VG Karlsruhe 10. Kammer — 10 K 8881/25 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-03-16

Aktenzeichen: 10 K 8881/25

ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2026:0316.10K8881.25.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: Art 3 Abs 1 GG, Art 56 AEUV, § 25 Abs 2 GlüStVtr BW 2021, § 42 Abs 2 GlSpielG BW, § 15 Abs 2 GewO

Rechtskraft: ja

Leitsatz

Zur Vereinbarkeit des Verbundverbots mit Unions- und Verfassungsrecht.(Rn.33) (Rn.43)

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1 Die Klägerin begehrt Spielhallenerlaubnisse für drei Verbundspielhallen und wendet sich gegen eine diesbezügliche Schließungsverfügung sowie ein angedrohtes Zwangsgeld.

2 Sie betrieb mit Erlaubnissen seit 2011 am Standort XXXstraße XXX in XXX die Spielhallen „XXX“, „XXX“ und „XXX“ sowie die nicht streitgegenständliche Spielhalle „XXX“, die sich in einem Gebäude befinden.

3 Mit Bescheiden vom 7. Juni 2017 erteilte die Beklagte der Klägerin auf deren Antrag hin für die vier Spielhallen Härtefallerlaubnisse (jeweilige Ziffer 1), die bis zum 30. Juni 2021 befristet wurden (Ziffern 2). Zu Ziffer 1 und 2 ordnete sie eine sofortige Vollziehung an (Ziffern 3).

4 Gegen die Befristung erhob die Klägerin mit Schreiben vom 29. Juni 2017 und vom 30. Juni 2017 Widerspruch.

5 Auf einen weiteren Antrag der Klägerin hin erteilte die Beklagte mit Bescheid vom 30. Juni 2021 für den Betrieb der von der Klägerin priorisierten Spielhalle „XXX“ eine bis zum 30. Juni 2036 befristete reguläre Erlaubnis (Ziffern 4-6). Die beantragten Erlaubnisse für die drei übrigen Spielhallen wurden versagt (Ziffern 1-3). Die Ablehnung begründete die Beklagte mit dem sogenannten Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG. Die Voraussetzungen des Vorliegens einer unbilligen Härte seien nicht gegeben. Es wurde eine Abwicklungsfrist bis zum 14. Juli 2021 eingeräumt.

6 Mit E-Mail vom 22. Juli 2021 forderte die Beklagte die Klägerin auf, die nach Ablauf der Abwicklungsfrist weiterhin geöffneten Spielhallen zu schließen und stellte anderenfalls eine Schließungsanordnung in Aussicht.

7 Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 29. Juli 2021 Widerspruch gegen den Bescheid vom 30. Juni 2021, soweit darin unter den Ziffern 1, 2 und 3 die jeweils beantragte Erlaubnis versagt wurde.

8 Mit Verfügung vom 9. August 2021 ordnete die Beklagte bezüglich der Spielhallen „XXX“, „XXX“ und „XXX“ nochmals die sofortige Vollziehung der Befristung in Ziffer 2 der Bescheide vom 7. Juni 2017 an, weil die vorherige Anordnung der sofortigen Vollziehung in den Bescheiden vom 7. Juni 2017 hinsichtlich der Befristung nicht begründet worden sei.

9 Bei Kontrollen am 21. September und am 1. Oktober 2021 waren die Spielhallen „XXX“, „XXX“ und „XXX“ weiterhin geöffnet.

10 Nach Anhörung der Klägerin ordnete die Beklagte mit Verfügung vom 4. Oktober 2021 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Schließung der drei Spielhallen an (Ziffern 1 und 2). Für den Fall, dass der Entscheidung nicht unverzüglich nachgekommen werde, drohte die Beklagte die Versiegelung der Geschäftsräume der Spielhallen an (Ziffer 3). Es wurde eine Gebühr in Höhe von 224,00 € festgesetzt (Ziffer 4).

