VG Hamburg 5. Kammer — 5 K 450/26 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-05-07

Aktenzeichen: 5 K 450/26

ECLI: ECLI:DE:VGHH:2026:0507.5K450.26.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 4 Abs 2 S 2 GlüStVtr HA 2021, § 9 Abs 4 S 2 GlüStVtr HA 2021, § 9 Abs 4 S 3 GlüStVtr HA 2021, § 28 Abs 1 VwVfG HA, Art 56 AEUV

Leitsatz

1. Sog. Zweitlotterien (d. h. Wetten auf den Ausgang der Ziehungsergebnisse von Lotterien) sind unerlaubtes Glücksspiel nach § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 (juris: GlüStVtr HA 2021).(Rn.60)

2. Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 (juris: GlüStVtr HA 2021) ermöglicht es einem privaten Marktteilnehmer nach Art. 56 f. AEUV, zwischen den staatlichen Lotterieveranstalter und den jeweiligen Lottospieler zu treten und damit am Vertrieb wirtschaftlich teilzuhaben. Er regelt dieses Dazwischentreten als erlaubnispflichtige, aber auch erlaubnisfähige gewerbliche Spielvermittlung, nicht als Zweitlotterien. Dies ist mit unionalem Recht vereinbar.(Rn.60)

3. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist es insbesondere Sache jedes Mitgliedstaats, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Tätigkeiten, die darin bestehen, auf ihrem Hoheitsgebiet den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollmodalitäten vorzusehen, wobei die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das von den betreffenden nationalen Stellen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen sind, wobei beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen (EuGH, Urt. v. 16.4.2026, C-440/23, juris Rn. 64, 66, 68).(Rn.60)

4. Im Einzelfall trägt § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 (juris: GlüStVtr HA 2021) einen Vorbehalt des Widerrufs für den Fall, dass der Inhaber der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung an einem im Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis wegen des Angebots von Zweitlotterien unzuverlässigen Dritten übernommen wird.(Rn.60)

5. Der Inhaber der Erlaubnis kann sich vor einer Übernahme der Geschäftsanteile das Interesse des unzuverlässigen Dritten ebenso wenig zurechnen lassen, wie er sich das illegale Deutschlandgeschäft des Dritten zurechnen lassen muss.(Rn.67)

6. An einem grundsätzlich nach § 28 Abs. 1 VwVfG eine Anhörung erfordern Eingriff in die Rechte eines Beteiligten fehlt es bei belastenden Nebenbestimmungen zu einer begünstigenden Hauptregelung (ebenso OVG Magdeburg, Beschl. v. 23.7.2025, 3 M 56/25, juris Rn. 7 in Anknüpfung an BVerwG, Urt. v. 14.10.1982, 3 C 46.81, juris Rn. 35, BVerwGE 66, 184).(Rn.45)

7. Bereits aus kompetenziellen Gründen des Art. 70 Abs. 1 GG ist für das Anhörungserfordernis hier unerheblich, ob oder inwieweit eine Nebenbestimmung nach dem Prozessrecht isoliert anfechtbar oder aufhebbar ist.(Rn.47)

8. Eine Befugnisnorm (hier: zum Erlass von Nebenbestimmungen in § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 (juris: GlüStVtr HA 2021)), ermächtigt nicht ohne Weiteres dazu, sie durch Verwaltungsakt zu wiederholen (hier: durch verwaltungsaktförmigen Vorbehalt von Nebenbestimmungen).(Rn.39)

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen ist.

Die Nebenbestimmungen unter III. 24. im Bescheid der Beklagten vom 5. März 2024 werden aufgehoben, soweit ein Nebenbestimmungsvorbehalt enthalten ist und soweit ein Widerrufsvorbehalt über die Fälle hinaus enthalten ist, dass die Erlaubnisvoraussetzungen entfallen oder die Übernahme der Geschäftsanteile durch die B. Ltd. oder durch sonstige mit diesem verbundenen Unternehmen oder deren Gesellschafter erfolgt.

Die Klage im Übrigen wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

1 Die Klägerin wendet sich gegen Nebenbestimmungen der ihr gebündelt erteilten landesbezogenen Erlaubnisse zur gewerblichen Spielvermittlung.

2 Veranstaltet werden in jedem Land der Bundesrepublik Deutschland aufgrund behördlicher Erlaubnis staatliche Lotterien durch das Land selbst oder eine ihm eigene Landeslotteriegesellschaft sowie in einzelnen Ländern Soziallotterien durch Private. Vermittelt werden die Lotterieprodukte im Eigenvertrieb durch den Veranstalter oder durch in dessen Vertriebsorganisation eingegliederte stationäre private Lotterieeinnehmer oder aufgrund entsprechender Erlaubnisse über das Internet durch unabhängige gewerbliche Spielvermittler. Der jeweilige gewerbliche Spielvermittler tritt auf diese Weise zwischen den Veranstalter und den Spieler und nimmt dadurch am Lotteriewesen wirtschaftlich teil.

3 Die Unternehmensgruppe der in A. ansässigen B. Ltd. partizipiert demgegenüber am deutschen Lotteriewesen in der Weise, dass sie ohne Erlaubnis über das Internet auf dem Hoheitsgebiet der Länder sog. Zweitlotterien anbietet, d. h. Wetten auf den Ausgang der Ziehungsergebnisse der benannten Lotterien.

4 Die in C. ansässigen Klägerin teilt den prägenden Namensbestanteil der B.-Gruppe. Die B. Ltd. hat eine vertragliche Option zur Übernahme von Anteilen an der Klägerin inne.

5 Die Beklagte erteilte der Klägerin mit Bescheid vom 5. März 2024 eine „Gebündelte Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung “. Dieser Bescheid gliedert sich in „I. Erlaubnis “, „II. Allgemeine Geschäftsbedingungen“ , „III. Nebenbestimmungen “, „IV. Anordnung der sofortigen Vollziehung “, „V. Kostenpflicht“ und „Begründung “. Als Maßgaben unter III. 24. sind ausgesprochen (Satzzahlen nur hier):

6 „ 1 Die Erlaubnis kann auch nachträglich mit Nebenbestimmungen versehen werden. 2 Die Anpassung oder ein Widerruf dieser Erlaubnis bleibt zudem vorbehalten, insbesondere für den Fall, dass die Übernahme der Geschäftsanteile durch die B. Ltd. oder durch sonstige mit diesem verbundenen Unternehmen oder deren Gesellschafter innerhalb von 5 Jahren, beginnend mit dem Abschluss der Transformation, erfolgt.“.

7 Unter „Begründung “ im Allgemeinen

8 „Zu Ziffer III ( Nebenbestimmungen)

9 Die in dem Bescheid aufgeführten Nebenbestimmungen stützen sich auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 und konkretisieren die gesetzlichen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages 2021 und anderer Rechtsvorschriften. Mit den Nebenbestimmungen wird sichergestellt, dass die gewerbliche Spielvermittlung zu jeder Zeit im Rahmen der geltenden rechtlichen Regelungen stattfindet. Sie sind geeignet, erforderlich und angemessen, um die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu gewährleisten. Im Einzelnen wird auf die folgenden Ausführungen verwiesen:“

10 sowie im Besonderen ist ausgeführt:

11 „Zu Nr. 24 der Nebenbestimmungen

12 Die Erlaubnis wird unter einem Widerrufsvorbehalt erteilt, § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG i. V. m. der jeweiligen landesrechtlichen Regelung. Der Widerrufsvorbehalt dient der Umsetzung des § 9 Abs.4 Satz 2 GlüStV 2021. Die Möglichkeit der nachträglichen Anpassung der Nebenbestimmungen ergibt sich aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021. Die allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 und § 49 VwVfG i. V. m. der jeweiligen landesrechtlichen Regelung bleiben unberührt.

