Zürich: special building counts separately from overbuilding ratioGénéré par IA

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2014.00720

Urteil

der 1. Kammer

vom 27. Mai 2015

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Ersatzrichterin Nicole Tschirky, Gerichtsschreiber Martin Tanner.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

1. B,

2. Bausektion der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.

Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte mit Beschluss vom 27. Mai 2014 B die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung eines Kleintiergeheges mit Schopf, Pergola und Grillstation auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der C-Strasse 02 in Zürich.

II.

Der dagegen von A erhobene Rekurs wurde vom Baurekursgericht mit Entscheid vom 14. November 2014 abgewiesen.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob A mit Eingabe vom 16. Dezember 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, den angefochtenen Entscheid vollumfänglich aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerinnen. Das Baurekursgericht schloss am 9. Januar 2015 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. B und die Bausektion der Stadt Zürich beantragten in ihren Beschwerdeantworten vom 15. bzw. 28. Januar 2015 die Abweisung der Beschwerde. A hielt in seiner Replik vom 23. Februar 2015 an seinen in der Beschwerdeschrift gestellten Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 liegt gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) in der Wohnzone W2bI und ist mit einem Wohnhaus überbaut. Die Bauherrin möchte im rückwärtigen Grundstücksbereich ein Kleintiergehege mit Schopf für Meerschweinchen und Kaninchen sowie ein Gartencheminée errichten. Zugleich soll ein im Jahr 1999 bewilligtes altes Tiergehege abgebrochen werden.

2.

2.1 Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, die kantonalrechtliche Legaldefinition der Überbauungsziffer von § 256 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) werde durch die Bestimmungen von Art. 13 Abs. 1 BZO betreffend die Grundmasse und Art. 17 BZO betreffend Besondere Gebäude geändert, was unzulässig sei. Richtig besehen seien sowohl die Hauptgebäudeflächen als auch die Flächen von Besonderen Gebäuden an die Überbauungsziffer anzurechnen.

2.2 Das kantonale Recht regelt in § 256 PBG die Berechnung der Überbauungsziffer, überlässt es jedoch den Gemeinden die in den einzelnen Zonen geltenden Ziffern festzulegen. Aus § 13 der Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (ABV), in welchem die Aufteilung der Baumassenziffer auf Haupt- und Besondere Gebäude sowie verglaste Balkone, Veranden und andere Vorbauten ohne heiztechnische Installationen geregelt wird, kann – wie das Baurekursgericht in E. 4.4 zu Recht festhält – nicht durch Umkehrschluss auf eine fehlende Legiferierungskompetenz der Gemeinden hinsichtlich einer je gesonderten Regelung der Überbauungsziffer für Haupt- und Besondere Gebäude geschlossen werden (vgl. zu § 258 PBG und § 13 ABV: VGr, 25. Januar 2006, VB.2005.00518, E. 4.3.3 = RB 2006 Nr. 67 = BEZ 2006 Nr. 31). Steht es den Gemeinden frei, die in den einzelnen Zonen geltenden Ziffern festzulegen, wird auch die Festlegung einer separaten Überbauungsziffer für Besondere Gebäude neben einer Überbauungsziffer für Hauptgebäude durch das kantonale Recht nicht ausgeschlossen. Eine solche differenzierte Regelung trägt vielmehr den unterschiedlichen räumlichen Auswirkungen von Haupt- und Besonderen Gebäuden Rechnung. Auch aus der Entstehungsgeschichte von § 13 ABV kann nichts anderes abgeleitet werden (vgl. dazu VGr, 25. Januar 2006, VB.2005.00518, E. 4.3 = RB 2006 Nr. 67 = BEZ 2006 Nr. 31). Die zusätzliche Festlegung einer Überbauungsziffer für Besondere Gebäude im Sinn von Art. 17 BZO ist somit mit dem übergeordneten Recht vereinbar. Die entsprechende Auffassung des Baurekursgerichts, die entgegen der Meinung des Beschwerdeführers ausreichend begründet wurde, ist zu schützen.

3.

Der Beschwerdeführer macht geltend, das Bauvorhaben überschreite die nach der BZO maximal zulässige Überbauungsziffer.

3.1 In der Zone W2bI ist eine Überbauungsziffer von maximal 22 % zulässig (Art. 13 BZO).

Die Grundfläche der fraglichen Parzelle beläuft sich auf 1'085 m2. Die anrechenbare Fläche des bestehenden Wohnhauses misst 282 m2; daraus resultiert eine Überbauungsziffer von 25,99 %. Das geplante Kleintiergehege weist eine Fläche von 45,4 m2 auf, sodass seine Überbauungsziffer 4,18 % beträgt.

