Hamburgisches Oberverwaltungsgericht 4. Senat — 4 Bf 26/25 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2026-05-05

Aktenzeichen: 4 Bf 26/25

ECLI: ECLI:DE:OVGHH:2026:0505.4BF26.25.00

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: § 4 Abs 1 S 1 GlüStVtr HA 2021, § 9 Abs 4 S 1 GlüStVtr HA 2021, § 10 Abs 5 GlüStVtr HA 2021, Art 101 Abs 1 Buchst c AEUV, Art 102 AEUV ... mehr

Leitsatz

1. Vorlage an den EuGH zu der Frage, ob das im Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland durch bundeslandsbezogene Erlaubniserteilungen ausgestaltete Erlaubnissystem für die gewerbliche Vermittlung bundesweit einheitlich veranstalteter staatlicher Lotterien mit den Wettbewerbsvorschriften der Art. 101, 102, 106. AEUV vereinbar ist.(Rn.93) (Rn.103)

2. Ferner zur Frage, ob Landeslotteriegesellschaften Unternehmen darstellen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse i.S.v. Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV betraut sind und ob das Kohärenzgebot auch im Rahmen von Art. 106 Abs. 2 AEUV anzuwenden ist. (Rn.117)

Tenor

I. Der Senat legt dem Gerichtshof der Europäischen Union folgende Fragen zur Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV vor:

1. Sind Art. 106 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 101 Abs. 1 lit. c) AEUV sowie Art. 102 AEUV dahin auszulegen, dass diese einem im Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vorgesehenen und durch bundeslandsbezogene Erlaubniserteilungen ausgestalteten Erlaubnissystem entgegenstehen, wonach in einem Bundesland nur die Vermittlung von staatlichen Lotterien erlaubt ist, für die der Veranstalter (eine staatliche Landeslotteriegesellschaft) auch über eine Veranstaltungserlaubnis in diesem Bundesland verfügt, auch wenn diese Lotterien selbst in allen Bundesländern nach einheitlichen rechtlichen Rahmenbedingungen durch jeweils einen bundeslandeigenen Veranstalter angeboten werden?

2. Falls die erste Frage bejaht wird: Stellen die Landeslotteriegesellschaften der Bundesländer Unternehmen dar, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse i.S.v. Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV betraut sind?

3. Falls die zweite Frage bejaht wird: Ist bei der Prüfung, ob die Anwendung der Wettbewerbsregeln die Erfüllung der den Landeslotteriegesellschaften übertragenen besonderen Aufgabe im Sinne von Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV in rechtlicher Hinsicht verhindert, das vom Gerichtshof im Glücksspielrecht zur Verhältnismäßigkeit von Beschränkungen der Grundfreiheiten entwickelte Kohärenzgebot zu beachten und muss folglich eine nationale Maßnahme, die eine allein bundeslandesinterne Vermittlung vorschreibt, kohärent und systematisch an den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags ausgerichtet sein, um eine Ausnahme nach Art. 106 Abs. 2 AEUV zu rechtfertigen?

II. Das Verfahren wird bis zu der Entscheidung des Gerichtshof der Europäischen Union über die Vorlagefragen gemäß § 94 VwGO analog ausgesetzt.

Gründe

I.

1 Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet, die ihr auch eine bundeslandübergreifende Vermittlung derselben ermöglicht.

2 Die 16 Bundesländer der Bundesrepublik Deutschland haben sich im Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021; im Folgenden: GlüStV) vom 29. Oktober 2020 auf bundeseinheitliche rechtliche Rahmenbedingungen für die Veranstaltung von Glücksspielen und deren Regulierung geeinigt. Dieser Staatsvertrag wurde in allen Bundesländern durch Zustimmungsakte der jeweiligen Landesparlamente in Landesgesetze umgesetzt. Zugleich haben die Bundesländer Ausführungsgesetze zum Glücksspielstaatsvertrag erlassen.

3 Die Veranstaltung von Lotterien ist – mit Ausnahme von Lotterien mit geringem Gefährdungspotential nach dem dritten Abschnitt des GlüStV – in Deutschland ausschließlich den Bundesländern selbst, den von ihnen errichteten juristischen Personen des öffentlichen Rechts sowie solchen privatrechtlichen Gesellschaften vorbehalten , an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind. In jedem Bundesland der Bundesrepublik Deutschland werden staatliche Lotterien entweder durch Behörden der Landesverwaltung, juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch landeseigene privatrechtliche Gesellschaften, zumeist in der Rechtsform einer GmbH, veranstaltet. Die Veranstalter der Lotterien werden im Folgenden unabhängig von ihrer jeweiligen Rechtsform einheitlich als Landeslotteriegesellschaften bezeichnet. Für die Veranstaltung der Lotterien bedarf es gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 einer Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes, die nach § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Es gibt keine Landeslotteriegesellschaft, die über eine Veranstaltungserlaubnis für Lotterien in einem anderen Bundesland als dem eigenen verfügt. In jedem Bundesland ist somit nur eine einzige, nämlich die jeweils landeseigene, Landeslotteriegesellschaft tätig. Die aus der Veranstaltung der Lotterien erzielten Einnahmen sind zu einem erheblichen Teil zur Förderung öffentlicher, gemeinnütziger, kirchlicher oder mildtätiger Zwecke zu verwenden, § 10 Abs. 5 GlüStV.

4 Die Spielverträge für staatliche Lotterien werden den Lottospielern/Teilnehmern entweder im Eigenvertrieb durch die Landeslotteriegesellschaften oder durch in deren Vertriebsorganisation eingegliederte Annahmestellen und Lotterieeinnehmer (§ 3 Abs. 5 GlüStV) oder durch unabhängige private Lotterievermittler – wie z.B. die Klägerin – vermittelt (§ 3 Abs. 8 GlüStV). Im Rahmen des Eigenvertriebs im Internet betreiben die staatlichen Lotterieunternehmen eigene Webseiten, auf denen die Lotterieteilnahme ermöglicht wird. Daneben gibt es eine gemeinsame Plattform aller staatlichen Landeslotteriegesellschaften über die Webseite www.lotto.de, über welche teilnehmende Spieler an die jeweiligen regionalen Webseiten der Landeslotteriegesellschaften weitergeleitet werden. Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft mit Sitz in Hamburg, ist als unabhängige private Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig und vertreibt in allen 16 Bundesländern die Teilnahme an staatlichen Lotterieprodukten und Soziallotterien über das Internet und von ihr betriebene Webseiten. Als solche nimmt sie Spieltipps sowie das Teilnahmeentgelt von Lotterieteilnehmern entgegen und leitet diese an die Landeslotteriegesellschaft weiter. Für die Vermittlung von Spielern an die Landeslotteriegesellschaften erhält sie von diesen eine Provision.

