VerfG Potsdam — 2014-06-20 — VfGBbg 50/13 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2014-06-20

Aktenzeichen: VfGBbg 50/13

Dokumenttyp: Beschluss

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.

Gründe

A.

I.

1. Die Beschwerdeführerin ist Polizeikommissarin und in der Polizeiinspektion F. tätig. Ihre Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die Kennzeichnungspflicht für Polizeivollzugsbedienstete gemäß § 9 Abs. 2 bis 4 Brandenburgisches Polizeigesetz (BbgPolG), die durch das am 1. Januar 2013 in Kraft getretene Siebente Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Polizeigesetzes vom 9. Juni 2011 (GVBl I Nr. 10) eingefügt worden ist. § 9 BbgPolG hat (unter Hervorhebung der angegriffenen Bestimmungen) folgenden Wortlaut:

| § 9

| (1) Auf Verlangen des von einer Maßnahme Betroffenen haben sich Polizeivollzugsbedienstete auszuweisen. (2) Polizeivollzugsbedienstete tragen bei Amtshandlungen an ihrer Dienstkleidung ein Namensschild. Das Namensschild wird beim Einsatz geschlossener Einheiten durch eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung ersetzt.

Hierzu hat das Ministerium des Innern die Verwaltungsvorschrift über die Legitimations- und Kennzeichnungspflicht von Polizeivollzugsbediensteten (VV Kennzeichnungspflicht) vom 21. November 2012 erlassen, die gemäß ihrer Nr. 5 ebenfalls am 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist.

2. Gegenüber der Beschwerdeführerin wurde nach Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen verfügt, dass sie bei Amtshandlungen in Dienstkleidung das ihr zur Verfügung gestellte Namensschild zu tragen habe. Mit Schreiben vom 5. April 2013 stellte sie beim Polizeipräsidium einen Antrag auf Befreiung von der Kennzeichnungspflicht, da die gesetzliche Grundlage hierfür verfassungswidrig sei. Diesen Antrag lehnte das Polizeipräsidium mit Bescheid vom 30. Mai 2013 ab. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob die Beschwerdeführerin Klage bei dem Verwaltungsgericht Potsdam (Az.: 3 K 3564/13), über die noch nicht entschieden ist.

3. Mit der am 11. Oktober 2013 erhobenen Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin geltend, die angegriffene Vorschrift verletze sie in ihren Grundrechten auf Datenschutz (Art. 11 Abs. 1 Verfassung des Landes Brandenburg - LV -) und auf Gleichbehandlung vor dem Gesetz (Art. 12 Abs. 1 LV).

Die Rechtssatzverfassungsbeschwerde sei zulässig. Sie werde durch die verfahrensgegenständlichen Regelungen selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihren Grundrechten betroffen. Es bedürfe auch keiner Erschöpfung des Rechtsweges, da ihre Verfassungsbeschwerde allgemeine Bedeutung habe. Sie werfe Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung auf und betreffe eine Vielzahl gleichliegender Fälle. Die Kennzeichnungspflicht gelte für ca. 3.500 Vollzugsbedienstete, von denen ca. 500 in geschlossenen Einheiten tätig seien. Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet. Nach der bis zum 31. Dezember 2012 geltenden Rechtslage habe für Polizeivollzugsbedienstete nur eine Pflicht zur Legitimation auf Verlangen des von einer Amtshandlung Betroffenen bestanden. Die nunmehr vorgeschriebene Kennzeichnungspflicht beschränke sich nicht mehr auf den Kreis der Betroffenen einer Maßnahme, sondern begründe für jedermann einen Anspruch auf unbeschränkte Identifizierung von Polizeivollzugsbediensteten bei sämtlichen Amtshandlungen in Dienstkleidung. Der dadurch bewirkte Eingriff in Art. 11 Abs. 1 LV sei unzulässig. Der Gesetzgeber habe im Rahmen der nach Art. 11 Abs. 2 LV gebotenen Interessen- und Güterabwägung wesentliche Gesichtspunkte nicht bzw. nicht hinreichend beachtet. Das öffentliche Interesse an einer gesetzestreuen, bürgernahen und transparenten Polizei werde überbewertet. Demgegenüber sei das Schutzbedürfnis der Polizeivollzugsbediensteten und deren Anspruch auf Fürsorge nach Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz nicht ausreichend berücksichtigt worden. Durch die namentliche Kennzeichnung würden berechtigte Schutzinteressen der Polizeibediensteten gefährdet. Es sei zu befürchten, dass es wegen der Einführung von Namensschildern zu vermehrten Übergriffen auf Bedienstete der Polizei oder deren Familienmitglieder kommen werde. Die gesetzliche Festlegung der Kennzeichnungspflicht verstoße damit auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Regelung sei zur Verbesserung der Transparenz und Überprüfbarkeit polizeilichen Handelns schon nicht erforderlich, zudem stehe sie angesichts der dadurch eröffneten Missbrauchsmöglichkeiten außer Verhältnis zu den mit ihr verfolgten Zielen.