11 Gegen die Schließungsverfügung erhob die Klägerin mit Schriftsatz vom 8. Oktober 2021 Widerspruch.

12 Mit Beschluss vom 24. März 2022 stellte das Verwaltungsgericht Karlsruhe die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 8. Oktober 2021 gegen Ziffer 3 der Verfügung der Beklagten vom 4. Oktober 2021 wieder her und lehnte die Eilanträge im Übrigen ab (10 K 3793/21, 10 K 477/22 und 10 K 478/22). Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht hinsichtlich der Androhung unmittelbaren Zwangs aus, dass es an der Darlegung von Erwägungen zum Auswahlermessen unter den Zwangsmitteln fehle, weil unmittelbarer Zwang gegenüber einem Zwangsgeld nachrangig sei. Die Beschwerden der Klägerin wies der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschlüssen vom 5. Dezember 2022 zurück (6 S 938/22, 6 S 939/22 und 6 S 940/22).

13 Bereits zuvor hatte die Beklagte der Klägerin mit Verfügung vom 3. Juni 2022 für den Fall, dass sie der Verfügung vom 4. Oktober 2021 nicht unverzüglich nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 € angedroht. Hiergegen richtete sich der Widerspruch der Klägerin vom 14. Juni 2022.

14 Die drei betroffenen Spielhallen waren bei einer Kontrolle am 14. Dezember 2022 geschlossen.

15 Mit Widerspruchsbescheid vom 8. August 2025, zugestellt am 15. August 2025, hob das Regierungspräsidium Karlsruhe Ziffer 3 der Verfügung der Beklagten vom 4. Oktober 2021 auf (Ziffer 1), wies die Widersprüche im Übrigen zurück (Ziffer 2), erlegte die Kosten des Verfahrens der Klägerin auf (Ziffer 3) und setzte eine Gebühr von 700 € fest (Ziffer 4).

16 Am 9. September 2025 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, die Befristung der Erlaubnisse vom 7. Juni 2017 nur bis zum 30. Juni 2021 sei ermessensfehlerhaft erfolgt. Die Möglichkeit einer Befreiung bzw. einer Härtefallerlaubnis sei nicht auf den Zeitraum bis zum Auslaufen des damaligen Glücksspielstaatsvertrags begrenzt gewesen, weil weder der Glücksspielstaatsvertrag noch die Landesglücksspielgesetze eine solche Befristung vorgesehen hätten. Aufgrund der Insolvenzgefahr hätte die Beklagte eine Befristung auf 15 Jahre bis 2032 vornehmen können und müssen. Weiter sei die Ablehnung der Spielhallenerlaubnisse mit Bescheid vom 30. Juni 2021 rechtswidrig. Die Beklagte hätte zum einen die Härtefallerlaubnisse verlängern können. Zum anderen verstoße das Verbundverbot gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe in einer Entscheidung die Inkohärenz einer Abstandsregelung festgestellt. Es gelte im Falle eines Verstoßes gegen das Kohärenzverbot der Anwendungsvorrang des Unionsrechts. Mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 seien Online-Glücksspiele erlaubt worden. Damit werde das Verbundverbot im stationären Bereich konterkariert und die Regelung sei inkohärent. Zudem könne in Spielbanken eine beliebige Anzahl an Geräten aufgestellt werden. Außerdem hätten die Länder Bayern, Nordrhein-Westfalen und Hessen von einer Öffnungsklausel im Glücksspielstaatsvertrag 2021 Gebrauch gemacht, wonach bis zu drei Spielhallen an einem Standort zugelassen werden könnten. Dies führe dazu, dass sich die Regelungen in den Bundesländern inkohärent gegenüberstünden. Überdies fehle eine wissenschaftliche Datenlage, ob das Verbundverbot dazu beitrage, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zu erreichen. Der Bundesgerichtshof habe in einer wettbewerbsrechtlichen Entscheidung zur Warenverkehrsfreiheit und der Versandapotheke DocMorris gefordert, dass die Mitgliedstaaten anhand von objektiven Daten beweisen müssten, dass eine von ihnen erlassene Maßnahme, die eine Grundfreiheit einschränke, geeignet und erforderlich sei. Diese Grundsätze seien auch im Glückspielrecht zu beachten.