5 Zu den von der Klägerin vermittelten staatlichen Lotterien gehören die Produkte Lotto 6 aus 49, Super 6, Spiel 77, EuroJackpot, Keno, Plus5 und Glücksspirale. Diese Lotterien werden in allen Bundesländern von der jeweiligen Landeslotteriegesellschaft des Bundeslandes veranstaltet. Aus Gründen der Gewinnpoolung und der Vereinheitlichung des Spielangebots haben sich die selbstständigen Landeslotteriegesellschaften der Bundesländer im Deutschen Lotto- und Totoblock (DLTB) organisiert und darauf geeinigt, die angebotenen Lotterien nach in allen Bundesländern einheitlichen Spielregelungen und rechtlichen Teilnahmebedingungen durchzuführen. Die Landeslotteriegesellschaften nehmen die Spieleinsätze in ihrem Bundesland ein. Die Spielbedingungen sind in allen Bundesländern dieselben und die Ausspielung der Gewinne wird gemeinsam und einheitlich vorgenommen. Über die gemeinsame Gewinnermittlung- und Ausschüttung (sog. Poolung) wird zugleich die Ermittlung bundesweit einheitlicher Gewinnquoten ermöglicht. Die Ermittlung der Gewinner und die Festlegung der Auszahlungsquoten erfolgen über den DLTB, der auch weitere Koordinierungsaufgaben übernimmt, um die einheitliche Durchführung der Lotterien zu gewährleisten. Die Gewinnzahlen werden bundesweit in einer einzigen Ziehung für die jeweilige Lotterie ermittelt. In jedem Bundesland, also insgesamt 16 mal, wird danach z.B. eine Lotterie "Super 6" unter dieser Bezeichnung von der jeweiligen Landeslotteriegesellschaft veranstaltet, deren Einnahmen in einen Jackpot eingespeist werden und deren Gewinnzahlen in einer einheitlichen und nicht in 16 individuellen Ziehungen ermittelt werden.

6 Neben diesen einheitlichen Lotterien gibt es noch Sofortlotterien, bei denen keine Ziehung von Gewinnzahlen erfolgt und der Spieler sofort erfährt, ob er gewonnen hat oder nicht. Diese Lotterien sind nur in einem Teil der Bundesländer erlaubt und werden dort unterschiedlich stark reguliert.

7 Für die die Tätigkeit der Lotterievermittlung über das Internet bedarf es einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1, 4 Satz 1 GlüStV. Ein gewerblicher Spielvermittler der – wie die Klägerin – in mehreren Bundesländern tätig ist, benötigt dabei für jedes Land eine gesonderte Erlaubnis, deren Geltung nach § 9 Abs. 4 GlüStV auf das jeweilige Bundesland beschränkt ist. Zugleich gestattet die Erlaubnis die Vermittlung der Lotterien nur an diejenigen Landeslotteriegesellschaften, die auf dem Gebiet des Bundeslandes über eine Veranstaltungserlaubnis verfügen.

8 Diese Erlaubnisse werden von der zentral zuständigen Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder, der Beklagten des hiesigen Verfahrens, in einem gemeinsamen Verfahren unter Zugrundlegung des jeweiligen Landesrechts in einem Bescheid erteilt, § 19 Abs. 2 GlüStV, in welchem die 16 Erlaubnisse für die einzelnen Bundesländer äußerlich gebündelt werden. Dieses Verfahren unterscheidet sich vom ländereinheitlichen Verfahren, welches etwa für die Vermittlung von Sportwetten im Internet und deren Veranstaltung sowie andere Glücksspiele gilt (§ 9a Abs. 1 Nr. 3 GlüStV) und bei dem eine einzige Erlaubnis mit Wirkung für alle Bundesländer erteilt wird.

9 Auf Antrag der Klägerin vom 8. Dezember 2021 erteilte das Bundesland Niedersachsen als Funktionsvorgänger der Beklagten der Klägerin mit Bescheid vom 23. Mai 2022 eine gebündelte Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung. Mit Wirkung jeweils für ein Bundesland wurde der Klägerin die Vermittlung der im Bescheid in Anlage 1 benannten Lotterien an die jeweils dazu angegebenen Veranstalter über den Vertriebsweg Internet erlaubt (Ziffer I Nr. 1 und Nr. 2). Aufgrund der 16 gesondert erteilten, aber gebündelt in dem Bescheid enthaltenen Erlaubnisse ist der Klägerin die Vermittlung von Lotterien in jedem der 16 Bundesländer erlaubt. In der Anlage 1 sind alle Bundesländer sowie die jeweils einzige Landeslotteriegesellschaft aufgeführt, die die in der Anlage genannten Lotterien, wie Lotto 6 aus 49, Super 6, Spiel 77, EuroJackpot, Keno, Plus5 und Glücksspirale, in dem Bundesland veranstaltet. Die Erlaubnis gilt vom 1. Juli 2022 bis zum 30. Juni 2029 (Ziffer I Nr. 1 und Ziffer III Nr. 1 des Bescheids).

10 Ziffer I Nr. 1 des Bescheids lautet:

11 "Der … (im Folgenden: "die gewerbliche Spielvermittlerin") wird ab 01.07.2022 erlaubt, als gewerbliche Spielvermittlerin einzelne Spielverträge und/oder Spielbeteiligungen von zusammengeführten Spielgemeinschaften für die in der Anlage 1 genannten Glücksspielprodukte an die jeweils dazu angegebenen Veranstalter zu vermitteln.

12 Die Vermittlung von Spielaufträgen darf in den in der Anlage 1 aufgeführten Ländern jeweils nur an die benannten Veranstalter und Durchführer von Glücksspielen erfolgen.

13 Für die erlaubten Vermittlungsprodukte gelten vornehmlich die Ausgestaltungen und Beschreibungen der jeweiligen Veranstalter (Landeslotteriegesellschaften) in der jeweils aktuellen Fassung."

14 Am 22. Juni 2022 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Hamburg Klage erhoben, unter anderem mit dem Ziel, ihr unter Aufhebung des Bescheids vom 23. Mai 2022, soweit er entgegensteht, eine Erlaubnis zu erteilen, in anderen Bundesländern die Produkte solcher Lotterien vermitteln zu dürfen, deren Veranstaltung in einem Bundesland erlaubt ist. In der Sache wendet sie sich dagegen, dass sie Lotterietipps in keinem der 16 Bundesländer, in denen sie über eine Erlaubnis verfügt, über die Grenzen des Bundeslandes hinweg vermitteln darf, sondern nur innerhalb des jeweiligen Landes an die für dieses Land genannte Landeslotteriegesellschaft, obwohl es für die vermittelten Lotterien nur einen bundesweiten Spielplan, eine Ziehung der Gewinnzahlen, eine bundesweite Vermarktung und bundesweit einheitliche Gewinnquoten und damit eine äußerlich einheitliche Lotterie gibt. Die Klägerin hat u.a. geltend gemacht, die gesetzliche Vorgabe, dass die landesüberschreitende Vermittlung der in Deutschland erlaubten Lotterieveranstaltungen in dem jeweiligen Bundesland nur bei Vorliegen einer deckungsgleichen Veranstaltungserlaubnis der jeweiligen Landeslotteriegesellschaft erlaubt werden könne, verletzte sie in ihrem Recht auf Dienstleistungsfreiheit und verstoße gegen Art. 106 Abs. 1 AEUV i.V.m. Art. 101 und 102 AEUV. Die Landeslottogesellschaften seien öffentliche Unternehmen i.S.d. Art. 106 AEUV und es liege eine wettbewerbswidrige staatliche Maßnahme vor. Das Verbot bundesland-übergreifender Vermittlung, etwa der Vermittlung eines Spielers mit Wohnsitz oder Aufenthaltsort in Hamburg an eine Landeslotteriegesellschaft außerhalb Hamburgs, schließe den Wettbewerb zwischen den Landeslotteriegesellschaften um die von gewerblichen Spielvermittlern akquirierten Spieltipps aus anderen Bundesländern aus. Es bewirke eine regionale Marktaufteilung und führe dazu, dass die jeweilige Landeslotteriegesellschaft in dem Bundesland der einzige Nachfrager nach Vermittlungsleistungen sei. Die Klägerin werde hierdurch bei der Verhandlung mit der jeweiligen Landeslotteriegesellschaft über Provisionen für die Vermittlung der Lotterien benachteiligt und sei von diesen abhängig.

