A1 24 78
ARRÊT DU 3 FEVRIER 2025
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Dr Thierry
Schnyder, juges ; Raquel Rio, greffière,
en la cause
U _________ , V _________ , W _________ , X _________ et Y _________ , recourants,
représentés par Maître Nicolas Voide, avocat, à Martigny
contre
CONSEIL D'ETAT DU VALAIS , autorité attaquée, et COMMUNE DE Z _________ ,
autre autorité, représentée par Maître Blaise Marmy, avocat, à Martigny
(voie publique)
recours de droit administratif contre la décision du 28 février 2024
Faits
A. Le secteur de A _________, sis sur le territoire de la commune de Z _________ (ci-
après : la commune), surplombe la route du B _________ et est bordé, à l’ouest, par les
routes du C _________ et de D _________ et, au nord, par la rue de le A _________.
Ce quartier est constitué de plusieurs parcelles bâties, notamment les nos 97, 281 et
284, propriété respectivement de Y _________, W _________ et X _________, et
U _________ et V _________. Ces terrains sont situés en zone habitation faible densité
A - E _________ au sens du plan d’affectation des zones (ci-après : PAZ) et du
règlement communal des constructions et des zones (ci-après : RCCZ) approuvés par
le Conseil d’Etat, la dernière fois le 7 décembre 2016. Au sud du quartier se trouvent
une dizaine de parcelles non bâties, également affectées à la zone habitation faible
densité A - E _________, mais rangées en « périmètre à aménager ».
B. Par avis publié au Bulletin officiel du canton du Valais (B.O.) n° 29 du 22 juillet 2022,
la commune a mis à l'enquête publique « les équipements du secteur de A _________ ».
Le dossier déposé contenait, outre des plans, un rapport technique du 18 mai 2022 (ci-
après : rapport technique) élaboré par le bureau d’ingénieurs F _________ SA. Le projet
comportait la construction de deux routes de desserte, sur des tracés en partie existants,
depuis la route de D _________ (accès « ouest ») et la rue de la A _________ (accès
« est »). L’aménagement d’un chemin piéton, l’installation de conduites (eau potable,
électricité et eaux usées) et la mise en place d’un éclairage étaient également prévus.
Ces équipements nécessitaient d’exproprier une surface totale de 1644 m2.
Cette publication a suscité cinq oppositions dont celles déposées par U _________ et
V _________, Y _________, et W _________ et X _________ (ci-après : U _________
et V _________ et consorts), de teneur identique. En substance, ils ont relevé que
l’infrastructure projetée ne correspondait pas à l’objectif avancé, à savoir équiper les
parcelles du secteur de A _________, dès lors que l’accès « est » ne desservait que la
parcelle n° 292. Ils se sont également plaints du tracé du chemin piéton, duquel il
craignait les nuisances. Enfin, ils ont soutenu que les espaces verts prévus allaient
également être à l’origine de désagréments.
Le
31
octobre
2022,
une
séance
de
conciliation
s’est
tenue
entre
la
commune, représentée par sa présidente et par l’architecte communale, un représentant
du bureau F _________ SA et les opposants. A cette occasion, ces derniers ont affirmé
que le projet était disproportionné, dans la mesure où les accès routiers desservaient
peu de parcelles. Selon eux, ces routes devaient demeurer privées, en inscrivant si
nécessaire des servitudes de passage en faveur des parcelles à équiper.
Le 28 novembre 2022, la commune s’est adressée aux opposants pour les
informer, qu’après renseignements pris, il était « préférable pour les communes d’avoir
leurs propres parcelles » et que l’établissement de servitudes était possible, sous
réserve que celles-ci soient inscrites en faveur de la commune et qu’elles soient
affectées à l’usage commun. Les opposants étaient priés de communiquer le maintien
ou le retrait de leur opposition dans les 20 jours.
Le 16 décembre 2022, U _________ et V _________ et consorts ont réitéré les
arguments déjà soulevés dans leurs précédentes écritures et ont déclaré maintenir leur
opposition.
