Par arrêt du 28 avril 2025 (1C_240/2024), le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure de
sa recevabilité, le recours en matière de droit public interjeté par X_ contre ce jugement.
A1 23 40
ARRÊT DU 15 MARS 2024
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Dr Thierry
Schnyder, juges ; Matthieu Sartoretti, greffier,
en la cause
X _________ et Y _________, A _________, Z _________ et B _________,
C _________, D _________ , C _________, E _________ , C _________, F _________,
C _________, et G _________ , C _________, recourants, tous représentés par Maître
Pierre Chiffelle, avocat, 1800 Vevey
contre
CONSEIL D’ÉTAT , 1951 Sion, autorité attaquée, CONSEIL COMMUNAL DE
C _________ , C _________, autre autorité, et H _________ , C _________, tiers
concerné, représentée par Maître Patrick Fontana, avocat, 1950 Sion
(construction)
recours de droit administratif contre la décision du 25 janvier 2023
Faits
A. Le plan d’affectation des zones (PAZ) et le règlement des constructions et des zones
(RCCZ) de la commune de C _________ ont été adoptés par le conseil général le xxx
1988 et homologués par le Conseil d’Etat le xxx 1989.
Depuis plusieurs années, les autorités communales ont entamé un processus de
réflexion d’ensemble concernant le développement territorial communal futur et la
révision totale du PAZ et du RCCZ.
Dans ce contexte, elles ont notamment établi un inventaire communal du patrimoine bâti
qui recense les bâtiments situés hors de la veille ville et les met sous protection (ci-
après : l’inventaire communal extra-muros), afin d’en préserver l’intégrité et
l’authenticité, conformément au nouvel art. 96bis RCCZ. Tant l’inventaire que la
modification du RCCZ y relatif ont été homologués par le Conseil d’Etat le 10 novembre
Dans le même temps, une version réactualisée du plan directeur communal de 2012
(PDCom) a été approuvée par les autorités communales en 2019 (document librement
disponible à la page Internet https://www.C _________ /docn/2427764/PDCom
C__________2019.p
df, consulté pour la dernière fois le 15 mars 2024). Ce PDCom a été régulièrement utilisé
pour guider les démarches initiées, soit en particulier la révision globale des PAZ et
RCCZ commencée en 2020 (cf. Rapport de gestion 2022, document librement disponible
à
la
page
Internet
_________/_docn/4628365/
Rapport_de_gestion_2022.pdf, consulté pour la dernière fois le 15 mars 2024).
Afin de garantir une mise en œuvre future des nouvelles exigences de la LAT qui tienne
compte de l’avancement des réflexions communales en matière de développement
territorial, le Conseil municipal a instauré plusieurs zones réservées. Il a notamment
décidé, le 23 juin 2023, une zone réservée sur 23 parcelles bordant la rue I _________,
pour des motifs liés à la sauvegarde du patrimoine bâti, fondés principalement sur le
recensement du secteur à l’Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse
(ISOS ; cf. rapport à l’intention de l’autorité cantonale chargée de l’approbation des plans
prescrit par l’art. 47 OAT [ci-après : le rapport 47 OAT], p. 8, librement disponible à la
page
Internet
https://geo.ciges.ch/sion/cahiers_charges/ZR_
I _________.pdf, consulté pour la dernière fois le 15 mars 2024).
B. H _________ (ci-après : la société ou la propriétaire) est propriétaire de la parcelle
no xx1 (env. 988 m2), plan xxx, de la commune de C _________, sise à la rue
L _________, dans le secteur «J _________ ».
Colloquée en zone mixte 1 selon le PAZ et le RCCZ en vigueur, la parcelle no xx1
supporte actuellement une maison d’habitation (148 m2), ainsi que deux annexes (26 et
28 m2). Ces constructions sont en mauvais état et ne sont plus entretenues depuis
plusieurs années. Inhabitée depuis un certain temps, la propriété a été occupée à
plusieurs reprises par des squatteurs, lesquels ont notamment provoqué un départ de
feu le 16 juillet 2021.
Du point de vue urbanistique, la parcelle no xx1 se trouve dans un tissu bâti hétérogène.
Pour partie constitué de maisons d’habitation (comprenant généralement un à trois
niveaux et un à trois logements, cf. registre fédéral des bâtiments et des logements [ci-
après : RegBL], librement disponible à l’adresse Internet https://map.geo.admin.ch,
consulté pour la dernière fois le 15 mars 2024, parcelles nos xx2, xx3, xx4, xx5, xx6, xx7,
xx8, xx9, xx10, xx11, et xx12), il comprend également de grands bâtiments locatifs dont
certains incluent des surfaces commerciales au rez-de-chaussée (cf. RegBL, parcelles
nos xx13 à xx14, xx15, xx16 et xx17).