15 Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 14. November 2024 in Bezug auf eine länderübergreifende Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung über das Internet abgewiesen. Die Beklagte habe der Klägerin die von ihr begehrte Erlaubnis, in einem anderen Bundesland solche Lotterieprodukte vermitteln zu dürfen, deren Veranstaltung in diesem Land durch die landeseigene Landeslotteriegesellschaft erlaubt sei, zu Recht versagt. Ein Vermitteln von nach diesem Staatsvertrag nicht erlaubten Glücksspielen i.S.d. § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 sei dann gegeben, wenn es mit Wirkung für das Land, für das eine Vermittlungserlaubnis begehrt werde, an einer Veranstaltungserlaubnis fehle. Nach dem jeweiligen Landesrecht dürften solche Lotterieprodukte nicht vermittelt werden, die von einer Landeslotteriegesellschaft veranstaltet würden, die über keine Veranstaltungserlaubnis in dem Bundesland verfüge, in dem die Vermittlung erfolge. Das Landesrecht schließe eine bundeslandübergreifende Vermittlung aus und fordere in § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV das gleichzeitige Vorliegen einer landesbezogenen Vermittlungserlaubnis und einer landesbezogenen Veranstaltungserlaubnis. Das Kartell- und Wettbewerbsrecht stehe nicht entgegen. Einerseits veranstalte das jeweilige Land oder eine Landeslotteriegesellschaft staatliche Glücksspiele. Vorbehaltlich des bestehenden Staatsmonopols könne diese Tätigkeit auch von Privaten ausgeübt werden. Insofern träten Land oder Landeslotteriegesellschaft am Markt insbesondere den Spielteilnehmern und auch den gewerblichen Spielvermittlern gegenüber als Unternehmer auf und ihr Zusammenschluss im DLTB sei eine Unternehmensvereinigung. Andererseits habe das jeweilige Land durch seinen Regierungschef den Staatsvertrag abgeschlossen und durch seine Volksvertretung dem zugestimmt sowie weitere gesetzliche Vorschriften erlassen. Das Land nehme insoweit nicht am Markt teil, sondern setze den rechtlichen Rahmen für die Teilnahme der Öffentlichkeit am Markt. Es übe keine am Kartell- oder Wettbewerbsrecht zu messende unternehmerische Tätigkeit aus.

16 Gegen das Urteil hat die Klägerin Berufung eingelegt, mit der sie ihr Begehren weiterverfolgt.

II.

17 Der Rechtsstreit wird in entsprechender Anwendung des § 94 VwGO ausgesetzt und dem Gerichtshof der Europäischen Union (im Folgenden: EuGH) gemäß Art. 267 AEUV zur Beantwortung der im Tenor wiedergegebenen Fragen vorgelegt.

18 Nach Ansicht des Senats sind die für die Vorlagefrage bedeutsamen Vorschriften des Unionsrechts und des nationalen Rechts die Folgenden:

19 1. Unionsrechtliche Vorschriften

20 Art. 101 AEUV

21 (1) Mit dem Binnenmarkt unvereinbar und verboten sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, welche den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarkts bezwecken oder bewirken, insbesondere

22 (…)

23 c) die Aufteilung der Märkte oder Versorgungsquellen;

24 (…)

25 Art. 102 AEUV

26 Mit dem Binnenmarkt unvereinbar und verboten ist die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Binnenmarkt oder auf einem wesentlichen Teil desselben durch ein oder mehrere Unternehmen, soweit dies dazu führen kann, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. (…)

27 Art. 106 AEUV

28 (1) Die Mitgliedstaaten werden in Bezug auf öffentliche Unternehmen und auf Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, keine den Verträgen und insbesondere den Artikeln 18 und 101 bis 109 widersprechende Maßnahmen treffen oder beibehalten.

29 (2) Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.

30 (3) Die Kommission achtet auf die Anwendung dieses Artikels und richtet erforderlichenfalls geeignete Richtlinien oder Beschlüsse an die Mitgliedstaaten.

31 Protokoll (Nr. 26) über Dienste von allgemeinem Interesse im Anhang zum EU-Vertrag und zum AEU-Vertrag

32 Art. 1 des Protokolls Nr. 26 lautet:

33 Zu den gemeinsamen Werten der Union in Bezug auf Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Artikels 14 [AEUV] zählen insbesondere:

34 – die wichtige Rolle und der weite Ermessensspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden in der Frage, wie Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf eine den Bedürfnissen der Nutzer so gut wie möglich entsprechende Weise zur Verfügung zu stellen, in Auftrag zu geben und zu organisieren sind;

35 – die Vielfalt der jeweiligen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und die Unterschiede bei den Bedürfnissen und Präferenzen der Nutzer, die aus unterschiedlichen geografischen, sozialen oder kulturellen Gegebenheiten folgen können;

36 – ein hohes Niveau in Bezug auf Qualität, Sicherheit und Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung und Förderung des universellen Zugangs und der Nutzerrechte.

37 Richtlinie 2006/111/EG der Kommission vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen

38 (…)

39 Art. 2

40 Im Sinne dieser Richtlinie sind:

41 a) "öffentliche Hand": alle Bereiche der öffentlichen Hand, inklusive Staat sowie regionale, lokale und alle anderen Gebietskörperschaften;

42 b) "öffentliches Unternehmen": jedes Unternehmen, auf das die öffentliche Hand aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstiger Bestimmungen, die die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann.

43 2. Nationale Vorschriften

44 Glücksspielstaatsvertrag 2021 (GlüStV)

45 § 1 Ziele des Staatsvertrages

46 Ziele des Staatsvertrages sind gleichrangig

47 1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen,

48 2. durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken,

49 3. den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten,

50 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt, die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden, und

51 5. Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten vorzubeugen.

52 Um diese Ziele zu erreichen, sind differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen vorgesehen, um deren spezifischen Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätsgefährdungspotentialen Rechnung zu tragen.

53 § 2 Anwendungsbereich

54 (1) Die Länder regeln mit diesem Staatsvertrag die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen. (…)

55 (10) Für Lotterien gelten nur die §§ 1 bis 4, 5 bis 10, 12 bis 18, 22 und 23 sowie die Vorschriften des zehnten Abschnitts.

56 § 3 Begriffsbestimmungen

57 (1) Ein Glücksspiel liegt vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Die Entscheidung über den Gewinn hängt in jedem Fall vom Zufall ab, wenn dafür der ungewisse Eintritt oder Ausgang zukünftiger Ereignisse maßgeblich ist. (…)

58 (2) Ein öffentliches Glücksspiel liegt vor, wenn für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit besteht oder es sich um gewohnheitsmäßig veranstaltete Glücksspiele in Vereinen oder sonstigen geschlossenen Gesellschaften handelt.

59 (3) Ein Glücksspiel im Sinne des Absatzes 1 Satz 1, bei dem einer Mehrzahl von Personen die Möglichkeit eröffnet wird, nach einem bestimmten Plan gegen ein bestimmtes Entgelt die Chance auf einen Geldgewinn zu erlangen, ist eine Lotterie. Die Vorschriften über Lotterien gelten auch, wenn anstelle von Geld Sachen oder andere geldwerte Vorteile gewonnen werden können (Ausspielung).