C. Les 13 juin et 9 août 2023, le Service de la mobilité (SDM) et le Service de
l’environnement (SEN) ont rendu des préavis positifs, sous conditions.
Le 12 juillet 2023, le Service du développement territorial (SDT) a préavisé négativement
le projet. Il a estimé qu’une partie des aménagements projetés (accès aux « nouvelles »
parcelles et rebroussement lié à l’accès « ouest ») étaient situés en zone à aménager
selon le cahier des charges (CC) n° 10 A _________. Or, ce document imposait
l’établissement d’un plan d’affectation spécial (PAS) pour cette zone à aménager. Par
conséquent, les équipements en cause ne pouvaient pas être autorisés à ce stade, dans
la mesure où la « mise en œuvre du programme d’équipements ne pouvait pas précéder
une mesure de planification ».
D.
Le 20 septembre 2023, afin de se conformer au préavis du SDT, la commune a
modifié sa demande. Elle a sollicité uniquement « l’autorisation de construire la route
d’accès amont sur la parcelle n° 322 jusqu’en limite de la parcelle 320 et la route d’accès
aval depuis la route de la A _________ à la place de rebroussement sur la parcelle 289
hors périmètre à aménager ». Elle a accompagné sa requête d’un nouveau plan (n° 3.2),
lequel distinguait entre les « tronçons de routes à réaliser avant plan de quartier », qui
étaient soumis à approbation, et les « tronçons de routes et chemin piéton à autoriser
avec plan de quartier entré en force ».
E. Le 25 septembre 2023, après avoir examiné à nouveau le projet, le SDT a émis un
préavis positif, dès lors que les équipements à approuver se situaient désormais hors du
périmètre à aménager.
F. Le 28 février 2024, le Conseil d’Etat a approuvé les plans et a déclaré les travaux
d’utilité publique. Il a rejeté simultanément les oppositions déposées en précisant que le
dossier d’exécution était complet et qu’il répondait aux réquisits légaux. Le Conseil d’Etat
a relevé que les aménagements projetés permettaient d’équiper et de développer le
secteur de A _________ conformément à l’art. 19 LAT. Le projet reposait de surcroît sur
des routes existantes, ce qui évitait d’empiéter sur des surfaces non affectées à l’usage
de véhicules automobiles. Les deux accès routiers étaient déjà connus des opposants
et des conventions avaient même été établies pour l’acquisition de certaines surfaces.
Le Conseil d’Etat a considéré que les intérêts privés des opposants devaient céder le
pas à l’intérêt public tendant au développement de ce quartier.
G. Le 4 avril 2024, U _________ et V _________ et consorts ont déféré céans la décision
du Conseil d’Etat du 28 février 2024 en formulant les conclusions suivantes :
« 1.
Le recours est admis.
En conséquence, la décision du Conseil d’Etat du 28 février 2024 est déclarée nulle, voir
annulée.
Tous les frais et dépens de procédure et de décision sont mis à la charge du fisc. »
A titre de moyens de preuve, U _________ et V _________ et consorts ont requis
l’édition par le Conseil d’Etat et par la commune de leur dossier respectif, la commune
étant priée de déposer « l’intégralité du dossier depuis l’élaboration du projet de plan de
quartier à treize parcelles et du dossier de révision globale du PAZ et du RCCZ ». Ils ont
également sollicité un interrogatoire des parties et une inspection des lieux. Ils se sont
enfin réservés « tous autres moyens de preuve ». Ils ont allégué une violation de leur
droit d’être entendus, car le Conseil d’Etat n’avait, selon eux, pas examiné leur principal
grief, à savoir l’utilité du projet routier. Ils ont également relevé que la modification du
projet et les préavis des services cantonaux ne leur avaient pas été communiqués.