13 Die Regelung für den Fall der Übernahme der Geschäftsanteile gründet im Rechtsgedanken aus § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 und gewährleistet die Annahme der Zuverlässigkeit der gewerblichen Spielvermittlerin. Für die genannte Dauer muss sichergestellt sein, dass keine Übernahme der Anteile durch die B. Ltd. Bzw. durch mit ihr verbundene Unternehmen, welche als unzuverlässig anzusehen ist, erfolgt.

14 Die Frage der Zuverlässigkeit ist maßgeblich an § 35 Abs. 6 GewO zu messen. Diese aus dem Gewerberecht heranzuziehende Möglichkeit erlaubt die Wiedererlangung der Zuverlässigkeit und verdeutlicht, dass einem Gewerbetreibenden der Ruf der Unzuverlässigkeit nicht dauerhaft anhaften und vorgehalten werden kann. Grundsätzlich kommt eine Wiederzulassung zur selbstständigen Gewerbeausübung nach § 35 Abs. 6 GewO nur in Betracht, wenn sich der Betroffene nach der Gewerbeuntersagung seit einiger Zeit nichts mehr zu Schulden kommen lassen hat. Je länger das zuvor gezeigte Fehlverhalten andauerte, umso mehr müssen sich auch die Tatsachen auf einen längeren Zeitraum erstrecken, sozusagen nachhaltig sein, um die Grundlage für die Annahme eines geläuterten Verhaltens zu sein. Ein kurzfristiges Wohlverhalten kann eine über lange Zeit zu Tage getretene Unzuverlässigkeit nicht ohne Weiteres ausräumen. Bei der Beurteilung sind Verstöße ordnungsrechtlicher, strafrechtlicher, wettbewerbsrechtlicher Natur ebenso zu beachten wie eine Missachtung steuerrechtlicher Angelegenheiten aus der Vergangenheit. Nach § 33c Abs. 2 Nr. 1 Hs. 2 GewO wäre gewerberechtlich etwa die für das gewerbsmäßige Aufstellen bestimmter Spielgeräte erforderliche Zuverlässigkeit in der Regel zu verneinen, wenn in den letzten drei Jahren vor Stellung des Antrages u. a. wegen unerlaubter Veranstaltung eines Glücksspiels eine rechtskräftige Verurteilung erfolgt ist, wobei abweichende vergleichbare Konstellationen oder eine Berücksichtigung nach Ablauf von drei Jahren über die Generalklausel nach Hs. 1 erfasst werden können (vgl. Ennuschat, in: Ennuschat/Wank/Winkler, GewO, 9. Aufl. 2020, § 33c Rn. 37 f., 45a, jeweils m. w. N.). Der zugrundeliegende Rechtsgedanke findet sich mit längerer Befristung auch andernorts. Mit einer Ausschlussfrist von fünf Jahren enthalten § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 GmbHG und § 76 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AktG für den Fall einer Verurteilung wegen zumindest einer der dort genannten und ihrer Art nach im Zusammenhang mit der Tätigkeit stehenden Taten — und so anknüpfend an das für die Tätigkeit spezifische Missbrauchspotenzial — ein die Ungeeignetheit einer Person belegendes befristetes Bestellungshindernis als Geschäftsführer einer GmbH bzw. Vorstandsmitglied einer Aktiengesellschaft.

15 Vorliegend ist zwar keine einschlägige rechtskräftige Verurteilung bekannt; gleichwohl ist der Umstand, dass unter anderem die D. Ltd. und E. Online-Zweitlotterien ohne Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021 angeboten haben, rechtskräftig festgestellt (BGH, Beschl. v. 08.11.2023 — 1 ZR 79/22, BeckRS 2023, 37916 Rn. 5; BGH, Beschl. v. 08.11.2023 — 1 ZR 148/22, Rn. 4). So hat die B. Ltd. durch ihr zurechenbare Tochtergesellschaften langjährig (seit 2013) illegale Glücksspiele im Sinne des Glücksspielrechts veranstaltet und führt diese ungeachtet bestehender und gerichtlich bestätigter Untersagungsverfügungen sogar fort (vgl. VGH München, Beschl. v. 02.03.2017 — 10 CS 16.2149, BeckRS 2017, 105391; OVG Saarland, Urteil v. 29.03.2019 — 1 A 398/17, ZfwG 2019, 362.). Hierbei handelt es sich im Ergebnis um schwerwiegende Verstöße gegen den Kernbereich der glücksspielrechtlichen Regulierung. Im Gegensatz zu den oben genannten Vorgaben, wonach bereits eine Tat die dortige Regelvermutung bzw. Ausschlussfrist auslöst, handelt es sich hier um eine Vielzahl von Verstößen, die aufgrund ihrer fortgesetzten Begehung unter Missachtung behördlicher und gerichtlicher Entscheidungen und ihres unmittelbaren Bezuges zur — im Falle der Übernahme — ausgeübten Tätigkeit ein ganz erhebliches Gewicht aufweisen.

16 Unter Berücksichtigung der genannten Umstände erscheint zur Bemessung des Zeitraums der Wohlverhaltensphase ein solcher Zeitraum von fünf Jahren angemessen. Damit kann frühestens nach Ablauf dieses Zeitraums (und ohne das Fortbestehen der oder das Hinzutreten weiterer die Unzuverlässigkeit der B. Ltd. begründender Umstände, d. h. insbesondere, dass die B.-Gruppe kein unerlaubtes Spiel in Deutschland anbietet bzw. als zukünftiger Gesellschafter zuverlässig wird und bleibt) die Übernahme der Anteile der [Klägerin], z. B. durch die vertraglich vereinbarte Optionsausübung, zulässig sein.“

17 Die Klägerin hat am 5. April 2024 Klage (5 K 1489/24) erhoben und den Bescheid vom 5. März 2024 zunächst ohne Eingrenzung zur gerichtlichen Überprüfung gestellt. Sodann hat sie am 31. Oktober 2024 den Umfang der Klage beschränkt. Das Verfahren ist am 4. März 2025 ruhend gestellt und am 26. Januar 2026 wieder aufgenommen worden (5 K 450/26). Unter dem 4. Februar 2026 ist der über die Maßgaben unter III. 24. im Bescheid vom 5. März 2024 hinausgehende Streitgegenstand abgetrennt und erneut ruhend gestellt worden (5 K 667/26).

