtern höherer Besoldungsgruppen müssen folglich Aufgaben zugeordnet sein, die sich deutlich von denen einer nachrangigen Besoldungsgruppe und den dieser zugeordneten Tätigkeiten und Aufgaben unterscheiden (VG Frankfurt am Main B. v. 10.11.1997, HessVGRspr. 1998, 62, 63; ständige Rechtsprechung der Kammer). Diese Anforderungen sind nicht gewahrt, wenn - wie hier - Dienstposten gebündelt, zum Teil sogar unter Einschluss von zwei Beförderungsämtern bewertet werden mit der Folge, dass eine Beförderung ohne Änderung der Funktionen auf demselben Dienstposten möglich ist. Die Vorgaben von §§ 18, 25 BBesG werden damit in eklatanter Weise verfehlt, sodass nicht einmal mehr im Ansatz von der Sachgerechtigkeit einer derartigen Dienstpostenbewertung ausgegangen werden kann und folglich die Grenzen, jenseits derer eine gerichtliche Kontrolle erst möglich ist (HessVGH B. v. 25.2.1997, HessVGRspr. 1998, 50, 51), hier eindeutig als überschritten anzusehen sind. Die Dienstpostenbewertung hat zudem unabhängig von konkreten Beförderungsmaßnahmen und von individuellen Erwägungen über die Beförderungsreife und -würdigkeit einzelner Beamter zu erfolgen (HessVGH B. v. 18.01.2000, DÖD 2000, 134, 135; von Roetteken in HBR IV § 8 HBG Rn. 103, 206 m. w. N.). Auch dies beachtet die Antragsgegnerin nicht hinreichend, wie sich aus ihrem Vorbringen (Schriftsatz vom 01.07.2004, S. 2) ergibt, Dienstposten, die bis einschließlich Besoldungsgruppe A 10 BBO bewertet seien, könnten bei einem entsprechenden Leistungsbild der Dienstposteninhaber - also gerade nicht im Hinblick auf die Bewertung der auf der Stelle zu erfüllenden Aufgaben - sogar bis zur Wertigkeit der Besoldungsgruppe A 11 BBO ausgeschöpft werden.

7 Diese Rechtsfehler können auch zu einem Erfolg des Begehrens des Antragstellers in diesem Verfahren führen. Zwar vermitteln die Vorgaben der §§ 18, 25 BBesG allein noch nicht subjektive Rechte einzelner Beamter; diese Vorschriften dienen nämlich vorrangig dem öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen Aufgabenerfüllung und einer leistungsfähigen Verwaltung. Allerdings schafft eine funktionsgerechte Dienstpostenbewertung bei der Vergabe oder Zuordnung einer höherwertigen Planstelle auch die Grundlage für eine transparente und die Chancengleichheit wahrende Auswahlentscheidung. Sie ermöglicht zudem erst die in § 9 Abs. 1 BGleiG allgemein auch für Beförderungsverfahren vorgegebene Bewertung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung im Hinblick auf die konkreten Anforderungen des zu vergebenden Amts. Folglich erstreckt sich der subjektivrechtliche Anspruch auf Chancengleichheit beim Zugang zu Beförderungsämtern auch auf die Beachtung derjenigen Vorschriften, die für die Konkretisierung der Auswahlvorgänge einschließlich der ihnen vorgelagerten Vorhaben der Personalplanung gelten und den Auswahlvorgang damit mehr oder weniger eingehend vorstrukturieren (HessVGH a. a. O.; Kammer a. a. O.).

8 Allerdings ist der Bewerbungsverfahrensanspruch auch bei einer unterbliebenen oder - wie hier - in beachtlicher Weise fehlerhaften Dienstpostenbewertung dann nicht als verletzt anzusehen, wenn dieser Fehler für die Entscheidung in der Sache im Ergebnis unerheblich ist. Das ist etwa dann anzunehmen, wenn der Antragsteller auch bei einer insoweit ordnungsgemäßen Durchführung des Auswahlverfahrens nicht hätte zum Zuge kommen können (HessVGH a. a. O.). Das ist hier allerdings nicht anzunehmen.