Au fond, ils ont invoqué une violation du principe de l’intérêt public car le projet
desservait, de leur point de vue, uniquement la parcelle n° 292. Ils se sont également
plaints d’une violation du principe de la proportionnalité, dès lors que le chemin piéton
projeté, « plus long, moins direct et moins naturel », risquait de ne pas être utilisé. Ils ont
enfin estimé que les travaux ne pouvaient pas être déclarés d’utilité publique au sens de
l’art. 52 de la loi sur les routes du 3 septembre 1965 (LR), car les atteintes occasionnées
étaient « sans proportion par rapport à un éventuel intérêt public ».
Le 1er mai 2024, le Conseil d’Etat s’est déterminé et a proposé le rejet du recours, sous
suite de frais. Il a relevé que U _________ et V _________ et consorts avaient pris
connaissance du dossier et qu’ils avaient formulé une opposition, suivie d’un recours.
Cela étant, leur droit d’être entendus était respecté. Au fond, il a précisé que les
aménagements projetés amélioraient la desserte du quartier et qu’ils correspondaient
aux critères d’intérêt public et de proportionnalité fixés par les dispositions légales
applicables.
Le 8 mai 2024, la commune s’est déterminée et a conclu au rejet du recours, sous suite
de frais. Elle a tout d’abord indiqué que les recourants avaient pu se déterminer à
plusieurs reprises, notamment à l’occasion de la séance de conciliation qui s’était
déroulée le 31 octobre 2022. Elle a également précisé que la modification intervenue
était à l’avantage des recourants, dès lors qu’elle diminuait l’impact initial du projet. Elle
a ensuite relevé que le projet remplissait un intérêt public évident, puisqu’il permettait de
desservir différentes parcelles du secteur de A _________, à savoir les parcelles
nos 12’204, 319, 320, 321, 323, 326 (accès « ouest ») et 288, 289, 292 (accès « est »), et
que ces équipements répondaient aux réquisits des articles 19 al. 2 LAT et 14 LcAT.
Le 11 juin 2024, U _________ et V _________ et consorts ont sollicité l’administration
des moyens de preuve figurant dans leur recours du 4 avril 2024, soit l’édition par la
commune des dossiers du plan de quartier et de la révision globale du PAZ/RCCZ ainsi
qu’une inspection des lieux.
Le 14 juin 2024, la commune a précisé que la présente affaire ne concernait que la
décision d’approbation de la route de desserte du quartier secteur de A _________. Elle
a relevé que les dossiers réclamés par les recourants « n’existaient pas encore », dans
la mesure où « ledit secteur fera l’objet d’un plan de quartier intégré à la prochaine
révision du plan de zone », qui fera l’objet d’une demande « en automne prochain au
mieux ».
Considérant en droit
1.
1.1 Déposé en temps utile contre une décision du Conseil d’Etat par des personnes
directement atteintes, le recours de droit administratif du 4 avril 2024 est recevable, à
l’exception de la conclusion n° 2 tendant au constat de la nullité de la décision litigieuse
(cf. conclusion n° 2, p. 6 du dossier ; cf. ég. art. 72, 78 al. 1 let. a, 80 al. 1 let. a, b et c, 44
al. 1 let. a, 46 et 48 LPJA).
1.2 Selon la jurisprudence (ATF 139 II 243 consid. 11.2,138 II 501 consid. 3.1), la nullité
absolue d'une décision peut en effet être invoquée en tout temps devant toute autorité
et doit être constatée d'office. Elle ne frappe que les décisions affectées des vices les
plus graves, manifestes ou du moins facilement décelables, et pour autant que la
constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit.
Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à
titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité
n'offre manifestement pas la protection nécessaire.
Du moment qu’il est possible d’obtenir l’annulation de la décision litigieuse par la voie
ordinaire du recours et que, par ailleurs, les recourants ne prétendent pas que ce
prononcé serait affecté d’un vice susceptible de constituer un motif de nullité plutôt qu’un
motif d’annulabilité, la conclusion n° 2 des recourants doit être déclarée irrecevable.