17 Die Klägerin beantragt zuletzt,

18 1. die Beklagte zu verpflichten, ihr die beantragten Erlaubnisse für die Spielhallen „XXX", „XXX" und „XXX" unter der Anschrift XXXstraße XXX in XXX zu erteilen, und Ziffer 2 der Bescheide der Beklagten vom 7. Juni 2017 für die Spielhallen „XXX", „XXX" und „XXX" sowie Ziffern 1 bis 3 des Bescheides der Beklagten vom 30. Juni 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 8. August 2025 aufzuheben,

19 hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, die Erlaubnisse für die Spielhallen „XXX", „XXX" und „XXX" mit einer angemessenen Befristung, die in das Ermessen des Gerichts gestellt wird, aber über den 30. Juni 2021 hinausgeht, neu zu erteilen,

20 2. die Schließungsverfügung der Beklagten vom 4. Oktober 2021 (Ziffern 1, 2 und 4) in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 8. August 2025 aufzuheben,

21 3. die Verfügung der Beklagten vom 3. Juni 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 8. August 2025 aufzuheben,

22 4. die Kostenentscheidung und die Gebührenfestsetzung in Ziffern 3 und 4 des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 8. August 2025 aufzuheben.

23 Die Beklagte beantragt,

24 die Klage abzuweisen.

25 Zur Begründung führt sie aus, es liege keine Verfassungs- oder Unionsrechtswidrigkeit des Verbundverbots vor. Weiter sei die Befristung gemäß § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG a.F. zwingender Bestandteil der Härtefallerlaubnisse gewesen. Seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zum 1. Juli 2021 dürfe die Härtefallregelung nicht mehr angewendet werden. Im Übrigen sei die Gesetzesbegründung in Bezug auf das Verbundverbot, das Abstandsgebot und den Föderalismus umfassend.

26 Dem Gericht liegen die Akten der Beklagten und des Regierungspräsidiums Karlsruhe sowie die Gerichtsakten in den Verfahren 10 K 3793/21, 10 K 477/22 und 10 K 478/22 vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf, auf die Schriftsätze der Beteiligten im vorliegenden Klageverfahren und das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe

27 I. Die Klage hat keinen Erfolg.

28 1. a) Die auf Verpflichtung zur Erteilung von Erlaubnissen für den Betrieb der Spielhallen „XXX“, „XXX“ und „XXX“ gerichtete Klage ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.

29 b) Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der begehrten Spielhallenerlaubnisse (dazu aa) oder auf eine längere Befristung der erteilten Härtefallerlaubnisse (dazu bb). Die Bescheide der Beklagten vom 7. Juni 2017 und Ziffern 1 bis 3 des Bescheides der Beklagten vom 30. Juni 2021 sowie der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 8. August 2025, soweit er hierauf bezogen ist, sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

30 Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei der Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle ist grundsätzlich – so auch hier – der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - juris Rn. 206; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.2021 - 6 S 472/20 - juris Rn. 26 ff.; fortgeführt von VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.04.2024 - 6 S 552/23 - juris).

31 aa) Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung von Erlaubnissen für den Betrieb der drei Spielhallen „XXX“, „XXX“ und „XXX“.

32 Denn der begehrten Erteilung von Erlaubnissen nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG, § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 steht zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung das Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021, § 42 Abs. 2 LGlüG entgegen. Die streitgegenständlichen Spielhallen stehen unstreitig im baulichen Verbund mit der Spielhalle „XXX“, für deren Betrieb die Beklagte der Klägerin am 30. Juni 2021 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis bis zum Jahr 2036 erteilt hat.

33 (1) Es ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht von einer Unionsrechtswidrigkeit des Verbundverbotes auszugehen.