9 Die Antragsgegnerin hatte ihre Entscheidung über die Zuordnung der zur Verfügung stehenden Beförderungsplanstellen im Hinblick auf Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 BBG, § 9 Abs. 1 BGleiG ausschließlich nach den Gesichtspunkten der Eignung und Leistung zu treffen, um dem Leistungsprinzip Genüge zu tun. Nach § 8 Abs. 1 S. 2 BBG hatte die Antragsgegnerin ihre Auswahl unter den in Betracht kommenden Dienstposteninhabern nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu treffen. Ebenso bestimmt § 9 Abs.1 S. 2 BGleiG, dass die Qualifikation vorrangig nach Eignung, Leistung und Befähigung festzustellen ist, während etwa die Kriterien Dienstalter, Lebensalter und Zeitpunkt der letzten Beförderung hierbei nur insoweit Berücksichtigung finden können, als ihnen für die Eignung, Leistung oder Befähigung Bedeutung zukommt. Im Übrigen kann die Qualifikation nicht gleichsam abstrakt und allgemeingültig beurteilt werden; ihre Feststellung bestimmt sich vielmehr ausschließlich nach den Anforderungen der zu besetzenden Arbeitsplätze, insbesondere nach den Ausbildungsvoraussetzungen und den beruflichen Erfahrungen (§ 9 Abs. 1 S. 1 BGleiG). Diese gesetzlichen Maßgaben hat die Antragsgegnerin nicht hinreichend beachtet.

10 Die Antragsgegnerin stellte zur Ermittlung derjenigen Beamtinnen und Beamten ihres Geschäftsbereichs, deren Dienstposten Planstellen der Besoldungsgruppe A 11 BBO zugeordnet und die sodann entsprechend befördert werden sollten, für beide von ihr gebildeten Planstellen-"Töpfe" jeweils eine Beförderungsrangliste auf, wobei sich in beiden Listen die Rangfolge der Beamte im Wesentlichen aus der in der letzten Regelbeurteilung zum Zeitpunkt 01.10.2003 erzielten Gesamtpunktzahl ergab. Dies entspricht Nr. 4 der Richtlinien für die Beförderung der Beamtinnen und Beamten im Bundesgrenzschutz, wonach Grundlage für die Entscheidung über Beförderungen vorrangig die letzte dienstliche Beurteilung ist. Über eine gesonderte Feststellung der Qualifikation dieser Beamtinnen und Beamten im Hinblick auf die Anforderungen, denen die Stelleninhaber im Hinblick auf die zu vergebenden Beförderungsplanstellen zu genügen haben, lässt sich dem zu den Gerichtsakten gereichten Auswahlvorgang hingegen nichts entnehmen. Aus dem Vorbringen der Antragsgegnerin ergibt sich vielmehr, dass sie derartige Feststellungen nicht getroffen hat. Maßgebend für die Auswahl war demgegenüber nach dem ausdrücklichen Vorbringen der Antragsgegnerin die Gesamtpunktzahl, die die jeweiligen Beamtinnen und Beamten in ihren letzten dienstlichen Beurteilungen erreicht hatten, im Fall zweier Beamtinnen zusätzlich noch die Vorgabe gemäß Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 09.05.2003, vor Anwendung der nach Nr. 4.3 der Beförderungsrichtlinien vom 28.01.1998 zusätzlich heranzuziehenden sogenannten leistungsbezogenen "Subsidiärmerkmalen" entsprechend § 8 BGleiG zunächst Frauen zu befördern.

11 Mithin hat die Antragsgegnerin ihre Auswahlentscheidung zwar im Einklang mit den Beförderungsrichtlinien getroffen, aber entgegen dem gegenüber den Beförderungsrichtlinien vorrangigen § 9 Abs. 1 S. 1 BGleiG weder die Entscheidung selbst noch die ihr zugrunde liegenden Feststellungen über die Qualifikation der ausgewählten Beamtinnen und Beamten an den Anforderungen der zu besetzenden Arbeitsplätze bzw. der zu übertragenden Beförderungsplanstellen orientiert. Es ist bereits nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin überhaupt ein Anforderungsprofil für die zu übertragenden Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 11 BBO entwickelt hätte. Jedenfalls aber hat sie Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der für eine Beförderung in Betracht kommenden Beamtinnen und Beamten nicht einmal im Ansatz an einem derartigen Anforderungsprofil gemessen und beurteilt und damit die Anforderungen des § 9 Abs. 1 BGleiG verfehlt.

