A1 23 9
A1 23 152
ARRÊT DU 11 JANVIER 2024
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Jean-Bernard Fournier, vice-président ; Dr Thierry Schnyder et Frédéric
Fellay, juges
en la cause
X _________ , A _________, recourant, représenté par Maître Stéphane Riand, avocat,
1951 Sion
contre
CONSEIL D’ ÉTAT DU CANTON DU VALAIS , 1950 Sion, autorité attaquée, CONSEIL
COMMUNAL DE Y _________ , A _________, autre autorité, représentée par Maître
Philippe Loretan, avocat, 1950 Sion
(résiliation des rapports de service)
recours de droit administratif contre les décisions des 23 novembre 2022 et 30 août 2023
Faits
A.
Le 28 avril 2015, le Conseil communal de B _________ transféra au Service de
l’administration générale X _________ qu’il avait engagé, depuis le 1er janvier 2010 et
via un contrat de droit privé à durée indéterminée (art. 2 al. 1), comme agent de
commerce du Service de la sécurité civile. Un avertissement écrit « qui constitu(ait)
l’ultime sanction avant le licenciement » lui fut adressé à cette occasion, pour avoir
consulté hors enquête publique des dossiers de construction, après qu’un permis de
bâtir lui eut été refusé.
Le 10 novembre 2015, le Conseil communal décida de licencier, « dans le respect des
délais légaux et après le délai de protection », X _________ à qui une incapacité de
travail avait été attestée du 25 août 2015 au 24 février 2016. Malgré la proposition d’un
de ses membres d’entendre X _________, cette autorité résolut de s’en abstenir, faute
d’avoir « reçu une demande officielle en ce sens » (p. 4 et 5 du procès-verbal de la
séance).
Le 23 février 2016, le Conseil communal valida le projet d’une lettre de licenciement de
X _________ « conformément à sa décision antérieure » (p. 3 du procès-verbal y relatif)
qui fut portée, le 25 février 2016, à la connaissance de son destinataire, avec la mention
de la date du 22 février 2016 et de détails sur les modalités de la cessation des rapports
de service, mais sans indication de motifs, ni d’une voie de recours. Cette lettre du
23 février 2016 dispensait X _________ de travailler pendant le délai de congé expirant
le 30 avril 2016.
Le 15 avril 2016, X _________ écrivit au Conseil communal qu’il s’opposait à sa décision
du 22 février 2016, et que, lorsqu’il avait demandé pourquoi il avait perdu son poste, sa
question, qu’il réitérait, s’était heurtée à un refus de réponse.
Le 4 mai 2016, le président et le secrétaire de la commune lui répondirent qu’avant le
18 avril 2016, jour où sa lettre du 15 avril 2016 était arrivée au bureau communal,
« aucune demande écrite de (X _________) ne (leur) était parvenue en ce qui concernait
les motifs de (son) licenciement ». Ils ajoutèrent que cette décision résultait de la
suppression du poste d’agent de commerce du Service de la sécurité civile,
consécutivement « à une réorganisation interne » de l’administration municipale.
Le 25 juillet 2016, X _________ allégua au Conseil communal que son licenciement était
notoirement un congé-représailles qu’il avait d’ailleurs contesté ; partant, il avait encore
« 3 mois pour saisir la justice et faire valoir ses droits pour obtenir des indemnités et/ou
l’annulation dudit licenciement » (p. 2), si cette autorité ne l’annulait pas à sa prochaine
séance prévue le 16 août 2016. Il priait le président de la commune et trois conseillers
communaux de se récuser quand sa requête serait traitée.
Le 13 septembre 2016, le Conseil communal, dont deux membres s’étaient récusés,
refusa de reconsidérer le licenciement de X _________ qui en fut informé par lettre du
30 septembre 2016 du président et du secrétaire de la commune.
B. Le 24 janvier 2018, le Conseil d’Etat rejeta le recours administratif du 31 octobre
2016 de X _________ contre cette décision communale du 13 septembre 2016.
Il retint que, n’ayant pas recouru contre le licenciement dont il avait reçu notification par
lettre du 25 février 2016, X _________ ne pouvait plus en discuter la légalité formelle et
matérielle en critiquant le refus du Conseil communal de réexaminer sa décision en
application de l’art. 33 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA ; RS/VS 172.6) instituant la reconsidération, ni en reprochant à
des membres de cette autorité de ne pas s’être récusés.
Les assertions du recourant « selon lesquelles la commune de B _________ a(vait) pu
longtemps camoufler les graves vices de procédure et les vrais motifs qui (avaient)
conduit le Conseil communal à décider de (le) licencier » se réduisaient à des généralités
sur la conduite des affaires communales. Elles étaient sans portée, de même que ses
arguments tirés des dossiers de procédures pendantes devant le Ministère public qui
instruisait sa plainte pénale du 31 décembre 2016 pour faux dans les titres.
X _________ ne pouvait davantage être suivi quand il sollicitait une révision au sens de
l’art. 62 LPJA qui ne visait que les prononcés juridictionnels sur recours, non les
décisions de première instance, ce qu’était le licenciement contesté.
Enfin, les moyens développés dans le recours du 31 octobre 2016 ne justifiaient pas
d’agréer sa conclusion en constat de la nullité de ce licenciement.
C. Le 2 mars 2018, X _________ conclut céans à la réforme du prononcé du Conseil
d’Etat du 24 janvier 2018, expédié le 29 janvier 2018, et au constat de la nullité de son
licenciement, subsidiairement à son annulation et à celle du refus du Conseil communal
de le reconsidérer, voire à un arrêt renvoyant l’affaire en première instance (A1 18 51).
Le 14 mars 2018, le recourant demanda au Conseil d’Etat la révision du prononcé du
24 janvier 2018 qu’attaquait son recours A1 18 51.
Cette requête fut rejetée le 19 avril 2018 par le Conseil d’Etat, à qui X _________ remit,
le 26 décembre 2018, une demande en révision de ce prononcé et de celui du 24 janvier
Le 23 janvier 2019, le Conseil d’Etat débouta X _________ des fins de sa requête du
26 décembre 2018.
Le 6 février 2019, X _________ signala au Conseil d’Etat l’absence, dans le dossier qu’il
avait consulté ce jour-là, d’une clé USB où étaient enregistrées des déclarations du
président de B _________ qui auraient dû faire admettre sa demande de révision du
26 décembre 2018. Le prénommé en inférait un cas de récusation de deux
fonctionnaires cantonaux impliqués dans l’instruction de cette requête.
Le 20 février 2019, le Conseil d’Etat assimila la lettre du 6 février 2019 de X _________
à une demande en révision de son prononcé du 23 janvier 2019. Il l’invita à déposer à
nouveau la clé USB qui n’avait pas été retrouvée.
Le 25 février 2019, X _________ demanda la récusation, dans le cadre de l’instruction
de cette requête du 20 février 2019, des deux fonctionnaires visés dans sa lettre du
6 février 2019.
Le 22 mai 2019, le Conseil d’Etat rejeta cette demande de récusation, décision incidente
que réforma un arrêt de céans du 17 février 2020 agréant un recours de droit
administratif de X _________ du 5 juin 2019 (A1 19 118), en prescrivant que la demande
en révision du 6 février 2020 ne devait pas être instruite par les deux intimés, et en
suspendant, jusqu’à droit connu sur cette requête, la cause A1 18 51.
Pendant cette suspension, un arrêt incident du 1er février 2021 rejeta l’objection avancée,
les 20, 27 et 28 janvier 2021, par le Conseil communal qui arguait d’une compétence
exclusive des juridictions civiles. Au vu de cet arrêt, le Tribunal du travail se déclara, le
27 avril 2021, incompétent pour connaître de l’action civile intentée, le 24 avril 2017, par
X _________ à la commune de B _________ à propos de son licenciement.
L’instruction de la cause A1 18 51 fut reprise le 2 décembre 2021, après que le Conseil
d’Etat eut fait suivre au greffe sa décision du 24 novembre 2021 rejetant les requêtes de
X _________ en constat de la nullité de son licenciement et en révision des prononcés des
24 janvier 2018, 14 avril 2018 et 23 janvier 2019 de cette juridiction.
D. Le 27 décembre 2021, X _________ forma un recours de droit administratif (A1 21 287)
concluant principalement à l’annulation du prononcé du 24 novembre 2021 du Conseil
d’Etat, corrélativement au constat de la nullité des décisions municipales du 10 novembre
2015 (résiliation des rapports de service) et du 13 novembre 2016 (refus de reconsidérer ce
licenciement). Ses conclusions subsidiaires exigeaient un renvoi de l’affaire au Conseil
d’Etat pour qu’il statuât derechef.
E. Le 20 juin 2022, la Cour de droit public joignit les affaires A1 18 51 et A1 18 287.
Elle admit le recours A1 18 51 en jugeant, sous cons. 4 à 10, que le licenciement décidé le
10 novembre 2016 et communiqué le 25 février 2016 devait être notifié avec l’indication de
ses motifs et de la voie du recours au Conseil d’Etat, à utiliser dans les 30 jours (art. 29 al. 3,
41, 43, 46 al. 1 LPJA ; art. 154 al. 1 de la loi du 5 février 2004 sur les communes – LCo ;
RS/VS 175.1). L’omission de ces formalités dans la lettre du 25 février 2016 informant
X _________ de l’extinction de ses rapports de service au 30 avril 2016 était un cas de
notification irrégulière qui ne devait lui causer aucun préjudice (art. 31 LPJA), s’il s’était
renseigné, dans un laps de temps raisonnable à évaluer à l’aune de la bonne foi (art. 5 al. 3
Cst féd.), sur la manière dont il pouvait faire valoir ses droits de défense, et s’il les avait
exercés promptement, sans quoi la décision communale du 10 novembre 2016 passait en
force en dépit de son éventuelle illégalité (cf. p. ex. ATF 38/2021 du 4 février 2022 cons. 5 ;
ATAF B-450/2021 du 13 décembre 2021 cons. 2.5 ; ACDP A1 21 7 du 12 mai 2021 cons.
1).
Le Conseil d’Etat avait estimé qu’il en était ainsi parce que X _________ avait manqué à
son obligation de recourir à temps contre son licenciement. Cette opinion perdait de vue que
X _________, agissant alors sans avocat, avait clairement exprimé dans sa lettre du 15 avril
2016 au Conseil communal son opposition à un congé qu’il taxait d’abusif et dont il disait
ignorer les raisons. Cette lettre était postérieure d’une quinzaine de jours au 27 mars 2016
qui aurait été l’échéance approximative des 30 jours où le licenciement de X _________
aurait dû être attaqué si la lettre du 25 février 2016 du Conseil communal avait correspondu
aux standards de l’art. 29 LPJA. Ces circonstances commandaient de reconnaître à ladite
lettre du 15 avril 2016 de X _________ la nature juridique d’un recours administratif interjeté
à temps (art. 31 LPJA en relation avec l’art. 5 al. 3 Cst féd.) contre le licenciement critiqué.
L’erreur que le recourant avait commise en se servant improprement du terme opposition
n’y changeait rien, étant donné l’interdiction du formalisme excessif (déduite de l’art. 29 al. 1
Cst féd.) et l’obligation de l’autorité d’examiner toutes les demandes qu’elle reçoit et qui sont
de sa compétence (cf. p. ex. A. Moser, in Auer/Müller/Schindler, Art. 52 VwVG, 2. Aufl.,
N 14 et les citations; dans le même sens ATF 2F_12/2022 du 2 mars 2022 cons. 4 ;
2F_28/2021 du 25 octobre 2021 cons. 3).
Partant, le prononcé du 24 janvier 2018 du Conseil d’Etat a été annulé, car il privait
illégalement X _________ d’un examen du fond de ce recours administratif du 15 avril 2016,
anomalie à relever d’office, car elle perturbait le cours régulier des instances. D’où le renvoi
de la cause au Conseil d’Etat, invité à octroyer au recourant un bref délai pour rectifier sa
lettre du 15 avril 2016 par un mémoire en bonne et due forme (art. 46 et 49 LPJA), puis à
statuer sur ce recours amendé (art. 80 al. 1 lit. e et 60 al. 1 LPJA).
Ce renvoi entraînait le classement du recours A1 21 287, ses conclusions concernant des
requêtes de X _________ qui étaient subsidiaires au recours administratif du 15 avril 2016
dont le Conseil d’Etat devait se saisir (cons. 11).
F. Le 23 novembre 2022, le Conseil d’Etat examina ce recours administratif que
X _________ avait complété le 14 septembre 2022 et dont le rejet avait été proposé, le
27 octobre 2022, par le Conseil communal de Y _________.
Sur le fond, le cons. 3 de ce prononcé du 23 novembre 2022 admit le recours de
X _________ en jugeant que son droit d’être entendu avait été « crassement violé » parce
que son licenciement avait été décidé le 10 novembre 2015, sans que lui-même ait été
informé de l’existence d’une procédure ouverte contre lui et pouvant déboucher sur une telle
décision, ni eu la possibilité de se déterminer sur les raisons d’une résiliation de ses rapports
de service (cons. 3).
Le cons. 4 rejetait les conclusions de X _________ en constat de la nullité de son
licenciement. On y lisait que le Conseil d’Etat avait plusieurs fois refusé ce constat et
qu’aucun fait nouveau ne justifiait qu’il changeât « son appréciation déjà affirmée à plusieurs
reprises ». Cette solution s’appuyait aussi sur le cons. 4.3.3 de l’ATF 8C_817/2015 du
6 juillet 2016 que reproduisait le Conseil d’Etat : « même si (la recourante) n’a pas été
formellement entendue avant la décision en question, celle-ci lui a été notifiée et elle a eu -
ou du moins elle aurait eu -
la possibilité de l’attaquer. La recourante a donc eu
connaissance de la procédure de licenciement. La possibilité de faire annuler cette décision
par le tribunal lui offrait la protection nécessaire, dès lors que celui-ci aurait eu le pouvoir de
constater les vices de procédure et d’en tirer les conséquences juridiques. Suivre la
recourante reviendrait, pratiquement, à sanctionner par la nullité toute décision
administrative prise en violation du droit d’être entendu du justiciable, alors que c’est la règle
de l’annulabilité qui prévaut ». Ici, le Conseil d’Etat venait, « certes après de nombreuses
péripéties », d’annuler la résiliation des rapports de service de X _________ qui n’avait « pas
d’intérêt juridique au constat de sa nullité puisque l’annulation de la décision lui offr(ait) le
même résultat ».
Le cons. 5 parlait de volets de l’affaire qui ne sont plus litigieux.
Le cons. 6 astreignait la commune de Y _________ à verser 1000 fr. de dépens à
X _________, en expliquant comme suit ce montant « par son effet dévolutif, la présente
procédure ne concerne que le recours contre la décision de résiliation datée du 23 février
en révision déjà tranchées. On relève en outre que l’écriture du 14 septembre 2022 de 107
pages, revenant sur tous les aspects de l’affaire y c. celle dite « des constructions » était
totalement excessive au vu de la simple et grave violation du droit d’être entendu qui justifiait
à elle seule l’annulation de la décision de résiliation qui fait seule l’objet de la présente
décision ».
G. Le 16 janvier 2023, X _________ interjeta un « recours partiel de droit administratif »
(A1 23 9). Il conclut à la réforme du prononcé de Conseil d’Etat (expédié le 28 novembre
10 novembre 2015 licenciant le recourant ; en sus, l’arrêt devait réserver les droits civils de
X _________ et astreindre l’Etat à lui verser « une indemnité de 5000 fr. à titre de violation
de l’art. 6 CEDH (délai raisonnable) ». Les conclusions subsidiaires de ce recours (A1 23 9)
visaient une annulation de son licenciement pour entorse aux règles de récusation
applicables aux membres des conseils communaux et pour graves vices formels. Elles
tendaient enfin à une substantielle augmentation des dépens de 1000 fr. alloués au
recourant par le Conseil d’Etat.
Le 15 février 2023, le Conseil d’Etat proposa de rejeter le recours en tant qu’il était recevable.
Le 8 mars 2023, le Conseil communal nia la qualité pour recourir de X _________ et conclut
subsidiairement au rejet de ses conclusions.
X _________ répliqua le 13 mars 2023.
Le 15 juin 2023, il sollicita des mesures provisionnelles interdisant au Conseil communal de
statuer sur sa réintégration, sa non-réintégration, son droit à une indemnité tant que le
recours A1 23 9 ne serait pas jugé. Il justifia cette demande en faisant verser au dossier une
lettre du 13 juin 2023 du mandataire du Conseil communal signifiant à l’avocat de
X _________ que celui-ci n’allait pas être réengagé et qu’il était invité à se déterminer dans
les 10 jours sur l’indemnité à verser à un employé dont le licenciement s’était révélé
juridiquement infondé (art. 66 al. 2 de la loi du 19 novembre 2010 sur le personnel de l’Etat
du Valais - RS/VS 172.2 - applicable par analogie au statut du personnel des communes
cf. art. 95 al. 1 LCo).
Le 21 juin 2023, l’avocat du Conseil communal s’en remit à justice, en informant le Tribunal
que l’autorité intimée « ne prendra aucune décision sur les éléments soulevés dans sa
missive du 13 juin 2023 » tant que la requête du 15 juin 2023 resterait pendante.
Le 30 août 2023, X _________ pria la Cour de droit public de constater que subsistait l’effet
suspensif de son recours administratif du 15 avril 2016 et de lui allouer une assistance
judiciaire avec désignation de son avocat comme conseil juridique commis d’office.
Le 26 septembre 2023, le Conseil communal proposa de refuser l’assistance judiciaire, et
de déclarer irrecevable la requête de constat d’effet suspensif, subsidiairement de la rejeter.
Le 27 septembre 2023, le Conseil d’Etat renonça à se déterminer sur ces volets de l’affaire.
Le 3 octobre 2023, la Cour de droit public rejeta la requête de mesures provisionnelles du
30 août 2023 et classa la demande de constat relative à l’effet suspensif du recours
administratif du 15 avril 2016, cet aspect du procès pouvant donner lieu à une décision
formatrice (cf. p. ex. ATF 1C_116/2021 du 1er février 2022 cons. 5).
H. Entre-temps, X _________ avait recouru, le 12 juillet 2023, au Conseil d’Etat en lui
déférant la lettre du 13 juin 2023 de l’avocat du Conseil communal qui avait suscité sa
demande de mesures provisionnelles du 15 juin 2023 (let. H) et en requérant une assistance
judiciaire.
Le 30 août 2023, le Conseil d’Etat rejeta cette requête et déclara irrecevable le recours du
12 juillet 2023 en estimant que la lettre du 13 juin 2013 du mandataire de l’autorité intimée
n’était pas une décision administrative attaquable devant cette juridiction (art. 5 et 41 LPJA).
Le 5 septembre 2023, X _________ interjeta un recours de droit administratif (A1 23 152)
concluant à l’annulation de ce prononcé d’irrecevabilité. Il requit une assistance judiciaire
avec désignation de son avocat comme conseil juridique commis d’office.
Le 14 septembre 2023, le Conseil communal proposa le refus de l’assistance judiciaire et le
rejet du recours.
Le 11 octobre 2023, le Conseil d’Etat renonça à se déterminer.
Le recourant et le Conseil communal demandent des dépens dans les procès A1 23 9 et
A1 23 152.
Considérant en droit
1. Les recours A1 23 9 et A1 23 152 sont à juger en un seul arrêt (art. 80 al. 1 lit. d, 56
et 11b LPJA).
A1 23 9
2. Les art. 80 al. 1 lit. a et 44 al. 1 lit. a LPJA subordonnent la qualité pour recourir d’un
particulier à l’existence (a) d’une atteinte que lui cause une décision et (b) d’un intérêt
digne de protection à obtenir une annulation et une modification de cette décision. La
réalité d’une telle atteinte s’examine d’ordinaire au vu du dispositif de la décision
attaquée, non de ses motifs (cf. p. ex. ATF 5A_546/2020 du 21 juin 2021 cons. 1.3 ;
5A_573/2019 du 11 octobre 2019 cons. 2).
La prétendue insuffisance des 1000 fr. de dépens octroyés à X _________ est
assimilable à ce type d’atteinte.
3 . Le prononcé dont recours dans l’affaire A1 23 9 n’occasionne en soi aucune atteinte
additionnelle aux intérêts de X _________, du moment que son dispositif annule, sous
ch. 1, la décision communale du 10 novembre 2015, datée du 22 février 2016, qui l’avait
licencié.
Le recourant reproche au Conseil d’Etat d’avoir retenu, au cons. 4 de ce prononcé, que
l’annulation qu’il décidait procurait à X _________ un résultat identique à celui du constat
de la nullité de cette décision municipale. A l’écouter, il aurait intérêt à un pareil constat,
qui supprimerait « toute existence à la décision de licenciement, passée, actuelle ou
future » et lui-même se retrouverait « tout simplement réintégré dans ses fonctions », en
ayant « le même statut que tous les autres employés communaux », résultat préférable
à l’applications de l’art. 66 LcPers qu’entraîne l’annulation de cette décision. L’omission
du Conseil d’Etat d’examiner la question de savoir si le licenciement du recourant était
nul serait donc un « déni de justice caractérisé » (p. 31 ss du mémoire du 16 janvier
2023).
4. B _________ et la commune de Y _________ n’ayant pas légiféré sur les
conséquences de l’illégalité du licenciement d’un employé municipal, cette question se
résout en appliquant par analogie le droit cantonal (art. 95 al. 1 LCo).
L‘art. 66 al. 1 LcPers énonce à cet égard que lorsque la résiliation se révèle non fondée
juridiquement, l’employé est réintégré dans sa fonction si lui-même et l’autorité
d’engagement acceptent cette réintégration. Aux termes de l’al. 2, au cas où l’une des
parties refuse la réintégration, l’employé a droit à une indemnité calculée en fonction de
l’âge et du nombre d’années de service et dont le montant maximal est égal à une année
de traitement si l’employeur refuse la réintégration et à six mois de traitement si l’employé
refuse sa réintégration (al. 2).
L’art. 66 al. 1 LcPers n’institue donc aucune obligation de l’employeur de reprendre à
son service un employé qui a recouru avec succès contre son licenciement, puisqu’il
soumet sa réintégration à son propre accord et à celui de l’autorité d’engagement. Si cet
accord est trouvé, il implique une nouvelle décision d’engagement (art. 15 al. 1 LcPers)
ou nouveau contrat de droit public (art. 15 al. 2 LcPers ; cf. p. ex. ACDP A1 21 4 du
3 février 2022 cons. 4.1.1 citant ACDP A1 19 136 du 4 mars 2020 cons. 4.4).
Ce système se rapproche de celui d’autres droits cantonaux reconnus conformes à l’art.
9 Cst féd. (interdiction de l’arbitraire) parce qu’un litige sur un licenciement affectant
d’ordinaire la relation de confiance entre l’employeur et l’employé, le législateur peut
légitimement préférer conférer à l’employé qui a contesté à juste titre la validité d’une
résiliation de ses rapports de service un droit d’être indemnisé, plutôt qu’un droit d’être
réengagé (ATF 8C_620/2013 du 25 février 2014 cons. 3.3 ; R. Wyler/M. Briguet, La fin
des rapports de travail dans la fonction publique, p. 29 ss ).
L’art. 66 al. 1 LcPers parle, d’autre part, d’une résiliation qui « se révèle non fondée
juridiquement », expression assez large pour englober toutes les violations du droit, sans
qu’on doive penser que l’accord nécessaire à teneur de ce texte ne le serait pas dans
l’hypothèse de l’illégalité qualifiée qu’est la nullité (cf. p. ex. B. Bovay, Procédure
administrative, 2ème éd. 2015, p. 381 ss).
5. X _________ développe maints griefs visant à accréditer l’idée que son licenciement,
voire le traitement par le Conseil d’Etat de ses multiples requêtes et recours dirigés
contre cette décision communale ou concernant des affaires connexes, se sont
caractérisés par une succession de graves irrégularités formelles et matérielles qui
devraient faire accueillir ses conclusions en constat de nullité.
Un examen du bien-fondé de ces conclusions ne se justifierait que s’il fallait s’écarter ici
de la règle imposant de vérifier la qualité pour recourir à l’aune du dispositif de la décision
attaquée, en s’en tenant à l’atteinte résultant, pour le recourant, du dispositif de cette
décision (cf. cons. 2 et 3).
Or, X _________ n’a pas à se plaindre de l’annulation de son licenciement. Le constat
de nullité qu’il voudrait en sus ou au lieu de cette annulation ne lui procurerait aucun
avantage quant à l’application de l’art. 66 al. 2 LcPers, autrement dit dans la procédure
relative à sa réintégration, alternativement à son droit à une indemnité (cf. cons. 4).
6. Sa conclusion principale (iii) tendant à ce constat de nullité est ainsi irrecevable, le
recourant n’ayant aucun intérêt digne de protection à son admission (art. 80 al. 1 lit. a et
e, 44 al. 1 lit. a et 60 al. 1 LPJA).
Celle (iv) réclamant une indemnité pour violation de l’art. 6 CEDH l’est également, car
elle n’est pas motivée (art. 80 al. 1 lit. c et 48 al. 2 LPJA), de même que la conclusion
principale (iv) qui évoque une réserve des droits civils du recourant, lesquels ne peuvent
de toute façon pas être examinés dans un recours de droit administratif (art. 3, 5,
72 LPJA).
Sa conclusion subsidiaire (vi) aux fins de voir ajouter plusieurs vices de forme au motif
d’annulation retenu par le Conseil d’Etat se heurte, à l’instar de sa conclusion principale
(iii), à la pratique qui fait dépendre la qualité pour recourir d’un particulier de son intérêt
à la suppression ou à l’atténuation de l’atteinte de la décision attaquée lui occasionne,
plus exactement de son intérêt à l’annulation ou à la modification du dispositif de celle-
ci, non de ses motifs (cons. 2 et 5).
7. Les explications du Conseil d’Etat sur la limitation à 1000 fr. des dépens que la
commune intimée doit à X _________ insistent sur le fait que son recours administratif
concernait exclusivement la légalité de son licenciement et n’avait pas d’incidence sur
d’autres procédures. Elles reprochent au recourant d’être inutilement revenu sur celles-
ci et sur toute une série d’arrière-plans de l’affaire, dont l’issue dépendait essentiellement
de la gravité de la violation du droit d’être entendu affectant la décision municipale du
10 novembre 2016.
X _________ relève de son côté que son mandataire a axé son argumentation sur la
nullité du licenciement contesté, ce qui l’avait amené à soulever des motifs de récusation
à l’endroit de tous les conseillers communaux, à démontrer qu’aucun impératif lié à la
sécurité du droit ne faisait obstacle à un constat de nullité etc. Le recourant met aussi en
évidence le nombre et la longueur des procédures qu’il a assumées (p. 40 et 41 du
mémoire du 16 janvier 2023).
Il exige des honoraires calculés au taux maximal (8800 fr. ; art. 37 al. 2 de la loi du
11 février 2009 sur le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou
administratives - LTar ; RS/VS 173.8 LTar), avec « majoration légale appropriée »
(cf. art. 29 LTar).
8.
Les dépens incluent des frais de conseils juridiques ; ces frais comprennent des
honoraires à calculer ici d’après le tarif de l’art. 37 al. 2 LTar, au vu des critères de son
art. 27 al. 1 (nature, importance, difficultés de l’affaire, travail et du temps nécessaires à
une défense adéquate du client).
Les difficultés du procès et l’adéquation de la défense, le travail et le temps qu’elle
implique sont à apprécier notamment d’après l’art. 66 LcPers qui n’attache pas au
constat de la nullité d’un licenciement des conséquences différentes de celles de son
annulation (cons. 4). X _________ se méprend quand il justifie par son souci de
démontrer la nullité de la décision communale 10 novembre 2016 sa conclusion en
augmentation des dépens.
Il est néanmoins constant que le montant (1000 fr.) de ceux décidés par le Conseil d’Etat
est excessivement bas, parce qu’il méconnaît l’importance qu’a, pour tout employé
illégalement licencié, la reconnaissance du préjudice qu’il a subi, surtout s’il a dû lancer
diverses procédures au fil des ans avant d’aboutir à l’annulation de cette décision de
nature particulière, parce qu’elle diminue habituellement la considération que tout un
chacun attend d’autrui.
Ces dépens sont à fixer à 2800 fr., de façon à mieux tenir de ces deux paramètres Ils
n’ont pas à être majorés en application de l’art. 29 al. 1 LTar, la cause devant le Conseil
d’Etat ayant été d’une complexité moyenne.
Le ch. 3 du dispositif du prononcé attaqué est réformé en ce sens (art. 80 al. 1 lit. e et
60 al. 1 LPJA).
9. Le 30 août 2023, le recourant a avancé des prétentions salariales non chiffrées, en
arguant de l’effet suspensif de son recours du 15 avril 2016 contre son licenciement et
en requérant, sur cet aspect de la cause A1 23 9, une décision incidente que le 4e § de
l’ordonnance du 3 octobre 2023 lui a refusée au motif que X _________ concluait à un
constat de cet effet suspensif alors qu’il pouvait obtenir une décision formatrice.
L’existence et le montant de créances salariales qui restent dues en cas de licenciement
sont des éléments de l’objet de la contestation à trancher lors du jugement d’un recours
attaquant la résiliation de rapports de service ; si ces créances n’ont pas été examinées
dans l’instance précédente, alors qu’elles auraient dû l’être, le dossier doit être renvoyé
à l’autorité attaquée afin qu’elle statue sur ce point (cf. p. ex. ATF 8C_95/2023 du
17 octobre 2023 cons. 6).
Il en va différemment en l’espèce, X _________ n’ayant pas évoqué devant le Conseil
d’Etat ces prétentions afférentes à l’effet suspensif de son recours administratif du
15 avril 2016. Ses conclusions sur les prétentions salariales susmentionnées sont
nouvelles et donc irrecevables au stade du recours de droit administratif (art. 79 al. 3 et
47 al. 4 a contrario LPJA).
10. Le 4e § de l’ordonnance de céans du 3 octobre 2023 annonçait que le Tribunal
rendrait une décision formatrice sur ces conclusions. Ce passage reposait sur la
prémisse erronée que les prétentions du recourant avaient été examinées dans une
décision apte à être revue dans le cadre de la cause A1 23 9. Le Tribunal rectifie donc
cette décision incidente de mesures provisionnelles qu’il est habilité à reconsidérer
(cf. p. ex. B. Bovay, op. cit., p. 594).
On note là-dessus que la juridiction de recours est compétente pour rendre une décision
de ce genre en enjoignant à l’autorité de nomination de payer, pendant la durée du
procès, le salaire d’un employé qui recourt contre son licenciement, ou en rejetant la
requête du recourant aux fins d’obtenir cette injonction qui s’inscrit dans le cadre de
l’effet suspensif et d’une affaire non encore jugée (art. 72, 80 al. 1 lit. d, 51, 56, 28a
LPJA ; cf. p. ex. décision du 24 novembre 2023 dans la cause A1 23 177 ; décision du
15 décembre 2022 dans la cause A1 22 200).
X _________ n’a présenté au Conseil d’Etat aucune demande tendant au versement de
prestations de son ex-employeur dans l’attente du jugement de son recours du 15 avril
2016 dont cette autorité était saisie depuis l’entrée en force de l’ACDP du 20 juin 2022.
Ce recours ayant été agréé le 23 novembre 2022, il ne peut, par définition, plus avoir
aucun effet suspensif, institution dont la fonction est de régler une situation transitoire
qui prend fin à l’entrée en force du jugement de l’affaire (art. 80 al. lit. d, 51 et 36 LPJA ;
cf. p. ex. B. Bovay, op. cit., p. 587).
X _________ se trompe quand il soutient, dans la conclusion 2 de son mémoire du
30 août 2023 (p. 6), que « son recours du 15 avril 2016 contre la décision communale
de le licencier a toujours effet suspensif, la procédure de recours n’étant pas encore
allée au bout ». C’est oublier que l’admission de son recours de droit administratif A1 23
9 n’aurait pas supprimé l’annulation de cette décision de 2016 par le prononcé du
Conseil d’Etat du 23 novembre 2022, mais tout au plus changé les motifs de cet acte
juridictionnel. D’où suit que l’effet suspensif existant durant l’instance céans (art. 80 al. 1
lit. d et 51 al. 1 LPJA) ne paralyse pas l’annulation du licenciement du recourant (art. 80
al. 1 lit. d, 56 et 36 LPJA).