18 Die Klägerin trägt zur Begründung der verbliebenen Klage insbesondere vor: Möglicherweise enthalte III. 24. Satz 1 einen Vorbehalt von Nebenbestimmungen und III. 24. Satz 2 einen Vorbehalt von Inhaltsbestimmungen. Es mangele an einer Ermächtigung. Es fehle an der Bestimmtheit hinsichtlich der Voraussetzungen des Vorbehalts. Zu vergleichbaren Nebenbestimmungen sei ein Anhörungsmangel festgestellt worden (Bezugnahme auf VG Halle, Beschl. v. 8.5.2025, 7 B 279/24 HAL, juris Rn. 15 ff.). Die Vorschrift des § 28 Abs. 1 VwVfG erfasse auch Antragsverfahren. Weiter enthalte III. 24. Satz 2 eine faktische Sperrfrist zur Übernahme der Gesellschaftsanteile der Klägerin. Es fehle auch insofern an einer Ermächtigung. Die Sperrfrist regele in das bundesrechtlich geregelte Gesellschaftsrecht hinein. Die Erlaubnisse anderer gewerblicher Spielvermittler enthielten keine vergleichbaren Bestimmungen. Besonderheiten bei der Klägerin rechtfertigten die Ungleichbehandlung nicht. Das Verhalten der B. Ltd. könne ihr nicht zugerechnet werden. Der Widerrufsvorbehalt durchkreuze den Zweck der Erlaubniserteilung, deren Ziel die Transformation des bestehenden Deutschlandgeschäft (Zweitlotteriegeschäfts) der B.-Gruppe in den Regulierungsrahmen sei. In der Konstellation, auf die sie sich der Widerrufsvorbehalt beziehe (Ausübung einer Übernahmeoption) sei die Gefahr, vor der sie schützen solle (Zweitlotterieangebot der B.-Gruppe) schon ausgeräumt. Die Anteilsübertragung komme nur in Betracht, wenn der B.-Gruppe die Zuverlässigkeit bescheinigt werden könne. Der Widerrufsvorbehalt verstoße wegen Zweckwidrigkeit gegen § 1 GlüStV 2021. Die Übernahme der Geschäftsanteile unterliege bereits dem Prüfungsvorbehalt der Beklagten unter III. Abs. 1. Die Illegalität der Geschäfte der B.-Gruppe sei eine ungeklärte Rechtsfrage (Bezugnahme auf Vorlageverfahren C 440/23). Die Sperrfrist sei unzumutbar lang und von absurder Dauer.

19 Die Klägerin beantragt,

20 die Nebenbestimmungen unter III. 24. im Bescheid der Beklagten vom 5. März 2024 aufzuheben,

21 hilfsweise die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheids vom 5. März 2024 zu verpflichten, ihr eine Erlaubnis ohne die Nebenbestimmungen unter III. 24. zu erteilen.

22 Die Beklagte beantragt,

23 die Klage abzuweisen.

24 Die Beklagte trägt vor, III. 24. Satz 2 enthalte einen Widerrufsvorbehalt insbesondere für den dort benannten Fall. Sie habe sich mit dem Vorbringen der Klägerin zur Begründung ihrer Klage vollständig auseinandergesetzt. Die Befugnis zum Erlass der streitgegenständlichen Vorgabe sei bereits von der zum Erlass des Hauptverwaltungsaktes umfasst (Bezugnahme auf VG Hamburg, Urt. v. 4.12.2025, 5 K 1923/23, juris Rn. 79 f. u. a.) und weder unabhängig davon von § 9 Abs. 4 Satz 2 Alt. 1 und Satz 3 GlüStV 2021 getragen. Die Vorgabe verfolgte ein legitimes Ziel, die Zuverlässigkeit sicherzustellen (Bezugnahme auf VG Hamburg, Urt. v. 14.11.2024, 5 K 2624/22, juris Rn. 82). Es werde lediglich ein Widerrufsvorbehalt gegenüber der Klägerin geregelt. Eine Wohlverhaltensphase ergebe sich daraus allenfalls reflexhaft aus Perspektive der B. Ltd. Die B. Ltd. sei glücksspielrechtlich unzuverlässig. Sie setze das Veranstalten und Vermitteln illegaler Glücksspiele bis heute fort. Im Falle der Optionsausübung (Übernahme durch B. Ltd.), habe dies zur Folge, der Klägerin das zur Prognose der Unzuverlässigkeit führende Verhaltens zuzurechnen. Es treffe zu, dass die Beklagte nach den Maßgaben unter III. 8. die Unbedenklichkeit nicht bestätigen würde, wenn im Zeitpunkt der beabsichtigten Übernahme weiterhin von einer Unzuverlässigkeit der B. Ltd. auszugehen wäre. Dieses Mittel sei aber nicht gleich effektiv. Die Regelung in III. 24. stifte Rechtsicherheit zugunsten der Effektivität der Gefahrenabwehr.

25 Wegen der Einzelheiten wird verwiesen auf die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Sachakte der Beklagten sowie auf die Gerichtsakte.

Entscheidungsgründe

26 I. Die Entscheidung trifft im Einverständnis der Beteiligten aufgrund § 87a Abs. 2 und 3 VwGO der Berichterstatter anstelle der Kammer.

27 II. Die Einstellung des Verfahrens, soweit die Klage zurückgenommen ist, entspricht § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Ihre gegen den Bescheid der Beklagten vom 5. März 2024 unbeschränkt erhobene Klage hat die Klägerin unter dem 31. Oktober 2024 noch vor Austrennung weiterer Streitgegenstände dadurch teilweise zurückgenommen, dass sie beschränkende Klageanträge angekündigt hat.

28 III. Die verbleibende Klage führt nur im ausgesprochenen Umfang zum Erfolg.

29 1. Der Hauptantrag bleibt weitgehend ohne Erfolg.

30 a) Der Hauptantrag einer Anfechtungsklage ist zulässig, insbesondere statthaft. Die isolierte Anfechtung einer belastenden Nebenbestimmung gemäß § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO ist grundsätzlich gegeben und scheidet insbesondere nicht schon deshalb aus, weil sie und der Hauptverwaltungsakt, dem sie beigefügt wurde, aufgrund einer einheitlichen Ermessensentscheidung ergangen sind (BVerwG, Beschl. v. 29.3.2022, 4 C 4.20, juris Rn. 8 f., BVerwGE 175, 184). Die zur gerichtlichen Überprüfung gestellten Maßgaben des Bescheids vom 5. März 2024 nehmen als Nebenbestimmungen an dessen Regelungsgehalt nach § 35 VwVfG Teil. Sie sind von einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen und auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Der äußeren Gestaltung nach sind die Maßgaben unter III. 24 Satz 1 und 2 dem Abschnitt „III. Nebenbestimmungen “ im Tenor des Bescheids und nicht dem Abschnitt „Begründung “ zugeordnet. Dem inneren Gehalt nach ist ein von der äußeren Gestaltung abweichender behördliche Wille nicht eindeutig erklärt.

31 b) Der Hauptantrag ist nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur zu einem geringen Teil begründet. Maßgeblich für die Beurteilung der während des Erlaubniszeitraums Dauerwirkung beanspruchenden Nebenbestimmungen ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Die isolierte Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung setzt über ihre Rechtswidrigkeit hinaus voraus, dass der Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Einschränkung verhindert lediglich, dass das Gericht eine neue Rechtswidrigkeitslage herbeiführt, die es selbst nicht beseitigen kann. Nicht zu prüfen ist, ob der verbleibende Verwaltungsakt für sich genommen rechtmäßig ist (BVerwG, Beschl. v. 29.3.2022, 4 C 4.20, juris Rn. 11 ff., BVerwGE 175, 184; Beschl. v. 12.10.2022, 8 AV 1.22, juris).

32 aa) Die Klage gegen den Nebenbestimmungsvorbehalt in III. 24. Satz 1 und 2 Alt. 1 ist danach begründet.

33 (1) Angefochten ist ein verwaltungsaktförmiger, umfassender Vorbehalt, die der Klägerin erteilte gebündelte Erlaubnis mit weiteren - neuen oder geänderten - Nebenbestimmungen zu versehen.

34 Unter III. 24. Satz 1 ist der Normtext der gesetzlichen Ermächtigung zu Nebenbestimmungen aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 in Verwaltungsaktform in den Tenor des Bescheids aufgenommen. Der Beklagten wäre es unbenommen geblieben in dem Bescheid - um den Sinnzusammenhang darzustellen - zunächst auf eine abstrakte gesetzliche Regelung (deklaratorisch) hinzuweisen und sodann eine konkrete verwaltungsaktförmige Regelung (konstitutiv) ergänzend auszusprechen. So ist sie in dem Bescheid vom 5. März 2024 aber nicht verfahren. Vielmehr bilden die Abschnitte „I. Erlaubnis “ bis „III. Nebenbestimmungen “ einen 22 Seiten einnehmenden Tenor des Verwaltungsaktes, wobei grundsätzlich alle Gliederungspunkte und Sätze auf eine Regelung mit unmittelbarer Wirkung nach außen abzielen und im Streitfall gerichtlicher Überprüfung unterliegen (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 4.12.2025, 5 K 1923/23, juris Rn. 102).

35 Unter III. 24. Satz 2 Alt. 1 ist dem Wortlaut nach eine „Anpassung “ und unter III. 24. Satz 2 Alt. 2 ein „Widerruf “ vorbehalten (dazu s. u. bb)). Zwar bezieht sich die Wortgruppe „dieser Erlaubnis “ im Ansatz auf beide Alternativen. Zudem ergriffe ein vorbehaltener „Widerruf dieser Erlaubnis “ den Bescheid als Ganzen, nicht nur die belastenden Nebenbestimmungen, sondern auch und gerade die begünstigende Hauptregelung, von deren Bestand die Nebenbestimmungen streng akzessorisch abhängen. Doch kann und muss der vorbehaltenen „Anpassung […] dieser Erlaubnis “ eine andere Bedeutung beigemessen werden. Wortlaut und Systematik lassen es zu, „Erlaubnis “ hier nicht im engen Sinn als die Hauptregelung zu verstehen, die sich im Abschnitt „I. Erlaubnis “ findet, sondern im weiteren Sinne als der Bescheid insgesamt, der als „Gebündelte Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung“ überschrieben ist. Sinn und Zweck zwingen zu diesem Verständnis. Ein Vorbehalt, die Hauptregelung anzupassen, ginge nicht über einen bereits in III. 24. Satz 2 Alt. 2 geregelten Widerrufsvorbehalt hinaus. Einem Vorbehalt, weitere Inhaltsbestimmungen zu treffen, fehlte im Ansatz jegliche Bestimmbarkeit nach § 37 Abs. 1 VwVfG (zu diesem Erfordernis BVerwG, Urt. v. 16.10.2013, 8 C 21.12, juris Rn. 13, BVerwGE 148, 146; VG Hamburg, Urt. v. 4.12.2025, 5 K 1923/23, juris Rn. 81; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2023, VwVfG § 37 Rn. 2 f.). Das Verwaltungsverfahrensgesetz ist insoweit nach Maßgabe des § 1 Abs. 1 VwVfG LSA über § 27a Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 kraft der Zustimmungsakte der Länder dann anzuwenden, wenn nicht Rechtsvorschriften des Landes Sachsen-Anhalt inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Aufgrund der Zustimmungsakte als parallelem Landesrecht (dazu VG Hamburg, Urt. v. 4.12.2025, 5 K 1923/23, juris Rn. 76; Urt. v. 14.11.2024, 5 K 2624/22, juris Rn. 113) verweist § 27a Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 auf § 1 Abs. 1 VwVfG LSA und diese Vorschrift auf das Verwaltungsverfahrensgesetz, wenn nicht Rechtsvorschriften des Landes Sachsen-Anhalt inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Obschon Nebenbestimmungen bereits unter III. 24. Satz 1 vorbehalten sind, vermeidet die Annahme einer unter III. 24. Satz 2 Alt. 1 verdoppelten Regelung immerhin diesen Rechtsfehler. Nur diese Auslegung entspricht ferner einer gebotenen Auslegung des Tenors im Lichte der Begründung des Bescheids. Die Begründung zu III. 24. verhält sich zum einen (und vorrangig) zum Widerrufsvorbehalt, zum anderen (und kursorisch) zur „Möglichkeit der nachträglichen Anpassung der Nebenbestimmungen “. Dies verknüpft einerseits den Wortlaut von III. 24. Satz 1 „nachträglich mit Nebenbestimmungen versehen werden“ mit dem Wortlaut von III. 24. Satz 2 Alt. 1 „Anpassung“ . Nach dem behördlichen Willen sind diese Tenorbestandteile als eine Nebenbestimmung zu verstehen. Mangels eindeutiger näherer Anhaltspunkte bezieht sich der ausgesprochene Vorbehalt dabei undifferenziert auf alle Nebenbestimmungen im Katalog des § 36 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 VwVfG.

36 (2) Dieser Nebenbestimmungsvorbehalt erweist sich als rechtswidrig.

37 Soweit III. 24. Satz 1 und 2 Alt. 1 nach dem Vorstehenden ein verwaltungsaktförmiger Befristungsvorbehalt, Bedingungsvorbehalt, Widerrufsvorbehaltvorbehalt oder Auflagenvorbehaltvorbehalt entnommen werden muss, fehlt es für eine Rechtmäßigkeit bereits abstrakt und offensichtlich an einer durch gesetzliche Ermächtigung verliehenen behördlichen Befugnis. Zum Erlass einer Nebenbestimmung, die im Vorbehalt einer späteren weiteren Nebenbestimmung besteht, ermächtigen § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 VwVfG allenfalls dahin, das die spätere Nebenbestimmung in einer Auflage besteht. Der Katalog der Nebenbestimmungen in § 36 Abs. 2 VwVfG kennt insoweit nur in seiner Nr. 5 den Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage.

38 Soweit III. Satz 1 und 2 Alt. 1 aber einen Auflagenvorbehalt aussprechen, verfehlt dies zumindest im konkreten Fall die Anforderungen an eine rechtmäßige Nebenbestimmung. Dahinstehen kann in abstrakter Auslegung des § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 die Frage, welchen Zweck der Gesetzgeber damit hätte verfolgen wollen, die Behörde zu einem verwaltungsaktförmigen Auflagenvorbehalt zu ermächtigen, wenn er doch selbst eben durch den Vorbehalt nachträglicher Nebenbestimmungen in § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 einen gesetzesförmigen Auflagenvorbehalt bereits normiert hat. Zumindest fehlen dem streitgegenständlichen Auflagenvorbehalt im Einzelfall tragfähige behördlichen Ermessenserwägungen.

39 Die Beklagte verkennt bereits den gesetzlichen Rahmen einer Ermessensbetätigung. Zwar hat sich die Beklagte in der Begründung ihres Bescheids als Rechtsgrundlage für eine „Möglichkeit der nachträglichen Anpassung der Nebenbestimmungen “ § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 zutreffend benannt. Doch hat sie im Tenor ihres Bescheids eben den Normtext wiederholt, die Erlaubnis könne „auch nachträglich “ mit „Nebenbestimmungen “ versehen werden. Dies belegt drei Fehlvorstellungen. Erstens sind die Nebenbestimmungen, die in einem Verwaltungsakt vorbehalten werden, immer nachträglich - der Tenor lässt dies unberücksichtigt. Zweitens können nach dem Vorstehenden bereits im Ansatz nicht Befristung, Bedingung, Widerrufsvorbehalt oder Auflagenvorbehalt vorbehalten werden, sondern allenfalls Auflagen - etwaige besondere Gründe, gerade Auflagen vorzubehalten, erwägt die Beklagte nicht. Drittens ermächtigt eine Befugnisnorm nicht ohne Weiteres dazu, sie durch Verwaltungsakt zu wiederholen - zu einem besonderen Anlass hätte die Beklagte sich verhalten müssen.