Le secteur est recensé comme «Ensemble 0.4 » à l’ISOS, désigné comme suit :
« [q]uartier résidentiel constitué à partir des années 1930 entre la route cantonale et les
voies du chemin de fer ». En catégorie d’inventaire «AB », il bénéficie d’un objectif de
sauvegarde «A ». Au sein de cet ensemble, la parcelle no xx1 fait partie d’un îlot
triangulaire enchâssé entre l’avenue K _________ au nord, la rue L _________au sud
et la rue M _________ à l’ouest, dont approximativement la moitié a subi une forte
densification matérialisée sous la forme de bâtiments locatifs de 5 à 7 niveaux selon le
RegBL. A l’exception de deux d’entre eux construits entre 1946 et 1960, respectivement
1971 et 1980 (cf. RegBL, parcelles nos xx13 et xx18), ils ont été édifiés entre 1990 et
2000 et implantés en limite de propriété où ils présentent des murs d’attente aveugles
(cf. RegBL, parcelles nos xx19, xx14 et xx20). Tel est en particulier le cas du bâtiment sis
sur la parcelle adjacente, au nord, au bien-fonds no xx1, dont la façade d’attente sud est
mitoyenne de l’une des annexes de la maison d’habitation. Plus loin de l’îlot triangulaire
précité se trouvent encore deux bâtiments locatifs construits dans les années 1980
(parcelles nos xx15 et xx17), au sud-ouest de l’«Ensemble 0.4 »
C. Suite à l’intervention de plusieurs voisins, le Conseil municipal a, le 5 août 2021, mis
sous protection trois arbres de la parcelle no xx1. Le 21 octobre 2021, il a reconsidéré
sa décision et autorisé l’abattage des trois arbres litigieux pour des motifs de sécurité et
de salubrité publiques. Au vu du manque d’entretien de la parcelle, dite décision était
assortie d’un ordre de remise en état sommant la propriétaire de prendre toutes les
mesures nécessaires pour assurer la sécurité et la salubrité du bâtiment et de ses
alentours, ainsi que pour éviter l’intrusion de tiers. Elle imposait également à la
propriétaire de soumettre un concept d’aménagement extérieur de qualité avec
arborisation de compensation lors de toute demande d’autorisation de construire future.
D. Le 13 janvier 2022, la propriétaire a déposé un dossier d’autorisation de construire
portant sur la « [d]émolition[du bâtiment existant] en vue d’une nouvelle construction ».
Mis à l’enquête publique par publication au B.O. no xxx du xxx janvier 2022, le projet de
démolition a suscité de nombreuses oppositions, dont celles de X _________ et Y
_________, Z _________ et B _________, D _________, E _________, F _________
et G _________ (ci-après : X _________ et consorts).
Le 7 mars 2022, le projet a été transmis aux différents services cantonaux intéressés
pour préavis, soit en particulier au Service immobilier et patrimoine (SIP). Dans son
préavis du 21 mars 2022, ce dernier rappelait que la parcelle est située dans
l’«Ensemble 0.4 » de l’ISOS, qui préconise la sauvegarde de la substance («A »), soit
la conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site. Le SIP
soulignait néanmoins que le bâtiment n’était pas recensé à l’inventaire communal extra-
muros, que sa substance n’avait pas de valeur particulière et qu’il se situait désormais à
proximité de parcelles densifiées, ce qui remettait en question sa protection ISOS datant
des années huitante. A la lumière de ces éléments, le SIP a délivré un préavis positif.
Le 12 mai 2022, le Conseil municipal a levé les oppositions et délivré le permis de
construire sollicité par la propriétaire.
E. Le 23 juin 2022, plusieurs opposants, parmi lesquels X _________ et consorts, ont
interjeté un recours administratif à l’encontre de cette décision, concluant à son
annulation, sous suite de frais et dépens. En bref, ils exposaient que l’état de
délabrement de l’immeuble était la conséquence d’un défaut d’entretien délibéré et
contraire aux art. 45 let. a RCCZ, 28 et 58 LC imposant aux propriétaires d’entretenir
leurs constructions. Sauf à récompenser un abus de droit, la vétusté du bâtiment ne
pouvait dès lors justifier sa démolition, son maintien étant au contraire indispensable afin
de préserver l’urbanisation du quartier. Le permis de démolir n’était de surcroît
accompagné d’aucun concept d’aménagement extérieur, tel qu’exigé dans la décision
du 21 octobre 2021. Les intéressés critiquaient enfin l’abattage d’arbres intervenu sur la
parcelle, ainsi que la «complaisance du Conseil municipal » quant aux agissements de
la propriétaire.
Cette dernière s’est brièvement déterminée sur le recours le 27 juillet 2022, concluant à
son rejet.
Le Conseil municipal a déposé sa réponse le 16 août 2022. Il pointait l’absence de base
légale permettant d’interdire la démolition litigieuse, laquelle était de plus justifiée par
l’état de délabrement de la construction. La décision de mise sous protection du 5 août
2021 concernant des arbres et étant par ailleurs sans incidence sur l’autorisation de
démolition, le Conseil municipal proposait le rejet du recours.
Le 6 octobre 2022, les recourants ont étayé leur argumentation et persisté dans leurs
conclusions.