Bei einer effektiven Überbauung im Umfang von 25,99 % ist das Wohnhaus folglich als baurechtswidriges Gebäude im Sinn von § 357 Abs. 1 PBG einzustufen. Gemäss dieser Bestimmung dürfen bestehende Bauten und Anlagen, die Bauvorschriften widersprechen, umgebaut und erweitert werden, wenn keine überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Vorliegend erfolgt allerdings weder eine Umbau noch eine Erweiterung des bestehenden baurechtswidrigen Gebäudes. Vielmehr handelt es sich beim geplanten Tiergehege und dem Cheminée um eine separate Baute, für welche § 357 Abs. 1 PBG nicht zur Anwendung gelangt (vgl. VGr, 11. Februar 2009, VB.2008.00517, E. 3.2 = BEZ 2009 Nr. 25, mit weiteren Hinweisen). Das Kleintiergehege samt Cheminée ist somit gesondert auf seine Baurechtskonformität hin zu untersuchen.

3.2 Die geplante Baute dient nicht dem dauernden Aufenthalt von Menschen und ist zudem weniger als 4 m hoch. Damit ist es als Besonderes Gebäude im Sinn von § 49 Abs. 3 bzw. § 273 PBG zu qualifizieren.

Art. 17 BZO privilegiert derartige Bauten wie folgt: Für Besondere Gebäude, die insgesamt eine Überbauungsziffer von 5 % einhalten, sind nur die kantonalen Abstandsvorschriften zu beachten und darf die gemäss Art. 13 BZO vorgeschriebene Überbauungsziffer überschritten werden.

Die lokale Baubehörde versteht Art. 17 BZO nicht im Sinn einer "Gesamtüberbauungsziffer", welche in der Zone W2bI unter Hinzurechnung von 5 % für Besondere Gebäude 27 % betragen würde. Vielmehr erachtete sie einzig als massgeblich, ob das geplante Besondere Gebäude die Überbauungsziffer von 5 % einhält.

3.3 Gesetzliche Bestimmungen müssen in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihnen zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Die neuere bundesgerichtliche Praxis favorisiert einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen (BGE 139 II 173 E. 2.1 mit Hinweisen). Auslegungselemente sind insbesondere der Wortlaut der Norm, ihr Sinn und Zweck, ihre Entstehungsgeschichte sowie die Bedeutung, die der Norm im Zusammenhang mit anderen Bestimmungen zukommt. Die Auslegung ist daher auf die sachlich richtige Anwendung der betreffenden Norm (BGE 140 V 8 E. 2.2.1, mit Hinweisen) sowie auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen ausgerichtet (BGE 128 I 34 E. 3b).

Der Gesetzgeber hat mit den Besonderen Gebäuden eine eigenständige Gebäudekategorie geschaffen, die sich von derjenigen der Hauptgebäude unterscheidet. In diesem Sinn ist auch die Feststellung der Vorinstanz zu verstehen, es stünden hier unterschiedliche Nutzungen zur Diskussion, welche nicht miteinander verwechselt werden dürfen. Müssten sich geplante Besondere Gebäude eine Überbauungszifferüberschreitung durch vorbestehende Hauptgebäude anrechnen lassen, liefe dies in diesem Punkt auf eine Gleichsetzung der beiden Gebäudekategorien hinaus. Dies entspricht nicht dem Sinn und Zweck der BZO, welche Besondere Gebäude aufgrund ihrer eingeschränkten Nutzungsmöglichkeit und Grösse gerade privilegieren will. Auch aus den Materialien zur Entstehung der fraglichen kommunalen Bestimmung ergibt sich im Zusammenhang mit materiell rechtswidrigen Hauptgebäuden kein anderes Verständnis des historischen Gesetzgebers (vgl. dazu Weisung des Stadtrats an den Gemeinderat zur Revisionsvorlage Teil II der Bau- und Zonenordnung vom 16. Dezember 1998). Zwar trifft es zu, dass auch Besondere Gebäude die auf einer Parzelle vorhandenen Grünflächen reduzieren; zur Freihaltung von Gärten und dergleichen steht jedoch das spezifische Instrument der Freiflächenziffern gemäss § 257 PBG zur Verfügung. Den weiteren mit der Überbauungsziffer angestrebten Zielen, wie der genügenden Belichtung und Besonnung oder der Einordnung in die Umgebung, widerspricht dieses Auslegungsergebnis aufgrund der geringen Grösse von Besonderen Gebäuden nicht.