34 (a) Zunächst ist zur Vereinbarkeit mit Unionsrecht bereits nicht dargelegt oder sonst erkennbar, dass sich die Klägerin auf die Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV berufen kann. Ein Unternehmen kann sich gegenüber dem Staat, in dem es niedergelassen ist, auf den freien Dienstleistungsverkehr berufen, sofern die Leistungen an Leistungsempfänger erbracht werden, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind (sachlicher Schutzbereich, vgl. EuGH, Urteil vom 03.12.2020 - C-311/19 - juris Rn. 22). Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten ist aber nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt (räumlicher Schutzbereich, vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 - juris Rn. 83). Ein solcher ist hier nicht gegeben. Bei der Klägerin handelt es sich um eine GmbH mit Sitz in Deutschland. Die streitgegenständlichen Spielhallen befinden sich ebenfalls in Deutschland. Einen tatsächlich vorliegenden grenzüberschreitenden Sachverhalt hat die Klägerin mit ihrer Behauptung von französischen Kunden schon im Ansatz nicht dargelegt. Es kann auch nicht allein deshalb vom Vorliegen eines grenzüberschreitenden Sachverhalts ausgegangen werden, weil Unionsbürger aus anderen Mitgliedstaaten die angebotenen Dienstleistungen nutzen könnten. Daraus folgt, dass die bloße Behauptung eines Dienstleistungserbringers, ein Teil seiner Kunden komme aus einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem er niedergelassen ist, nicht ausreicht, um einen grenzüberschreitenden Sachverhalt nachzuweisen (vgl. EuGH, Urteil vom 03.12.2020 - C-311/19 - juris Rn. 24 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.08.2022 - 6 S 790/22 - juris Rn. 19).

35 (b) Unabhängig davon hat die Kammer entgegen der Auffassung der Klägerin auch keine Zweifel an der Vereinbarkeit des in Baden-Württemberg ausnahmslos geltenden Verbundverbots mit Unionsrecht.

36 Insbesondere ist eine Verletzung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 Satz 1 und Art. 56 Satz 1 AEUV nicht gegeben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15.11.2021 - 6 S 2339/21 - juris Rn. 26 und Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 - juris Rn. 18 ff. sowie grundsätzlich auch: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 - juris Rn. 52 ff.). Hinsichtlich der Eignung des Verbundverbots zur Erreichung des damit verfolgten Ziels der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren wird auf die Ausführungen im Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 - (juris Rn. 12 ff.) verwiesen. Gleiches gilt im Hinblick auf die Erforderlichkeit und Angemessenheit des Verbundverbots sowie die Vereinbarkeit mit dem unionsrechtlichen Kohärenzprinzip. Die Verhältnismäßigkeit und Kohärenz der Regelung des Verbundverbots nach § 42 Abs. 2 LGlüG, § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 wird weder durch die Öffnung des Online-Glücksspiels noch durch die unterschiedliche Anwendung der Öffnungsklausel des § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 durch die Länder in Frage gestellt (vgl. ausführlich VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15.11.2021 - 6 S 2339/21 - juris Rn. 24 ff. und Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 - juris Rn. 18 ff., jeweils m.w.N.). Die Kammer verkennt dabei nicht, dass die Landesgesetzgeber die Öffnungsklausel des § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 in unterschiedlichem Umfang in Anspruch genommen haben. Die Übergangsvorschrift des § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 ermöglicht den Ländern aber lediglich ein vorübergehendes Absehen von den Vorgaben des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021. Dadurch wird entgegen der Auffassung der Klägerin die Eignung und Erforderlichkeit des Verbundverbots nicht in Frage gestellt. Denn langfristig soll auch bei Inanspruchnahme der Öffnungsklausel die Zahl der Verbundspielhallen auf „Null“ reduziert werden. Deshalb kann eine solche Ausnahme nur befristet erteilt werden und soll als Bestandsschutzregelung nach den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag nur einen „sanfteren“ Übergang zu dem nach § 25 GlüStV 2021 vorgesehenen Zustand gewährleisten. Eine Pflicht zur Inanspruchnahme der Öffnungsklausel sollte ausdrücklich nicht bestehen (vgl. LT-Drs. 16/9487, S. 192 f.). Soweit einzelne Länder hier (erneut) langjährige Übergangsfristen geschaffen haben, mag dies die Frage aufwerfen, ob es sich dabei noch um eine „Übergangsfrist“ im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüSTV 2021 handelt; die grundsätzliche Konzeption des Glücksspielstaatsvertrages, der auf die Verringerung der Verfügbarkeit von Geldspielgeräten abzielt, wird dadurch jedoch nicht in Frage gestellt. Dies gilt erst recht, da die Öffnungsklausel weitere qualitative Voraussetzungen für die (vorübergehende) Erlaubnis von bestehenden Verbundspielhallen aufstellt (§ 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV) und damit auch in ihrem Anwendungsbereich zu einer weiteren Reduktion der Zahl von Verbundspielhallen führen wird. Im Ergebnis werden damit auch die Öffnungsklausel des § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 und die darauf beruhenden Ausnahmeregelungen in den unterschiedlichen Bundesländern dem Anliegen gerecht, das Ziel des Schutzes vor den von Spielsucht ausgehenden Gefahren in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse in dieser Sache vom 05.12.2022 - 6 S 938/22, 6 S 939/22 und 6 S 940/22 - n.v.).