1.3 Il convient de préciser que l'objet du litige concerne le projet modifié par la commune
en date du 20 septembre 2023, à savoir l’approbation de la route d’accès amont sur la
parcelle n° 322 jusqu’en limite de la parcelle n° 320 et de la route d’accès aval depuis la
route de la A _________
à la place de rebroussement sur la parcelle
n° 289, conformément au plan n° 3.2 approuvé par le Conseil d'Etat le 28 février 2024
(cf. bordereau des pièces déposées par le Conseil d’Etat [ci-après : bordereau des
pièces], pièce n° 15, plan n° 3.2 ; cf. ég. p. 13 du dossier).
2.
2.1 Faisant usage d'un droit que la loi lui reconnaît (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2
LPJA), les recourants ont sollicité l’administration de plusieurs moyens de preuve. Ceux-ci
ne seront pris en considération que s’ils apparaissent utiles à l'établissement des faits
pertinents. En effet, l'autorité de décision peut se livrer à une appréciation anticipée de l'utilité
du moyen de preuve offert et renoncer à l'administrer lorsque le fait dont les parties veulent
établir la réalité n'est pas important pour la solution du cas, lorsque sa preuve résulte déjà
de constatations versées au dossier ou lorsque cette autorité arrive à la conclusion que ces
preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et 140 I 285 consid. 6.3.1 ; ACDP A1 23
182 du 6 juin 2024 consid. 2.1).
2.2 En l’occurrence, le Conseil d’Etat et la commune ont produit l’intégralité de leur dossier
respectif, ce qui satisfait à la demande des recourants (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17
al. 2 LPJA). Pour ce qui est de l’édition des dossiers du plan de quartier et de la révision
globale du PAZ/RCCZ, la commune a indiqué le 14 juin 2024 que ces dossiers
n’ « existaient pas encore », ce qui apparaît plausible eu égard aux informations
contenues dans le « rapport d’information » relatif à la révision globale du
PAZ/RCCZ, lequel prévoit une homologation « au plus tôt au printemps 2026 » (cf. site
internet : https://www.Z _________.ch > Administration > Constructions > Révision
globale du PAZ et du RCCZ – Rapport d’information à la population, p. 12, consulté pour
la dernière fois le 13 janvier 2025). Dans tous les cas, la Cour peine à concevoir l’utilité
de ces moyens de preuve, dans la mesure où la présente affaire porte sur l’examen de
la légalité de la construction de deux routes de desserte du secteur de A _________.
Les recourants requièrent également un interrogatoire des parties. Sur ce point, la Cour
estime que l’administration de ce moyen de preuve est superflue, les parties ayant eu à
plusieurs reprises l’occasion de s’exprimer par écrit et d’exposer ainsi tous les faits et
arguments qu’elles jugeaient pertinents. Le dossier comprend un jeu complet de plans qui
illustrent de manière détaillée l’état actuel et futur des aménagements. En outre, la
consultation par le Tribunal de céans du site internet Google Maps lui permet d’avoir une
parfaite vision du secteur concerné. Ces documents suffisent à établir les faits pertinents
et en particulier à se faire une idée précise du projet. Partant, la Cour renonce à la
réalisation d’une inspection locale. Quant aux autres moyens « réservés » par les
recourants et la commune, il s’agit d’une clause de style prohibée par la LPJA et le CPC
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_415/2022 du 11 juin 2024 consid. 4.4).
3. Dans un grief de nature formelle qu'il convient d'examiner en premier lieu, les
recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus. Ils reprochent tout
d’abord au Conseil d’Etat de ne pas avoir examiné leur principal grief, à savoir l’utilité du
projet routier « initialement destiné à desservir 13 parcelles et voué désormais à équiper
la seule parcelle n° 292 ». Ils soutiennent ensuite que la modification du projet et les
préavis des services cantonaux ne leur ont pas été communiqués.