40 Die Maßgaben in III. 24. Satz 1 und 2 Alt. 1 verstoßen zudem gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als gesetzlicher Grenze jeder Ausübung von Hoheitsgewalt. Sie sind nicht erforderlich. Ihr Regelungsgehalt erschöpft sich in einer nicht veranlassten verwaltungsaktförmigen Wiederholung einer gesetzlichen Bestimmung. Dabei mag zugunsten der Beklagten zugrunde gelegt werden, dass gesetzeswiederholende Verfügung nicht per se rechtswidrig, vielmehr dann berechtigt sind, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt wird (VGH München, Beschl. v. 12.3.2010, 10 CS 09.1734, juris Rn. 17, VG Hamburg, Urt. v. 4.12.2025, 5 K 1923/23, juris Rn. 102). Ein tragfähiger konkreter Anlass, den ohnehin abstrakt in § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 gründenden Vorbehalt durch Verwaltungsakt zu titulieren, ist nicht aufgezeigt. Insbesondere hat die Beklagte keine Ermessenserwägungen angestellt, in welchem Wege ein Auflagenvorbehalt in dem in III. 24. Satz 2 beschriebenen Fall einer Übernahme der Geschäftsanteile von Nutzen zu dem verfolgten Zweck sein könnte.

41 (3) Einer isolierten gerichtlichen Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung in III. 24. Satz 1 und 2 Alt. 1 steht nach dem aufgezeigten Maßstab der höchstrichterlichen Rechtsprechung kein Hindernis entgegen. Die Teilaufhebung des Verwaltungsaktes im Umfang des rechtswidrigen Nebenbestimmungsvorbehalts führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

42 bb) Die Klage gegen den Widerrufsvorbehalt in III. 24. Satz 2 Alt. 2 ist demgegenüber nur zu einem Teil geringen begründet.

43 (1) Ein Widerruf der Erlaubnis ist in III. 24. Satz 2 Alt. 2 umfassend vorbehalten. Der Tenor des Bescheids ist offen formuliert. Ein Widerrufsvorbehalt ist dort „insbesondere für den Fall “ einer dort beschriebenen Unternehmensübernahme ausgesprochen. Die Begründung des Bescheids nennt die Rechtsgrundlage für einen Widerrufsvorbehalt. Sie führt aus, worauf die „Regelung für den Fall der Übernahme der Geschäftsanteile“ gründe, ohne jedoch andere Fälle auszuschließen. Mithin sind die Fälle, für den ein Widerruf vorbehalten wird, nicht abschließend benannt, sondern auch unbenannte Fälle erfasst.

44 (2) Formell greifen Bedenken nicht durch.

45 Einer vorherigen Anhörung der Klägerin hat es bereits nicht bedurft. Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, ist diesem gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. An einem solchen, eine Anhörung erfordern Eingriff fehlt es bei belastenden Nebenbestimmungen zu einer begünstigenden Hauptregelung (ebenso OVG Magdeburg, Beschl. v. 23.7.2025, 3 M 56/25, juris Rn. 7). Die Frage einer Anhörung vor Erlass eines Verwaltungsaktes stellt sich im Streitfall überhaupt nur dann, wenn damit eine Belastung einhergeht. Die (etwa nach § 28 Abs. 1 VwVfG oder § 24 Abs. 1 SGB X) der Behörde obliegende Anhörung Beteiligter zu Tatsachen betrifft nicht die dem Begünstigten obliegende Angabe von Tatsachen (etwa nach § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG oder § 60 SGB I). Ausgehend vom Wortlaut des § 28 Abs. 1 VwVfG, der gerade dem des §§ 48, 49 VwVfG abweicht, vermag nicht grundsätzlich allgemein jeder belastende Verwaltungsakt ein Anhörungserfordernis auszulösen, sondern nur ein Verwaltungsakt spezifisch unter Eingriff in Rechte eines Beteiligten. Dies muss daher enger verstanden werden. Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung (BVerwG, Urt. v. 14.10.1982, 3 C 46.81, juris Rn. 35, BVerwGE 66, 184) ist vorausgesetzt, dass durch den Verwaltungsakt die bisherige Rechtsstellung des Beteiligten zu seinem Nachteil verändert wird, ihm eine rechtliche Verpflichtung auferlegt, insbesondere von ihm ein Tun oder Unterlassen gefordert wird (Umwandlung eines status quo in einen status quo minus). Dagegen genügt es nicht, wenn der Erlass eines Verwaltungsakts abgelehnt wird, der erst eine Rechtsposition gewähren soll (BT-Dr. 7/910, S. 51).

46 Dies gilt ungeachtet dessen, dass § 28 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG im Fall einer grundsätzlich gebotenen Anhörung eine Ausnahme dann zulässt, wenn von den tatsächlichen Angaben eines Beteiligten, die dieser in einem Antrag oder einer Erklärung gemacht hat, nicht zu seinen Ungunsten abgewichen werden sol. In der Rechtsordnung begegnet eine Vielzahl von Fällen, in denen der Antrag eines Beteiligten die Befugnis der Behörde eröffnet, nicht nur über die beantragte Begünstigung, sondern auch über weitere selbständige, etwaig belastende Hauptregelungen zu entscheiden; etwa kann das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge gegenüber dem Asylantragsteller nach Maßgabe des § 34 Abs. 1 Satz 1 AsylG (ausnahmsweise nach § 34 Abs. 1 Satz 2 AsylG ohne Anhörung) eine Abschiebungsandrohung erlassen und nach §§ 11 Abs. 7 Satz 1, 75 Nr. 12 AufenthG (grundsätzlich nach Anhörung) ein Einreise- und Aufenthaltsverbot. An der gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG vorausgesetzten Rechtskreisverkürzung durch den Verwaltungsakt fehlt es nicht nur dann, wenn eine beantragte Begünstigung versagt, sondern auch und erst recht dann, wenn eine Begünstigung antragsgemäß, obgleich eingehegt durch Nebenbestimmungen, gewährt wird. Belastende Nebenbestimmungen stehen und fallen mit der begünstigenden Hauptregelung, der sie streng akzessorisch beigefügt sind. Der Verwaltungsakt ist damit wegen seiner begünstigenden Hauptregelung insgesamt rechtskreiserweiternd.

47 Unerheblich für das nach dem Sachrecht zu beurteilende Anhörungserfordernis vor Erlass einer belastenden Nebenbestimmung zu einem begünstigenden Verwaltungsakt muss die nach dem Prozessrecht zu beantwortende Frage sein, ob oder inwieweit eine solche Nebenbestimmung isoliert anfechtbar oder aufhebbar ist. Dies folgt schon aus kompetenziellen Gründen. Die prozessuale Frage unterliegt nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG bundesgesetzlicher Regelung, die verwaltungsverfahrensrechtliche Frage unterliegt bei der hier in Rede stehenden Ausführung von Landesrecht durch Landesbehörden nach Art. 70 Abs. 1 GG allein landesgesetzlicher Regelung. Die dem Bundesrecht entliehenen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelten dabei hier für die Beklagte nur aufgrund und nach Maßgabe landesgesetzlicher Anordnung (dazu s. o. aa) (1)).

48 Zudem und unabhängig davon wäre eine etwaig erforderliche Anhörung bis zum Abschluss der mündlichen Verhandlung nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG mit heilender Wirkung nachgeholt. Das Anhörungserfordernis erstreckt sich, soweit es greift, lediglich auf Tatsachen. Die Klägerin hat nicht aufgezeigt, welche Tatsache letztlich unberücksichtigt geblieben wäre. Die Beklagte hat an ihrem Verwaltungsakt auch angesichts des prozessualen Vortrags der Klägerin festgehalten.