12 Dass die dienstlichen Beurteilungen, deren Ergebnisse Grundlage der hier angefochtenen Auswahlentscheidung waren, sich nicht an einem Anforderungsprofil für Planstellen der Besoldungsgruppe A 11 BBO im Vollzugsdienst der Antragsgegnerin ausrichten, kann zwar nicht dem Auswahlvorgang selbst entnommen werden; die dienstlichen Beurteilungen sind ihrerseits nämlich nicht Bestandteil des Auswahlvorgangs geworden.

13 Sie waren auch nur im Hinblick auf die von den Beamtinnen und Beamten erzielte Gesamtpunktzahl Gegenstand des Auswahlverfahrens. So, nämlich gleichsam abstrakt, lassen die dienstlichen Beurteilungen jedoch nicht einmal im Ansatz einen Bezug zu den Anforderungen der zu vergebenden Stellen erkennen, sodass aus den erreichten Gesamtpunktzahlen nichts für die Feststellung der Qualifikation der Beamtinnen und Beamten im Hinblick auf die Anforderungen der zu vergebenden Beförderungsplanstellen gewonnen werden kann. Für die die hier getroffene Entscheidung tragende rechtliche Einschätzung der Kammer kommt es folglich nicht auf eine genauere Kenntnis der dienstlichen Beurteilungen an. Allerdings ist der Kammer bekannt, dass die Beurteilungen im Bereich der Antragsgegnerin weder an einem Anforderungsprofil hinsichtlich der von den Beamten innegehaltenen Stellen noch an einem Anforderungsprofil hinsichtlich der von ihnen angestrebten bzw. der ihnen zu übertragenden Stellen orientiert sind. Dies ergibt sich aus den der Kammer im Rahmen anderer Verwaltungsstreitverfahren vorliegenden Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen/Beamten im Bundesgrenzschutz vom 01. März 2002. Danach werden zwar mit der Leistungsbeurteilung die dienstlichen Tätigkeiten erfasst und Arbeitsergebnisse bewertet (Nr. 5.1.1 der Beurteilungsrichtlinien) und beruht die Leistungsbeurteilung auf einer Tätigkeitsbeschreibung, in der die den Arbeitsplatz prägenden Tätigkeiten aufzuführen sind (Nr. 5.1.2 der Richtlinien). Gegenstand der Leistungsbeurteilung ist sodann die Prüfung, inwieweit der Beamte, die Beamtin hinsichtlich jeder der in der Tätigkeitsbeschreibung aufgeführten Tätigkeiten den Anforderungen des Arbeitsplatzes gerecht wird. Diese werden indes in den Beurteilungsrichtlinien im Einzelnen nicht festgelegt; auch im Übrigen fehlt es an der Festlegung solcher Anforderungsprofile im Bereich der Antragsgegnerin. Aus einer bloßen Tätigkeitsbeschreibung kann sich das maßgebende Anforderungsprofil aber nicht ergeben, da eine derartige Beschreibung lediglich feststellt, welche Tätigkeiten der Beamte, die Beamtin faktisch ausübt, nicht aber, welchen Anforderungen er oder sie dabei genügen muss.

14 Nach alledem ist davon auszugehen, dass die der hier getroffenen Auswahlentscheidung über die Zuordnung von Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 11 BBO zugrunde liegenden dienstlichen Beurteilungen nicht im Hinblick auf die auf derartigen Stellen zu erfüllenden Anforderungen erstellt worden sind. Diese Beurteilungen können im Hinblick auf § 9 Abs. 1 S. 1 BGleiG keine tragfähige Grundlage für die Auswahlentscheidung über die Zuordnung von Beförderungsplanstellen zu bestimmten Dienstposten und die Beförderung der jeweiligen Dienstposteninhaber sein. Dem Auswahlvorgang lässt sich nur entnehmen, dass die Beamtinnen und Beamten, denen die Beförderungsplanstellen übertragen werden sollen, in ihren letzten dienstlichen Beurteilungen eine bestimmte Punktzahl erreicht haben, die höher ist als diejenige des Antragstellers. Dies kann indes im Hinblick auf § 9 Abs. 1 S. 1 BGleiG nicht allein für die Entscheidung maßgebend sein, welchen Beamtinnen und Beamten die Beförderungsplanstellen übertragen werden sollen. Eine auf die stellenspezifischen Anforderungen bezogene Qualifikationsbeurteilung fehlt dagegen. Erst auf einer solchen Grundlage könnte aber in rechtlich tragfähiger Weise beurteilt werden, ob die in Betracht kommenden Beamten, Beamtinnen das Anforderungsprofil erfüllen und damit für die Zuordnung der zu vergebenden Beförderungsplanstellen überhaupt in Betracht kommen.