60 (4) Veranstaltet und vermittelt wird ein Glücksspiel dort, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird.

61 (5) Annahmestellen und Lotterieeinnehmer sind in die Vertriebsorganisation von Veranstaltern nach § 10 Absatz 2 und 3 eingegliederte Vermittler. (…)

62 (8) Gewerbliche Spielvermittlung betreibt, wer ohne Annahmestelle, Lotterieeinnehmer, Wettvermittlungsstelle oder Örtlichkeit eines Buchmachers zu sein,

63 1. einzelne Spielverträge an einen Veranstalter von Lotterien vermittelt oder

64 2. Spielinteressenten zu Spielgemeinschaften zusammenführt und deren Spielbeteiligung

65 dem Veranstalter von Lotterien – selbst oder über Dritte – vermittelt, sofern dies jeweils in der Absicht geschieht, durch diese Tätigkeit nachhaltig Gewinn zu erzielen. (…)

66 § 4 Allgemeine Bestimmungen zur Erlaubniserteilung

67 (1) Öffentliche Glücksspiele dürfen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sowie die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel sind verboten. (…)

68 (2) Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln es Glücksspiels den Zielen des § 1 zuwiderläuft. Die Erlaubnis darf nicht für das Vermitteln nach diesem Staatsvertrag nicht erlaubter Glücksspiele erteilt werden. (…)

69 (4) Eine Erlaubnis für öffentliche Glücksspiele im Internet darf nur für den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien, für die Veranstaltung, Vermittlung und den Eigenvertrieb von Sportwetten und Pferdewetten sowie für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb von Online-Casinospielen, virtuellen Automatenspielen und Online-Poker erteilt werden. Im Übrigen sind das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten.

70 (5) Die Erteilung einer Erlaubnis nach Absatz 4 Satz 1 für öffentliche Glücksspiele im Internet setzt voraus, dass keine Versagungsgründe nach Absatz 2 vorliegen und folgende Voraussetzungen erfüllt sind: (…)

71 § 9 Glücksspielaufsicht

72 (…)

73 (3) Die Länder arbeiten bei der Glücksspielaufsicht zusammen; sie können auch mit den zuständigen Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum zusammenarbeiten

74 und zu diesem Zweck Daten austauschen, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist. Soweit nach diesem Staatsvertrag nichts anderes bestimmt ist, stimmen die Länder die Erlaubnisse für die in § 10 Absatz 2 genannten Veranstalter im Benehmen ab.

75 (4) Soweit in diesem Staatsvertrag nichts anderes bestimmt ist, wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebietes erteilt. Sie ist widerruflich zu erteilen und zu befristen. Sie kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden. Die Erlaubnis ist weder übertragbar noch kann sie

76 einem Anderen zur Ausübung überlassen werden. (…)

77 § 9a Ländereinheitliche Verfahren

78 (1) Die jeweils zuständige Behörde erteilt mit Wirkung für alle Länder

79 1. die Erlaubnisse für die Anstalt nach § 10 Absatz 3 und für deren Lotterie-Einnehmer,

80 2. die Erlaubnisse für eine gemeinsam geführte Anstalt nach § 10 Absatz 2 Satz 1,

81 3. die Erlaubnisse für die Vermittlung von Sportwetten im Internet, für die Veranstaltung von Sportwetten, Online-Poker und virtuellen Automatenspielen sowie die Erlaubnis nach § 27 Absatz 2 einschließlich der damit jeweils zusammenhängenden Erlaubnisse, und

82 4. die Erlaubnisse nach § 12 Absatz 3. (…)

83 § 10 Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes

84 (1) Die Länder haben zur Erreichung der Ziele des § 1 die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Sie werden dabei von einem Fachbeirat beraten. Dieser setzt sich aus Personen zusammen, die im Hinblick auf die Ziele des § 1 über besondere wissenschaftliche oder praktische Erfahrungen verfügen.

85 (2) Auf gesetzlicher Grundlage können die Länder diese öffentliche Aufgabe selbst, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen. Auf der Grundlage eines Verwaltungsabkommens ist auch eine gemeinschaftliche Aufgabenerfüllung oder eine Aufgabenerfüllung durch die Unternehmung eines anderen Landes möglich, das die Voraussetzungen des Satzes 1 erfüllt. (…)

86 (5) Es ist sicherzustellen, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen der in Absatz 2 und 3 Genannten aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder gemeinnütziger, kirchlicher oder mildtätiger Zwecke verwendet wird.

87 (6) Anderen als den in den Absätzen 2 und 3 Genannten darf nur die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen nach den Vorschriften des Dritten Abschnitts erlaubt werden.

88 § 19 Gewerbliche Spielvermittlung

89 (…)

90 (2) Werden gewerbliche Spielvermittler in allen oder mehreren Ländern tätig, so werden die Erlaubnisse nach § 4 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 4 Satz 1 gebündelt von der zentral zuständigen Behörde erteilt. § 9a Absatz 2 und 4 ist entsprechend anzuwenden.

III.

91 Es ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofes der Europäischen Union zu den im Beschlusstenor formulierten Fragen einzuholen, Art. 267 Abs. 1 lit. a) AEUV.

92 Die Vorlagefragen bedürfen der Klärung durch den Gerichtshof, weil der Senat die für den Rechtsstreit entscheidungserheblichen Fragen nicht mit der nötigen Eindeutigkeit beantworten kann und eine verbindliche Auslegung der streitentscheidenden Norm durch den Gerichtshof für die Beilegung des Rechtsstreits erforderlich ist.

93 1. Das im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehene Erlaubnissystem beschränkt für den Bereich der staatlichen Lotterien – anders als bei anderen Glücksspielen, bei denen die Erlaubnisse nach § 9a Abs. 1 GlüStV mit Wirkung für alle Länder gelten – sowohl die Veranstaltungserlaubnis der Landeslotteriegesellschaften als auch die Vermittlungserlaubnis der Lotterievermittler nach § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auf das jeweilige Bundesland. Über § 4 Abs. 1 Satz 1, Satz 2, Abs. 2 Satz 2 GlüStV in Verbindung mit der in Ziffer I Nr. 1 des Erlaubnisbescheids enthaltenen Nebenbestimmung, die für alle Erlaubnisse gilt, wird eine Vermittlung von Spielaufträgen der in allen 16 Bundesländern einheitlich veranstalteten staatlichen Lotterien in einem Bundesland nur an diejenigen staatlichen Landeslotteriegesellschaften ermöglicht, die in diesem Bundesland über eine Veranstaltungserlaubnis für diese Lotterie verfügen. Bei den in Anlage 1 des Bescheides aufgeführten Veranstaltern, auf welche die Nebenbestimmung verweist, handelt es sich in jedem Bundesland um die landeseigene Landeslotteriegesellschaft. Eine bundeslandübergreifende Vermittlung an andere Landeslotteriegesellschaften ist danach nicht möglich. Sollte dieses Regelungssystem in Verbindung mit der Nebenbestimmung der Vermittlungserlaubnis gegen Art. 106 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 101 und 102 AEUV verstoßen, kann es wegen des Vorrangs des Unionsrechts keinen Bestand haben.

94 Nach Art. 106 Abs. 1 AEUV werden die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche Unternehmen und auf Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, keine den Verträgen und insbesondere den Artikeln 18 und 101 bis 109 widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten.