49 Schließlich und unabhängig davon zöge eine etwaige Verletzung von Vorschriften über das Verfahren der Anhörung nach § 46 VwVfG keinen Anspruch auf Aufhebung des Verwaltungsaktes nach sich. Es wäre offensichtlich, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat, weil keine konkrete unberücksichtigt gebliebene Tatsache benannt ist.

50 (3) Materiell ist folgender Maßstab zu beachten:

51 Das Gesetz vermittelt in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 der Behörde eine Befugnis zu einem verwaltungsförmigen Vorbehalt des Widerrufs. Zutreffend ist in der Bescheidbegründung ausgeführt, der Widerrufsvorbehalt diene der Umsetzung des § 9 Abs. Satz 2 GlüStV 2021. Weiter und verunklarend ist in der Bescheidbegründung Bezug genommen auf „§ 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG i. V. m. der jeweiligen landesrechtlichen Regelung “. In § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG ist eine Legaldefinition dieser Nebenbestimmung enthalten, die in allen Ländern kraft der Zustimmungsakte über § 27a Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 nach § 1 Abs. 1 VwVfG LSA Anwendung findet. Unzutreffend ist in der Bescheidbegründung weiter ausgeführt, die „allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 und § 49 VwVfG “ blieben unberührt. Rechtsfolge des § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 ist kein gesetzlicher Widerrufsvorbehalt, sondern eine Befugnis zu einem verwaltungsaktförmigen Widerrufsbehalt. Rechtsfolge des § 49 VwVfG ist eine Befugnis zum Widerruf und ebenso wenig ein Widerrufsvorbehalt; vielmehr ist Tatbestandsvoraussetzung in § 49 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 bzw. 2 VwVfG ein Widerrufsvorbehalt durch Rechtsvorschrift bzw. ein Widerrufsvorbehalt durch Verwaltungsakt.

52 Öffentliche Glücksspiele zu veranstalten oder zu vermitteln, bedarf nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 der Erlaubnis. „Soweit in diesem Staatsvertrag nichts anderes bestimmt ist “, wird die Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebietes erteilt. Sie ist nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 widerruflich zu erteilen und zu befristen. Das Gesetz schreibt in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 vor, eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nur eingehegt durch Befristung und Widerrufsvorbehalt zu erlassen. Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck bieten insoweit keinen Anhalt für eine Ausnahme. Lediglich der Grundsatz einer landesbezogenen Erlaubnis sieht in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 ausdrücklich eine Abweichung vor. Nur insoweit trifft § 9a GlüStV 2021 für das ländereinheitliche Verfahren eine abweichende Regelung, während es im gebündelten Verfahren bei der Erteilung der Erlaubnis jeweils nur für ein Land verbleibt (VG Hamburg, Urt. v. 14.11.2024. 5 K 2624/22, juris Rn. 111). Die Vorgaben eines notwendigen Widerrufsvorbehalts und einer notwendigen Befristung in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 unterliegen im Wortlaut der Vorschrift demgegenüber keiner Ausnahme (VG Hamburg, Urt. v. 4.12.2025, 5 K 1923/23, juris Rn. 448 f.).

53 Ist die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie gemäß § 40 VwVfG ihr Ermessen auszuüben (zur Meidung einer Ermessensunterschreitung) und zwar entsprechend dem Zweck der Ermächtigung (zur Meidung eines Ermessensfehlgebrauchs) sowie unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens (zur Meidung einer Ermessensüberschreitung). Zweck der Ermächtigung ist die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021. Dafür müssen die Nebenbestimmungen geeignet, erforderlich und angemessen sein.

54 Die Entscheidung des Gesetzgebers in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 gewährt kein Entschließungsermessen, sondern allein ein zudem begrenztes Auswahlermessen. Die Erlaubnis muss unter Vorbehalt des Widerrufs erlassen werden. Der Vorbehalt des Widerrufs muss zudem praktische Wirksamkeit entfalten, um nicht die Entscheidung des Gesetzgebers zu unterlaufen. Mindestens muss der Widerruf eröffnet sein in dem Fall, dass die Voraussetzungen zur Erteilung einer Erlaubnis nicht mehr vorliegen, da in diesem Fall die Erlaubnis nicht aufrechterhalten werden darf (VG Hamburg, Urt. v. 4.12.2025, 5 K 1923/23, juris Rn. 452). Obwohl in diesem Fall auch ein Widerruf aufgrund § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG eröffnet wäre, trägt ein den Widerruf aufgrund § 49 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG eröffnender verwaltungsaktförmiger Widerrufsvorbehalt doch aus und ist jedenfalls deshalb nicht entbehrlich, weil er gerade nicht nach näherer Maßgabe des § 49 Abs. 6 VwVfG Entschädigungspflichten auslöst.

55 (4) In Anlegung dieses Maßstabs ist die Rechtmäßigkeit differenziert zu beurteilen.

56 Soweit unter III. 24. Satz 2 Alt. 2 der Widerruf für einen Fall vorbehalten wird, in dem weder die Erlaubnisvoraussetzungen entfallen noch die beschriebene Übernahme der Geschäftsanteile gegeben ist, ist der Widerrufsvorbehalt rechtswidrig. Der Bescheid lässt Ermessenserwägungen vermissen, die in diesem Umfang einen Widerrufsvorbehalt trügen. Die Bescheidbegründung verhält sich hierzu nicht, obwohl es dazu besonderer Ermessenserwägungen bedürfte, weil insoweit das gesetzlich vorgeschriebene Mindestmaß eines Widerrufsvorbehalts überschritten ist.

57 Soweit unter III. 24. Satz 2 Alt. 2 der Widerruf für einen Fall vorbehalten wird, dass die Voraussetzungen zur Erteilung einer Erlaubnis nicht mehr vorliegen, ist der Widerrufsvorbehalt hingegen ohne Weiteres rechtmäßig. In diesem Umfang entspricht er einer gebundenen Entscheidung der Behörde, die nicht unter dem durch das Gesetz vorgeschriebene Mindestmaß zurückbleiben darf. Das Auswahlermessen ist insoweit zulasten des Erlaubnisinhabers reduziert.

58 Soweit unter III. 24. Satz 2 Alt. 2 der Widerruf für einen Fall vorbehalten wird, dass die Übernahme der Geschäftsanteile durch die B. Ltd. oder durch sonstige mit diesem verbundenen Unternehmen oder deren Gesellschafter erfolgt, erweist sich der Widerrufsverhalt ebenso als rechtmäßig.