Par décision du 25 janvier 2023, le Conseil d’Etat a rejeté le recours du 23 juin 2022. En
substance, il a retenu que les dispositions légales invoquées par les recourants
imposaient l’entretien des bâtiments existants, mais n’excluaient pas qu’ils puissent être
démolis pour laisser place à une nouvelle construction conforme à la réglementation. Le
délabrement – volontaire ou non – du bâti n’était de ce fait pas pertinent. Sous l’angle
de la protection du patrimoine, il a considéré que ni la maison existante ni le quartier –
qui ne présentait au demeurant pas d’unité architecturale – ne faisaient l’objet d’une
protection particulière et que la zone dans laquelle ils se trouvaient était destinée à
l’habitat dense et aux commerces. Par ailleurs, le quartier avait d’ores et déjà été densifié
par l’édification de bâtiments locatifs, dont les façades d’attente démontraient que ce
mouvement allait se poursuivre à l’avenir. Dans ce contexte, l’appartenance de la
parcelle à un secteur mentionné à l’ISOS – ce que n’avaient pas relevé les recourants –
n’était pas déterminante, cet inventaire n’ayant pas d’effet contraignant lorsque
l’autorisation délivrée respectait la réglementation en vigueur, comme en l’espèce. Dès
lors, l’ISOS ne pouvait primer l’intérêt à densifier résultant du RCCZ. Au demeurant, le
SIP avait rendu un préavis positif nonobstant l’inscription du secteur à l’ISOS. S’agissant
enfin de l’arborisation, le Conseil d’Etat expliquait que cette problématique devrait être
traitée à l’occasion de la demande d’autorisation de construire un nouveau bâtiment qui
interviendrait ultérieurement, le Conseil municipal ayant renoncé à cette obligation à ce
stade, sans qu’il n’en résultât de violation du droit.
F. Le 2 mars 2023, X _________ et consorts ont saisi la Cour de droit public du Tribunal
cantonal d’un recours de droit administratif, concluant sous suite de frais et dépens à
l’annulation des décisions du Conseil d’Etat du 25 janvier 2023 et du Conseil municipal
du 12 mai 2022, ainsi qu’au renvoi de la cause à cette seconde autorité pour complément
d’instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
Aux termes de leur mémoire, les recourants sollicitent – pour la première fois – un
contrôle incident de la planification litigieuse pour deux raisons : d’une part, la
modification notable des circonstances au cours des 30 dernières années et, d’autre
part, la publication en 2004 de l’ISOS, soit postérieurement à l’entrée en vigueur du PAZ
et du RCCZ, qui s’opposerait à toute démolition dans l’«Ensemble 0.4 ». Ce contrôle
serait d’autant plus nécessaire que l’entretien de la maison d’habitation et de ses abords
aurait été délibérément négligé, afin de justifier l’autorisation de démolir. Un tel procédé,
dans un quartier protégé par l’ISOS, qui s’accompagnait en outre de l’abattage
«hautement contestable » d’arbres, devrait impérativement être sanctionné.
Dans sa détermination du 17 mars 2023, le Conseil municipal a contesté que les
conditions justifiant un contrôle incident de la planification soient réunies. Il soutient que
l’ISOS ne l’empêchait pas de délivrer l’autorisation querellée et qu’aucune base légale
ne lui permettait par ailleurs d’interdire la démolition. Il sollicite par conséquent le rejet
du recours.
Le Conseil d’Etat a déposé sa réponse au recours le 22 mars 2023, accompagnée de
son dossier. Il souligne que le SIP a rendu un préavis positif motivé, malgré l’inventaire
ISOS dont il a dûment tenu compte. Quant à l’arborisation et à la végétalisation évoquées
par les recourants, elles devront être examinées ultérieurement, soit dans le cadre du
futur projet de construction. Pour le surplus, le Conseil d’Etat s’est référé au contenu de
sa décision et a proposé le rejet du recours.
La propriétaire s’est quant à elle exprimée par écrit le 18 avril 2023. Contestant l’analyse
des recourants, elle a également conclu au rejet du recours, sous suite de frais et
dépens.
Ces différentes écritures ont été transmises aux autres parties le 20 avril 2023, un délai
de dix jours leur étant imparti pour déposer d’éventuelles observations complémentaires.
Le 1er mai 2023, le conseil des recourants a sollicité la transmission du dossier de la
cause pour consultation et, cela fait, la fixation d’un nouveau délai de dix jours pour se
déterminer. Expédié le 2 mai 2023 à l’intéressé, le dossier de la cause a été retourné au
Tribunal le 8 mai 2023. Depuis lors, les recourants n’ont pas déposé d’observations
complémentaires spontanées, ni renouvelé leur requête tendant à ce qu’un délai leur
soit fixé à cet effet.
Considérant en droit
1. Déposé en temps utile et conformément aux exigences légales, le recours est
recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1, 46 et 48 LPJA).
2.
2.1 Les recourants soutiennent que la planification date de 1988 et devrait faire l’objet
d’un contrôle incident au motif que les circonstances se seraient sensiblement modifiées
depuis lors. Premièrement, ils affirment que «la perception de l’aménagement urbain a
notablement évolué, notamment en raison des conséquences dramatiques du
changement climatique ». Ils en déduisent que les règles de construction actuellement
valables dans le secteur en vertu de l’art. 95 RCCZ, singulièrement la hauteur et le
volume des bâtiments admis, seraient
désormais manifestement obsolètes.
Deuxièmement, vu son ancienneté, la planification communale ne tiendrait pas compte
de l’ISOS, soit en particulier de l’«Ensemble 0.4 » inventorié en 2004, lors même que
cet inventaire a force obligatoire pour les autorités et les particuliers et qu’il impose en
l’occurrence la conservation des constructions existantes.