95 Adressat von Art. 106 Abs. 1 AEUV sind die Mitgliedstaaten, denen Hoheitsträger im Staatsgebiet, hier in Gestalt der Bundesländer als Gebietskörperschaften, gleichstehen (vgl. EuGH, Urt. v. 4.5.1988, 30/87, ECLI:EU:C:1988:225, Rn. 33).

96 Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union umfasst der Begriff "Unternehmen" im Rahmen des Wettbewerbsrechts der Union jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung. Eine wirtschaftliche Tätigkeit ist jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen, d. h. Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, auf einem bestimmten Markt anzubieten (EuGH, Urt. v. 11.6.2020, C-262/18 P, ECLI:EU:C:2020:450, Rn. 28 und 29 m.w.N.; Urt. v. 10.7.2025, C-254/23, ECLI:EU:C:2025:569, Rn. 48). Dagegen kann eine Tätigkeit, die nach ihrer Art, den für sie geltenden Regeln und ihrem Gegenstand keinen Bezug zum Wirtschaftsleben hat oder mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse verbunden ist, der Anwendung der Vorschriften der Verträge entzogen sein (Urt. v. 10.7.2025, C-254/23, ECLI:EU:C:2025:569, Rn. 49). Der wirtschaftliche Charakter einer Tätigkeit wird nicht allein dadurch in Frage gestellt, dass sich ein Mitgliedstaat dafür entscheidet, eine Tätigkeit aus Erwägungen des öffentlichen Interesses dem Wettbewerb zu entziehen, indem er zugunsten einer mit ausschließlichen Rechten betrauten Einrichtung ein gesetzliches Monopol schafft (EuGH, Urt. v. 10.7.2025, C-254/23, ECLI:EU:C:2025:569, Rn. 56). Als öffentliches Unternehmen ist dabei in Anlehnung an Art. 2 lit. b) der Richtlinie 2006/111/EG der Kommission vom 16. November 2006 (Transparenzrichtlinie) jedes Unternehmen anzusehen, auf das die öffentliche Hand aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstiger Bestimmungen, die die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann. Als öffentliche Hand sind dabei nach Art. 2 lit. a) der Richtlinie 2006/111/EG alle Bereiche der öffentlichen Hand, einschließlich des Staates sowie der regionalen, lokalen und sonstigen Gebietskörperschaften anzusehen.

97 Die Lotterien werden durch Behörden der Landesverwaltung, von juristischen Personen des öffentlichen Rechts sowie von privatrechtlich organisierten, von den Bundesländern beherrschten Gesellschaften – zumeist in der Rechtsform der GmbH – veranstaltet. Diese Landeslotteriegesellschaften dürften als öffentliche Unternehmen i.S.d. Art. 106 Abs. 1 AEUV anzusehen sein. Das entgeltliche Angebot der Teilnahme an den von ihnen veranstalteten staatlichen Lotterien dürfte eine auf Gewinnerzielung gerichtete wirtschaftliche Tätigkeit in Form einer Dienstleistung darstellen (vgl. EuGH, Urt. v. 24.3.1994, C-275/92, ECLI:EU:C:1994:119, juris Rn, 25 ff.). Gegen eine Wirtschaftlichkeit dieser Tätigkeit dürfte nicht sprechen, dass das Veranstalten von Lotterien durch die Landeslotteriegesellschaften der Erreichung der (ordnungsrechtlichen) Zwecke nach § 1 GlüStV dient und dadurch unter anderem eine begrenzte und geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel geschaffen werden soll. Auch dürfte eine wirtschaftliche Tätigkeit nicht dadurch ausgeschlossen sein, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen der Landeslotteriegesellschaften nach § 10 Abs. 5 GlüStV zur Förderung öffentlicher oder gemeinnütziger Zwecke zu verwenden ist. Das Angebot zur Teilnahme an den Lotterien ist nicht mit besonderen hoheitlichen Befugnissen verbunden und weist daher keinen hoheitlichen Charakter auf; es erfolgt vielmehr auf Grundlage der Möglichkeit zum Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages zwischen den Landeslotteriegesellschaften und den Spielern. Soweit die Landeslotteriegesellschaften nicht bereits als Betriebe der Landesverwaltung oder juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar den Bundesländern zugeordnet sind, sondern als privatrechtliche Gesellschaft organisiert wurden, üben die Bundesländer als Allein- oder Mehrheitsgesellschafter – entsprechend § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV – einen beherrschenden Einfluss auf die privatrechtlich organisierten Landeslotteriegesellschaften aus, deren sie sich zur Veranstaltung der Lotterien bedienen. Diese sind daher als öffentliche Unternehmen anzusehen.

98 Vom Begriff der Maßnahme i.S.v. Art. 106 Abs. 1 AEUV sind Rechtssetzungsakte und Verwaltungsmaßnahmen umfasst (EuGH, Urt. v. 13.12.1991, C-18/88, ECLI:EU:C:1991:474, Rn. 20).

99 Das in § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV geregelte Verbot, wonach die Erlaubnis nicht für das Vermitteln nach diesem Staatsvertrag nicht erlaubter Glücksspiele erteilt werden darf, sowie die gesetzliche Definition des unerlaubten Glücksspiels in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV stellen staatliche Maßnahmen dar, welche in den Bundesländern durch die Zustimmungsakte der jeweiligen Landesparlamente als Landesgesetze gelten.

100 Das Verbot der Vermittlung "nach diesem Staatsvertrag nicht erlaubter Glücksspiele" i.S.d. § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV knüpft dabei nicht an die jeweilige Lotterie als solche an, sondern bestimmt sich danach, ob ein bestimmter Veranstalter in dem jeweiligen Bundesland über eine Veranstaltungserlaubnis verfügt, wodurch allein die Lotterie dieses Veranstalters zur Vermittlung erlaubt werden kann. Ansonsten liegt ein unerlaubtes Glücksspiel vor. Eine begrifflich identische Lotterie kann daher abhängig von der sie veranstaltenden Landeslotteriegesellschaft in einem Land erlaubt oder nicht erlaubt sein. Dies gilt für die staatlichen Lotterien Lotto 6 aus 49, Super 6, Spiel 77, EuroJackpot, Keno, Plus5 und Glücksspirale, die bundesweit nach einheitlichen Rahmenbedingungen, d.h. mit identischen rechtlichen Teilnahmebedingungen, Gewinnquoten und Ziehungsverfahren durchgeführt werden. Dies führt dazu, dass die Vermittlung einer Lotterie – etwa "Super 6" – je nach diese Lotterie veranstaltender Landeslotteriegesellschaft in einem Bundesland zur Vermittlung erlaubt oder nicht erlaubt ist. So ist beispielsweise die Vermittlung der Lotterie "Super 6" in Hamburg nur dann erlaubt, wenn diese von der Lotto Hamburg GmbH veranstaltet wird, da nur diese Landeslotteriegesellschaft über eine entsprechende Veranstaltungserlaubnis für Hamburg verfügt. Soweit diese Lotterie hingegen von einer anderen Landeslotteriegesellschaft, etwa aus dem Bundesland Schleswig-Holstein, veranstaltet wird, gilt diese in Hamburg als unerlaubtes Glücksspiel, weil der betreffenden Gesellschaft die nach § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV landesbezogene hamburgische Veranstaltungserlaubnis fehlt. Ein Spielteilnehmer aus Hamburg, der über das Internet an der Lotterie "Super 6" teilnehmen will, darf in der Folge nur an die Lotto Hamburg GmbH vermittelt werden, eine Quervermittlung in andere Bundesländer darf nicht erfolgen.