37 (c) Entgegen der Auffassung der Klägerin hat sich die Sach- und Rechtslage zwischenzeitlich nicht nachhaltig zu ihren Gunsten verändert.

38 (aa) Der klägerseits zitierte Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. März 2023 - 23 CS 22.2677 - betraf eine für Wettvermittlungsstellen geltende Abstandsregelung zu Schulen, die keine Geltung für Spielhallen beansprucht. Rückschlüsse auf den vorliegenden Sachverhalt können deshalb nicht gezogen werden.

39 (bb) Der weitere Einwand, ausweislich eines Urteils des Bundesgerichtshofs vom 17. Juli 2025 - I ZR 74/24 - liege ein Verstoß gegen Grundfreiheiten vor, wenn die Behörden keine ausreichenden Beweise anhand von objektiv geeigneten, wissenschaftlichen Daten vorgelegt hätten, verfängt ebenfalls nicht.

40 Ungeachtet der Frage, ob zur Eignung des Verbundverbots zur Förderung der Suchtprävention hinreichende wissenschaftliche Daten vorliegen, ist zum einen die Anwendbarkeit der Dienstleistungsfreiheit – wie oben ausgeführt – nicht dargelegt.

41 Zum anderen handelt es sich bei dem genannten Urteil des Bundesgerichtshofs um eine zivilrechtliche, wettbewerbsrechtliche Streitigkeit, die nicht ohne Weiteres auf die vorliegende glücksspielrechtliche Streitigkeit übertragbar ist. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sich bei einer Ermessensentscheidung für eine Beschränkung des Angebots an Glücksspielen zu vergewissern, dass die Maßnahme tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2010 - C-46/08 - juris Rn. 65 und 85). Ein Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch eine restriktive nationale Maßnahme rechtfertigen lässt, muss dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände vorlegen, anhand derer dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2010 - C-316/07 u.a. - juris Rn. 71; Urteil vom 30.06.2011 - C-212/08 - juris; Urteil vom 15.09.2011 - C-347/09 - juris Rn. 56; Urteil vom 16.02.2012 - C-72/10 und C-77/10 - juris Rn. 63; Urteil vom 24.01.2013 - C-186/11 und C-209/11 - juris; Urteil vom 30.04.2014 - C-390/12 - juris Rn. 49). Dabei obliegt es dem Mitgliedstaat, der die restriktive Regelung durchgeführt hat, die Beweise vorzulegen, mit denen sich die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme rechtfertigen lässt (vgl. EuGH, Urteil vom 28.02.2018 - C-3/17 - juris Rn. 60). Ferner sind bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nationalen Regelung im Bereich der Glücksspiele nicht nur die Zielsetzung dieser Regelung im Moment ihres Erlasses zu berücksichtigen, sondern auch die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit darf sich nicht auf die Analyse der Sachlage im Moment des Erlasses der betreffenden Regelung beschränken, sondern hat dabei auch die Entwicklung der Umstände nach dem Erlass der fraglichen Regelung zu berücksichtigen (vgl. EuGH, Urteil vom 30.06.2016 - C-464/15 - juris 30 ff.).

42 Aus dieser Rechtsprechung lässt sich - wie der Europäische Gerichtshof ausdrücklich klargestellt hat - jedoch nicht ableiten, dass einem Mitgliedstaat nur deshalb die Möglichkeit genommen wäre, zu belegen, dass eine innerstaatliche restriktive Maßnahme diesen Anforderungen genügt, weil er keine Untersuchungen vorlegen kann, die dem Erlass der fraglichen Regelung zugrunde lagen (vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2010 - C-316/07 u.a. - juris Rn. 72; Urteil vom 30.04.2014 - C-390/12 - juris Rn. 51). Dabei hat der Gerichtshof betont, dass die aufgeworfene Frage, ob die nationalen Behörden, um restriktive Maßnahmen rechtfertigen zu können, in der Lage sein müssten, eine vor dem Erlass dieser Maßnahmen durchgeführte Untersuchung vorzulegen, die ihre Verhältnismäßigkeit untermauere, auf ein fehlerhaftes Verständnis seines Urteils vom 13. November 2003 (- C-42/02 -) beruhe. Der Gerichtshof habe (nur) hervorgehoben, dass ein Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen wolle, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch eine restriktive nationale Maßnahme rechtfertigen lasse, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden habe, alle Umstände vorlegen müsse, anhand derer dieses Gericht sich vergewissern könne, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genüge (vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2010, a.a.O. Rn. 71). Nirgends fordert der Europäische Gerichtshof zur Rechtfertigung von Beschränkungen im Bereich des Glücksspielwesens „empirische Untersuchungen“ oder wissenschaftliche Erkenntnisse (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 06.11.2024 - 4 A 2279/22 - juris Rn. 72; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 23.07.2025 - 3 M 56/25 - juris Rn. 39).

43 (2) Auch verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Verbundverbot bestehen nicht (vgl. grundsätzlich dazu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 - juris Rn. 29 ff. und 52 ff.).

44 (a) Insbesondere liegt entgegen der Auffassung der Klägerin im Verhältnis der Regulierung der Spielhallen und der Spielbanken keine Inkonsequenz in Bezug auf das von dem Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht und damit kein Verstoß gegen Art. 3 GG vor. Denn der Betrieb von Spielbanken und von Spielhallen ist in je eigener Weise an den in § 1 GlüStV 2021 benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs ausgerichtet (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 - juris Rn. 76 f.).

45 Die durch Spielbanken hervorgerufene Suchtgefahr unterscheidet sich wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung deutlich von derjenigen des Spielhallenangebots (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - juris Rn. 143 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10.03.2021 - 4 A 3178/19 - juris Rn. 73; Hamburgisches OVG, Beschluss vom 18.08.2021 - 4 Bs 193/21 - juris Rn. 13). So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (drei in Baden-Württemberg) aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spielhallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Dieser Unterschied wird auch nach der vorgesehenen und zum Teil bereits erfolgten Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund der Abstandsgebote grundsätzlich fortbestehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - juris Rn. 144; BVerwG, Beschluss vom 17.11.2023 - 8 B 28/23 - juris Rn. 11; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 - juris Rn. 78). Zu keinem anderen Ergebnis führt der klägerseits vorgebrachte Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 2. September 2024 - 1 B 56/24, wonach das Rauchverbot in Spielhallen gleichheitswidrig in die Berufsausübungsfreiheit eingreift, weil das Rauchen in Spielbanken erlaubt ist. Denn insoweit verneint das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes zwar eine Rechtfertigung der unterschiedlichen Behandlung des Rauchens unter dem Aspekt des Spielerschutzes (Rn. 28 ff.), betont aber gleichzeitig die Überzeugungskraft der Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zum Verbundverbot bei Spielhallen (Rn. 34).

46 (b) Ein Verstoß gegen Art. 3 GG liegt schließlich nicht im Verhältnis von Spielhallen einerseits und Pferdewettvermittlungsstellen sowie Lotto-Annahmestellen andererseits vor. Es liegen sachliche Gründe für eine Ungleichbehandlung vor, weil es sich bei Pferdewetten um ein historisch gewachsenes Sondersegment innerhalb des Glücksspielmarkts mit einem vergleichsweise geringen Anteil handelt (vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 07.02.2022 - 2 K 1838/21 - juris Rn. 43 m.w.N.) und das Suchtgefährdungspotential von Lotto-Annahmestellen geringer ist (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 09.11.2023 - 10 K 2605/22 - juris Rn. 60 m.w.N.).

47 bb) Der Hilfsantrag auf Erteilung einer längeren Befristung der Härtefallerlaubnisse unter Befreiung von den Vorgaben des Verbundverbots ist ebenfalls unbegründet.

48 Bereits seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zum 1. Juli 2021 (vgl. § 35 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021) war die Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG nicht mehr anwendbar (vgl. eingehend VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 29.06.2023 - 6 S 416/23 - juris Rn. 20, und vom 28.11.2022 - 6 S 717/22 - juris Ls sowie Rn. 10 ff.). Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 sieht die Möglichkeit einer Härtefallbefreiung - entsprechend § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 - nicht mehr vor, wie sich auch aus dessen Erläuterungen ergibt (vgl. näher VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.11.2022 - 6 S 717/22 - juris Rn. 10 f.). Zudem sieht § 51 LGlüG in der hier maßgeblichen Fassung vom 25. Februar 2025 auch keine Befreiung aus Härtefallgründen mehr vor.

49 2. Die zulässige Anfechtungsklage gegen die Schließungsverfügung der Beklagten ist unbegründet. Ziffern 1, 2 und 4 der Verfügung der Beklagten vom 4. Oktober 2021 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 8. August 2025, soweit er hierauf bezogen ist, sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

50 Wird ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben, so kann die Fortsetzung des Betriebs von der zuständigen Behörde verhindert werden (§ 15 Abs. 2 Satz 1 GewO). § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO ist im Fall einer fehlenden Spielhallenerlaubnis nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG anwendbar. § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO ist als allgemeine gewerberechtliche Regelung nicht nur dann anwendbar, wenn die Gewerbeordnung selbst eine Zulassung vorsieht, sondern auch in Fällen, in denen die Ausübung des Gewerbes, wie der Betrieb einer Spielhalle, in einem gewerberechtlichen Nebengesetz von einer Zulassung abhängig gemacht wird, in der Spezialvorschrift jedoch eine dem § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO entsprechende Vorschrift fehlt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.07.2015 - 6 S 679/15 - juris Rn. 7).

51 Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO sind gegeben, weil die Klägerin nicht über die erforderlichen Erlaubnisse nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG für den Betrieb ihrer drei Spielhallen verfügt.

52 Die angefochtene Verfügung erweist sich auch nicht als ermessensfehlerhaft; insbesondere ist nicht ersichtlich, dass offensichtlich dem Antrag der Klägerin auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zu entsprechen wäre. Vielmehr war dieser wegen des Verstoßes gegen das Verbundverbot – wie bereits ausgeführt – abzulehnen.

53 Mit Blick darauf, dass die Klägerin bereits seit dem 30. Juni 2021 nicht mehr über eine Erlaubnis für den Spielhallenbetrieb verfügt und die von der Beklagten zur Abwicklung des Betriebs gesetzte Frist am 14. Juli 2021 abgelaufen war, stellt sich die angeordnete sofortige Schließung mit Verfügung vom 4. Oktober 2021 auch nicht als unangemessen dar. Die Klägerin war zuvor mehrfach zur Schließung der Spielhallen aufgefordert worden, hatte jedoch weder gerichtlichen Eilrechtsschutz in Anspruch genommen noch ihre Spielhallen geschlossen.

54 Im Übrigen wird zur weiteren Begründung auf die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 24. März 2022 im einstweiligen Rechtsschutzverfahren (10 K 3793/21, 10 K 477/22 und 10 K 478/22) und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 5. Dezember 2022 (6 S 938/22, 6 S 939/22 und 6 S 940/22) sowie auf die hier angefochtenen Verfügungen verwiesen, § 117 Abs. 5 VwGO.

55 3. Die zulässige Anfechtungsklage gegen die Zwangsgeldandrohung ist ebenfalls unbegründet. Die Verfügung der Beklagten vom 3. Juni 2022 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 8. August 2025, soweit er hierauf bezogen ist, sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

56 Maßgeblich für die Beurteilung von Maßnahmen der Zwangsvollstreckung ist die Sach- und Rechtslage zu dem Zeitpunkt, in dem das Vollstreckungsverfahren abgeschlossen war, anderenfalls der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder Entscheidung (vgl. BVerwG, Urteile vom 14.03.2006 - 1 C 3.05 - juris Rn. 9 zur Zwangsgeldandrohung und 1 C 11.05 - juris Rn. 8 f. zur Zwangsgeldfestsetzung; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.01.2015 - 6 S 2234/13 - juris Rn. 18). Danach ist hier der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgeblich, weil das Vollstreckungsverfahren mit der Androhung eines Zwangsgeldes noch nicht abgeschlossen ist.

57 Nach § 2 LVwVG können Verwaltungsakte vollstreckt werden, 1. wenn sie unanfechtbar geworden sind oder 2. wenn die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt. Dem entspricht, dass unabdingbare Grundlage einer rechtmäßigen Verwaltungsvollstreckung allein die Wirksamkeit, nicht aber die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung ist (stRspr, BVerfG, Beschluss vom 07.12.1998 - 1 BvR 831/89 - NVwZ 1999, 290 <292>; BVerwG, Urteil vom 25.09.2008 - 7 C 5.08 - juris Rn. 12; sogenannter Trennungsgrundsatz).

58 Vorliegend lag mit der Schließungsverfügung vom 4. Oktober 2021, deren sofortige Vollziehung angeordnet war, ein vollstreckbarer, wirksamer Verwaltungsakt vor.

59 Selbst wenn man – aufgrund der noch fehlenden Bestandskraft der Schließungsverfügung – vom Trennungsgrundsatz absehen würde, wäre die Zwangsgeldandrohung rechtmäßig (vgl. zur Frage, ob die Rechtmäßigkeit der nicht bestandskräftigen, aber sofort vollziehbaren Grundverfügung im Rahmen der Anfechtungsklage gegen eine Zwangsgeldandrohung geprüft werden muss OVG Bremen, Urteil vom 04.12.2019 - 1 LB 47/15 - juris Rn. 61; BVerwG, Urteil vom 25.09.2008 - 7 C 5.08 - juris Rn. 14; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.01.2018 - 1 S 2794/17 - juris Rn. 4; VG Karlsruhe, Urteil vom 26.10.2022 - 6 K 2735/20 - juris Rn. 125). Denn die zu Grunde liegende Schließungsverfügung erweist sich – wie bereits ausgeführt – als rechtmäßig.

60 Im Übrigen wird zur weiteren Begründung auf den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 8. August 2025 verwiesen, § 117 Abs. 5 VwGO.

61 4. Schließlich ist die Anfechtungsklage gegen die Kosten- und Gebührenentscheidung des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 8. August 2025 unbegründet. Ziffern 3 und 4 des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 8. August 2025 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

62 a) Ziffer 3 des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 8. August 2025, wonach die Klägerin die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen hat, ist rechtmäßig. Sie beruht auf § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG i.V.m. § 155 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Da die Beklagte im Widerspruchsverfahren nur zu einem sehr geringen Teil – hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung vom 4. Oktober 2021 – unterlag, ist es rechtlich nicht zu beanstanden, der Klägerin die Kosten insgesamt aufzuerlegen.

63 b) Die in Ziffer 4 des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 8. August 2025 festgesetzte Gebühr in Höhe von 700 € ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

64 Die Gebührenentscheidung beruht auf den §§ 3, 4, 5 und 7 LGebG, der Gebührenverordnung Wirtschaftsministerium vom 18. Januar 2024 und Nr. 7.1 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zur Gebührenverordnung Wirtschaftsministerium). Nr. 7.1. des Gebührenverzeichnisses legt für die Zurückweisung von Widersprüchen einen Gebührenrahmen von 25 bis 5.000 Euro fest. Nach Nr. 2.3 der VwV-Kostenfestlegung beträgt der Pauschalsatz je Arbeitsstunde im höheren Dienst 95 €. Ausweislich der Widerspruchsakte hat das Regierungspräsidium Karlsruhe 7,5 Stunden Arbeitsaufwand einer Mitarbeiterin im höheren Dienst (95 € pro Stunde) zu Grunde gelegt (= 712,50 €). Ermessensfehler sind nicht dargelegt oder sonst ersichtlich.

65 II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

66 Von einem Ausspruch der vorläufigen Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten (§ 167 Abs. 2 VwGO) sieht die Kammer ab. Die Zulassung der Berufung war nicht veranlasst, da keiner der in § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO genannten Berufungszulassungsgründe vorliegt.

67 B E S C H L U S S

68 vom 16. März 2026

69 Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1, § 39 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nr. 54.1, Nr. 54.2.1 und Nr. 1.7.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 21. Februar 2025 auf 122.500 € festgesetzt (Spielhallenerlaubnisse 320.000 €, Schließungsverfügung 320.000 € sowie Zwangsgeldandrohung 2.500 €).

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