59 Die Beklagte hat hinsichtlich des benannten Falls das ihr durch die Ermächtigung in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 bei der Ausgestaltung eines gesetzlich geforderten Widerrufsvorbehalts eingeräumte Auswahlermessen ausgeübt und ihre Erwägungen in der Bescheidbegründung niedergelegt. Sie hat ihr Ermessen ausweislich der allgemeinen Begründung zu den Nebenbestimmungen auf die legitimen gesetzgeberischen Ziele des § 1 GlüStV 2021 ausgerichtet. In der besonderen Begründung zu III. 24. hat sie auf das Verbot unerlaubten Glücksspiels verwiesen und ausgeführt, die B. Ltd. sei unzuverlässig. Für die genannte Dauer müsse sichergestellt werden, dass keine Übernahme insbesondere durch diese erfolge. Dadurch werde die Annahme der Zuverlässigkeit der Klägerin gewährleistet. Sie hat weiter den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als gesetzliche Grenzen ihres Ermessens beachtet. Im Einzelnen:

60 Der Widerrufsvorbehalt für den benannten Fall der Übernahme der Geschäftsanteile ist geeignet, den gesetzlich vorgegebenen legitimen Zweck zu fördern. Die wirtschaftlichen Ziele, welche die Klägerin und ihre Gesellschafter oder die B. Ltd. und ihre Gesellschafter mit der Gründung der Kläger verfolgt haben mögen (Transformation des illegalen Deutschlandgeschäfts der B.-Gruppe in den legalen Regulierungsrahmen), sind nicht gesetzlich vorgegeben. Die Ermächtigung des § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 dient den Zielen des Staatsvertrags nach § 1 GlüStV 2021. Zu den Zielen des Staatsvertrags zählt es nach dieser Vorschrift, (Nr. 2) durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, und (Nr. 4) dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden. Dies erfordert, dass der Veranstalters und (hier) Vermittlers von Glücksspiel bei Erteilung der Erlaubnis zuverlässig ist und über die Dauer der Erlaubnis zuverlässig bleibt. Die Besonderheit der Klägerin besteht in einer der B. Ltd. vertraglich zustehenden Option zur Übernahme. Würden die Geschäftsanteile der Klägerin durch die B. Ltd. oder durch sonstige mit diesem verbundenen Unternehmen oder deren Gesellschafter gegenwärtig übernommen, so entfiele die Zuverlässigkeit der Klägerin als eine fortdauernd zu gewährleistende Voraussetzung der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung. Denn bei einer Übernahme könnte und müsste das Vorverhalten der B. Ltd. - da dann zum gleichen Konzern gehörig - der Klägerin zugerechnet werden. Die B. Ltd. ist gegenwärtig offensichtlich unzuverlässig. Sie betreibt derzeit in Deutschland unerlaubtes Glücksspiel, indem sie sog. Zweitlotterien anbietet. Der Staatsvertrag ermöglicht einem privaten Marktteilnehmer die Möglichkeit, zwischen den staatlichen Lotterieveranstalter und den jeweiligen Lottospieler zu treten und damit am Vertrieb wirtschaftlich teilzuhaben. Der Staatsvertrag regelt dieses Dazwischentreten als erlaubnispflichtige, aber auch erlaubnisfähige gewerbliche Spielvermittlung. Die B. Ltd. partizipiert demgegenüber am deutschen Lottowesen in einer nicht vorgesehenen Weise. Sie bietet für Kunden auf dem Hoheitsgebiet der Länder online Zweitlotterien an, d. h. Wetten auf den Ausgang der Ziehungsergebnisse der Lotterien. Ihr Deutschlandgeschäft ist nach dem maßgeblichen nationalen Recht bereits im Ansatz illegal. Das einschlägige nationale Recht im Glücksspielstaatsvertrag 2021 ist, soweit diese Anwendung findet, mit unionalen Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 f. AEUV vereinbar. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist es insbesondere Sache jedes Mitgliedstaats, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Tätigkeiten, die darin bestehen, auf ihrem Hoheitsgebiet den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollmodalitäten vorzusehen, wobei die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das von den betreffenden nationalen Stellen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen sind, wobei beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen (EuGH, Urt. v. 16.4.2026, C-440/23, juris Rn. 64, 66, 68). Das Ziel der Kanalisierung nach § 1 Nr. 2 GlüStV 2021 betrifft nur geeignete Alternativen zum nicht erlaubten Glücksspiel. Dazu gehört die Veranstaltung oder Vermittlung von Glücksspiel durch unzuverlässige Unternehmen nicht.

61 Eine Eignung kann der nach behördlichem Ermessen für den benannten Fall der Übernahme der Geschäftsanteile enthaltene Widerrufsvorbehalt auch nicht deshalb abgesprochen werden, weil er eine - gewollte und möglicherweise sehr weitgehende - Überdeckung mit dem Fall des Fortfalls der Erlaubnisvoraussetzungen zeigt, für den ohnehin ein Widerruf vorzubehalten ist. Vielmehr verwirklicht sich darin, dass im Widerrufsvorbehalt der Fall der Übernahme ausdrücklich benannt und umgrenzt ist, dass durch den Verwaltungsakt die gesetzliche Regelung auf den Einzelfall umgesetzt, individualisiert, klargestellt wird, und zwar mit Bindungswirkung (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2023, VwVfG § 35 Rn. 31). Der aus III. 24. Satz 2 Alt. 2 hervorgehende behördliche Wille geht dahin, der Beklagten ein effektives Mittel zur Gefahrenabwehr zu belassen. Die Frage, ob ein Gewerbetreibender zuverlässig ist, kann als Prognoseentscheidung durchaus streitanfällig sein. Es dient der Rechtssicherheit, in III. 24. Satz 2 Alt. 2 einen Widerruf der Erlaubnis nicht allgemein für den noch wertausfüllungsbedürftigen Fall der Unzuverlässigkeit, sondern spezifisch für den Fall der beschriebenen Übernahme vorzubehalten.

62 Eine Eignung fehlt dem Widerrufsvorbehalt für den benannten Fall der Übernahme der Geschäftsanteile auch nicht deshalb, weil für diesen Fall weitere Nebenbestimmungen zu einer Abwehr von Gefahren durch einen unzuverlässigen Erlaubnisinhaber genutzt werden könnten. So ist insbesondere nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts (VG Hamburg, Urt. v. 4.12.2025, 5 K 1923/23, juris Rn. 85) die Maßgabe unter III. 8. Abs. 1 Satz 3 kompetenzkonform erlaubnisbezogen zu verstehen als auflösende Bedingung. Änderungen in den Beteiligungsverhältnissen können erst nach Bestätigung der Unbedenklichkeit umgesetzt werden, da der Inhaber nur so weiterhin im Genuss der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung verbleibt. Ein Wechsel in den Beteiligungsverhältnissen kann erlaubniserhaltend nicht vollzogen werden ohne Bestätigung der Beklagten. Bei einem Wechsel in den Beteiligungsverhältnissen ohne Bestätigung der Beklagten entfiele die Erlaubnis. Ein Widerruf ginge dann ins Leere. Gleichwohl ist der Widerrufsvorbehalt für den benannten Fall der Übernahme der Geschäftsanteile nicht sinnentleert. Zum einen ist III. 8. Abs. 1 Satz 3 gegenüber der Klägerin nicht bestandskräftig, sondern wird von ihr im abgetrennten und ruhend gestellten Verfahren (5 K 667/26) angefochten. Zum anderen entfaltet ein Widerrufsvorbehalt spezifisch für den benannten Fall der Übernahme der Geschäftsanteile durch die B. Ltd. oder durch sonstige mit diesem verbundenen Unternehmen oder deren Gesellschafter, Vorwirkung für die nach III. 8. Abs. 1 Satz 3 zu treffende behördliche Entscheidung über die Unbedenklichkeit. Eine Verweigerung der Behörde, die Unbedenklichkeit zu bestätigen, könnte sie grundsätzlich darauf stützen, dass ohnehin ein nach III. 24. Satz 2 Alt. 2 den Widerruf rechtfertigender Tatbestand erfüllt wäre. Dies folgt schon aus dem Einwand dolo agit, qui petit, quod statim redditurus est.

63 Der Widerrufsvorbehalt für den benannten Fall der Übernahme der Geschäftsanteile ist auch erforderlich. Ein gleichermaßen effektiven und dabei für die Klägerin milderes Mittel steht nicht zu Gebote.