3.1 Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable au sens
de l'art. 29 Cst., le droit d'être entendu garantit notamment qu’une décision soit motivée
en fait et en droit. Néanmoins, l’autorité peut se limiter à l’examen des questions
décisives pour l’issue du litige, sans exposer et discuter tous les faits, moyens de preuve
et griefs invoqués par les parties. Il suffit qu’elle mentionne brièvement les motifs qui
l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision (ATF 147 IV 249 consid. 2.4). La
violation du droit d’être entendu peut être guérie devant l'instance de recours, auquel
cas la décision querellée n'a pas forcément à être annulée. Cette solution, qui devrait
théoriquement rester exceptionnelle, peut être envisagée pour remédier à des atteintes
peu graves au droit d'être entendu, lorsque la personne concernée a la possibilité de
s'exprimer devant une instance qui peut examiner librement tant les faits que la situation
juridique. Cette guérison est possible, même lorsqu'il s’agit d’une violation grave du droit
d'être entendu, quand le renvoi à l'instance précédente ne constituerait qu'un procédé
formaliste oiseux et conduirait ainsi à des retards inutiles, incompatibles avec les intérêts
de la partie concernée à un prompt jugement de la cause (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1,
cité p. ex.in : arrêt du Tribunal fédéral 5A_210/2023 du 28 septembre 2023 consid.
3.4 ; ACDP A1 23 145 du 12 mars 2024 consid. 3.1).
3.2 En l’espèce, la décision litigieuse mentionne à plusieurs reprises l’intérêt public du
projet (« le projet en question offrira des conditions de desserte adaptées et appropriées
au secteur et répondra ainsi parfaitement aux besoins des divers usagers et aux
nécessités de développement de la zone » ; « un tel projet entre dans le cadre du
développement urbain du secteur et répondra aux besoins des divers usagers » ; « les
intervenants font valoir des intérêts personnels spécifiques et légitimes, lesquels ne
peuvent cependant pas pour autant suppléer aux arguments techniques et de desserte
poursuivis par les aménagements souhaités » ; « les aménagements souhaités
dépassent le strict cadre privé de quelques bénéficiaires. Il y a lieu en effet de permettre
un développement de la zone concernée tout en tenant compte de ce qui existe. Le
projet est donc justifié puisqu’il assurera une desserte à des parcelles qui sont dans le
même secteur que celles des habitants concernés qui, eux, ont pu déjà bénéficier de
leurs droits et possibilités à ce sujet » [cf. décision litigieuse, p. 10-12 du dossier]). Ainsi,
l’autorité précédente a bel et bien examiné l’« utilité » du projet, à savoir son intérêt
public.
Les préavis des services cantonaux n’ont, il est vrai, pas été envoyés aux recourants.
Cependant, le dossier transmis au Conseil d’Etat pour approbation est exactement le
même que celui que les recourants ont pu consulter dans le cadre de la mise à l’enquête
et sur la base duquel ils ont formulé leur opposition, de sorte qu’on ne peut pas reprocher
au Conseil d’Etat de ne leur avoir pas demandé de se déterminer à nouveau sur celui-
ci. De plus, rien n’empêchait les recourants de consulter le dossier auprès du Conseil
d’Etat. Au demeurant, les préavis cantonaux ont été produits céans, de sorte que les
recourants ont pu en prendre connaissance et se prononcer à leur sujet dans la présente
procédure. Ainsi, une éventuelle violation du droit d’être entendu sur ce point serait de
toute manière réparée céans.
La modification du projet telle que représentée par le nouveau plan déposé
(cf. bordereau des pièces, pièce n° 15, plan n° 3.2) n’a pas été communiquée aux
recourants. Ce procédé contrevient à l’art. 42 al. 3 LR qui prévoit que, lorsqu'il s'agit d'un
projet de peu d'importance ou de simples modifications, l’enquête publique peut être
supprimée si les propriétaires intéressés ont donné leur accord par écrit ou si l'occasion
leur a été donnée d'en prendre connaissance et d'y faire opposition. En s’abstenant
d’entendre les recourants, le Conseil d’Etat a effectivement violé leur droit d’être
entendus.
La Cour constate que le projet modifié accède à une partie des revendications des
recourants, dans la mesure où l’approbation d’un segment de l’accès routier « ouest »
et du chemin piéton n’est plus requise (cf. bordereau des pièces, pièce n° 15, plan
n° 3.2). Le défaut de communication opéré ne justifie de surcroît pas à lui seul une
annulation de la décision contestée. Dans tous les cas, ce vice est guéri, puisque les
recourants ont eu connaissance des modifications et qu’ils ont pu se déterminer à cet
égard durant la procédure de recours devant le Tribunal de céans, lequel dispose, en
fait comme en droit, du même pouvoir d’examen que l’autorité précédente.
4. Dans un second grief, les recourants invoquent une violation du principe de l’intérêt
public, car le projet ne s’adresse pas, selon eux, à « une grande partie de la
population », dans la mesure où il dessert une seule parcelle (n° 292). Ils considèrent
également que la commune ne peut pas se prévaloir d’une éventuelle extension de la
zone à bâtir dans ce secteur, dès lors que les réflexions à ce sujet ne sont pas
suffisamment abouties. Ils estiment enfin que l’équipement de la parcelle n° 292 relève
du droit privé, par la constitution d’une servitude de passage. Ils précisent que ce
procédé a été utilisé pour desservir la parcelle voisine n° 286.
4.1 La garantie de la propriété est ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. Elle n'est toutefois pas
absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à
l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi reposer sur une base légale (al. 1), être justifiée par
un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3).
L’activité de l’Etat doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 5
al. 2 Cst.). La notion d'intérêt public, qui peut varier dans le temps et dans l'espace, recouvre
une série de valeurs dites "policières" (ordre public, sécurité, santé, moralité, tranquillité
publiques, etc.) ou de valeurs sociales, culturelles, historiques, scientifiques, écologiques,
etc. (FF 1997 I 197). L’intérêt est public, lorsqu’il est commun – au moins – à une grande
partie de la population (MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, Vol. I, 2012, p. 756
ss).
4.2
4.2.1 En l’occurrence, les deux accès routiers projetés desservent les parcelles nos 322
(accès « ouest » ; route existante), 281, 284, 97 (accès « est » ; route existante), 286 et
292 (accès « est » ; prolongement de la route existante ; cf. bordereau des pièces, pièce
n° 15, plan 3.2). Par conséquent, le projet équipe « nouvellement » deux parcelles, à
savoir les nos 286 et 292, et l’assertion des recourants, d’après laquelle le projet ne
bénéficie qu’à une seule parcelle, est donc inexacte. L’argument relatif à une
« éventuelle extension de la zone à bâtir » est quant à lui approximatif, dans la mesure
où l’ensemble du secteur de A _________ se trouve déjà en zone à bâtir (zone habitation
faible densité A).
Les propriétaires de terrains « enclavés » peuvent se voir tentés de convenir – pour leur
équipement – certains droits de passage avec leurs voisins ou, le cas échéant, de se
prévaloir d’un droit de passage nécessaire déduit de l’art. 694 CC. On peut même penser
que certaines collectivités ne voient pas de mal à ce que les propriétaires agissent par
ce biais. Toutefois, si un équipement peut apparaître, selon les circonstances,
juridiquement assuré et suffisant sous cette forme, le procédé doit néanmoins rester
exceptionnel, dans la mesure où il incombe en principe aux collectivités de réaliser un
équipement adéquat en appliquant des instruments du droit public. On pensera
idéalement aux procédures de plans d’affectation, en particulier un plan de quartier ou
d’alignement, voire à celles de remaniement parcellaire ou de rectification des limites,
très éventuellement à une procédure d’octroi d’un droit de passage de droit public. En
effet, ces procédures permettent de mieux assurer l’équipement rationnel, coordonné et
économe en terrain, tel qu’exigé par l’art. 19 al. 1 LAT (JEANNERATin Commentaire
pratique LAT : Planifier l’affectation, 2016, no 12 ad art. 19 LAT). Contrairement à ce
qu’affirment les recourants, l’équipement de ces parcelles ne relève donc pas
prioritairement du droit privé, ce qui ressort explicitement des articles 19 LAT et 14 LcAT.