11. Les créances évoquées le 30 août 2023 par X _________ se rangent dans la
catégorie des droits des employés communaux. Aucune norme expresse ne les soustrait
à la compétence générale qu’a, selon la pratique, l’autorité de nomination de rendre en
cette matière des décisions susceptibles de recours administratif (art. 41 ss LPJA),
préalablement à leur contrôle judiciaire (art. 72 ss LPJA ; cf. art. 29a Cst féd. ; cf. p. ex.
A1 ACDP 22 175 du 8 août 2023 cons. 1).
L’art. 66 al. 2 LcPers prévoit un cas particulier de cette compétence de l’autorité de
nomination quand il lui laisse le soin de décider en première instance l’indemnité due à
un ex-employé qui a fait annuler son licenciement. Les droits patrimoniaux dérivant de
l’effet suspensif du recours de cet ex-employé contre la décision résiliant ses rapports
de service sont analogues à son droit à cette indemnité.
Compte tenu de cette analogie, si ces droits patrimoniaux sont invoqués hors du
contexte d’une requête de mesures provisionnelles ressortissant aux attributions d’une
juridiction de recours (cons. 10), les décisions qu’ils nécessitent incombent à l’autorité
de nomination.
Vu les art. 80 al. 1 lit. d, 56 et 7 al. 3 LPJA, il appartiendra donc au Conseil communal
de statuer sur sur ces créances de X _________ tablant sur l’effet suspensif de son
recours administratif du 15 avril 2016.
A1 23 152
12. Il appert du mémoire du 5 septembre 2023 que X _________ se plaint d’un déni de
justice du Conseil d’Etat qui aurait évité illégalement de rechercher si le Conseil
communal refusait de réintégrer le recourant dans son personnel. A le lire, la lettre du
13 juin 2023 du mandataire du Conseil communal dénotait l’existence de ce refus, où
X _________ voit une décision dont le Conseil d’Etat se serait abstenu à tort d’examiner
la validité en déclarant irrecevable son recours administratif du 12 juillet 2023. Dans
l’éventualité où aucune décision n’aurait encore été prise sur sa réintégration ou sa non-
réintégration, le recourant voudrait que des investigations soient menées afin d’établir si
l’avocat du Conseil communal avait obtenu de conseillers communaux ou du secrétaire
communal des informations fausses, ce qui devrait les obliger à se récuser (cf. p. 19 ss
du mémoire précité).
13. D’après l’art. 10 al. 3 LPJA, « en cas de conflit sur la récusation d’un membre d’une
autorité collégiale, la décision est prise par cette dernière en l’absence de ce membre.
Dans les autres cas, la décision est prise par l’autorité ordinaire de recours (art. 42 let.
b) », expression qui désigne la juridiction de recours administratif, l’art. 42 LPJA figurant
parmi les art. 41 ss LPJA réglementant ce recours.
L’art. 90 LCo sur la récusation des autorités communales ne s’écarte pas de l’art. 10
al. 3 LPJA qui prévoit des procédures que X _________ n’a pas utilisées, et auxquelles
le recours de droit administratif est subsidiaire (art. 72, 80 al. 1 lit. a et 44 al. 2 LPJA). Le
Tribunal n’a pas à intervenir actuellement dans ce contentieux en faisant droit à la
demande de complément d’instruction du recourant. Sa requête n’est pas recevable.
14. La partie destinataire d’un prononcé d’irrecevabilité de son recours administratif a
qualité pour l’attaquer (art. 80 al. 1 lit. a et 44 al. 1 lit. a LPJA ; cf. p. ex. ACDP A1 23 5
du 16 mars 2023 cons. 3). Le recours A1 23 152 est au surplus recevable (art. 72, 7878
al. 1 lit. a, 80 al. 1, lit. b-c, 46 et 48 LPJA).
15. Le recours administratif est ouvert contre les décisions et doit être exercé dans des
délais calculés en fonction de leur notification (art. 41 ss et 46 LPJA). La notion de
décision est définie aux art. 4 et 5 LPJA qui range dans cette catégorie les mesures
prises par une autorité administrative appliquant le droit public (art. 4) et ayant pour objet
de créer, modifier ou annuler des droits ou des obligations (art. 5 al. 1 lit. a), de constater
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations (art. 5 al. 1 lit. b), de
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier ou annuler
des droits et des obligations (art. 5 al. 1 lit. c). Les prévisions des al. 2 à 4 de l’art. 5 LPJA
sont irrelevantes--.
16. Le 13 juin 2023, l’avocat du Conseil communal de Y _________ avait explicitement
écrit en page 1 que celui-ci n’avait pas recouru contre l’annulation du licenciement de
X _________ parce qu’il avait « admis la violation du droit d’être entendu » retenue par
le Conseil d’Etat. Le § suivant disait que « pour le reste, M. X _________ a littéralement
inondé les réseaux sociaux ainsi que les différents administrés et les conseillers
communaux de mails critiquant la commune laquelle n’a notamment, pour ces raisons,
jamais donné suite à sa demande de réintégration, en plus du fait que la cause était
toujours pendante suite aux divers recours déposés par M. X _________ ». En p. 2,
cette lettre du 13 juin 2023 citait l’art. 66 LcPers en spécifiant derechef que « la commune
de Y _________ n’a pas accepté et n’accepte pas » la réintégration évoquée à l’al. 1 de
cette disposition, et qu’un délai de 10 jours était assigné à X _________ pour se
déterminer sur l’indemnité à lui allouer en vertu de l’al. 2.