64 Eine Nebenbestimmung für den benannten Fall ist ein die Klägerin weniger belastendes Mittel, die Zuverlässigkeit dauerhaft sicherzustellen, als ihr wegen einer möglichen zukünftigen Ausübung der Option durch die B. Ltd. von Anfang an eine Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung zu versagen.

65 Eine Nebenbestimmung in Gestalt eines Widerrufsvorbehalts belastet die Klägerin als Inhaberin der Erlaubnis zudem weniger als eine auflösende Befristung, wie sie III. 8. Abs. 1 Satz 3 enthält. Die Beklagte hat zugunsten der Klägerin dort darauf verzichtet, an die Übernahme der Geschäftsanteile durch die B. Ltd. oder durch sonstige mit diesem verbundenen Unternehmen oder deren Gesellschafter belastende Rechtsfolgen zu knüpfen. Dies bietet für die Klägerin den Vorteil, dass eine solche Übernahme nicht stets zum Fortfall der Erlaubnis führen muss, sondern eine Einzelfallprüfung vorgenommen wird. Ein Widerrufsvorbehalt ermöglicht auch für den Vorbehaltsfall nicht stets oder nach behördlicher Willkür einen Widerruf, sondern nur einen unter Ausübung pflichtgemäßen Ermessens rechtmäßigen Widerruf.

66 Ein Widerrufsvorbehalt ist zudem mit der im Bescheid benannten Dauer erforderlich. Danach gilt der Widerrufsvorbehalt für den benannten Fall „innerhalb von 5 Jahren, beginnend mit dem Abschluss der Transformation“ . Allerdings geht dieser Zusatz mittlerweile wegen Zeitablaufs ins Leere. Eine Transformation ist im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht abschlossen. Die bestimmten fünf Jahre können daher nicht ablaufen, bevor die Hauptregelung der Erlaubnis selbst mit dem 31. März 2019 als auflösender Befristung nach III. 1. sich durch Zeitablauf nach § 43 Abs. 2 VwVfG erledigt. Indessen hat dieser Zusatz die Klägerin zu keinem Zeitpunkt eigenständig beschwert, sondern im Gegenteil den Widerrufsvorbehalt zeitlich begrenzt. Dem streitgegenständliche Widerrufsvorbehalt fehlt nicht deshalb die Erforderlichkeit, weil er keine kürzere zeitliche Begrenzung kennt. Ein Vorbehalt des Widerrufs und eine etwaige zeitliche Begrenzung oblagen dem pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten. Die Ermessenserwägungen der Beklagten zu einer erforderlichen Wohlverhaltensphase sind nicht zu beanstanden. Die Beklagte war nicht gehalten, eine geringere Dauer vorzusehen. Der Widerrufsvorbehalt gründet zunächst auf der - nach dem Vorstehenden gegenwärtig weiterhin offensichtlich zutreffenden - Bewertung, dass die B. Ltd. im Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis an die Klägerin unzuverlässig war. Ein Widerrufsvorbehalt ermöglicht - wie bereits ausgeführt - einen Widerruf nicht stets oder nach behördlicher Willkür. Ist der Widerruf - wie vorliegend - für einen Fall vorbehalten, der im Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis einen auch im Einzelfall ermessenskonformen einen Widerruf trüge, so kann die Behörde mit Fortschreiten des Geschehensablauf gehalten sein zu prüfen, ob der Fall im Zeitpunkt ihres Erlasses eines Widerrufs weiterhin ermessensgemäß eröffnet. Der Vorbehalt des Widerrufs wird dadurch aber nicht rechtswidrig. Er behält seine Rechtfertigung und Steuerungswirkung in seiner grundsätzlichen Aussage: Ein Widerruf ist bei Verwirklichung des im Widerrufsvorbehalt bestimmten Falls grundsätzlich eröffnet. Ausnahmen sind möglich, wenn die Verhältnisse sich unter Fortschreiten des Geschehensablaufs wesentlich anders darstellen, als noch im Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis unter Vorbehalt des Widerrufs. Aufgrund des unter III. 24 Satz 2 Alt. 2 ausgesprochenen Vorbehalts des Widerrufs für den dort beschriebenen Fall einer Übernahme steht fest, dass ein solcher Fall im Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis wegen Fortfalls der Zuverlässigkeit einen Widerruf hätte rechtfertigen können. Dabei verbleibt es grundsätzlich, wenngleich mit Fortschreiten des Geschehensablauf sich ausnahmsweise die für eine Beurteilung der Zuverlässigkeit maßgeblichen Verhältnisse ändern könnten. Die Begründungslast für eine wiedererlangte Zuverlässigkeit der B. Ltd. läge bei der Klägerin. Zu berücksichtigen wären nicht nur die Dauer eines Wohlverhaltens dieses Unternehmens, sondern auch die Dauer des gegenwärtig weiterhin gezeigten Fehlverhaltens desselben. Das Gericht sieht insbesondere gegenwärtig keinen Ansatz dafür, dass die B. Ltd. sich zukünftig an Recht und Gesetz halten würde.

67 Der in Rede stehende Widerrufsvorbehalt ist auch angemessen. Die Belastung für die Klägerin steht nicht außer Verhältnis zu der verfolgten effektiven Gefahrenabwehr, um die Zuverlässigkeit über die Dauer der Erlaubnis sicherzustellen. Unabhängig davon kann die Klägerin sich derzeit (vor einer Übernahme der Geschäftsanteile) das Interesse der B.-Gruppe ebenso wenig zurechnen lassen, wie sie sich derzeit das illegale Deutschlandgeschäft der B.-Gruppe als eigenes Fehlverhalten zurechnen lassen muss. Der Widerrufsvorbehalt mag dem Interesse der B. Ltd., eine „goldene Brücke “ in die Legalität zu beschreiten, aus wirtschaftlichen Gründen bereits im Ansatz entgegenstehen. Die Erlaubnis begünstigt in ihrer Hauptregelung und belastet in ihren Nebenbestimmungen aber nur die Klägerin, die nach eigenem Bekunden von der B.-Gruppe unabhängig ist.

68 (5) Einer isolierten gerichtlichen Aufhebung des Widerrufsvorbehalts in III. 24. Satz 2 Alt. 2, soweit er nach dem Vorstehenden rechtswidrig ist, steht kein Hindernis entgegen. Diese Teilaufhebung führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei. Ein gesetzlich geforderter Widerrufsvorbehalt wird im ermessensgemäßen Umfang aufrechterhalten.

69 2. Der Hilfsantrag einer Verpflichtungsklage ist unzulässig. Über den Hilfsantrag ist dabei schon nicht zu entscheiden, soweit der Hauptantrag Erfolg hat (dazu s. o. 1.). Im Übrigen aber, soweit über ihn zu entscheiden ist, ist der Hilfsantrag unstatthaft. Die Verpflichtungsklage ist grundsätzlich dann nicht zusätzlich eröffnet, wenn zur gerichtlichen Überprüfung einer Nebenbestimmung die Anfechtungsklage statthaft ist. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG erfordert eine Ausnahme von diesem Grundsatz nur in dem Fall, dass eine zulässige Anfechtungsklage trotz Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung deshalb unbegründet ist, weil deren isolierte gerichtliche Aufhebung eine neue Rechtswidrigkeitslage herbeiführen würde (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 4.12.2025, 5 K 1923/23, juris Rn. 475). So liegt es hier nicht. Soweit der Hauptantrag keinen Erfolg hat, beruht dies darauf, dass er zwar zulässig, aber deshalb unbegründet ist, weil sie zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Nebenbestimmung rechtmäßig ist (s. o. 1).

70 IV. Die Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 155 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2, 167 Abs. 1 und 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und Satz 2 ZPO.