Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence PFPDT
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Berne, le 22 août 2013
Recommandation
émise au titre de l’art. 14 de la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration concernant la demande en médiation introduite
par X (demandeur)
contre
l’Administration fédérale des contributions (AFC)
I. Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence constate:
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A cette date, le demandeur et l’autorité ont ensuite échangé plusieurs courriers électroniques concernant les possibilités d’accès aux bases de données de l’AFC. Toutefois, aucun accord n’a pu être trouvé. 5. Le 9 mai 2012, le demandeur a déposé, par courrier électronique, une demande en médiation auprès du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (Préposé). 6. Le 14 mai 2012, le Préposé a informé par courrier électronique l’AFC du dépôt de la demande en médiation et a imparti un délai de 10 jours à l’autorité pour lui transmettre une copie du dossier et une prise de position. 7. Le 15 mai 2012, le Préposé a accusé réception de la demande en médiation par courrier électronique. 8. Le 16 mai 2012, le demandeur a adressé une seconde demande d’accès à l’AFC. Il a requis l’accès à différentes informations complémentaires concernant les contribuables (commune, nationalité, état civil, âge). 9. Le 24 mai 2012, l’AFC a sollicité une première prolongation jusqu’au 1 er juin 2012 du délai imparti pour transmettre au Préposé une prise de position ainsi qu’une copie du dossier. 10. Par courrier du 25 mai 2012, l’AFC a pris position concernant les deux demandes d’accès déposées par le demandeur. L’autorité a informé ce dernier qu’elle rejetait ses demandes d’accès. Elle a allégué ne pas pouvoir lui donner accès aux données structurées contenues dans ses bases de données et a refusé d’établir une nouvelle présentation structurée des données, non prévue dans ses bases de données. A l’appui de son refus, l’autorité a invoqué l’art. 5 al. 2 LTrans. Elle a d’une part indiqué au demandeur que les données statistiques relatives à l’impôt fédéral direct à partir de l’année 1990 sont publiées sur le site internet de l’AFC. D’autre part que « le fait que les données dont vous disposez ne semblent pas faciles à exploiter est certes fâcheux, mais ne peut pas constituer un motif, au nom de la loi sur la transparence, pour que l’AFC donne accès à des données de l’une (ou plusieurs) de ses banques de données ou pour qu’elle établisse une présentation structurée de (...) données qui n’existe pas à ce jour ». De plus, l’autorité a précisé qu’une présentation consolidée, telle que souhaitée par le demandeur, n’est pas prévue dans ses bases de données et impliquerait une importante charge administrative « en matière de programmation informatique ». Par ailleurs, l’AFC a souligné ne pas disposer de données relatives à la nationalité ou à l’âge des contribuables. Finalement, l’autorité a communiqué au demandeur le lien réticulaire permettant de consulter les statistiques publiées sur le site de l’AFC en fonction des communes et de l’état civil des contribuables. 11. Le 13 juin 2012, l’AFC a sollicité une seconde prolongation de délai. Le Préposé a fait droit à la demande de l’AFC et a prolongé jusqu’au 25 juin 2012 le délai imparti à l’autorité pour déposer une prise de position ainsi qu’une copie du dossier. 12. Le 25 juin 2012, l’AFC a transmis au Préposé une copie du dossier et sa prise de position. 13. Le 27 juin 2012, l’AFC a transmis au Préposé des documents complémentaires concernant la structure de ses bases de données. 14. Puisque la loi sur la transparence est entrée en vigueur le 1 er juillet 2006, le champ d’application temporel de la loi sur la transparence ne porte pas sur l’ensemble des documents requis par le demandeur. Dès lors, le Préposé à contacté ce dernier le 1 er mai 2013 afin de savoir s’il maintenait sa demande en médiation. Le demandeur a fait savoir au Préposé qu’il la maintenait.
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Toute personne qui a pris part à une procédure de demande d’accès à des documents officiels est habilitée à introduire une demande en médiation. La forme écrite simple suffit. La demande doit spécifier que l’affaire est confiée au Préposé. Elle doit être remise dans les 20 jours à compter de la réception de la prise de position de l’autorité. 19. Le demandeur a déposé auprès de l’Administration fédérale des contributions (AFC) une demande d’accès au sens de l’art. 10 LTrans et a reçu une réponse négative. Etant partie à la procédure de demande d’accès, il est légitimé à déposer une demande en médiation. Celle-ci a été remise au Préposé selon la forme prescrite et dans le délai légal. 20. La procédure de médiation peut se dérouler par écrit ou par oral (en présence de tous les intéressés ou de certains d’entre eux), sous l’égide du Préposé. C’est à lui qu’il incombe de fixer les modalités. 2
1 FF 2003 1864. 2 FF 2003 1865.
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pour tous les domaines dans lesquels la loi sur la transparence confère un certain pouvoir d’appréciation à l’autorité (p.ex. les modalités d’accès à des documents officiels) si la solution retenue par l’autorité est adéquate et proportionnée au vu des circonstances du cas d’espèce. Le Préposé peut faire des propositions dans le cadre de la procédure de médiation (art. 12 al. 2 OTrans) ou le cas échéant émettre une recommandation (art. 14 LTrans). 3
La loi sur la transparence accorde à toute personne le droit de consulter des documents officiels et d’obtenir des renseignements sur leur contenu (art. 6 al. 1 LTrans). Selon l’art. 23 LTrans (disposition transitoire) la loi sur la transparence ne s’applique que pour les documents officiels qui ont été produits ou reçus par l’autorité après son entrée en vigueur, à savoir le 1 er juillet 2006.
La notion de document officiel est définie à l’art. 5 LTrans. L’art. 5 al. 1 LTrans dispose qu’il s’agit de toute information enregistrée sur un support quel qu’il soit (let. a), détenue par une autorité (let. b) et concernant l’accomplissement d’une tâche publique (let. c).
L’art. 5 al. 2 LTrans, élargit la notion de document officiel. Aux termes de cette disposition, les documents qui peuvent être établis par un traitement informatisé simple sur la base d’informations enregistrées satisfaisant aux conditions de l’art. 5 al. 1 let. b et c LTrans constituent également des documents officiels. Ainsi, le droit d’avoir accès aux documents « qui n’existent qu’à l’état latent (documents virtuels) » est limité aux documents qui peuvent être aisément établis par une manipulation informatique élémentaire, à partir d’informations existantes. 4 Il s’agit essentiellement des banques de données électroniques dans lesquelles l’extrait requis n‘existe pas sous forme de document, mais dont l’établissement peut toutefois être réalisé à l’aide d’un software dont dispose l’administration. 5 La notion de traitement informatisé simple fait référence à un utilisateur moyen. 6 Ceci implique que les documents en question doivent pouvoir être générés par un utilisateur ne disposant pas de connaissances informatiques spécifiques. 7 Cependant, il se peut que l’établissement des documents au sens de l’art. 5 al. 2 LTrans nécessite plusieurs actions. 8 En outre, le message précise que la notion de traitement informatisé simple « est (...) appelée à évoluer avec le développement technologique ». 9
La délimitation de la durée admissible pour l’établissement d’un document par un traitement informatique simple au sens de l’art. 5 al. 2 LTrans « doit être appréciée conformément au but de la loi sur la transparence, la confiance et la compréhension dont l’administration dispose auprès du public, de manière à ce que tout un chacun dispose d’un droit d’accès effectif ». 10
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, 11 l’établissement d’une liste sur la base de données existantes, nécessitant 5 heures et 30 minutes par un collaborateur ne disposant pas de connaissances informatiques spécifiques, constitue un traitement informatisé simple au sens de l’art. 5 al. 2 LTrans.
3 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Eds.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, N 8. 4 Message relatif à la loi sur la transparence dans l’administration FF 2003 1838. 5 Arrêt du tribunal administratif fédéral A-3363/2012 du 22 avril 2013, consid. 3.5.1. 6 Message relatif à la loi sur la transparence dans l’administration FF 2003 1838. 7 Arrêt du tribunal administratif fédéral A-3363/2012 du 22 avril 2013, consid. 3.5.1. 8 Ibid. 9 Message relatif à la loi sur la transparence dans l’administration FF 2003 1838. 10 Arrêt du tribunal administratif fédéral A-3363/2012 du 22 avril 2013, consid. 3.5.2. et références citées. 11 Message relatif à la loi sur la transparence dans l’administration FF 2003 1838.
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12 Selon les informations transmises par l’AFC, les données statistiques sont actuellement disponibles jusqu’à l’année 2009.
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modifiée. Pour ce faire, il a fallut procéder à des analyses complexes pour chaque
année et chaque requête afin de « reconstituer les requêtes ».
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III. Se fondant sur les considérants susmentionnés, le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence recommande ce qui suit : 37. L’Administration fédérale des contributions (AFC) maintient son refus d’accorder l’accès aux documents requis. 38. Dans les dix jours à compter de la réception de la recommandation, le demandeur peut exiger que l’Administration fédérale des contributions (AFC) rende une décision selon l’art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) s’ il n’est pas d’accord avec la recommandation (art. 15 al. 1 LTrans). 39. Cette décision peut faire l’objet d’un recours devant le Tribunal administratif fédéral par le demandeur (art. 16 LTrans). 40. L’Administration fédérale des contributions (AFC) transmet au Préposé une copie de sa décision et des éventuelles décisions rendues par les autorités de recours (art. 13a OTrans). 41. La présente recommandation est publiée (art. 13 al. 3 OTrans). Afin de protéger les données relatives aux parties à la procédure de médiation, le nom du demandeur est anonymisé. 42. La recommandation est notifiée à:
X
l’Administration fédérale des contributions (AFC) Eigerstrasse 65 3003 Berne
Jean-Philippe Walter