Die angegriffene Vorschrift genüge ferner nicht dem Gebot der Normklarheit und verstoße gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Die wesentlichen Regelungen treffe nicht das Gesetz selbst, sondern gemäß § 9 Abs. 4 BbgPolG eine Verwaltungsvorschrift. Dieser werde insbesondere die Ausgestaltung der Ausnahmemöglichkeiten überlassen, tatsächlich gehe die VV Kennzeichnungspflicht in mehrfacher Hinsicht über die gesetzlichen Ausnahmetatbestände hinaus.

Schließlich verstoße die Einführung der gesetzlichen Pflicht zur namentlichen Kennzeichnung gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 12 Abs. 1 LV. Die gesetzliche Regelung in § 9 BbgPolG stelle eine sachwidrige Ungleichbehandlung der Polizeivollzugsbediensteten sowohl gegenüber den übrigen Polizeibediensteten im Land Brandenburg als auch gegenüber Polizisten dar, die vom Bund oder aus anderen Bundesländern im Land Brandenburg eingesetzt würden. Auch die in der VV Kennzeichnungspflicht enthaltenen Ausnahmen für bestimmte Vollzugspolizisten seien nicht gerechtfertigt und benachteiligten die übrigen, der Kennzeichnungspflicht unterworfenen Polizisten.

4. Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde bereits für unzulässig. Die Beschwerdeführerin könne nicht geltend machen, durch § 9 BbgPolG unmittelbar in ihren Rechten verletzt zu sein. Diese Vorschrift lege zwar die grundlegende Verpflichtung der Polizeibeamten zur Kennzeichnung fest, überlasse Inhalt, Umfang und Ausnahmen von dieser Verpflichtung aber gemäß Absatz 4 einer Regelung durch Verwaltungsvorschrift. Die belastenden Rechtswirkungen gingen erst von dieser Verwaltungsvorschrift aus, die damit Außenwirkung habe und im Normenkontrollverfahren nach § 47 Verwaltungsgerichtsordnung vor dem Oberverwaltungsgericht angegriffen werden könne. Zudem sei die Verpflichtung, ein Namensschild zu tragen, der Beschwerdeführerin gegenüber durch gesonderten Verwaltungsakt festgesetzt worden. Auch hierbei handle es sich um einen notwendigen und eigenständigen Vollzugsakt. Darüber hinaus habe die Beschwerdeführerin den Rechtsweg nicht erschöpft. Auf die restriktiv anzuwendende Ausnahmevorschrift des § 45 Abs. 2 Satz 2 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) könne sie sich nicht berufen. Es handle sich vorliegend weder um einen Fall von allgemeiner Bedeutung noch stehe eine Grundrechtsverletzung im Raum, die auch nur zeitweise hinzunehmen ganz und gar unerträglich wäre.