4.2.2 Conformément à l’art. 79 al. 2 LPJA, la Cour n’est pas liée par la motivation des
conclusions des recourants et il lui est loisible de soulever d’office des arguments
permettant de confirmer ou infirmer la décision attaquée.
Le secteur de A _________ est classé en zone réservée depuis le 2 juin 2023 (cf. site
internet : https://www.Z _________.ch > Administration > Constructions > Création de
zones réservées > Mise à l'enquête du 2 juin au 2 juillet 2023, consulté pour la dernière
fois le 13 janvier 2025 ; cf. ég. site internet : https://www.vsgis.ch/fr/ > Z _________ >
extraits parcelles secteur de A _________, consulté pour la dernière fois le 13 janvier
2025). A l’échelon communal, un avant-projet de révision globale du PAZ et du RCCZ a
été mis à l’enquête publique le 24 novembre 2023 (cf. site internet : https://www.
Z _________.ch > Administration > Constructions > Révision globale du PAZ et du
RCCZ > Avis Bulletin officiel n° 47 du 24 novembre 2023, consulté pour la dernière fois
le 13 janvier 2025). Ces éléments doivent être considérés dans l’examen du bien-fondé
de l’équipement de ce secteur.
Dans un arrêt valaisan 1C_447/2015 du 21 janvier 2016, le Tribunal fédéral a jugé que
l’intérêt public d’une route de desserte ne pouvait pas être examiné indépendamment du
résultat de la révision du PAZ, qui était en cours dans la commune. La route projetée se
situait dans une région qui comportait environ
1,2 hectare de zone à bâtir
« excédentaire », eu égard à l’art. 15 al. 1 LAT, et aucune information ne garantissait
que le secteur desservi allait être maintenu en zone à bâtir à l’issue de la révision du
PAZ. Par conséquent, le projet litigieux ne pouvait pas être approuvé à ce stade, car il
était subordonné au résultat de la révision du PAZ (arrêt du Tribunal fédéral
1C_447/2015 du 21 janvier 2016, consid. 3.6). Dans les documents accompagnant la
création des zones réservées, la commune de Z _________ a précisé que la zone à
bâtir existante n’était pas surdimensionnée et que, dès lors, aucun dézonage n’entrait
en ligne de compte (cf. site internet : https://www.Z _________.ch > Administration >
Constructions > Création de zones réservées > Rapport justificatif [art. 47 OAT], p. 7 et
Foire aux questions (FAQ), p. 2, consulté pour la dernière fois le 13 janvier 2025). Par
conséquent, le secteur de A _________ devrait a priori demeurer en zone à bâtir, ce
d’autant plus qu’il se situe proche du centre du village de G _________ et de ses
principales infrastructures (école primaire, garderie, bâtiment communal, cafés et
restaurants, etc.). L’équipement de ce quartier, tâche qui incombe à la commune
conformément aux articles 19 LAT et 14 LcAT, n’est donc pas conditionné au résultat de
la révision globale du PAZ et du RCCZ actuellement en cours.
A la lecture du dossier, on comprend aisément que l’objectif était d’assurer la desserte
de la zone à aménager au sud du quartier de A _________, afin de rendre cette dernière
constructible. Le rapport technique accompagnant le projet d’exécution précise d’ailleurs
que « la commune a l’obligation d’établir un plan d’équipements afin de desservir la
nouvelle zone à construire du quartier du secteur de A _________ lequel fait l’objet d’une
modification du plan de zone » (cf. bordereau des pièces, pièce n° 15, document n° 13,
p. 1). En raison du préavis négatif du SDT, la commune a retranché à son projet les
éléments touchant directement le périmètre à aménager, à savoir le chemin piéton et le
tronçon « sud » de l’accès routier « ouest » situé sur la parcelle n° 320. Elle a précisé
que l’approbation de ces objets serait requise ultérieurement (cf. bordereau des pièces,
pièce n° 14 et pièce n° 15, plan 3.2).
