Par arrêt du 30.04.2025 (6B_138/2025), le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure de sa
recevabilité, le recours en matière de droit public interjeté par X_ contre ce jugement
A3 24 4
ARRÊT DU 27 DECEMBRE 2024
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Le juge soussigné de la Cour de droit public du Tribunal cantonal statuant en appel au
vu de l’art. 34m de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction admi-
nistratives (LPJA ; RS/VS 172.6) en relation avec l’art. 1 al. 1 a contrario et avec les
art. 398 ss du code de procédure pénale suisse (CPP ; RS 312.0)
dans la cause
X _________ SA , appelante représentée par Maître Marine Pralong, 1920 Martigny,
avocate
contre
CONSEIL COMMUNAL DE Y _________ , autorité attaquée
(contravention au droit des constructions)
appel contre la décision du 18 janvier 2024
Faits
A. Le xx.xx 2017, le Conseil communal de A _________, aujourd’hui Y _________, mit à
l’enquête publique au Bulletin officiel (B. O.) n° xx de ce jour-là (p. xx1) la requête de
X _________ SA en autorisation de transformer en restaurant une surface commerciale
dont elle était locataire dans un bâtiment sur la parcelle n° xxx du cadastre municipal,
immeuble classé en zone constructible.
Le 23 juin 2017, la requérante fut invitée à compléter le dossier de cette demande en
fournissant divers documents et précisions, avant d’être plusieurs fois relancée à ce sujet.
Le 19 décembre 2017, X _________ SA fut avisée qu’une inspection des lieux, menée à la
suite d’un incendie affectant en particulier la surface commerciale en cause, avait établi que
les travaux évoqués dans sa requête étaient en cours le 15 décembre 2017, qu’ils devaient
être immédiatement interrompus, qu’ils pouvaient entraîner une amende, tandis qu’une
éventuelle transgression de l’ordre d’arrêt des travaux lui en vaudrait une autre, d’au moins
10’000 francs.
Le 26 avril 2018, une amende de 1000 fr. fut infligée, sous la forme d’un mandat de
répression, à X _________ SA en raison des faits constatés le 15 décembre 2017. Ayant
demandé, le 11 octobre 2018, à pouvoir réaliser son projet avant l’octroi de l’autorisation,
elle se vit répondre, le 22 octobre 2018, que cette question ne pourrait être traitée qu’une
fois produits plusieurs documents encore manquants.
Une nouvelle enquête publique fut ouverte au B. O. n° xx2 du xx.xx1 2018 (p. xx3) sur la
demande de permis de bâtir de X _________ SA. Elle suscita, le xx.xx2 2018, une
opposition que le Conseil communal admit le 18 décembre 2019 quant à une terrasse, tout
en accordant, pour le reste, à la prénommée l’autorisation qu’elle avait requise.
Le 16 janvier 2019, l’opposant recourut au Conseil d’Etat qui, le 16 septembre 2020, fit droit
à ses conclusions en annulant l’autorisation délivrée à X _________ SA le 18 décembre
B. Le 11 juin 2021, le Service communal des constructions (SC) informa les deux
copropriétaires du n° xxx que l’examen d’une demande de patente d’établissement public
de X _________ SA avait montré qu’elle concernait des locaux servant au commerce de
détail. Ils avaient subi, de ce chef, un changement d’affectation nécessitant une autorisation.
Celle-ci devait être requise dans les 30 jours et s’étendre à l’aménagement d’une terrasse
qui n’avait non plus pas été autorisée. Il en allait de même de la reconstruction, déjà réalisée,
d’une annexe incendiée.
Relancés le 11 octobre 2021, les copropriétaires du n° xxx déposèrent cette demande qui
fut publiée au B. O. n° xx2 du xx.xx3 2021 (p. xx4 ; reconstruction d’un local commercial et
pose d’une enseigne). Ils obtinrent un permis de régularisation envoyé le 11 mars 2022.
C. Les 21 mars et 31 mai 2022, X _________ SA fut priée de se déterminer sur la
contravention aux art. 61 ss de la loi du 15 décembre 2016 sur les constructions (LC ;
RS/VS 705.1) qui pouvait résulter de ses travaux de 2021, entrepris sur le n° xxx malgré
l’annulation par le Conseil d’Etat de l’autorisation de bâtir communale de 2019 et l’ordre
d’arrêt des travaux du 15 décembre 2017.
X _________ SA garda le silence.
Le 18 janvier 2024, le Conseil communal la reconnut coupable de contravention aux art. 61
ss LC et la condamna à une amende de 15'000 francs.
D. Le 14 février 2024, elle appela de sa condamnation en concluant à son acquittement,
subsidiairement à une réduction de son amende à 2000 francs.
Le 3 avril 2024, le Conseil communal conclut à débouter l’appelante qui, le 25 avril 2024,
avança des remarques complémentaires et renonça à comparaître à des débats. Elle a
conclu à l’allocation de dépens.
Considérant en droit
1. L’appel est recevable (art. 34k al. 3, 34m lit. a LPJA ; art. 399 CPP).
2. L’art. 61 al. 1 lit. a LC menace d’une amende de 1000 à 100'000 fr. celui qui en tant que
responsable (notamment le propriétaire, le requérant, le responsable du projet, le maître
d’ouvrage, l’architecte, l’entrepreneur) exécute ou fait exécuter des travaux sans
autorisation, ne signale pas à l’autorité compétente le début et la fin des travaux, ne respecte
pas les conditions et les charges de l’autorisation octroyée, requiert une autorisation sur la
base d’indications inexactes, habite, met en location, utilise une construction ou une
installation sans avoir obtenu le permis d’habiter ou d’utiliser, ne se soumet pas à des ordres
de police des constructions qui lui ont été adressés ; l’amende peut être réduite dans les cas
de peu de gravité. L’art. 61 al. 2 LC la plafonne à 200 000 fr. dans les cas graves, p. ex. si
un projet de construction est réalisé malgré un refus d’autorisation, ou si des normes sont
violées par cupidité ou s’il y a récidive. On lit à l’al. 3 qu’une amende de 10'000 fr. au
minimum est prononcée à l’encontre de celui qui poursuit les travaux ou continue d’utiliser
la construction lorsqu’un ordre d’arrêt ou une interdiction d’utiliser la construction ou
l’installation lui ont été signifiés.
Aux termes de l’art. 63 al. 2 LC, « lorsqu’une infraction est commise dans la gestion
d’une personne morale, d’une société en nom collectif ou en commandite, d’une
entreprise individuelle ou d’une collectivité sans personnalité juridique ou de quelque
autre manière dans l’exercice d’une activité pour un tiers, l’autorité peut la condamner
au paiement de l’amende et lui confisquer le gain illicite ». Cette disposition introduit dans
le droit pénal cantonal des constructions une capacité délictuelle des entreprises, afin
de faciliter la tâche des autorités compétentes en leur évitant d’avoir à poursuivre
uniquement les organes de ces entités, comme c’était le cas sous le droit antérieur
(cf. Message du Conseil d’Etat à l’appui du projet de la LC, cf. BSGC, session de juin
2016, p. 1429).
Le Conseil communal était compétent pour appliquer ces normes en première instance,
les faits reprochés à l’appelante s’étant déroulés en zone à bâtir (art. 2 al. 1, 55 al. 1 lit.
c, 61 al. 1 lit. a LC).
3. X _________ SA ne nie pas que les travaux qu’elle a fait exécuter en 2021 sur le n°
xxx n’étaient couverts par aucune autorisation. Mais elle affirme que son administrateur
B _________, peu familier avec le droit des constructions et ne connaissant pas bien le
français, s’en était remis à un architecte que l’appelante avait mandaté et qui avait assuré
au prénommé qu’il pouvait lancer lesdits travaux. D’où une erreur sur les faits (art. 13
CP) ou sur l’illicéité (art. 21 CP) justifiant un acquittement (p. 8 ss du mémoire du
14 février 2024 ; p. 5 de la réplique du 25 avril 2024).
4. Cet argument table essentiellement sur des courriels échangés des 3 au 10 mai 2021
entre B _________ et un employé d’un bureau d’architecture. Il en ressort que celui-ci a
écrit, le 3 mai 2021, à B _________ avoir questionné la commune pour savoir si le projet
avait été autorisé, sur quoi on lui avait dit qu’une autorisation avait été délivrée le
18 décembre 2019 à X _________ SA ; puis l’interlocuteur de B _________ lui a indiqué,
le 10 mai 2021, que les travaux pouvaient commencer (annexes 3 et 5 du mémoire du
14 février 2024).
Ces pièces n’exculpent pas X _________ SA. Le prononcé du Conseil d’Etat du
16 septembre 2021 annulant l’autorisation de bâtir du 18 décembre 2019 a, en effet, été
notifié à B _________ (p. 9) qui administre cette société anonyme conjointement avec
un tiers disposant aussi de la signature collective à deux. On voit donc mal comment le
prénommé pouvait croire, à la lecture des courriels susvisés de mai 2021, que cette
autorisation était encore valable.
De plus, le dossier contient des courriels et des lettres où B _________ s’est exprimé
dans un français compréhensible, ce qui dément son assertion d’une connaissance
insuffisante de cette langue dont il s’était servi notamment pour solliciter, le 8 février
2019, une remise de l’amende de 1000 fr. décidée contre X _________ le 26 avril 2018
en se plaignant que les travaux interrompus sur le n° xxx1 étaient « bloqué(s) par une
opposition ». Cette remarque dénote qu’il savait en 2019 que l’autorisation du
18 décembre 2018 était un contestée par un recours. Elle dissuade d’admettre que
B _________ ignorait, en mai 2021, que ce permis de bâtir ne conférait désormais plus
aucun droit parce qu’il avait été annulé entre-temps.
Ses moyens tirés de l’art. 71 al. 1 de la loi d’application (datée du 12 mai 2016) du CP
(LACP ; RS/VS 311.1) combiné aux art. 13 (erreur sur les faits) et 21 (erreur sur l’illicéité)
de ce code sont inconsistants.
5. Les amendes sont à individualiser en fonction de la culpabilité des délinquants, du but
qu’ils poursuivaient, de leur situation personnelle et patrimoniale au moment du jugement
de l’appel, de leurs antécédents, etc. Cet impératif dérive des art. 47 ss et 106 al. 3 CP (cf.
art. 71 al. 1 LACP).
A teneur de l’art. 49 CP (intitulé concours), si en raison de plusieurs actes, l’auteur remplit
les conditions de plusieurs peines du même genre, il doit être condamné à la peine de
l’infraction la plus grave, augmentée dans une juste proportion, sans que la hausse
dépasse la moitié de cette peine.
6. Le Conseil communal a implicitement tablé sur cette norme, en fixant l’amende litigieuse
à 15'000 fr. parce X _________ SA avait contrevenu tant à l’al. 1 lit. a qu’à l’al. 3 de l’art. 61
LC, en réactivant en 2021 les travaux qu’il lui avait enjoint d’interrompre en 2017, sa faute
étant d’autant plus marquée qu’elle savait que le Conseil d’Etat avait annulé le
16 septembre 2020 l’autorisation de construire municipale du 18 décembre 2019 relative à
ce chantier.
7. L’art. 61 al. 3 LC complète l’art. 56 cette loi portant, sous al. 1, que lorsqu’un projet est
exécuté sans autorisation ou contrairement à l’autorisation délivrée, ou lorsque lors de
l’exécution d’un projet autorisé des dispositions sont violées, l’autorité compétente ordonne
l’arrêt total ou partiel des travaux et le fait observer ; lorsque les circonstances l’exigent,
elle peut ordonner l’interdiction d’utiliser les bâtiments et installations illicites. L’al. 2 précise
que ces décisions sont immédiatement exécutoires et qu’un recours n’a pas d’effet
suspensif.
L’art. 56 LC se range dans le chapitre 4 (art. 54 à 60) de cette loi. Il réglemente diverses
institutions de police des constructions allant de l’arrêt des travaux (art. 56) à l’exécution
par substitution (art. 60), en passant par la remise en état des lieux et la régularisation (art.
57). L’incrimination de l’art. 61 al. 3 LC doit se comprendre dans ce contexte, ce qui signifie
qu’elle vise uniquement des contraventions commises pendant une procédure de police
des constructions où ont été rendus un ordre d’arrêt des travaux ou une interdiction
d’utiliser une construction ou une installation.
8. Ici, les faits se caractérisent par deux procédures de police des constructions.
La première a démarré à l’occasion du chantier de 2017 sur la parcelle n° xxx1 ; elle a
inclus l’ordre d’arrêt des travaux du 19 décembre 2017 et a abouti à l’octroi à X _________
SA de l’autorisation de bâtir du 18 décembre 2018 que le Conseil d’Etat a annulée le
16 septembre 2020.
La seconde concernait les travaux de 2021 de X _________ SA sur le même immeuble en
2021 ; elle a débouché sur le permis de régularisation délivré le 11 mars 2022 aux
copropriétaires du n° xxx1, mais n’a comporté aucun ordre d’arrêt des travaux.
Il s’ensuit que X _________ SA n’a pas contrevenu à l’art. 61 al. 3 LC lors des faits de
2021 qui sont à l’origine de sa condamnation à l’amende de 15'000 fr. décidée par le
Conseil communal qui se trompe quand il argue à ce sujet de l’ordre d’arrêt des travaux du
19 décembre 2017.
9. Les art. 34m lit. a et f LPJA interdisent à la juridiction d’appel de réformer une
amende au détriment de l’appelant qui l’attaque (cf. p. ex. ACDP A1 23 24 du 16 août
2024 cons. 11 ; ACP A3 17 18 à 20 du 28 décembre 2017 cons. 11). On ne s’attardera
donc pas à rechercher si les agissements de 2021 de X _________ SA dans cette affaire
vérifiaient les prévisions de l’art. 61 al. 2 LC parce qu’ils avaient consisté à réaliser un
projet malgré le refus d’autorisation résultant du prononcé du Conseil d’Etat du
16 septembre 2020.
10. Le calcul des 15'000 fr. de l’amende contestée ayant illégalement été influencé par le
minimum légal de 10'000 fr. que le législateur a fixé pour les contraventions réprimées à l’art.
61 al. 3 LC (cons. 7 à 9), le montant de cette pénalité doit être ramené à 8000 fr., de façon
à mieux correspondre aux standards légaux, en évitant de minimiser les manquements
de X _________ SA et d’avantager indûment une administrée que sa condamnation
antérieure du 26 avril 2018 aurait dû rendre plus attentive à ses obligations de maître de
l’ouvrage. Une réduction plus forte équivaudrait à encourager ce type de comportement
chez une contrevenante qui a défié l’autorité par des travaux non autorisés aussi voyants
que la reconstruction d’une annexe.
11. L’appel est partiellement accueilli dans le sens de ce qui précède (art. 34m lit. f ; art. 409
CPP).
12. L’émolument de justice (500 fr., débours inclus) est réparti entre X _________ SA
(250 fr.) et la commune de Y _________ (250 fr.) qui lui versera 1300 fr. de dépens
(art. 424, 428 al. 1, 429 al. 1 lit. a CPP ; art. 1 al. 2 lit. c, 13 et 22 lit. f, 27, 36 de la loi
du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou
administratives - LTar ; RS/VS 173.8).
Prononce
reconnue coupable de contravention à l’art. 61 al. 1 lit. a LC ; elle est condamnée à une
amende de 8000 francs.
250 fr. à la charge de la commune de Y _________ qui versera 1300 fr. de dépens à
X _________ SA.
X _________ SA, et au Conseil communal de Y _________.
Sion, le 27 décembre 2024.