2.2 Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans
le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel
contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen
des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies. Aux termes de l'art. 21
al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans
d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires.
L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes : la première déterminera si les
circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan ;
si le besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (ATF
148 II 417 consid. 3.2, 144 II 41 consid. 5). Aussi l’autorité compétente doit-elle procéder
à deux pesées d’intérêts successives tenant compte, d’une part, de la nécessité d’une
certaine stabilité de la planification et, d’autre part, de l’intérêt d’une adaptation des plans
aux changements intervenus (ATF 148 II précité consid. 3.2, 144 II précité consid. 5.1).
La première portera sur la nécessité d’entrer en matière quant à une révision du plan
d’affectation, alors que la seconde portera sur le contenu même des adaptations
envisagées et leurs effets sur les propriétaires concernés (TANQUEREL, in : Commentaire
pratique LAT : Planifier l’affectation, 2016, no 34 ad art. 21 LAT). A noter encore que le
contrôle incident ne porte pas sur la conformité du projet à la planification actuelle, mais
sur l’adéquation de celle-ci à l’évolution sensible des circonstances (arrêt du Tribunal
fédéral 1C_296/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.3 et 4.3.6).
Une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être
purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification
législative (ATF 144 II précité consid. 5.1 et arrêt du Tribunal fédéral 1C_546/2021 du
8 septembre 2023 consid. 7.1). A titre d’exemple, on peut citer comme circonstances
susceptibles d’entrer en ligne de compte : l’ancienneté de la planification, étant précisé
que ce seul élément ne justifie pas forcément à lui seul un contrôle incident (p. ex. arrêt
du Tribunal fédéral 1C_304/2022 du 10 août 2023 consid. 3.2 concernant une
planification entrée en vigueur en 1992), même lorsqu’une révision du plan est en cours
(p. ex. arrêts du Tribunal fédéral 1C_182/2022 du 20 octobre 2023 consid. 4.5 et
1C_126/2020 du 15 février 2021 consid. 5.2.1) ; la mesure dans laquelle la planification
a déjà été réalisée et concrétisée (p. ex. ATF 148 II précité consid. 3.2) ; le
surdimensionnement de la zone à bâtir en lien avec l'entrée en vigueur de l’art. 15 al. 2
LAT en 2014 exigeant la réduction des zones surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT) ; la
localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante et son niveau
d’équipement (p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 1C_208/2022 du 2 août 2023 consid. 5.1)
ou encore une inscription à l’ISOS postérieure à la planification et qui prévoit une
protection de la parcelle ou du secteur concernés par l’autorisation de construire (sur
cette problématique, cf. infraconsid. 2.3).
2.3 Par ailleurs, conformément à l'art. 5 al. 1 LPN, l'ordonnance du 13 novembre 2019
concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (OISOS ;
RS 451.12) – qui a remplacé l'OISOS de 1981 – recense les sites construits d'importance
nationale. C _________ y est référencée sous objet xxx en tant que ville.
Les inventaires fédéraux sont assimilés matériellement à des conceptions et à des plans
sectoriels au sens de l'art. 13 al. 1 LAT. Dans le cadre de leur obligation générale de
planifier de l'art. 2 LAT, les cantons doivent tenir compte, dans leur planification
directrice, de ces inventaires en tant que forme spéciale des conceptions et plans
sectoriels de la Confédération (art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire des
plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection figurant dans
les inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT). En
principe, l'inventaire ISOS doit ainsi être transcrit dans les plans directeurs cantonaux,
puis dans la planification locale au moyen des instruments prévus à l'art. 17 LAT (art. 11
OISOS). Ces mesures lient ainsi non seulement les autorités dans l'exécution de leurs
tâches, mais également les particuliers (ATF 135 II 209 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal
fédéral 1C_126/2020 précité consid. 5.1.2 et les références citées). Pour ces mêmes
motifs, une planification postérieure à l’inventaire ISOS est supposée lui être conforme,
ce qui exclut en principe un contrôle incident de ce chef (arrêts du Tribunal fédéral
1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.7 et 1C_276/2015 du 29 avril 2016 consid.
3.3.1 ; WIEDLER, La protection du patrimoine bâti, thèse Lausanne 2019, pp. 201 et 202
i.f.). Les planifications antérieures à l’ISOS ne bénéficient en revanche pas de cette
présomption (sur cette problématique, cf. infraconsid. 2.3.1 s.).
Selon l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire
fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas
d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de
remplacement adéquates. L'inventaire ISOS doit être pris en considération dans la
pesée des intérêts de chaque cas d'espèce – y compris lors de l'accomplissement de
tâches purement cantonales et communales –, en tant que manifestation d'un intérêt
fédéral. Une atteinte demeure possible lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé
ni le but assigné à sa protection ; celui-ci découle du contenu de la protection mentionné
dans l'inventaire et les fiches qui l'accompagnent (arrêts du Tribunal
fédéral
1C_126/2020 précité consid. 5.1.2 et 1C_87/2019 du 11 juin 2020 consid. 3.1.2).
2.3.1 A la lumière de ce qui précède, le Tribunal fédéral a déjà annulé l’autorisation de
construire deux immeubles locatifs sur deux parcelles sises au sein d’un village, au motif
que les conditions d’un contrôle incident de la planification communale étaient réunies.
Outre un surdimensionnement de la zone à bâtir, la planification en vigueur s’avérait
ancienne (plus de 20 ans au moment de de la demande d’autorisation de construire) et
était entrée en vigueur avant l’inscription du site à l’ISOS. Or, si les deux parcelles en
cause étaient certes situées au centre du village, leur caractère non construit était
précisément la composante du site mise en avant par l’ISOS et auquel avait été attribué
l’objectif de sauvegarde maximum («A »). Le Tribunal fédéral en a déduit que « [l]a
présence de cet espace vert[était] une caractéristique essentielle du site », si bien que
«toute délivrance d*’autorisation de*
construire altérera[it] inévitablement[s]es
caractéristiques » (arrêt du Tribunal fédéral 1C_87/2019 précité consid. 3). La première
étape du raisonnement commandait ainsi de procéder au contrôle incident de la
planification, étant précisé qu’il n’incombait pas au Tribunal fédéral, mais aux premiers
juges, de procéder à la seconde étape pour déterminer s’il devait en découler une
constructibilité réduite, voire une inconstructibilité, ou si plus simplement les règles
d’urbanisme devaient être adaptées aux objectifs de protection de l’ISOS (ibidem ; ég.
arrêt du Tribunal fédéral 1C_308/2017 du 4 juillet 2018 consid. 3.2.2).
2.3.2 Dans d’autres affaires, le Tribunal fédéral a en revanche jugé que l’inscription de
la N _________ à l’ISOS postérieurement à l’adoption de son plan général d’affectation
de 2006, n’était pas décisive pour juger de la nécessité de procéder au contrôle incident
de cette planification à l’occasion de la délivrance d’un permis de construire un immeuble
locatif. L’intégration de la parcelle en cause dans deux périmètres ISOS ne constituait
pas une modification sensible des circonstances aux sens de l’art. 21 al. 2 LAT, puisque
le projet litigieux n’était pas susceptible d’altérer les caractéristiques de ces périmètres
(arrêts du Tribunal fédéral 1C_182/2022 précité consid. 4.3.2 et 4.3.3, 1C_126/2020
précité consid. 5).
2.4 En l’occurrence, les autorités précédentes ne se sont pas expressément penchées
sur la problématique du contrôle préjudiciel de la planification, dont elles ont cependant
implicitement nié la nécessité en autorisant la démolition, respectivement en la
confirmant. On ne saurait cependant y voir une violation du droit d’être entendus des
recourants, mais uniquement la conséquence du fait que cet argument est présentement
soulevé pour la première fois. Par ailleurs, le Conseil d’Etat a examiné la portée de
l’ISOS dans la décision entreprise et les autorités précédentes ont pu se déterminer sur
la question du contrôle préjudiciel dans le cadre de la présente procédure, si bien que le
Tribunal de céans est en mesure de procéder à la pesée des intérêts que requiert le
traitement du grief (dans le même sens, cf. ATF 144 II précité consid. 5.3).
2.4.1 En faveur d’un tel contrôle, on citera en premier lieu l’ancienneté de la planification
en cause entrée en vigueur en 1989. Pour cette raison et afin d’adapter le PAZ et le
RCCZ aux modifications de la LAT intervenues depuis lors, elle est d’ailleurs en cours
de révision totale (rapport 47 OAT, p. 4). A l’aune de la jurisprudence précitée, ces seuls
éléments ne justifient toutefois pas l’examen préjudiciel sollicité en l’absence d’autres
éléments militant en faveur d’un tel contrôle. La modification de l’ISOS en 1998, publiée
en 2004, n’a en particulier pas la portée que lui prêtent les recourants.
2.4.2 En effet, lors de l’entrée en vigueur du PAZ et du RCCZ en 1989, le secteur dans
lequel se situe la parcelle de la propriétaire faisait uniquement partie du vaste Périmètre
environnant VI (Constructions dans la plaine), dont l’objectif de sauvegarde était «b »
(cf. Inventaire ISOS du site de C _________ de 1979). Dans la mesure où elle était
postérieure à cet inventaire, dite planification était supposée lui être conforme, ce qui
valait notamment pour les règles urbanistiques prévues pour le secteur litigieux en vertu
de l’art. 95 RCCZ. Ce n’est que dans sa deuxième édition, réalisée en octobre 1998 pour
le site de C _________ (cf. ISOS – Canton du Valais, 2004, p. 527) et publiée en 2004,
que la parcelle litigieuse a été exclue du périmètre précité et recensée au sein de
l’ «Ensemble 0.4 » («E 0.4 Quartier résidentiel constitué à partie des années 1930 entre
la route cantonale et les voies du chemin de fer »).
Chronologiquement, il est donc exact que le PAZ et le RCCZ ne tiennent pas compte de
cette modification de l’ISOS postérieure à leur entrée en vigueur. Cela impose
d’examiner si, ajouté à l’ancienneté du plan, ce constat implique une modification
sensible des circonstances justifiant le contrôle incident sollicité. Conformément à la
jurisprudence précitée, tel serait le cas si le projet mettait en péril l'identité de l'objet
protégé par l’ISOS et le but assigné à sa protection.