15 § 9 Abs. 1 S. 1 BGleiG erzwingt folglich für alle Arbeitsplätze und Dienstposten die Entwicklung spezifischer Anforderungsprofile als Teil der den konkreten Personalentscheidungen vorgelagerten Personalplanung. Infolge der Geltung dieser Vorschrift kann eine rechtmäßige Personalauswahl für die Besetzung von Arbeitsplätzen oder - wie hier - für die Zuordnung von Beförderungsplanstellen und die sich daran anschließende Beförderung der jeweiligen Dienstposteninhaber nicht mehr stattfinden, wenn es an einem konkreten aufgabenbezogenen Profil der Anforderungen für Beschäftigte oder Bewerber, Bewerberinnen in persönlicher und fachlicher Hinsicht fehlt (von Roetteken, BGleiG, § 9 Rn. 10 ff., 47). Da dies hier der Fall ist, leidet das Auswahlverfahren an einem durchgreifenden Rechtsfehler, auf den sich der Antragsteller mit Erfolg berufen kann.

16 Es kann auch nicht vornherein ausgeschlossen werden, dass der Antragsteller eine Chance gehabt hätte, mit seinem Dienstposten für die Zuordnung einer Beförderungsplanstelle ausgewählt zu werden, wenn die Antragsgegnerin die Anforderungen des § 9 Abs. 1 BGleiG hinreichend beachtet hätte. Es ist jedenfalls nicht abzusehen, dass eine Berücksichtigung des Antragstellers bei Zugrundelegung einer dienstlichen Beurteilung, die im Hinblick auf ein stellenspezifisches Anforderungsprofil erstellt wurde oder wird, von vornherein nicht in Betracht käme. Die Antragsgegnerin hat nicht vorgebracht, dass es dem Antragsteller grundsätzlich an der erforderlichen Eignung und Befähigung fehle. Nach alledem ist jedenfalls davon auszugehen, dass der Antragsteller zumindest die Möglichkeit einer Berücksichtigung im Auswahlverfahren haben kann, wenn seine Eignung, Befähigung und fachliche Leistung nach Maßgabe eines stellenspezifischen Anforderungsprofils beurteilt werden. Damit erweist sich aber der dargelegte Rechtsfehler des Auswahlverfahrens für das Begehren des Antragstellers auch als erheblich.

17 Die Antragsgegnerin wird nach alledem eine fehlerfreie Entscheidung über die Zuordnung der gemäß Kassenanschlag 2004 zur Verfügung stehenden Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 11 BBO zu Dienstposten in ihrem Geschäftsbereich und die Beförderung der jeweiligen Dienstposteninhaber nicht treffen können, ohne zuvor eine hinreichend differenzierte Dienstpostenbewertung vorgenommen und entsprechende Anforderungsprofile entwickelt sowie die Qualifikation der in Betracht kommenden Beamtinnen und Beamten in ihrem Geschäftsbereich im Hinblick auf diese Anforderungen festgestellt zu haben. Vor der Erfüllung dieser Voraussetzungen kann die Antragsgegnerin Beförderungsentscheidungen allein auf der Grundlage der Beförderungsrichtlinien und von auf der Grundlage der in den dienstlichen Beurteilungen erzielten Gesamtpunktzahlen erstellten Beförderungsrangfolgelisten nicht in rechtmäßiger Weise treffen.

18 Als unterliegende Beteiligte hat die Antragsgegnerin die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

19 Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 4 GKG a. F.; der Hauptsachestreitwert (Endgrundgehalt A 11 BBO x 6,5) ist im Hinblick auf die Vorläufigkeit der im Eilverfahren zu treffenden Entscheidung auf 3/8 zu kürzen.

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