La Cour constate que le but initial du projet, à savoir équiper « la nouvelle zone à
construire » n’est plus rempli, puisque les tronçons soumis à autorisation desservent
uniquement les parcelles nos 286 et 292. Le processus d’approbation du projet en deux
étapes apparaît également problématique. En effet, l’équipement de ce secteur destiné
à l’habitat doit faire l’objet d’une réflexion globale à l’échelle du quartier, qui doit être
menée d’un seul tenant. Cette obligation découle de surcroît du CC n° 10 A _________
qui impose l’établissement d’un PAS pour cette zone, lequel doit régler « l’affectation du
sol, le principe d’implantation des constructions, les équipements, les espaces réservés
aux circulations des véhicules et des piétons, etc. » et apporter un « soin particulier aux
aménagements extérieurs et à ceux des dessertes et des stationnements afin d’assurer
une intégration adéquate » (cf. annexe 2 du RCCZ, CC n° 10 A _________, ch. 2).
En outre, la planification de la zone à aménager est incertaine. D’une part, le rapport
technique mentionne que « la nouvelle zone à construire du quartier du secteur de
A _________ fait l’objet d’une modification du plan de zone » et, d’autre part, le SDT
indique n’avoir « pas connaissance d’une telle procédure ou de l’existence d’un PAS en
force ou en cours d’homologation pour ce secteur » (cf. bordereau des pièces, pièce
n° 13 et pièce n° 15, document n°13, p. 1). Dès lors, le projet tel qu’approuvé par le
Conseil d’Etat ne satisfait pas aux réquisits de l’art. 19 LAT, qui tend à un équipement
rationnel, coordonné et économe.
A teneur du plan des expropriations, 235 m2de surfaces sont nécessaires pour exécuter
les équipements approuvés. Il s'agit là d'une atteinte grave à la propriété des recourants,
ce qui n'est pas contesté. Or, cette dernière n’est pas justifiée par un intérêt public (art.
36 al. 2 Cst. a contrario). En effet, il est relevé que les aménagements requis, même s’ils
interviennent majoritairement sur des routes existantes, permettent de desservir
« nouvellement » uniquement deux parcelles (cf. bordereau des pièces, pièce n°
15, plan n° 12). En outre, aucun élément n’indique pour quel motif les tronçons de routes
existantes, actuellement aux mains des propriétaires privés, devraient être expropriés.
En particulier, il n’est pas fait mention d’un défaut d’entretien ou d’une quelconque autre
problématique. De plus, comme déjà évoqué, l’équipement sollicité n’apparaît pas
rationnel, coordonné et économe.
Par conséquent, le grief avancé à cet égard est pertinent et son admission entraîne celle
du recours, sans qu’il soit nécessaire d’évaluer le solde des arguments développés de
part et d’autre (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
5. Vu l'issue de la cause, les frais sont remis (art. 89 al. 4 LPJA). Les recourants, qui
obtiennent gain de cause et ont pris une conclusion en ce sens, ont droit à une indemnité
de dépens à la charge de l’Etat (art. 91 al. 1 LPJA). Eu égard à l’activité déployée par leur
mandataire, qui a principalement consisté en la rédaction du recours au Tribunal cantonal
du 4 avril 2024 (5 pages) et en deux courriers des 16 mars (une page) et 11 juin 2024 (deux
pages), les dépens seront arrêtés à 1800 francs (TVA et débours compris ; art. 4 et 39 LTar).
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce :
Le recours est admis.
La décision du Conseil d’Etat du 28 février 2024 est annulée.
Il n'est pas perçu de frais.
L’Etat du Valais versera à Y _________, W _________, X _________,
U _________ et V _________ 1800 fr. à titre de dépens.
Le présent arrêt est communiqué à Maître Nicolas Voide, avocat à Martigny, pour
Y _________, W _________, X _________, U _________ et V _________, au
Conseil d’Etat, à Sion, et à Maître Blaise Marmy, avocat à Martigny, pour la
commune de Z _________.
Sion, le 3 février 2025