2.4.2.1 Avec les autorités précédentes, on relèvera que la maison d’habitation vouée à
la démolition ne présente en elle-même aucun intérêt patrimonial, ce que les recourants
ne contestent d’ailleurs pas. De ce fait, elle ne bénéficie d’aucune protection particulière
au niveau communal ou cantonal, pas plus du reste qu’au niveau fédéral, étant entendu
que l’ISOS ne la recense pas en tant qu’élément individuel à sauvegarder, ni aucune
autre construction de l’ensemble d’ailleurs.
La construction est ainsi protégée au seul titre de l’«Ensemble 0.4 », auquel l’ISOS
attribue la catégorie d’inventaire «AB » (existence d’une substance d’origine,
respectivement d’une structure d’origine). L’objectif de sauvegarde «A » attribué à
l’ensemble préconise la sauvegarder de la substance, soit la conservation intégrale de
toutes les constructions et composantes du site, de tous les espaces libres, ainsi que la
suppression des interventions parasites. Cela exclut en principe les démolitions et
nouvelles constructions.
A la lecture des informations contenues dans l’ISOS, on constate toutefois que la
protection porte sur le caractère «résidentiel » du quartier, non pas en raison d’une unité
de style architectural du fait de sa construction à une époque donnée – qui fait
précisément défaut puisque les divers bâtiments ont été édifiés «à partir des années
30 » –, mais bien en raison de l’homogénéité du type de construction : des maisons
d’habitation, individuelles ou comprenant deux ou trois logements, agrémentées
d’espaces
verts.
Cette appréciation est confortée par l’analyse des éléments
perturbateurs mentionnés, à savoir des immeubles locatifs construits dans les années
1980, «menaçant par leur taille un groupe d’habitations individuelles cohérent » (ISOS,
no 0.4.2). Il se dégage clairement de cette remarque que c’est bien la rupture d’échelle
et, partant, l’atteinte portée à la proportion des volumes et à la répartition des espaces
verts qui s’avère problématique. Dans le descriptif de l’«Evolution de l’agglomération »,
l’ISOS souligne d’ailleurs qu’il s’agit d’un noyau d’habitations individuelles «richement
arboré », qui a subi les aléas de l’urbanisation, avec l’implantation des locatifs précités.
Il relève cependant que « [d]u fait d’une insertion correcte des nou**velles constructions,
l’essentiel des qualités de ce noyau ont néanmoins été sauvegardées à ce jour », c’est-
à-dire en octobre 1998.
A la lumière de ce qui précède, la démolition de la maison sise sur la parcelle de la
propriétaire n’est pas de nature à mettre en péril l’objectif de protection défini par l’ISOS.
Outre l’absence de toute protection individuelle, le Tribunal ne distingue pas en quoi sa
seule disparition menacerait le caractère résidentiel du quartier constitué à partir des –
et non dans les – années 30, ainsi que la répartition entre bâti et espaces verts. Au
demeurant, les
recourants dénoncent bien
le caractère obsolète du potentiel
constructible de l’art. 95 RCCZ toujours en vigueur et le fait qu’il est essentiel de
préserver ce «quartierà dimension humaine, doté de végétation et d’espaces verts »,
en particulier vu «le bétonnage acharné dont la ville de Sion fait l’objet ». Par cette
argumentation, ils perdent en réalité de vue que le projet de démolition contesté ne fait
pas usage des règles urbanistiques qu’ils critiquent et ne met pas en péril les qualités
végétales du quartier. Autrement dit, ils s’en prennent de manière prématurée au futur
projet qui n’est pourtant pas ici en cause, sans expliquer ni a fortioridémontrer en quoi
la démolition elle-même porterait atteinte à l’identité et à l’objectif de protection de l’ISOS.
2.4.2.2 On peut encore ajouter que les autorités communales n’ont pas ignoré l’intérêt
à la préservation du patrimoine, comme l’attestent le processus de révision du PAZ en
cours et le récent inventaire communal extra-muros, qui ont notamment conduit à
l’instauration d’une zone réservée pour des motifs patrimoniaux dans le quartier de
I _________.
C’est en effet l’ISOS – et dans une moindre mesure, l’inventaire communal puisque seule
une maison bordant la rue de I _________ a été recensée dans ce dernier – qui a motivé
l’instauration de cette zone réservée sur les biens-fonds bordant la rue I _________, par
décision du Conseil municipal du 23 juin 2022 (cf. rapport 47 OAT, pp. 8 s.). Cette
mesure est destinée à conserver les caractéristiques paysagères et les éléments
constitutifs du tissu bâti jusqu’à l’adoption du nouveau plan, que la concrétisation des
règles urbanistiques actuellement en vigueur pourrait compromettre (ibidem, p. 7).
Cela démontre que les autorités communales ont d’ores et déjà mené une réflexion sur
les aspects patrimoniaux du bâti communal et n’ont pas hésité à prendre les mesures
nécessaires à leur sauvegarde lorsqu’elles l’ont jugé nécessaire. A contrario, leur
renonciation à intervenir s’agissant du secteur présentement en cause révèle qu’elles
ont estimé que son intérêt patrimonial n’était a priori pas susceptible d’aboutir, dans le
plan futur, à des mesures urbanistiques drastiquement différentes justifiant l’instauration
d’une zone réservée (dans le même sens mais en lien avec un surdimensionnement de
la zone à bâtir, cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_304/2022 précité consid. 3.2) ou encore
la suspension du traitement de la demande (art. 41 LC).
2.4.2.3 En définitive, la modification de l’ISOS en 1998 ne peut, en l’espèce – c’est-à-
dire en lien avec la seule démolition en cause –, être qualifiée de modification sensible
des circonstances ni, partant, ouvrir la voie du contrôle préjudiciel du PAZ. A l’inverse de
ce qu’affirment les recourants, on ne se trouve pas dans un cas similaire à celui de l’arrêt
1C_87/2019 précité où l’inscription à l’ISOS postérieure à la planification justifiait un tel
contrôle. Le présent cas se rapproche au contraire des arrêts 1C_182/2022 et
1C_126/2020 précités, dans lesquels l’inscription postérieure à la planification ne
constituait pas une modification sensible des circonstances, faute pour le projet litigieux
de mettre en péril les caractéristiques du périmètre ISOS.
2.4.3 Pour le reste, les recourants n’invoquent aucun autre changement de
circonstances à l’appui de leur argumentation, en particulier pas l’existence d’un
surdimensionnement auquel la commune devrait remédier en vertu de l’art. 15 al. 2 LAT.
A supposer même que tel soit le cas, on discerne mal que la parcelle en question,
localisée à proximité immédiate du centre de la ville, déjà bâtie et dans un secteur
partiellement densifié au cours des dernières décennies, puisse être touché par une telle
mesure.
Par ailleurs, l’îlot triangulaire dans lequel s’insère la parcelle no xx1 a d’ores et déjà fait
l’objet d’une densification partielle mais importante. Outre que ce processus a largement
concrétisé le PAZ à cet endroit, il a certainement affaibli, comme souligné par le SIP, la
pertinence de l’ISOS dans le secteur. Contrairement toutefois à ce que suggèrent les
recourants, on ne saurait en tenir rigueur aux autorités communales, puisque cette
densification était voulue et permise par le PAZ supposé conforme à l’ISOS de 1979.
Surtout, elle a principalement été opérée entre 1990 et 2000, soit avant l’intégration du
secteur à l’«Ensemble 0.4 » en octobre 1998 ou concomitamment à cette intégration
dont la publication est de surcroît intervenue en 2004 seulement.
Enfin, l’affirmation du Conseil municipal selon laquelle le secteur est voué à une
«densification certaine », implicitement susceptible de l’emporter sur l’intérêt patrimonial
du secteur, peut sembler péremptoire à ce stade de la révision de la planification. Pour
autant, elle n’est pas insoutenable vu la localisation de la parcelle et l’intérêt public
important auquel répond la densification des zones à bâtir qu’entend mettre en œuvre
l’autorité précitée (ATF 137 II 23 consid. 4.3 et les références citées). La présence de
façades d’attente atteste d’ailleurs que les autorités communales envisageaient par le
passé, comme c’est encore le cas aujourd’hui, de poursuivre la densification entamée à
cet endroit. La consultation du PDCom remanié et approuvé en 2019 donne encore du
crédit aux propos du Conseil municipal. Concernant « [l]a ville du XXème siècle » – dont
fait partie la parcelle no xx1 –, cette planification directrice, certes programmatique, n’en
ménage pas moins les intérêts patrimoniaux existants (PDCom, pp. 48 ss) tout en
poursuivant l’objectif de «densifier et requalifier avec doigté » (PDCom, pp. 54 et 58).
En l’état, il n’appartient pas au Tribunal de juger de l’opportunité de cette politique
urbanistique que dénoncent les recourants, seul étant ici pertinent le constat que le PAZ
a déjà été concrétisé de manière significative sur cette portion de territoire et que la
densification qui en a résulté ne constitue pas un motif en faveur du contrôle incident.
2.4.4 En conclusion, les considérants qui précèdent montrent que les circonstances
militant en faveur d’une adaptation du PAZ doivent être fortement relativisées. A
l’inverse, l’intérêt à une certaine stabilité du plan – déjà largement concrétisé à cet endroit
– ne peut être négligé, en dépit de son ancienneté et de la révision en cours. A l’issue
de la nécessaire pesée des intérêts dans le cadre de la première étape, les éléments
avancés par les recourants ne constituent pas une modification sensible des
circonstances qui l’emporterait in casusur la nécessaire stabilité de la planification
actuelle. Il n’y a par conséquent pas lieu de procéder au contrôle incident requis.
2.4.5 En réalité, même à supposer que tel soit le cas, il conviendrait alors de déterminer,
dans la seconde étape, quelles seraient les règles d’urbanisme qui devraient, cas
échéant, être adaptées aux objectifs de protection de l’ISOS (arrêt du Tribunal fédéral
1C_87/2019 précité consid. 3). S’agissant toutefois d’une démolition, seule entrerait en
ligne de compte pour le bâtiment litigieux et, plus généralement pour l’ensemble des
constructions de l’«Ensemble 0.4 », l’interdiction de les démolir doublée de l’obligation
de les maintenir. Or, pour les motifs déjà exposés (absence de protection de la maison
d’habitation pour elle-même ; portée de l’objectif de protection de l’ISOS concernant
l’«Ensemble 0.4 » ; directives programmatiques du PDCom remanié récemment), une
telle solution serait loin de s’imposer. Au reste, les recourants ne s’attachent même pas
à démontrer le contraire.
