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Assurance-chômage
Arbeitslosenversicherung
ATC (Cour des assurances sociales) du 21 juin 2022, X. c.
Caisse de chômage OCS*–*S1 20 71
Demande de restitution d’indemnités versées à tort ; délai de
péremption
l’administration aurait dû connaître les faits fondant l’obligation de restituer en faisant
preuve de l’attention que l’on pouvait raisonnablement exiger d’elle (consid. 2.2).
l’administration pouvait réclamer la restitution des prestations versées à tort dès cette
date (consid. 3.2).
pas à attendre l’entrée en force de la décision fondant la demande de restitution
(consid. 3.2).
Rückerstattung
von
zu
Unrecht
gezahlten
Entschädigungen;
Verwirkungsfrist
laufen, in dem die Verwaltung die Tatsachen, die die Rückerstattungspflicht
begründen, bei Anwendung der von ihr vernünftigerweise zu erwartenden Sorgfalt
hätte kennen müssen (E. 2.2).
Wirkung, so dass die Verwaltung die zu Unrecht ausbezahlten Leistungen ab diesem
Zeitpunkt zurückfordern konnte (E. 3.2).
Verwaltung musste nicht die Rechtskraft der Entscheidung abwarten, die den
Rückforderungsanspruch begründet (E. 3.2).
Faits
A. X., née le xx.xx.1980, mariée et mère de deux enfants nés en
2009 et 2014, titulaire d’un CFC d’employée de commerce, a exercé
plusieurs activités lucratives à temps partiel en qualité de vendeuse
avant d’être licenciée par son dernier employeur pour des absences
non justifiées. Elle a ainsi connu une période de chômage à partir du
30 avril 2015.
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Le 5 mai 2015, l’intéressée s’est inscrite à l’assurance-chômage
auprès de l’Office régional de placement de Sierre (ci-après : ORP) en
indiquant rechercher un emploi à 50 % dès le 4 mai précédent.
Depuis cette date, elle a requis le versement d’indemnités de
chômage.
Après avoir procédé aux mesures d’investigations usuelles, la Caisse
de chômage OCS (ci-après : la Caisse ou OCS) a indiqué à l’assurée,
le 22 octobre 2015, que son droit à l’indemnité de chômage ne
pourrait prendre naissance que dès le 31 mai 2015, dès lors qu’elle
avait conservé un droit au salaire de son ancien employeur jusqu’à
cette date. Le même jour, la Caisse a suspendu son droit à
l’indemnité de chômage durant 22 jours, au motif qu’elle avait
provoqué son licenciement. Par la suite, l’assurée a régulièrement
remis les documents topiques à l’ORP et a perçu les indemnités de
chômage.
B. (…) Par décision du 6 octobre suivant, le SICT a considéré que
l’assurée n’était pas apte au placement depuis le 4 mai 2015, au motif
que son organisation familiale ne lui permettait pas d’offrir la
disponibilité requise pour retrouver un emploi. Il a considéré que le
motif de son licenciement (absences), la solution de garde ponctuelle
mais non continue du père de l’assurée et l’impossibilité d’avancer en
novembre 2015 un cours prévu initialement en janvier 2016 d’une
durée de deux demi-journées par semaine (problème de garde durant
4 jours de cours) étaient des indices tendant à démontrer que
l’assurée ne bénéficiait pas d’une disponibilité suffisante pour prendre
un emploi. Cette décision a été confirmée le 27 février 2017 par le
SICT qui a rejeté l’opposition formée par l’assurée le 27 octobre 2016.
(…) En date du 29 mars 2017, X. a recouru auprès de la Cour de
céans en concluant à l’annulation de la décision entreprise. Dans un
jugement du 17 septembre 2018 (S1 17 81), son recours a été rejeté
(…). Ce jugement n’a pas fait l’objet d’un recours au Tribunal fédéral.
C. Par décision du 26 avril 2019, la Caisse a ordonné à l’assurée la
restitution d’un montant de 33’075 fr. 45 à titre d’indemnités de
chômage perçues à tort. Elle a relevé que la décision du 6 octobre
2016 prononçant son inaptitude au placement, rétroactivement depuis
le 4 mai 2015, était entrée en force dès lors qu’aucun recours n’avait
été interjeté au Tribunal fédéral contre le jugement du 17 septembre
2018 de la Cour de céans.
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X. s’est opposée à cette décision le 28 mai 2019 en faisant valoir que
la Caisse n’avait pas demandé la restitution des indemnités de
chômage dans le délai de péremption d’un an. (…) Subsidiairement,
elle a demandé à OCS qu’elle renonce à requérir la restitution d’un
montant de 33’075 fr. 45 car cela la mettrait dans une situation
difficile. Finalement, elle a requis l’octroi de l’effet suspensif à son
recours.
Le 27 février 2020, la Caisse a confirmé sa décision du 26 avril 2019
et rejeté l’opposition de l’assurée. Elle a estimé qu’elle n’avait été en
possession de tous les éléments nécessaires pour la restitution qu’au
moment où le jugement du 17 septembre 2018 du Tribunal cantonal
était devenu exécutoire. (…)
D . X. a recouru céans contre cette décision le 28 avril 2020,
concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation,
subsidiairement au renvoi du dossier à la Caisse pour nouvelle
décision dans le sens des considérants. (…).
Considérants (extraits)
2. Le litige porte sur le point de savoir si la Caisse était fondée, par sa
décision sur opposition du 27 février 2020, à réclamer à la recourante
le montant de 33’075 fr. 45, représentant la somme des indemnités de
chômage indûment perçues durant la période du 4 mai 2015 au
6 octobre 2016. Plus particulièrement, il convient de déterminer si la
décision de restitution des prestations du 26 avril 2019 a été notifiée
dans le délai légal ou si cette demande est nulle, en raison de la
péremption du droit de demander la restitution.
2.1 L'article 95 alinéa 1 de la loi fédérale sur l’assurance-chômage
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI ; RS 837.0), dans
sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2003, prévoit que la
demande de restitution est régie par l'article 25 de la loi fédérale sur la
partie générale du droit des assurances sociales (LPGA ; RS 830.1),
sous réserve de cas particuliers relatifs à la restitution de l'indemnité
en cas d'insolvabilité. Les prestations indûment touchées doivent être
restituées (art. 25 al. 1 1ère phrase LPGA).
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2.2 Le droit de demander la restitution de prestations indûment
touchées s’éteint un an après le moment où l’institution d’assurance a
eu connaissance du motif de restitution, mais au plus tard cinq ans
après le versement de la prestation (art. 25 al. 2 1ère phrase aLPGA et
95 al. 1 LACI). Il s’agit là d’un double délai de péremption, que la
caisse et le juge doivent examiner d’office dans la procédure de
restitution (arrêt 8C_616/2009 du 14 décembre 2009 ; Boris Rubin,
Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 22 ad art. 95
LACI).
Selon la jurisprudence, le délai de péremption relative d'une année
commence à courir dès le moment où l'administration aurait dû
connaître les faits fondant l'obligation de restituer, en faisant preuve
de l'attention que l'on pouvait raisonnablement exiger d'elle.
L'administration doit disposer de tous les éléments qui sont décisifs
dans le cas concret et dont la connaissance fonde – quant à son
principe et à son étendue – la créance en restitution à l'encontre de la
personne tenue à restitution (ATF 146 V 217 consid. 2.1 et 140 V 521
consid. 2.1). Si l'administration dispose d'indices laissant supposer
l'existence d'une créance en restitution, mais que les éléments
disponibles ne suffisent pas encore à en établir le bien-fondé, elle doit
procéder, dans un délai raisonnable, aux investigations nécessaires.
A ce défaut, le début du délai de péremption doit être fixé au moment
où elle aurait été en mesure de rendre une décision de restitution si
elle avait fait preuve de l'attention que l'on pouvait raisonnablement
exiger d'elle (ATF 112 V 180 consid. 4b ; arrêt du Tribunal fédéral des
assurances I 609/98 du 19 octobre 2000). En revanche, lorsqu'il
résulte d'ores et déjà des éléments au dossier que les prestations en
question ont été versées indûment, le délai de péremption commence
à courir sans qu'il y ait lieu d'accorder à l'administration du temps pour
procéder à des investigations supplémentaires (arrêts 8C_799/2017
du 11 mars 2019 consid. 5.4 ; 9C_454/2012 du 18 mars 2013
consid. 4 non publié in ATF 139 V 106 et les références ; ATF 133 V
579 consid. 5.1).
Lorsque le versement de prestations indues repose sur une erreur de
l'administration, le délai de péremption relative d'un an n'est pas
déclenché par le premier acte incorrect de l'office en exécution duquel
le versement est intervenu. Au contraire, selon la jurisprudence
constante, il commence à courir le jour à partir duquel l'organe
d'exécution aurait dû, dans un deuxième temps – par exemple à
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l'occasion d'un contrôle des comptes ou sur la base d'un indice
supplémentaire – reconnaître son erreur en faisant preuve de
l'attention que l'on pouvait raisonnablement exiger de lui (ATF 146 V
217 précité consid. 2.2 et les références ; arrêt 8C_405/2020 du
3 février 2021 consid. 3.2.2). En effet, si l'on plaçait le moment de la
connaissance du dommage à la date du versement indu, cela rendrait
souvent illusoire la possibilité pour l'administration de réclamer le
remboursement de prestations allouées à tort en cas de faute de sa
part (ATF 124 V 380 consid. 1 ; arrêt 8C_799/2017 précité
consid. 5.4).
2.3 Le destinataire d’une décision de restitution qui entend la
contester dispose en réalité de deux moyens qu’il convient de
distinguer de façon claire. S’il prétend qu’il avait droit aux prestations
en question, il doit s’opposer à la décision de restituer dans un délai
de trente jours. En revanche, s’il admet avoir perçu indûment les
prestations, mais qu’il invoque sa bonne foi et les difficultés
économiques qu’il rencontrerait en cas d’un remboursement, il doit
présenter une demande de remise (Boris Rubin, op. cit., n. 8 ad art. 95
LACI). Dans la mesure où cette requête ne peut être traitée sur le
fond que si la demande de restitution est entrée en force, la remise et
son étendue font donc l’objet d’une procédure distincte (art. 4 al. 2 de
l’Ordonnance sur la partie générale du droit des assurances sociales –
OPGA ; RS 830.11 ; arrêt 9C_678/2011 du 4 janvier 2012 consid. 5.1.1
et 5.2, paru in SVR 2012 IV Nr. 35 et les références). L’assureur
indique la possibilité d’une remise dans la décision en restitution
(art. 3 al. 2 OPGA).
3.1 En l’occurrence, par décision du 6 octobre 2016, le SICT a
déclaré la recourante inapte au placement dès son inscription au
chômage au motif que son organisation familiale (garde d’enfant) ne
lui permettait pas de bénéficier de la disponibilité requise pour
retrouver un emploi. Cette décision a été confirmée sur opposition le
27 février 2017, puis par la Cour de céans le 17 septembre 2018. Ce
jugement n’a pas été contesté auprès du Tribunal fédéral et est entré
en force trente jours après sa notification. Par conséquent, entre mai
2015 et octobre 2016, la recourante a perçu de façon indue
33 075 fr. 45 à titre d’indemnité de chômage. La restitution de ces
prestations touchées à tort a été requise par la Caisse par une
décision du 26 avril 2019. (…)
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3.2 La recourante s’est appuyée sur un jugement du Tribunal de
céans (rendu le 27 mai 2009 dans les causes S1 08 87 et S1 08 137),
dans lequel il avait été admis que l’Office cantonal AI du Valais puisse
statuer simultanément sur la question du droit aux prestations de
l’assurance-invalidité et sur la demande de restitution des prestations
indûment touchées, dans le but de sauvegarder le délai de
péremption d’une année de l’article 25 LPGA en cas de recours
contre la première de ces décisions. Cette façon de procéder a
ensuite été confirmée par le Tribunal fédéral qui ne l’a pas jugé
prématurée et qui a laissé entendre que cela permettait effectivement
d’interrompre le délai de péremption. Selon la Haute Cour, rien
n’obligeait ainsi l’assurance sociale à attendre que la décision
constatant le caractère indu du versement soit définitive (arrêt
9C_564/2009 du 22 janvier 2010 consid. 5).
Comme évoqué à juste titre par la recourante, un recours contre une
décision prise sur l’aptitude au placement n’a effectivement pas d’effet
suspensif (art. 100 al. 4 LACI), si bien que la décision du 6 octobre
2016 était immédiatement exécutoire. C’est d’ailleurs pour cette raison
que l’intimée a directement interrompu le versement des indemnités
de chômage. Or, dès cette date, elle pouvait également réclamer la
restitution des prestations qui avaient été versées à tort depuis le
4 mai 2015. A ce moment, force est de constater que la Caisse
disposait de tous les éléments quant au principe de la restitution,
quant à son montant, et quant à la personne tenue à restitution, soit
tous les éléments décisifs pour la demande de restitution.
Contrairement à ce qu’elle soutient, le fait de rendre une décision de
restitution en 2016 déjà ne comportait aucun risque de décisions
contradictoires. La situation d’espèce n’est en effet en rien
comparable à la jurisprudence citée par l’intimée (arrêt 9C_223/2010
du 30 décembre 2010), dans laquelle il manquait plusieurs éléments
essentiels (début du droit aux allocations pour perte de gain, montant
de celles-ci) à l’autorité administrative pour fixer le montant des
prestations complémentaires et l’étendue de la créance en restitution.
Dans cette affaire, ces inconnues n’ont été levées que lors du
prononcé des décisions par la Caisse cantonale de compensation qui
a ainsi fixé le dies a quo du délai de péremption (arrêt 9C_223/2010
précité consid. 4.2). Or, dans le cas d’espèce, l’intimée avait déjà
toutes les informations nécessaires pour rendre une décision de
restitution en octobre 2016 et il n’existait aucun risque de décisions
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contradictoires, dès lors qu’aucune autre autorité administrative ne
devait encore se prononcer sur un élément pouvant influencer la
créance en restitution. Au demeurant, elle semble oublier que le délai
de péremption de l’article 25 alinéa 2 LPGA concerne uniquement la
fixation de la créance en restitution et non son exécution (ATF 122 V
275 consid. 5a in fine). Dans cette mesure, si la demande de
restitution a été invoquée dans le délai et la forme prescrits, le délai
pour la fixer est respecté une fois pour toute et ce même si la décision
correspondante doit être annulée ultérieurement et remplacée par une
nouvelle décision dont le contenu a été corrigé. Le sort juridique
ultérieur de la décision de restitution ne joue donc aucun rôle (arrêt
8C_152/2013 du 28 octobre 2013 consid. 3.2 et arrêt du Tribunal
fédéral des assurances C 54/06 du 12 septembre 2006 consid. 4.1).
Partant, la Caisse n’avait pas à attendre sur l’entrée en force définitive
de la décision sur l’aptitude au placement de la recourante pour
rendre la décision de restitution. En faisant cela, elle a pris le risque
de voir sa créance en restitution se périmer.
A la lecture de la jurisprudence, le dies a quo du délai relatif de
péremption n’est ainsi pas lié à l’entrée en force de la décision
fondant la demande de restitution (entre autres exemples : arrêts
8C_616/2009 du 14 décembre 2009, dans lequel le délai de
péremption a commencé à courir dès une décision du Service de
l’emploi niant le droit à l’assuré à des indemnités de chômage en
raison d’un gain assuré incorrectement déclaré, quand bien même
cette décision a fait l’objet d’un recours puis a été annulée en dernière
instance quelques années plus tard ; C 27/02 du 3 avril 2003, dans
lequel il a été admis que le délai de péremption a débuté le jour où la
Caisse de chômage a eu connaissance des décisions de l’assurance-
invalidité octroyant des rentes d’invalidité, même si un recours était
toujours ouvert contre celles-ci ; arrêts du Tribunal cantonal vaudois
du 15 mai 2017 ACH 51/16 – 104/2017 et du 21 novembre 2011 ACH
59/11 – 135/2011, dans le cadre de demandes de restitutions suite à
des inaptitudes au placement et dans lesquels le délai d’un an a
commencé déjà lors de la décision de la division juridique des ORP et
non lors de la décision sur opposition ou le jugement du Tribunal
cantonal rendu bien plus tard sur la question de l’aptitude au
placement des assurés concernés). Il en va autrement de la situation
différente dans laquelle le paiement de prestations arriérées par une
assurance sociale justifie la restitution de prestations d'une autre
assurance, dans laquelle le caractère indu des prestations sujettes à
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remboursement n'apparaît dès lors qu'après coup (par exemple, dans
le cas d’un assuré handicapé qui n’est manifestement pas inapte au
placement et qui s’est annoncé à l’assurance-invalidité et perçoit des
indemnités de chômage jusqu’à la décision de cette assurance ;
art. 15 al. 3 OACI). Dans cette hypothèse, le délai de péremption (de
l’art. 95 al. 1bis LACI) ne commence à courir qu’à partir du moment où
la décision de rente d’invalidité avec effet rétroactif est entrée en force
car ce n’est qu’à ce moment-là que le caractère indu du versement
des indemnités de chômage est constaté. Le point de départ du délai
de péremption est donc subordonné à la naissance d’une obligation
de restituer l’indu (ATF 127 V 484 consid. 3b/dd). Or, dans le cas
d’espèce, l’obligation de restituer l’indu a pris naissance déjà le jour
où le SICT a constaté l’inaptitude au placement de la recourante,
dans sa décision du 6 octobre 2016 qui a été notifiée le même jour à
l’intimée. A cette date, OCS a pris connaissance des faits ouvrant le
droit à sa prétention en restitution et aurait dû entreprendre les
démarches utiles pour sauvegarder son droit dans le délai
péremptoire d’une année.
Il convient dès lors, avec la recourante, de retenir la date du 6 octobre
2016 comme moment déclencheur du délai de péremption d’une
année. A ce moment-là, quoi qu’en dise l’intimée, elle était
effectivement en possession de tous les éléments nécessaires pour
pouvoir se rendre compte qu’elle avait versé des prestations à tort.
Dans cette mesure, la décision du 26 avril 2019 a été rendue bien
après l’écoulement du délai de péremption d’une année, si bien que le
droit de l’intimée à réclamer la restitution de prestations indues s’est
éteint.
3.3 Attendu de ce qui précède, la demande de restitution n’ayant pas
été formulée dans le délai péremptoire d’un an de l’article 25 alinéa 2
LPGA, la créance de la Caisse est périmée. Il convient ainsi
d’admettre le recours et d’annuler la décision sur opposition du
27 février 2020 (et non de constater sa nullité : ATF 133 II 366
consid. 3.4 ; arrêt 8C_77/2018 du 30 avril 2018 consid. 3.2 et les
références citées). (…)