101 Daneben stellt auch die Genehmigungspraxis der Beklagten, nach der gewerbliche Spielvermittler in der ihnen erteilten Vermittlungserlaubnis stets zusätzlich mittels einer Nebenbestimmung verpflichtet werden, die in allen Bundesländern einheitlich veranstalteten Lotterien innerhalb eines Bundeslandes ausschließlich an den in der Anlage 1 benannten Lotterieveranstalter, bei dem es sich jeweils um die landeseigene Landeslotteriegesellschaft handelt, zu vermitteln, eine staatliche Verwaltungsmaßnahme i.S.d. Art. 106 Abs. 1 AEUV dar. Nachdem jede Landeslotteriegesellschaft nur in ihrem eigenen Bundesland eine Veranstaltungserlaubnis für Lotterien innehat und in keinem anderen Bundesland, führt dies dazu, dass es in jedem Bundesland nur einen Lotterieveranstalter gibt, an den vermittelt werden kann.

102 Indem durch die Maßnahmen für gewerbliche Spielvermittler wie die Klägerin festgelegt wird, an welche Lotterieveranstalter sie Spielaufträge vermitteln darf, weisen sie einen Bezug zu den öffentlichen Unternehmen auf.

103 Klärungsbedürftig ist, ob diese staatlichen Maßnahmen im Widerspruch zu Art. 101 und 102 AEUV stehen.

104 a) Nach Art. 102 AEUV sind mit dem Binnenmarkt unvereinbar und verboten die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Binnenmarkt oder auf einem wesentlichen Teil desselben durch ein oder mehrere Unternehmen, soweit dies dazu führen kann, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Der Umstand, dass das Fehlen eines Wettbewerbs oder seine Beschränkung auf dem fraglichen Markt durch Rechtsvorschriften hervorgerufen oder begünstigt wird, schließt die Anwendung von Art. 102 AEUV nicht aus (EuGH, Urt. v. 3.10.1985, 311/84, ECLI:EU:C:1985:394, Rn. 16, 18). Lotterien stellen einen eigenen sachlich relevanten Markt dar, da sie aus Sicht der Nachfrager nicht mit Sportwetten, Glücksspielen in Spielbanken, Automatenspielen und dem Angebot des Gewinnsparens austauschbar sind und eine Änderung der Spielbedingungen bei den Lotterien die Nachfrage nach den anderen Glücksspielen aufgrund der Besonderheiten dieser Spiele nicht beeinflusst. Der Markt für die Veranstaltung von Lotterien ist in räumlicher Hinsicht auf die Gebiete der verschiedenen Bundesländer beschränkt, da die Landeslotteriegesellschaften die von ihnen veranstalteten Lotterien nicht bundesweit, sondern nur jeweils für ein Bundesland anbieten und die Erlaubnisse für die Veranstaltung von Lotterien nach § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auf das Bundesland begrenzt sind.

105 Neben dem Anbietermarkt sind die Landeslotteriegesellschaften auch auf dem Nachfragemarkt für die gewerbliche Vermittlung zugelassener Lotterien tätig, auf dem gewerbliche Spielvermittler als Anbieter und die Landeslotteriegesellschaften als Nachfrager auftreten. Die bundesweite gewerbliche Vermittlung von Lotterien durch unabhängige Vermittler stellt dabei einen eigenständigen sachlich relevanten Markt dar. In räumlicher Hinsicht ist von einem bundesweiten Markt für Lotterievermittlung auszugehen, da die Vermittlung von Spielscheinen, insbesondere über das Internet, nicht schon ihrer Art nach von vornherein auf die Grenzen eines Bundeslandes begrenzt ist. Es besteht auch ein eigenständiger sachlich relevanter Markt für die bundesweite gewerbliche Vermittlung von Gewinnspielen durch unabhängige Vermittler.

106 Mit einer marktbeherrschenden Stellung ist die wirtschaftliche Machtstellung eines Unternehmens gemeint, die dieses in die Lage versetzt, die Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs auf dem relevanten Markt zu verhindern, indem sie ihm die Möglichkeit verschafft, sich seinen Wettbewerbern, seinen Abnehmern und letztlich den Verbrauchern gegenüber in einem nennenswerten Umfang unabhängig zu verhalten (vgl. EuGH, Urt. v. 4.5.1988, C-30/87, ECLI:EU:C:1988:225, Rn. 26).

107 Auf dem zuvor beschriebenen Markt dürften die Landeslotteriegesellschaften bezogen auf das Angebot von Lotterien und die Nachfrage nach gewerblicher Spielvermittlung eine beherrschende Stellung einnehmen. Sie sind in ihren jeweiligen Bundesländern sowohl der einzige Anbieter von Lotterien, an denen ein Spieler in dem Bundesland teilnehmen kann, als auch der einzige Nachfrager nach gewerblicher Spielvermittlung, wie sie von Unternehmen wie der Klägerin angeboten wird. Ein Wettbewerb zwischen den Landeslotteriegesellschaften findet in diesen Bereichen nicht statt.

108 Die Bundesländer machen in ihrer Gesamtheit das ganze Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland und damit eines wesentlichen Teils des Binnenmarktes aus (vgl. EuGH, Urt. v. 5.10.1994, C-323/93, ECLI:EU:C:1994:368, Rn. 17). Eine beherrschende Stellung für Unternehmen auf einem wesentlichen Teil des Binnenmarkts wird auch geschaffen, wenn nationale Vorschriften zugunsten von Unternehmen Monopole nebeneinanderstellen, die territorial begrenzt sind, in ihrer Gesamtheit aber das ganze Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats erfassen (EuGH, Urt. v. 5.10.1994, a.a.O.).

109 Legt man die Rechtsprechung des EuGH aus dem Urteil vom 17. Juni 2014 (C-553/12 P, ECLI:EU:C:2014:2083) zugrunde, verstößt ein Mitgliedstaat dann gegen die in Art. 106 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 102 AEUV aufgestellten Verbote, wenn er im Bereich der Gesetzgebung oder Verwaltung eine Maßnahme trifft, mit der er eine Situation schafft, in der ein Unternehmen, dem er besondere oder ausschließliche Rechte verliehen hat, durch die bloße Ausübung der ihm übertragenen Vorzugsrechte seine beherrschende Stellung missbräuchlich ausnutzt oder wenn durch diese Rechte eine Lage geschaffen werden könnte, in der dieses Unternehmen einen solchen Missbrauch begeht (Rn. 41 m.w.N.). Ohne dass es erforderlich wäre, das tatsächliche Bestehen einer missbräuchlichen Verhaltensweise nachzuweisen, kann demnach ein solcher Verstoß festgestellt werden, wenn die betreffenden staatlichen Maßnahmen die Struktur des Marktes dadurch beeinträchtigen, dass sie ungleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen den Unternehmen schaffen, indem sie es dem öffentlichen Unternehmen oder dem Unternehmen, dem besondere oder ausschließliche Rechte gewährt wurden, ermöglichen, seine beherrschende Stellung – beispielsweise durch Behinderung neuer Markteintritte – aufrechtzuerhalten oder zu stärken oder auf einen anderen Markt auszudehnen, wodurch der Wettbewerb beschränkt würde (Urt. v. 17.6.2014, Rn. 46). Es reicht demnach aus, dass sich aus der staatlichen Maßnahme eine potenzielle oder tatsächliche wettbewerbswidrige Wirkung ergeben kann, und es bedarf keiner Feststellung eines weiter gehenden Missbrauchs als desjenigen, der aus der durch die betreffende staatliche Maßnahme geschaffenen Situation resultiert (Urt. v. 17.6.2014, Rn. 47).

110 Da durch den Ausschluss einer bundeslandübergreifenden Vermittlung von Lotto-Tipps ein Wettbewerb der Landeslotteriegesellschaften um die Vermittlung von im Online-Vertrieb akquirierten Spielverträgen ausgeschlossen wird und die gewerblichen Vermittler – selbst wenn sie in mehreren oder allen Bundesländern aktiv sind – nicht auf andere Landeslotteriegesellschaften ausweichen können und die in einem Bundesland akquirierten Spielscheine nur an die Lotteriegesellschaft dieses Landes vermitteln dürfen und die Verhandlungsposition der Spielvermittler über die Höhe der Provision daher schwach ist, könnten sich die Spielvermittler der Gefahr der Zahlung unangemessen niedriger Provisionen durch die Landeslotteriegesellschaften ausgesetzt sehen. Die Landeslotteriegesellschaften, die selbst über ihre Webseiten die Teilnahme an Lotterien ermöglichen und damit bei der Gewinnung von Spielverträgen in Konkurrenz zu den gewerblichen Spielevermittlern stehen und letztlich zur Vermarktung ihres Lotterieangebots nicht auf private Spielvermittler angewiesen sind, könnten hierfür einen wirtschaftlichen Anreiz haben, zumal sie als alleinige Anbieter über eine starke Verhandlungsposition gegenüber gewerblichen Vermittlern verfügen und die Provisionssätze zu ihren eigenen Gunsten senken könnten.

111 Die Maßnahme könnte auch zur Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten geeignet sein. Eine Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels liegt vor, wenn sich anhand objektiver rechtlicher oder tatsächlicher Umstände mit hinreichender Wahrscheinlichkeit voraussehen lässt, dass die wettbewerbsbeschränkende Vereinbarung oder Verhaltensweise – unmittelbar oder mittelbar – tatsächlich oder möglicherweise den Waren- oder Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten beeinflussen kann (vgl. EuGH, Urt. v. 30.6.1966, 56-65, ECLI:EU:C:1966:38; Urt. v. 17.7.1997, C-219/95 P, ECLI:EU:C:1997:375, Rn. 20). Eine staatliche Maßnahme, die sich auf das gesamte Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats erstreckt, ist zur Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten geeignet (EuGH, Urt. v. 24.10.1995, ECLI:EU:C:1995:344, Rn. 20; EuGH, Urt. v. 19.2.99, C-35/99, ECLI*:* EU*:* C*:* 2002:97*,* Rn. 33). Zugleich könnte die Aufteilung des Marktes für die Nachfrage nach gewerblicher Spielvermittlung in 16 regionale Märkte mit jeweils einem nachfragenden Unternehmen, welches zugleich die Höhe der Provisionen festlegen kann, die Marktzutrittschancen für Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten erschweren und diese von einem Eintritt in den deutschen Markt und dem Anbieten ihrer Dienstleistungen abhalten.

112 b) Es könnte auch eine Unvereinbarkeit der Maßnahme mit Art. 101 Abs. 1 lit. c) AEUV vorliegen.

113 Danach sind mit dem Binnenmarkt unvereinbar und verboten alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, welche den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarkts bezwecken oder bewirken, insbesondere die Aufteilung der Märkte.

114 Eine Einschränkung des Wettbewerbs in diesem Sinne wird unter anderem dann bewirkt, wenn die Vereinbarung bzw. hier die staatliche Maßnahme i.S.d. Art. 106 Abs. 1 AEUV zu einer Einschränkung der geschäftlichen Handlungsfreiheit und Auswahlmöglichkeiten der Marktteilnehmer führt (vgl. EuGH, Urt. v. 24.10.1995, ECLI:EU:C:1995:344, Rn. 19; EuG, Urt. v.22.3.2011, T-419/03, Rn. 63).

115 Die Bestimmung des nicht erlaubten Glücksspiels und die in der Vermittlungserlaubnis unter Ziffer I Nr. 1 vorgeschriebene Vermittlung der Spielaufträge in den Bundesländern allein an die benannten Veranstalter – und damit die jeweilige Landeslotteriegesellschaft des Bundeslandes – schränkt die Vermittler in ihren Auswahlmöglichkeiten ein, da es in jedem Bundesland nur eine Landeslotteriegesellschaft gibt, welcher eine Veranstaltungserlaubnis für die Lotterien Lotto 6 aus 49, Super 6, Spiel 77, EuroJackpot, Keno, Plus5 und Glücksspirale erteilt wurde und keine Landeslotteriegesellschaft über eine Veranstaltungserlaubnis auch in anderen Bundesländern verfügt. Aufgrund dessen sind zugleich auch die Landeslotteriegesellschaften daran gehindert, eine Vermittlung von außerhalb des eigenen Bundeslandes akquirierten Spieltipps anzunehmen. Hierin könnte eine Unterteilung des Marktes für die Nachfrage nach Vermittlungsleistungen im Lotteriebereich in 16 regionale Märkte zu sehen sein, auf denen zwischen den Landeslotteriegesellschaften kein Wettbewerb bei der Nachfrage nach Vermittlungsleistungen stattfindet.

116 Hinsichtlich der Eignung der Maßnahme den zwischenstaatlichen Handel zu beeinträchtigen, wird auf die Ausführungen unter 1. a) Bezug genommen.

117 2. Die zweite Frage erweist sich als entscheidungserheblich, sofern die erste Frage zu bejahen ist. Eine Ausnahme von den Wettbewerbsregeln der Art. 101 ff. AEUV kommt nach Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV nur für Unternehmen in Betracht, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben. Sollten die Landeslotteriegesellschaften keine derartigen Unternehmen darstellen, wären die Wettbewerbsregeln uneingeschränkt auf sie anwendbar und ein Verstoß könnte nicht gerechtfertigt werden.

118 Ob es sich bei (Landes-)Lotteriegesellschaften, die staatliche Lotterien veranstalten, um Unternehmen handelt, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse i.S.v. Art. 106 Abs. 2 AEUV betraut sind, ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union bislang nicht geklärt.

119 Die Mitgliedstaaten verfügen bei der Festlegung dessen, was sie als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ansehen, über ein weites Ermessen, welches nur bei offenkundigen Fehlern in Frage gestellt werden kann (EuG, Urt. v. 15.6.2005, T-17/02, ECLI:EU:T:2005:218, Rn. 216 m.w.N.; Urt. v. 10.7.2025, C-254/23, ECLI:EU:C:2025:569, Rn. 60). Das allgemeine wirtschaftliche Interesse muss sich vom Interesse an anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens besonders unterscheiden (vgl. EuGH, Urt. v. 10.12.1991, C-179/90, Rn. 27). Klassische Fälle sind die Auferlegung von Universaldienstleistungsverpflichtungen, die der Zielsetzung dienen, die unerlässliche Grundversorgung der Allgemeinheit mit lebensnotwendigen Diensten für jedermann kontinuierlich, flächendeckend, nichtdiskriminierend und zu erschwinglichen Preisen sicherzustellen. Schließlich müssen die Verpflichtungen ausreichend klar und präzise definiert sein und einen obligatorischen Charakter haben (EuG Urt. v. 12.2.2008, T-289/03, ECLI:EU:T:2008:29 Rn. 188).

120 Gegen eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse könnte sprechen, dass mit der Veranstaltung der staatlichen Lotterien keine unmittelbare Gemeinwohlverpflichtung i.S.d. Art. 106 Abs. 2 AEUV einhergeht. Die Gemeinnützigkeit der großen Lotterien dürfte – anders als bei sonstigen Dienstleistungen der Daseinsvorsorge – nicht im Zusammenhang mit der Lotterieveranstaltung als Dienstleistung an sich stehen, sondern erst aus der staatlichen Trägerschaft der Lotterieunternehmen und aus der gesetzlichen Verpflichtung in § 10 Abs. 5 GlüStV folgen, wonach sicherzustellen ist, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus den Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder gemeinnütziger, kirchlicher oder mildtätiger Zwecke verwendet wird. Auch erscheint es fraglich, ob im Gegensatz zu den typischen Bereichen der Daseinsvorsorge an der Veranstaltung von Lotterien ein allgemeines öffentliches Interesse besteht oder ob nicht umgekehrt die Veranstaltung von Lotterien – etwa zur Kanalisierung des Spieltriebs der Bevölkerung (s.u.) – im öffentlichen Interesse eingeschränkt und staatlichen Unternehmen übertragen wird.

121 Auf der anderen Seite soll die Veranstaltung der staatlichen Lotterien nach § 1 GlüStV unter anderem den ordnungsrechtlichen Zielen der Sucht- und Kriminalitätsbekämpfung u.a. durch Kanalisierung des Glücksspielangebots (§ 1 Nr. 2 GlüStV) dienen, die im allgemeinen Interesse liegen. Zudem ist der weitere Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen. Die Bundesländer der Bundesrepublik Deutschland haben die Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots nach § 10 Abs. 1 und 2 GlüStV als eine ordnungsrechtliche öffentliche Aufgabe bestimmt.

122 Eine Betrauung i.S.d. Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV (siehe EuGH, Urt. v. 10.7.2025, C-254/23, ECLI:EU:C:2025:569, Rn. 64 m.w.N.) der Landeslotteriegesellschaften mit der Veranstaltung staatlicher Lotterien dürfte sich aus § 10 Abs. 1, 2 und 6 GlüStV ergeben, der den Bundesländern zur Erreichung der Ziele in § 1 GlüStV die Aufgabe der Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots auferlegt und ihnen die organisatorischen Gestaltungsspielräume im Hinblick auf die hierfür zuzulassenden juristischen Personen vorgibt. Art und Tragweite der Verpflichtungen der Landeslotteriegesellschaften werden in § 1 GlüStV hinreichend genau definiert. Die Betrauung der Landeslotteriegesellschaften erfolgt durch Gesetz und damit durch einen Hoheitsakt.

123 3. Die dritte Frage betrifft die Anwendbarkeit des Kohärenzgebots im Rahmen von Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV.

124 Sofern die Landeslotteriegesellschaften als Unternehmen anzusehen sind, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, kommt nach Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV eine Ausnahme von der Beachtung der Wettbewerbsvorschriften in Betracht, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert.

125 Die unter Art. 106 Abs. 2 AEUV fallenden Unternehmen können sich nur dann auf diese Vertragsbestimmung berufen, um eine gegen Art. 101 und Art. 102 AEUV verstoßende Maßnahme zu rechtfertigen, wenn die Wettbewerbsbeschränkungen oder sogar der Ausschluss jeglichen Wettbewerbs erforderlich sind, um die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe sicherzustellen (vgl. EuGH, Urt. v. 28.2.2013, C-1/12, ECLI:EU:C:2013:12,7 Rn. 106; Urt. v. 8.3.2017, C-660/15 P, ECLI*:* EU:C :2018:778, Rn. 29). Art. 106 Abs. 2 AEIV verkörpert ein Verhältnismäßigkeitsprinzip (EuGH 7.9.2016, C-121/15, ECLI:EU:C:2016:637 Rn. 53; Urt. v. 20.4.2010, C-265/08, ECLI:EU:C:2010:205 Rn. 33). Die Verhältnismäßigkeitsprüfung hat die Frage zum Gegenstand, ob die an sich unzulässigen Verhaltensweisen bzw. die vertragswidrigen Maßnahmen nach Reichweite und Umfang geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH Urt. v. 21.12.2011, C-242/10, ECLI:EU:C:2011:861 Rn. 55).

126 In seiner Rechtsprechung zu den Grundfreiheiten bezogen auf das Glücksspielrecht hat der Gerichtshof der Europäischen Union als besonderen Bestandteil der Verhältnismäßigkeitsprüfung das Kriterium der Kohärenz entwickelt (siehe z.B. EuGH, Urt. v. 6.11.2003, C-243/01, ECLI:EU:C:2003:597, Rn. 67; Urt. v. 21.10.1999, ECLI:EU:C:1999:514, C 67/98, Rn. 35 ff.; Urt. v. 8.9.2010, C-316/07, ECLI:EU:C:2010:504, Rn. 88 ff.; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, ECLI:EU:C:2010:505, Rn. 64). Das Kohärenzgebot verlangt, dass ein Mitgliedstaat die von ihm vorgetragenen gesetzgeberischen Ziele tatsächlich zu erreichen versucht und nicht nur vorgeschoben hat, um eigentlich fiskalische Ziele zu verfolgen und Einnahmen zu erzielen. Eine legitime Zielsetzung muss gerade durch das konkret eingesetzte Mittel in kohärenter und stringenter Weise verfolgt werden.

127 Ob das Kohärenzgebot auch im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung des Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV Anwendung findet, ist – soweit für den Senat ersichtlich – in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union bisher nicht geklärt. Als Ausdruck eines allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprinzips könnte eine Anwendung des Kohärenzgebots auch bei Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV in Betracht kommen.

128 Nimmt man eine Anwendbarkeit des Kohärenzgebots im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung des Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV an, müssten sich die aus den staatlichen Maßnahmen folgenden Einschränkungen (allein) an den gesetzlich festgelegten ordnungsrechtlichen Zielsetzungen in § 1 GlüStV messen lassen und darauf geprüft werden, ob sie die darin genannten Ziele tatsächlich zu erreichen versuchen. Die Anwendbarkeit des Kohärenzgebots ist damit für den Prüfungsmaßstab einer nicht auszuschließenden Rechtfertigung der staatlichen Maßnahmen entscheidungsrelevant.

129 Vor dem Hintergrund, dass staatliche Lotterien wie Lotto 6 aus 49, Super 6, Spiel 77, EuroJackpot, Keno, Plus5 und Glücksspirale in allen Bundesländern veranstaltet werden dürfen, von der jeweils landeseigenen Landeslotteriegesellschaft auch veranstaltet werden und innerhalb der Grenzen der Bundesländer vermittelt werden können – was nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV voraussetzt, dass deren Veranstaltung und Vermittlung den Zielen des § 1 GlüStV nicht zuwiderläuft –, bestehen Zweifel daran, inwieweit das Verbot einer bundeslandübergreifenden Vermittlung dieser bundesweit einheitlich durchgeführten Lotterien wirklich zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV beiträgt und nach Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV gerechtfertigt werden kann. Vorbehalte des Gesetzgebers gegen diese Lotterien selbst sind angesichts der Tatsache, dass sie in jedem Bundesland veranstaltet werden, in keinem Bundesland erkennbar.

IV.

130 Das Berufungsverfahren ist in entsprechender Anwendung des § 94 VwGO auszusetzen, bis der Gerichtshof der Europäischen Union über die Vorlagefrage entschieden hat.