Sodann vermag der Beschwerdeführer aus dem Wortlaut von Art. 17 BZO nichts Entscheidendes zu seinen Gunsten ableiten: Eine streng grammatikalische Auslegung des Wortlauts von Art. 17 BZO könnte zwar allenfalls als Argument für das beschwerdeführerische Auslegungsergebnis herangezogen werden. Allerdings ist in dieser Bestimmung der Fall, wo das bestehende Hauptgebäude – wie vorliegend – die Überbauungsziffer gemäss Art. 13 BZO überschreitet, gerade nicht geregelt. Der Wortlaut schliesst die Auslegung der lokalen Baubehörde jedenfalls nicht aus.

Die Auslegung entspricht zudem unbestrittenermassen der langjährigen Praxis der Baubewilligungsbehörde. Dabei ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass mit der künftigen Fassung von Art. 13 Abs. 1 E-BZO klargestellt werden soll, dass sich die dortigen Überbauungsziffern nur auf Hauptgebäude beziehen. Weitere Änderungen sind in der aktuellen Revision in diesem Zusammenhang nicht vorgesehen. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass die Praxis der Bewilligungsbehörde auch dem Willen bzw. dem heutigen Gesetzesverständnis des Gesetzgebers entspricht.

Insgesamt ist die Auslegung der massgeblichen baurechtlichen Bestimmungen durch die beiden Vorinstanzen nicht zu beanstanden.

4.

Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, mit dem Bauvorhaben werde die gemäss Art. 13 Abs. 1 BZO maximal zulässige Gebäudelänge überschritten.

Das kantonale Recht differenziert bei der Gesamtgebäudelänge zwischen den Hauptgebäuden und den Besonderen Gebäuden. Letztere fallen bei der Bemessung der Gebäudelänge ausser Ansatz, es sei denn, die Bau- und Zonenordnung bestimme etwas anderes (§ 49 Abs. 3 PBG in Verbindung mit § 28 Abs. 2 ABV). Die Stadt Zürich hat von dieser Legiferierungskompetenz Gebrauch gemacht und abweichend von § 28 Abs. 2 PBG in Art. 13 Abs. 1 BZO festgehalten, dass die Besonderen Gebäude an die Gesamtgebäudelänge anrechenbar seien. Dies ergibt sich aus der Formulierung "Gebäudelänge inkl. besondere Gebäude". In der Zone W2bI darf sich diese "Gebäudelänge inkl. besondere Gebäude" auf maximal 25 Meter belaufen (Art. 13 Abs. 1 BZO).

Gleichwohl ist diese Bestimmung nicht so zu verstehen, dass sämtliche Gebäude auf einem Grundstück losgelöst von ihrer Anordnung auf der Parzelle zusammenzurechnen sind. Das Baurecht unterscheidet vielmehr zwischen der offenen und der geschlossenen Überbauung (§ 31 ABV). Als "offen" gilt eine Überbauung, deren Gebäude nach allen Seiten frei stehen (Abs. 1), das heisst, die vorgeschriebenen Grenz- und Gebäudeabstände einhalten (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 874). Als "geschlossen" gilt demgegenüber eine Überbauung, bei welcher die Gebäude einseitig oder mehrseitig zusammengebaut oder an die Grenze gestellt sind oder gestellt werden dürfen beziehungsweise müssen (Abs. 2). Vorliegend besteht zwischen dem Wohnhaus und dem geplanten Kleintiergehege ein Abstand von rund 10 Metern. Damit liegt eine offene Bauweise vor. Bei dieser Art von Grundstücksüberbauung sind die Längen der darauf stehenden Bauten nicht zusammenzurechnen. Im Unterschied zur geschlossenen Bauweise besteht bei genügend grossen Gebäudeabständen nicht die Gefahr einer städtebaulich unerwünschten Riegelbildung. Vielmehr bleibt die Möglichkeit von ein Ein- und Durchblicken auf die Parzelle erhalten.

5.

Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mangels Obsiegens hat der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Die beiden Beschwerdegegnerinnen beantragten keine Parteientschädigung.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 110.-- Zustellkosten;

Fr. 2'110.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …