A1 25 17
ARRÊT DU 12 AOÛT 2025
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président ; Dr Thierry Schnyder et Frédéric Fellay, juges
; Raquel Rio, greffière,
en la cause
X _________ , recourante, représentée par Maître Jérôme Lorenzetti, avocat à Sion
contre
CONSEIL D’ETAT DU CA NTON DU VALAIS , autorité attaquée, et COMMUNE
Y _________ , autre autorité, représentée par Maître Christian Voide, avocat à Sion
(construction & urbanisme)
recours de droit administratif contre la décision du 27 novembre 2024
Faits
A. X _________ est propriétaire de la parcelle n° xxx (5935 m2), plan n° yyy, au lieu-dit
« A _________» de la commune Y _________ (ci-après : la commune). Ce bien-fonds
est colloqué en zone touristique et en zone sans affectation (207 m2) selon l’art. 65 du
règlement communal des constructions et des zones (RCCZ) approuvé par le Conseil
d’Etat le 13 août 1996. Il se trouve également en aire forestière (2181 m2 ; cf. art. 77
RCCZ).
Par avis publié au B. O. no xx du xx.xx.xxxx, le Conseil municipal Y _________ (ci-
après : le Conseil municipal) a rendu notoire qu’il avait décidé, en vertu des art. 27 LAT
et 19 LcAT, de déclarer zone réservée l’ensemble de ses zones à bâtir selon un
périmètre indiqué dans un plan déposé au bureau communal. Instaurée initialement pour
une durée de cinq ans, ladite zone réservée a été prolongée de trois ans par décision
de l’Assemblée primaire du 19 décembre 2023.
De février à avril 2019, X _________ a adressé à différents services cantonaux et
communaux des demandes de renseignements en vue de la réalisation d’une habitation
sur sa parcelle. Le 9 avril 2019, B _________, collaborateur auprès du SFNP, l’a
informée qu’une autorisation forestière n’était pas nécessaire eu égard à l’accès routier
envisagé.
Le 2 juin 2019, X _________ a adressé à C _________, conseillère municipale, une
demande de dérogation à la zone réservée car elle entendait ériger sur sa parcelle une
habitation en résidence principale. Elle a annexé à son courrier différentes pièces qui
attestaient de l’avancée de son projet (plans, échanges avec différents services
cantonaux et communaux, etc.).
Le 13 juin 2019, le Conseil municipal a informé X _________ que son projet ne
satisfaisait pas aux conditions d’une autorisation exceptionnelle car sa parcelle n’était
pas située dans un secteur largement bâti et que son bien-fonds était bordé par la forêt,
une haie protégée et deux cours d’eau. Il a recommandé à X _________ d’attendre la
définition du périmètre d’urbanisation (ci-après : PU) pour être informée des incidences
sur sa parcelle.
Le 21 juin 2019, X _________ s’est opposée à l’instauration de la zone réservée au motif
qu’elle entendait mener à bien son projet de construction. Afin de satisfaire aux
exigences de la LAT, elle a proposé à la commune de diviser sa parcelle en deux pour
permettre, d’une part, la réalisation de son habitation au sud et, d’autre part, laisser
vierge de toute construction le reste de la parcelle.
Le 16 octobre 2019, une séance de conciliation s’est tenue entre X _________ et le
Conseil municipal.
Le 29 octobre 2019, X _________ a adressé à C _________ et à l’ancien président de
la commune, D _________, une demande de « préavis favorable » pour la construction
de son habitation. A l’appui de sa requête, elle s’est référée à la proposition discutée lors
de la séance de conciliation, soit la division de sa parcelle.
Le 22 juillet 2020, le Conseil municipal a informé X _________ que son projet ne
répondait que partiellement aux exigences requises en matière d’aménagement du
territoire. Il a néanmoins préavisé favorablement la requête déposée moyennant une
implantation de la construction délimitée conformément à un plan annexé à son courrier.
Il a précisé qu’en cas de respect des bases légales et de l’emprise du projet, il publierait
la demande d’autorisation de construire au B.O., en dérogation à la zone réservée.
Par un courriel du 28 juillet 2020 adressé au technicien communal E _________,
X _________ a sollicité des précisions quant au courrier du 22 juillet 2020. Elle a
souhaité qu’on lui explique pourquoi sa parcelle ne répondait que « partiellement » aux
exigences requises et les bases légales évoquées dans ledit courrier.
Le 31 juillet 2020, E _________ lui a répondu que la surface délimitée sur le plan
communiqué le 20 juillet 2020 était compatible avec la LAT et que la commune était en
train d’analyser l’affectation future du reste de la parcelle. Quant aux bases légales
mentionnées, elles se rapportaient à la législation sur les constructions (LC, OC et
RCCZ).
Le 19 novembre 2020, le Conseil municipal a invité X _________ à lui faire savoir si elle
entendait maintenir ou retirer son opposition du 21 juin 2019, tout en lui rappelant qu’il
avait préavisé favorablement son projet de construction en date du 22 juillet 2020.
Le 27 novembre 2020, X _________ a retiré son opposition du 21 juin 2019 compte tenu
de « l’approbation » de son projet par la commune.
Le 22 décembre 2020, le secrétaire municipal a informé X _________ que le Conseil
municipal n’était pas en mesure de se prononcer quant à l’affectation future des parcelles
comprises dans la zone réservée.
De janvier à avril 2021, X _________ a sollicité du service technique de la commune
divers renseignements en vue du dépôt d’un dossier d’autorisation de construire (plans
des canalisations et des voies d’accès, installation d’une cuisinière à gaz, etc.).
Le 11 juin 2021, X _________ a déposé une demande d’autorisation de construire.
Le 23 juillet 2021, E _________ a demandé à X _________ des compléments (plans du
cabanon de jardin, informations sur les places de stationnement, etc.), qui lui ont été
communiqués le 27 juillet 2021.
Le 30 juillet 2021, la demande d’autorisation de construire a été mise à l’enquête
publique. La publication se référait à la construction « d’une maison individuelle en
résidence principale et en dérogation à la zone réservée ». Elle n’a soulevé aucune
opposition.
Le 9 septembre 2021, le dossier a été transmis à différents services cantonaux, pour
préavis.
Le 10 septembre 2021, le Secrétariat cantonal des constructions (SeCC) a délivré un
préavis négatif. Il a indiqué que le projet se trouvait en partie en aire forestière et relevait
de ce fait également de la compétence de la Commission cantonale des constructions
(CCC). Il a également précisé que la construction envisagée n’était, en l’état, pas
autorisable.
Le 27 septembre 2021, le Service du développement territorial (SDT) a rendu un préavis
négatif. Il a relevé qu’une dérogation à la zone réservée n’était pas envisageable puisque
le projet était situé dans un secteur non largement bâti. Il a également souligné que
l’accès au bien-fonds n° xxx était difficile en raison de la présence de bisses et de
chemins pédestres et que la construction d’un bâtiment sur cette parcelle entraînerait un
mitage du territoire.
Le 20 octobre 2021, la section nature du Service des forêts, des cours d’eau et du
paysage (actuellement Service des forêts, de la nature et du paysage [SFNP]) a préavisé
négativement le projet. Elle a relevé que certains des aménagements prévus affectaient
une haie protégée au sens des art. 17 LcPN, 19 OcPN et 72 let. b RCCZ et que les
atteintes portées à cet objet ne pouvaient pas être compensées.
Le 18 novembre 2021, X _________ a fait abattre plusieurs arbres présents sur sa
parcelle (10 épicéas).
Les 19 et 28 janvier 2022, X _________ a interpellé E _________ afin de connaître l’état
d’avancement de son dossier.
Le 3 février 2022, E _________ a répondu à X _________ que son projet avait bénéficié
d’une dérogation à la zone réservée le 22 juillet 2020, mais que le défrichement opéré
entre-temps compromettait l’adéquation de son projet avec la modification du plan de
zones. Il l’a également informée que le Conseil municipal statuerait sur sa demande
d’autorisation une fois reçu le préavis du SDT relatif à la révision du plan de zones.
Le 4 juillet 2022, le Conseil municipal a informé l’entreprise générale F _________ SA,
mandataire de X _________, que le projet était contraire au futur plan de zones et qu’il
avait décidé de suspendre le traitement de sa demande conformément à l’art. 41 LC.
Le 2 novembre 2022, F _________ SA s’est adressée à l’actuel président de la
commune, G _________, afin de connaître l’état d’avancement du dossier. Elle lui a
également rappelé le préavis positif intervenu le 22 juillet 2020 et les démarches
entreprises par sa cliente. Pour ces motifs, elle estimait qu’une autorisation de construire
devait être délivrée.
Le 8 novembre 2022, G _________ a répondu que le préavis négatif du SDT du
27 septembre 2021 revêtait un poids particulier, au motif que ce service allait ensuite
examiner la révision du plan et du règlement de zones de la commune. Il a également
précisé qu’il allait contacter le SDT afin que ce dernier documente son préavis. Enfin, il
a relevé que le défrichement effectué le 18 novembre 2021 ne plaidait pas en faveur de
X _________.
B. Par décision du 21 décembre 2022 expédiée le 20 mars 2023, le Conseil municipal a
refusé l’autorisation de construire sollicitée le 11 juin 2021 en raison de l’appartenance
de la parcelle n° xxx à la zone réservée. Il s’est notamment référé aux arguments
développés par le SDT dans son préavis du 27 septembre 2021.
C. Le 20 avril 2023, X _________ a déposé auprès du Conseil d’Etat un recours à
l’encontre de la décision communale du 21 décembre 2022. Elle a demandé à ce que la
procédure soit suspendue jusqu’à droit connu sur la demande de reconsidération qu’elle
avait déposée simultanément auprès de la commune. Elle a invoqué une violation de
son droit d’être entendue car le préavis du SDT ne lui avait pas été communiqué. Au
fond, elle a estimé que le courrier du 22 juillet 2020 constituait une décision qui lui
conférait le droit de bâtir et que le refus intervenu le 21 décembre 2022 était contraire au
droit. Enfin, elle a souligné qu’elle avait reçu de la commune des assurances quant à
l’approbation de son projet et que sa bonne foi devait être protégée.
D. Par décision du 21 octobre 2024, la commune a classé plusieurs haies et bosquets
en tant qu’objets protégés au sens de l’art. 72 let. b RCCZ, dont la haie présente sur la
parcelle n° xxx. Le 16 décembre 2024, X _________ a déposé un recours contre cette
décision auprès du Conseil d’Etat.
E. Par décision du 27 novembre 2024, le Conseil d’Etat a rejeté le recours du 20 avril
importants du préavis du SDT du 27 septembre 2021 et que le mémoire de recours
démontrait la bonne compréhension par X _________ de la décision communale. De
plus, la recourante avait pu consulter le dossier complet lors de l’instruction de son
recours. Son droit d’être entendue avait donc été respecté. Au fond, il a retenu que le
courrier du 22 juillet 2020 constituait une simple réponse à une demande de
renseignements qui ne liait pas la commune. De plus, cette dernière s’était uniquement
engagée à publier la demande d’autorisation au B.O. Le Conseil d’Etat a également jugé
que l’intérêt public à un aménagement du territoire cohérent devait dans tous les cas
l’emporter face à l’intérêt privé de X _________ à construire. Enfin, dans la mesure où
les informations transmises à X _________ ne revêtaient aucun caractère contraignant,
cette dernière ne pouvait pas se prévaloir de la violation du principe de la bonne foi.
F. Le 21 janvier 2025, X _________ a recouru céans en prenant les conclusions
suivantes :
« A titre incident :
et bosquets affectant la parcelle No xxx.
Au fond :
est réformée en ce sens que l’autorisation de construire sollicitée par X _________ lui est accordée.
des considérants.
commune Y _________ ».
A titre de moyens de preuve, X _________ a demandé l’édition du dossier de la cause
par le Conseil d’Etat et la commune. Elle a également requis la transmission du dossier
d’approbation de la zone réservée, en particulier son opposition du 21 juin 2019, par le
Service administratif et juridique du Département de la mobilité, du territoire et de
l’environnement (SAJMTE) et la commune. En outre, elle a sollicité le dépôt, par le
SFNP, du dossier validant l’accès routier projeté et, par la commune, du dossier de
classement des haies et bosquets. Enfin, elle a demandé la mise en œuvre d’une
inspection locale.
A l’appui de ses conclusions, X _________ a invoqué une violation de son droit d’être
entendue. Elle a reproché à l’autorité précédente de ne pas avoir administré certains
moyens de preuve. Elle a également relevé que le dossier communal ne contenait pas
le préavis du SDT, contrairement aux dires du Conseil d’Etat, et que la motivation de la
décision litigieuse était lacunaire s’agissant de l’analyse du courrier du 22 juillet 2020.
Au fond, elle a souligné que le refus d’autorisation délivré le 21 décembre 2022
constituait une révocation illicite de la décision du 22 juillet 2020, qui lui octroyait le droit
de bâtir. Dans la mesure où son projet était envisagé dans l’aire d’implantation autorisée
par la commune et qu’il n’empiétait pas sur l’aire forestière et la haie protégée, elle a
considéré que l’intérêt public à un aménagement du territoire cohérent était garanti.
Enfin, elle a répété que les diverses informations transmises par la commune étaient de
nature à faire naître chez elle une attente positive légitime quant à l’issue favorable de
la procédure.
Le 5 février 2025, le Conseil d’Etat a transmis son dossier et a proposé de rejeter le
recours en renvoyant à sa décision.
Le 21 mars 2025, la commune a proposé le rejet de la demande de suspension de la
procédure et, plus généralement, du recours. Elle a relevé que X _________ avait pu
prendre connaissance du dossier complet de la cause et que son droit d’être entendue
n’avait pas été violé. Au fond, elle a affirmé que le courrier du 22 juillet 2020 constituait
une simple prise de position suite au dépôt par X _________ d’une demande de
renseignements. Enfin, la commune a précisé que les correspondances adressées à
X _________ ne revêtaient aucun caractère contraignant.
Considérant en droit
1.
1.1 Déposé en temps utile et conformément aux exigences légales, le recours est
recevable (art. 72, 78 al. 1 let. a, 79a al. 1 let. c, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1, 46 et 48 LPJA).
1.2 Conformément à l’art. 126 CPC applicable par renvoi de l’art. 81 LPJA, le tribunal
peut ordonner la suspension de la procédure si des motifs d’opportunité le commandent.
La procédure peut notamment être suspendue lorsque la décision dépend du sort d’un
autre procès.
En l’espèce, par le biais de sa conclusion n° 1, la recourante sollicite une suspension de
la procédure jusqu’à droit connu sur le recours déposé le 16 décembre 2024 contre la
décision de classement du 21 octobre 2024. Dans la mesure où le refus de bâtir du
21 décembre 2022 confirmé par la décision litigieuse repose sur l’appartenance du bien-
fonds n° xxx à la zone réservée, l’issue du présent recours ne dépend manifestement
pas du sort de la procédure de classement de la haie présente sur la parcelle n° xxx. Il
n’y a donc pas lieu de suspendre le traitement de la cause.
2.
2.1 Faisant usage d'un droit que la loi lui reconnaît (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2
LPJA), la recourante a sollicité l’administration de plusieurs moyens de preuve. Ceux-ci ne
seront toutefois pris en considération que s’ils apparaissent utiles à l'établissement des faits
pertinents. En effet, l'autorité de décision peut se livrer à une appréciation anticipée de l'utilité
du moyen de preuve offert et renoncer à l'administrer lorsque le fait dont les parties veulent
établir la réalité n'est pas important pour la solution du cas, lorsque sa preuve résulte déjà
de constatations versées au dossier ou lorsque cette autorité arrive à la conclusion que ces
preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; ACDP A1 24 78 du 3 février 2025
consid. 2.1).
2.2 En l’occurrence, le Conseil d’Etat a produit l’intégralité de son dossier, qui comprend
celui de la commune, ce qui satisfait à la demande de la recourante. Comme évoqué
supra au consid. 1.2, le dossier de classement de la haie présente sur la parcelle n° xxx
est indépendant de la présente affaire, de sorte que son édition ne s’avère pas
nécessaire. Pour ce même motif, la transmission du dossier d’approbation de la zone
réservée apparaît inutile. De plus, la recourante, qui a retiré son opposition du 21 juin
2019 à l’encontre de cette zone, était libre de déposer céans les pièces du dossier en
question dont elle se prévaut et qui se trouvent en sa possession telles que son
opposition
du
21
juin
En
ce
qui
concerne
l’accès
routier,
B _________, collaborateur auprès du SFNP, s’est contenté d’informer la recourante par
un courriel du 9 avril 2019 qu’une autorisation forestière n’était pas nécessaire pour créer
l’accès routier envisagé (cf. dossier du TC, p. 62). Il n’a a priori pas constitué de dossier
à proprement parler. Dans tous les cas, le litige ne concerne pas l’accès routier et le
préavis du SFNP du 20 octobre 2021 figure dans le dossier déposé (cf. dossier
communal, pièce n° 15). Enfin, il n’est pas indispensable de procéder à une inspection
locale puisque le dossier comprend plusieurs plans et que la consultation du site internet
(librement disponible) Google Maps permet d’avoir une connaissance suffisante du
secteur concerné. Ces éléments suffisent à établir les faits pertinents et en particulier à
se faire une idée précise du projet. Partant, la Cour renonce à l’administration de ces
moyens de preuve (art. 80 al. 1 let. d, 56 et 17 al. 2 LPJA).
3. Dans un grief de nature formelle qu’il convient d’examiner en premier lieu, la
recourante invoque une violation de son droit d’être entendue. Elle reproche à l’autorité
précédente de ne pas avoir administré certains moyens de preuve, soit l’édition des
dossiers d’approbation de la zone réservée et de l’accès routier, et d’avoir, à tort,
mentionné que le préavis du SDT figurait dans le dossier communal. Enfin, elle estime
que le Conseil d’Etat n’a pas motivé sa décision à satisfaction de droit en tant qu’il n’avait
pas expliqué pour quelles raisons il avait qualifié le courrier du 22 juillet 2020 de réponse
à une demande de renseignements.
3.1 Le droit d'être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit
pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision soit prise
touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit
donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des
preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est
de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1).
Une autorité viole le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. lorsqu'elle ne
respecte pas son obligation de motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les
comprendre et exercer ses droits de recours à bon escient. Pour satisfaire à cette
exigence, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée
et sur lesquels elle a fondé sa décision de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre
compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 145 IV 99
consid. 3.1). Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits,
moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à
ceux qui lui paraissent pertinents (ATF 147 IV 249 consid. 2.4). Dès lors que l'on peut
discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée
est respecté, même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs
être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557
consid. 3.2.1).
La violation du droit d’être entendu peut être guérie devant l'instance de recours, auquel
cas la décision querellée n'a pas forcément à être annulée. Cette solution, qui devrait
théoriquement rester exceptionnelle, peut être envisagée pour remédier à des atteintes
peu graves au droit d'être entendu, lorsque la personne concernée a la possibilité de
s'exprimer devant une instance qui peut examiner librement tant les faits que la situation
juridique. Cette guérison est possible, même lorsqu'il s’agit d’une violation grave du droit
d'être entendu, quand le renvoi à l'instance précédente ne constituerait qu'un procédé
formaliste et conduirait ainsi à des retards inutiles, incompatibles avec les intérêts de la
partie concernée à un prompt jugement de la cause (arrêt du Tribunal fédéral
5A_210/2023 du 28 septembre 2023 consid. 3.4 et les références citées).
3.2 En l’espèce, l’autorité précédente a refusé d’ordonner l’édition des dossiers sollicités
par la recourante car le litige relevait d’une procédure distincte et indépendante (cf.
consid. 2 de la décision litigieuse, dossier du TC, p. 31-32). Dans la mesure où il a motivé
son refus d’administrer ces moyens de preuve, on ne saurait reprocher au Conseil d’Etat
d’avoir violé le droit d’être entendu de la recourante. De plus, comme relevésupra au
consid. 2.2, le dépôt de ces dossiers n’est pas pertinent pour trancher la présente cause.
Le refus du Conseil d’Etat apparaît donc bien fondé. Quant au préavis du SDT du
27 septembre 2021, il figure dans le dossier communal déposé (cf. dossier communal,
pièce n° 14 ; cf. ég. décision litigieuse, dossier du TC, p. 33). La Cour relève que ce
document est répertorié sous la pièce n° 14 alors que le bordereau communal renvoie à
la pièce n° 15. Cette inexactitude est manifestement à l’origine de l’erreur de la
recourante.
Ensuite et contrairement à ce que soutient la recourante, le Conseil d’Etat a analysé le
contenu du courrier du 22 juillet 2020. En effet, il a relevé que, dans ce document, la
commune s’était engagée à publier la demande d’autorisation de construire au B.O., ce
qui équivalait juridiquement à un simple renseignement au sens de l’art. 37 LC et ne
constituait pas une décision (cf. consid. 4.2 de la décision litigieuse, dossier du TC, p.
33). Dès lors, l’autorité précédente a manifestement exposé pour quel motif elle a qualifié
le courrier du 22 juillet 2020 de réponse à une demande de renseignements.
Par conséquent, le grief tiré de la violation du droit d’être entendu doit être rejeté.
4. Dans un second grief, la recourante dénonce « une révocation illicite » d’une décision
en se prévalant implicitement, dans ce contexte, de l’art. 38 LC. Elle estime en effet que
le courrier du 22 juillet 2020 constitue une décision préalable lui octroyant le droit de bâtir
et que le refus de construire du 21 décembre 2022 est contraire au droit, en tant qu’il
contredit l’assurance donnée par cette décision antérieure. Elle se réfère notamment au
plan d’implantation annexé au courrier du 22 juillet 2020 et à la mention « en dérogation
à la zone réservée » figurant dans la mise à l’enquête publique du 30 juillet 2021. En
outre, elle soutient que son intérêt privé à construire prime l’intérêt public à un
aménagement du territoire cohérent, au motif que son projet intervient dans l’aire
d’implantation définie par la commune, que sa parcelle est équipée de canalisations
d’évacuation des eaux et qu’elle a engagé plusieurs dizaines de milliers de francs pour
élaborer un dossier d’autorisation de construire.
4.1
4.1.1 En droit public, la notion de « décision » au sens large vise habituellement, d’après
la jurisprudence, toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire
un certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une
obligation ; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient
dans un cas individuel et concret (ATF 147 II 300 consid. 2.1 ; RVJ 2024 p. 28 consid.
4.2).
Codifiant cette pratique, l’art. 5 al. 1 LPJA prévoit que sont considérées comme des
décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d’espèce ayant pour objet
de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations (let. b) ou de rejeter ou
de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater
des droits ou des obligations (let. c). La notion de décision implique donc un rapport
juridique obligatoire et contraignant entre l'autorité et l'administré (ATF 141 I 201 consid.
4.2). En revanche, par exemple, de simples déclarations, comme des opinions, des
communications, des prises de position, des recommandations ou des renseignements
n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_577/2023 du 4 avril 2024 consid. 2.2). Pour déterminer s'il
y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un
acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il en a le
caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments
formels typiques d'une décision telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162
consid. 2.2.1 ; ACDP A1 23 92 du 7 février 2024 consid. 1.2).
4.1.2 En matière de construction, une demande de décision préalable sur les questions
importantes relatives à la construction et à l'affectation, accompagnée de tous les
documents nécessaires à l'évaluation, peut être déposée auprès de l'autorité
compétente (art. 38 al. 1 LC). La procédure applicable est identique à celle applicable à
une demande d'autorisation de construire (art. 38 al. 2 LC). La décision préalable a force
obligatoire pour les tiers et les autorités compétentes en matière de construction pour
les aspects traités, pour autant qu'elle soit toujours en force et que les circonstances
n'aient pas changé. Elle ne déploie ses effets que dans le cadre d'une procédure
postérieure d'autorisation de construire (art. 38 al. 3 LC).
4.2 En l’occurrence, le courrier du 22 juillet 2020 répond à la requête de la recourante
du 29 octobre 2019 adressée à la conseillère municipale C _________ et au président
de la commune, intitulée « demande de préavis favorable pour la construction » (cf.
dossier du TC, p. 78). Dans ce courrier, la recourante a évoqué la séance de conciliation
du 16 octobre 2019 et le prétendu accord intervenu à cette occasion, qui consistait à
diviser en deux le bien-fonds n° xxx afin d’autoriser l’habitation projetée, au sud. Elle a
indiqué que cette « proposition » lui permettrait de « poursuivre son projet » et qu’elle
espérait que cette piste serait « crédibilisée » (cf. dossier du TC, p. 78). En somme, la
recourante entendait manifestement obtenir une prise de position favorable de la
commune avant d’élaborer et de déposer un dossier d’autorisation de construire. Cette
appréciation est d’ailleurs confirmée par le courriel du 2 novembre 2022 d’F _________
SA, dans lequel ce dernier qualifie le courrier du 22 juillet 2020 de « préavis positif » (cf.
dossier du TC, p. 122). Or, un préavis ne constitue pas une décision (BOVAY, Procédure
administrative, 2ème éd., p. 189 ; ZEN-RUFFINEN, Droit administratif et procédure
administrative, Vol. II : Procédure et justice administratives, 2025, n° 924, p. 301). La
démarche de la recourante relève de la procédure décrite à l’art. 37 al. 1 LC, qui prévoit
qu’une demande de renseignements sur les possibilités de construire sur un fonds
déterminé peut être déposée auprès de l'autorité compétente sur la base d'un dossier
sommaire. Or, conformément à l’art. 37 al. 2 LC, les renseignements fournis par l'autorité
compétente ne sont pas liants et ne revêtent pas les caractéristiques d’une décision,
laquelle, pour rappel, a pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des
obligations.
Dans tous les cas, le courrier du 29 octobre 2019 ne correspond pas à une demande de
décision préalable au sens de l’art. 38 LC, qui est soumise à la procédure applicable à
une demande d'autorisation de construire (cf. art. 38 al. 2 LC). En effet, la Cour constate
que la requête du 29 octobre 2019 n’était pas adressée à l’autorité compétente, à savoir
le Conseil municipal, et que, surtout, elle n’a pas été mise à l’enquête publique (cf. art.
2 al. 1 LC et 97 al. 1 LCo ; cf. art. 42 LC). De plus, les plans remis le 29 octobre 2019
représentaient uniquement des variantes d’implantation, soit un projet très général et
imprécis, alors qu’une demande d’autorisation de construire requiert du maître de
l’ouvrage qu’il définisse son projet avec un haut degré de précision et qu’il prenne des
options définitives très contraignantes (cf. dossier du TC, p. 81 à 92 ; ZUFFEREY, Droit
public de la construction, 2024, n° 846, p. 445). Le courrier en question ne contenait pas
non plus le formulaire de demande d’autorisation de construire et les autres documents
nécessaires au sens des art. 24 ss OC (p. ex. extrait de la carte topographique au
1:25'000, plan de situation, plans et documents spéciaux, etc.). Ainsi, les pièces
annexées au courrier du 29 octobre 2019 constituent bien plutôt un « dossier
sommaire » au sens de l’art. 37 al. 1 LC.
Le contenu du courrier communal du 22 juillet 2020 confirme que ce document constitue
une simple prise de position. En effet, dans ce dernier, le Conseil municipal évoque
expréssément l’octroi d’un « préavis favorable » et s’engage uniquement à « entrer en
matière pour publier la demande d’autorisation de construire au B.O., en dérogation à la
zone réservée ». Cet écrit ne comprend pas les éléments habituels d’une décision
(conditions, charges, durée de validité, voie de droit, etc.). D’ailleurs, la commune
n’aurait pas été en mesure de délivrer une autorisation de construire ou une décision
préalable à ce stade, attendu que le projet de la recourante était encore approximatif. Le
plan annexé au courrier du 22 juillet 2020 ne confère non plus pas à la recourante un
droit à bâtir. En effet, il délimite uniquement une zone constructible sur la parcelle n° xxx
(cf. dossier du TC, p. 94-96). Enfin, la recourante ne saurait tirer avantage de la mention
« en dérogation à la zone réservée » figurant dans la mise à l’enquête publique du
30 juillet 2021. En effet, cette exigence résulte de l’art 43 al. 1 let. d LC, qui prévoit que
la publication doit contenir l'éventuelle indication que le projet nécessite des dérogations
par rapport à la législation en vigueur. Cette précision s’inscrit dans un objectif
d’information des tiers et ne signifie aucunement qu’une dérogation à la zone réservée
aurait été précédemment autorisée.
Pour tous ces motifs, le courrier du 22 juillet 2020 ne constitue pas une décision
préalable au sens de l’art. 38 al. 1 LC. Le refus de bâtir du 21 décembre 2022 n’a donc
révoqué aucune décision antérieure. Même à supposer le contraire, une révocation
aurait été admissible puisque la protection de l’aménagement du territoire s’avère
prépondérante face à l’intérêt privé de la recourante à bâtir (cf. art. 32 LPJA). En effet,
le projet litigieux se situe dans un secteur non densément bâti et occasionnerait un
mitage du territoire. En outre, l’appartenance de la parcelle n° xxx à la zone réservée ne
représente pas le seul point de blocage du dossier. En effet, le SFNP a délivré un préavis
négatif en raison de l’impact du projet sur une haie protégée. Les frais engagés par la
recourante, qui s’élèvent selon elle à plusieurs dizaines de milliers de francs, ne
s’avèrent également pas décisifs, étant relevé que de tels frais sont inhérents à tout
dossier d’autorisation de construire (cf. infra consid. 5.1). Au surplus, des motifs
purement financiers ne sauraient prévaloir face à l’intérêt public susmentionné. Le fait
que la parcelle n° xxx soit équipée de canalisations d’évacuation des eaux n’apparaît
non plus pas pertinent.
Par conséquent, ce grief doit être écarté.
5. Dans un troisième grief, la recourante reproche au Conseil d’Etat de ne pas avoir
retenu une violation du principe de la confiance. Elle se réfère aux courriers des
19 novembre et 22 juillet 2020 et à la publication du 30 juillet 2021. Elle considère que
ces documents comportent des assurances données par la commune quant à
l’approbation de son projet. Elle critique également le raisonnement du Conseil d’Etat
s’agissant de la pesée des intérêts en présence et estime que son intérêt privé doit
prévaloir, au motif que l’implantation définie par la commune a été respectée et que des
frais conséquents ont été engagés pour l’élaboration du dossier de construction.
5.1 Découlant directement des art. 5 al. 3 et 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité
étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il
met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de celles-ci. Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent
obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en
vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard
de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de
ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de
l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les
assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à l'application
correcte du droit n'apparaisse pas prépondérant (ATF 150 I 1 consid. 4.1).
Dans ce contexte, le Tribunal fédéral a très récemment jugé qu’un constructeur ne peut
se prévaloir, au titre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans préjudice,
des frais liés à l’établissement des plans, ceux-ci étant inhérents à toute procédure
relative à l’octroi d’un permis de construire (arrêt du Tribunal fédéral 1C_258/2024,
1C_621/2024 du 23 mai 2025 consid. 5.2). Cette appréciation n’est évidemment pas,
sauf circonstances particulières, limitée aux seules activités de l’architecte mais vaut
plus généralement pour l’ensemble des démarches relatives à la préparation du dossier
d’autorisation. Dans le même arrêt, le Tribunal fédéral a encore relevé qu’un courriel du
service technique intercommunal indiquant au constructeur avoir reçu les plans modifiés
«répondant aux oppositions formulées » ne garantissait pas la délivrance du permis,
faute pour un tel service de bénéficier d’un pouvoir décisionnel en la matière (arrêt du
Tribunal fédéral 1C_258/2024, 1C_621/2024 précité consid. 5.2).
5.2 En l’espèce, dans son courrier du 19 novembre 2020, le Conseil municipal a
demandé à la recourante si elle souhaitait maintenir ou retirer son opposition à la zone
réservée du 21 juin 2019. Il lui a également rappelé qu’il avait préavisé favorablement
sa demande le 22 juillet 2020 (cf. dossier du TC, p. 99). Cette assertion suggère à la
recourante que la prise de position du 22 juillet 2020 devait conduire au retrait de son
opposition du 21 juin 2019, ce qui apparaît douteux dans la mesure où ces deux
procédures sont distinctes et indépendantes. Le Conseil municipal fait référence à
l’octroi d’un « préavis favorable », soit un document qui ne revêt aucune portée
contraignante. Dès lors, la recourante ne saurait inférer du courrier du 19 novembre 2020
une assurance reçue quant à l’approbation de son projet. Il en va de même du courrier
du 22 juillet 2020 et de la publication du 30 juillet 2021, dont le contenu a déjà été
examiné (cf. supra consid. 4.2). La recourante se prévaut également des échanges
intervenus avec le technicien communal E _________ (cf. dossier du TC, p. 102-108).
Lors de la préparation d’un dossier de construction, il est courant que le requérant
s’adresse aux employés communaux afin d’obtenir des renseignements qui lui
permettent d’élaborer ou d’adapter son projet. Les informations recueillies dans ce
contexte ne constituent manifestement pas une garantie de l’octroi d’une autorisation de
construire. Dans tous les cas, les éléments communiqués par E _________ n’assuraient
pas la délivrance du permis de bâtir, faute pour un tel collaborateur de bénéficier d’un
pouvoir décisionnel en la matière. Le refus de construire n’apparaît non plus pas être la
résultante de la taille des arbres opérée le 18 novembre 2021 puisqu’il repose
manifestement sur le préavis du SDT (cf. dossier du TC, p. 126-129 et p. 133).
En outre, la recourante ne démontre pas avoir pris des dispositions auxquelles elle ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, étant rappelé que les frais liés à l'établissement
des plans sont inhérents à toute procédure relative à l'octroi d'un permis de construire
(cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_258/2024, 1C_621/2024 précité consid. 5.2 ; cf. ég.
supra consid. 4.2).
Même à supposer que des assurances ait été données par la commune à la recourante,
ce qui n’est pas établi, la bonne foi de cette dernière ne pourrait pas être protégée. En
effet, l’intérêt à l'application correcte du droit en matière d’aménagement du territoire
apparaîtrait ici prépondérant (cf. supra consid. 4.2in fine).
Partant, le grief tiré de la violation du principe de la bonne foi n’est pas davantage fondé.
6. Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
7.
7.1 Les frais de la cause, fixés principalement sur le vu des principes de la couverture
des frais et de l’équivalence des prestations, à 1500 fr., sont mis à la charge de la
recourante, qui succombe (art. 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 13 et 25 LTar). Elle n’a pas
droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJAa contrario ; art. 4 LTar). La commune Y _________
n’a pas sollicité de dépens et n’y avait de toute manière pas droit vu l’art. 91 al. 3 LPJA.
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce :
Le recours est rejeté.
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X _________.
Il n’est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué à Maître Jérôme Lorenzetti, avocat à Sion, pour
X _________, au Conseil d’Etat, à Sion, et à Maître Christian Voide, avocat à Sion,
pour la commune Y _________.
Sion, le 12 août 2025