Daneben sei die Verfassungsbeschwerde auch unbegründet. Zwar greife die Kennzeichnungspflicht in das Grundrecht auf Datenschutz ein, dieser Eingriff sei allerdings durch überwiegende Allgemeininteressen gerechtfertigt. Die verfahrensgegenständliche Regelung solle das Vertrauen der Bürger in die Polizei durch Transparenz und Bürgernähe erhalten und stärken. Gleichzeitig könnten durch eine namentliche Kennzeichnung auch Anschuldigungen gegen Polizeibeamte besser aufgeklärt werden. Dem aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn resultierenden Anspruch der Polizeivollzugsbeamten auf Schutz ihrer Identität sei in ausreichendem Maße Rechnung getragen worden. Durch § 9 Abs. 3 BbgPolG und die VV Kennzeichnungspflicht seien die schutzwürdigen Belange der Polizeivollzugsbediensteten berücksichtigt worden. Nach Nr. 4.3 der VV Kennzeichnungspflicht könnten beispielsweise Polizeivollzugsbedienstete von der Kennzeichnungspflicht ausgenommen werden, wenn aufgrund polizeilicher Erfahrung oder anderer konkreter Umstände zu erwarten sei, dass unter Nutzung der namentlichen Kennzeichnungspflicht außerdienstliche Daten über den Polizeivollzugsbediensteten erlangt werden sollen. Nach Satz 4 dieser Bestimmung könne der Beamte über das Vorliegen dieser Voraussetzungen auch selbst entscheiden, wenn er die Entscheidung des Vorgesetzten nicht einholen könne. Es stehe nicht zu befürchten, dass sich nunmehr Übergriffe gegen Polizeibedienstete häuften. Seit Einführung der Kennzeichnungspflicht am 1. Januar 2013 sei dem Ministerium des Innern kein Fall eines Übergriffs unter Nutzung der sich aus der Kennzeichnung ergebenden Informationen bekannt geworden. Auch eine Erhöhung der Anzahl verleumderischer Anzeigen sei nicht festzustellen. Die Neuregelung des § 9 BbgPolG sei deshalb verhältnismäßig, insbesondere erforderlich und angemessen. Durch ein Ausweisen auf Verlangen oder eine nachträgliche Identifizierungsmöglichkeit im Bedarfsfall könnten die angestrebte Transparenz und Bürgernähe nicht in gleichem Maße erreicht werden. Die Pflicht zur namentlichen Kennzeichnung stehe auch nicht außer Verhältnis zu dem mit der Regelung verfolgten Zweck. Der Eingriff sei aus den vorgenannten Gründen nicht mit schwerwiegenden Auswirkungen verbunden.

Auch ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz liege nicht vor. Die von der Beschwerdeführerin angeführten Sachverhalte seien schon nicht vergleichbar, die Ausnahmeregelungen der VV Kennzeichnungspflicht (etwa für Kriminalpolizisten) zudem aus sachlichen Gründen gerechtfertigt.

Schließlich verstoße die Neuregelung weder gegen den Vorbehalt des Gesetzes noch den Bestimmtheitsgrundsatz. Der gesetzlichen Regelung sei der Grundsatz zu entnehmen, dass bei Amtshandlungen Namensschilder zu tragen seien. Auch die Ausnahmen hiervon seien in allgemeiner Form im Gesetz dargestellt, so dass die betroffenen Polizeivollzugsbediensteten ihre jeweiligen Verpflichtungen erkennen und sich entsprechend verhalten könnten. Die VV Kennzeichnungspflicht ihrerseits erweitere oder beschränke das Gesetz nicht eigenmächtig, sondern konkretisiere lediglich die grundlegenden gesetzlichen Regelungen.

B.

Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig.

I.

Die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz setzt voraus, dass der Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch die angegriffene Rechtsnorm in seinen Grundrechten betroffen ist (vgl. BVerfGE 1, 97, 101; 72, 39, 43; 102, 197, 206). Vorliegend fehlt es jedenfalls an dem Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit, mit dem sichergestellt werden soll, dass eine Verfassungsbeschwerde erst erhoben werden kann, wenn und soweit eine konkrete Beschwer besteht (vgl. BVerfGE 90, 128, 136).

1. Eine unmittelbare Betroffenheit liegt vor, wenn bereits die angegriffene Vorschrift, ohne eines weiteren Vollzugsaktes zu bedürfen, die Rechtsstellung des Beschwerdeführers verändert. Setzt das Gesetz demgegenüber rechtsnotwendig oder auch nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis einen besonderen, vom Willen der vollziehenden Gewalt getragenen Vollziehungsakt voraus, so kann sich die Verfassungsbeschwerde grundsätzlich nur gegen diesen Vollziehungsakt als dem unmittelbaren Eingriff in die Rechte des Einzelnen richten (vgl. etwa BVerfGE 1, 97, 102 f; 59, 1, 17 f; 72, 39, 43; 90, 128, 136; 97, 157, 164). Dies gilt nicht nur, aber in besonderer Weise dann, wenn das Gesetz der Verwaltung einen Entscheidungsspielraum zubilligt (vgl. BVerfGE 3, 1, 2; 17, 381, 386; 72, 39, 43).

| 2. Nach diesen Maßstäben ist die Beschwerdeführerin durch die verfahrensgegenständlichen Bestimmungen nicht unmittelbar betroffen.

1. Hinsichtlich § 9 Abs. 3 und 4 BbgPolG liegt dies auf der Hand. Der Absatz 3 regelt allein Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht und kann deshalb keine Beschwer begründen. Bei dem Absatz 4 handelt es sich um eine Ermächtigungsnorm, die keine eigene Regelung enthält. Derartige Ermächtigungsnormen können – für sich allein betrachtet – nicht unmittelbar in die Rechtssphäre des Bürgers eingreifen, selbst wenn sie mit Rechtsfehlern behaftet sein sollten (vgl. BVerfGE 45, 400, 413; 57, 70, 90).
2. § 9 Abs. 2 BbgPolG beschränkt sich darauf, die namentliche Kennzeichnungspflicht – nur dieser unterliegt die Beschwerdeführerin - im Grundsatz festzulegen. Die konkrete Ausgestaltung dieser Verpflichtung bleibt nach Abs. 4 einer Verwaltungsvorschrift überlassen, die u. a. „Inhalt“ und „Umfang“ der Kennzeichnungspflicht regelt. Soweit danach § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG überhaupt einen materiell-rechtlichen Regelungsgehalt hat, handelt es sich jedenfalls um eine vollziehungsbedürftige Norm, die für die Beschwerdeführerin keine unmittelbar verpflichtende Wirkung entfaltet. Dies ergibt sich schon aus dem nicht unerheblichen Entscheidungsspielraum, den die angegriffenen Bestimmungen der Verwaltung einräumen. So sieht § 9 Abs. 3 BbgPolG Ausnahmen von der Pflicht zur namentlichen Kennzeichnung vor, soweit dadurch der Zweck der Maßnahme oder Amtshandlung oder überwiegende schutzwürdige Belange des Polizeivollzugsbediensteten beeinträchtigt werden. Darüber hinaus erstreckt sich die Ermächtigung zum Erlass einer Verwaltungsvorschrift nach § 9 Abs. 4 BbgPolG auch auf die Regelung von Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht. Damit wird in den Rechtskreis des einzelnen Polizeivollzugsbediensteten erst dadurch eingegriffen, dass ihm gegenüber die namentliche Kennzeichnung angeordnet und damit zugleich – gegebenenfalls konkludent – festgestellt wird, dass in seinem Fall keine Ausnahmeregelung greift. Nicht schon das Gesetz selbst, sondern frühestens dieser individuelle Vollzugsakt begründet für den Bediensteten die Verpflichtung, der namentlichen Kennzeichnungspflicht nachzukommen.

3. Tritt die grundrechtliche Beschwer - wie hier – erst durch den Vollzug der angegriffenen Norm ein, dann muss der Beschwerdeführer nach den oben genannten Grundsätzen zunächst den gegen den Vollzugsakt eröffneten Rechtsweg erschöpfen, bevor er Verfassungsbeschwerde erheben kann. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn gegen den Vollzugsakt kein oder kein zumutbarer Rechtsweg eröffnet wäre (vgl. BVerfGE 100, 313, 354; 109, 279, 306 f; 115, 118, 137). Dies ist hier ersichtlich nicht der Fall. Die Beschwerdeführerin kann sich im Verwaltungsrechtsweg gegen die angeordnete namentliche Kennzeichnung wenden und hat diesen Rechtsweg bereits beschritten.

II.

Der Beschluss ist einstimmig ergangen. Er ist unanfechtbar.