17. Au cons. 2 de son prononcé d’irrecevabilité du 30 août 2023 (p. 2), le Conseil d’Etat
reconnaît que la lettre susvisée du 13 juin 2023 « laisse penser que l’autorité communale
aurait arrêté sa volonté de refuser la réintégration » de X _________, sans que cette
lettre doive encore être assimilée à une décision, son auteur n’ayant pas de
« compétence décisionnelle ». Cela étant, une « décision formelle, et sujette à recours,
quant à la réintégration ou non, respectivement quant au montant d’une éventuelle
indemnité de non-réintégration reste à rendre par l’autorité seule compétente, et pourra
cas échéant faire l’objet d’un recours dont le délai commencera à courir au moment de
la notification au mandataire de M. X _________ dans cette cause ».
18. Le cons. 4 ci-devant a démontré que la législation cantonale applicable ici n’attribue
à l’employé aucun droit à être réengagé à la suite de l’admission de son recours contre
son licenciement (art. 66 al. 2 LcPers ; art. 95 al. 1 LCo). Il s’ensuit que le refus de
l’employeur de réengager dans ce cas son ex-employé est sans relation avec un
quelconque droit ou une quelconque obligation de droit public d’un administré. En
d’autres mots, il n’est pas une décision dans l’acception des art. 4 et 5 LPJA et il ne peut
donner lieu à un recours administratif au sens des art. 41 ss de cette loi.
Le raisonnement du Conseil d’Etat résumé ci-dessus n’est donc pas entièrement exact
quand il part de l’idée que le Conseil communal rendra une décision future « sur la
réintégration ou non », attendu qu’une non-réintégration n’est pas une décision,
contrairement à l’octroi de l’indemnité que l’art. 66 al. 2 LcPers prévoit dans ce cas
(cf. A1 21 4 précité cons. 1).
Le Conseil d’Etat n’en a pas moins raison quand il juge que la lettre du 13 juin 2023 que
ciblait le recours administratif du 12 juillet 2023 de X _________ ne contenait aucune
décision attaquable.
En somme, son prononcé d’irrecevabilité du 30 août 2023 résiste aux critiques du
recours de droit administratif A1 23 152 qui est à rejeter (art. 80 al. 1 lit. e et 60 al. 1
LPJA) ; il ne donne pas matière à arrêt sur le refus d’assistance judiciaire qui n’est pas
discuté (art. 80 al. 1 lit. c et 48 LPJA).
19. La requête de X _________ en obtention de cette aide dans la cause A1 23 9 est
du 30 août 2023. Après cette date, le recourant a fait verser au dossier des pièces qu’il
a commentées le 13 octobre 2023, mais qui n’influençaient pas le sort de ses
conclusions dans ce procès.
Le requérant n’allègue pas avoir été empêché de formuler plus vite sa demande du
30 août 2023. Elle ne peut donc concerner que des actes de procédure accomplis après
ce jour-là et indispensables à sa défense, réquisits qui débouchent ici sur un refus (art.
2 al. 2 et 5 al. 1 et 3 de la loi du 11 février 2009 sur l’assistance judiciaire – LAJ ; RS/VS
177.7).
Il n’a non plus pas droit à une assistance judiciaire dans la cause A1 23 152 où ses
conclusions étaient sans chances de succès (art. 2 al. 1 lit. b LAJ).
20. L’émolument de justice de 2100 fr. fixé, débours inclus, en application des paramètres
usuels de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations etc. reste à la charge
X _________ à raison de deux tiers (1400 fr.), le solde étant remis au Conseil d’Etat et à
la commune de Y _________ ; les dépens sont refusés au recourant dans la cause A1 23
152 ; ceux auxquels il a droit dans la cause A1 23 9 sont mis à la charge de la commune
de Y _________ et arrêtés à 1200 fr., montant calculé au tarif légal (y c. TVA), compte
tenu du volume travail effectivement nécessaire céans, pour une défense adéquate du
recourant par son avocat, et des autres critères usuels (89 al. 4 et 91 al. 1 et 2 LPJA ;
art. 4, 27, 37 al. 2, 39 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant
les autorités judiciaires ou administratives (LTar ; RS/VS 173.8). La commune de
Y _________ n’a pas droit à cette indemnité, déjà parce qu’elle n’a pas dit pourquoi on
devrait déroger en sa faveur à l’art. 91 al. 3 LPJA commandant de refuser les dépens aux
autorités ou collectivités qui ont gain de cause.
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce
Le recours A1 23 9 est déclaré irrecevable, sauf sur la question du montant des
dépens mis à la charge de la commune de Y _________ par le prononcé du
23 novembre 2022 du Conseil d’Etat ; sur ce point ledit recours est partiellement
admis et les dépens dus à X _________ sont fixés à 2800 fr ; le Conseil communal
de Y _________ est, en outre, rendu attentif aux cons. 9 à 11.
Le recours A1 23 152 est rejeté.
Les demandes d’assistance judiciaires de X _________ dans les causes A1 23 9 et
A1 23 152 sont rejetées.
X _________ paiera 1400 fr. de frais de justice.
La commune de Y _________ paiera 1200 fr. de dépens à X _________ dans la
cause A1 23 9.
Les dépens sont refusés à la commune de Y _________.
Le présent arrêt est communiqué à Maître Stéphane Riand, avocat à Sion, pour
X _________, à Maître Philippe Loretan, avocat à Sion, pour le Conseil communal de
Y _________, et au Conseil d'Etat, à Sion.
Sion, le 11 janvier 2024.