2.5 A toutes fins utiles, le Tribunal précise que le présent arrêt se limite à l’examen de
la démolition litigieuse et, partant, ne constitue pas un blanc-seing pour la délivrance
d’une autorisation de construire conforme aux PAZ et RCCZ actuels, comme semble le
penser les autorités successives. Si le Conseil municipal devait statuer sur une demande
de permis de construire avant l’entrée en vigueur de la planification révisée, il lui
incomberait d’examiner la nécessité de procéder à un contrôle incident de la planification
au regard du projet – de construction cette fois – soumis par la propriétaire (première
étape). Si cela devait s’avérer nécessaire, cette autorité devrait encore déterminer
(deuxième étape) si et dans quelle mesure une adaptation du plan serait nécessaire
(ATF 148 II précité consid. 3.2 *i.f.*et les références citées), respectivement s’il devrait en
découler une constructibilité réduite, une inconstructibilité ou une adaptation des règles
d’urbanisme aux objectifs de l’ISOS (arrêt du Tribunal fédéral 1C_87/2019 du 11 juin
2020 consid. 3.2).
3. Les recourants reprochent encore à la propriétaire d’avoir délibérément négligé
l’entretien de la maison d’habitation sise sur sa parcelle, afin d’obtenir l’autorisation
litigieuse, lors même que la décision rendue le 21 octobre 2021 par le Conseil municipal
ordonnait sa remise en état en application de l’art. 45 let. a RCCZ.
A cet égard, la décision entreprise mentionne que la maison d’habitation ne fait l’objet
d’aucune mesure de protection qui interdirait sa démolition et imposerait son entretien.
Par leur argumentation, les recourants se contentent en réalité de réitérer un grief déjà
soulevé devant l’instance précédente, sans égard à la motivation de la décision
entreprise sur ce point. Faute pour le Tribunal de discerner en quoi cette appréciation
contreviendrait au droit et en l’absence de toute explication des recourants à ce sujet, la
motivation du Conseil d’Etat sur ce point doit être confirmée.
A toute fins utiles, on ajoutera que la décision du 21 octobre 2021 «sommait la
propriétaire de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et la
salubrité du bâtiment et de ses alentours, et éviter l’intrusion de tiers ». En d’autres
termes, l’autorité n’exigeait pas l’entretien du bâtiment en vue de son maintien, mais
considérait uniquement que la construction présentait un risque sécuritaire pour les tiers,
auquel devait remédier la propriétaire. Or,
la démolition
litigieuse
participera
manifestement à la sécurisation des lieux et s’avère donc conforme à l’ordre de remise
en état évoqué, ce qui prive le grief de toute portée.
4. S’agissant du «saucissonnage » des procédures dénoncé par les recourants, le
propos n’est pas davantage pertinent. Les intéressés l’affirment sans toutefois expliquer
les motifs qui rendraient «intolérable » que la propriétaire mène deux procédures
distinctes relatives à la démolition, d’une part, et à la construction d’un nouveau bâtiment,
d’autre part. Il n’y en a en réalité pas, puisque la démolition et la construction
n’entretiennent en l’occurrence pas de liens si étroits qu’elles devraient nécessairement
être examinées conjointement en vertu du principe de coordination (art. 25aLAT) et il
n’existe pas de risque de décisions contradictoires, comme cela pourrait en revanche
être le cas dans certaines configurations particulières (sur ces questions, cf. p. ex. arrêt
du Tribunal fédéral 1C_120/2023 du 7 septembre 2023 consid. 4.1). Par ailleurs, les
recourants bénéficient des mêmes garanties procédurales et du même droit de contester
les projets de démolition et de construction, que ceux-ci fassent l’objet d’une unique ou
de deux procédures, de sorte qu’ils ne sont pas lésés par le procédé.
5. Pour le reste, les critiques des recourants concernant l’abattage d’arbres sur la
parcelle excèdent le cadre du présent litige (sur la délimitation de celui-ci, cf. p. ex. ACDP
A1 21 68 du 14 février 2022 consid. 2.1), dans la mesure où cette coupe a fait l’objet de
décisions distinctes susceptibles de recours. Les griefs y relatifs sont par conséquent
irrecevables.
6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours (art. 60 al. 1 LPJA par
renvoi de l’art. 80 al. 1 let. e LPJA).
Succombant, les recourants supporteront, solidairement entre eux, un émolument de
justice fixé, notamment au vu des principes de la couverture des frais et de l’équivalence
des prestations, à 1500 fr. (art. 88 al. 2, 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25
LTar). Ils n’ont pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA a contrario). X _________ et
consorts, débiteurs solidaires, verseront des dépens à H _________, qui a pris une
conclusion en ce sens et obtient gain de cause (art. 91 al. 1 LPJA). Eu égard à l’activité
déployée par son mandataire, qui a principalement consisté en la rédaction d’un
mémoire de réponse (5 pages) Le montant des dépens est fixé à 1500 fr. (débours et
TVA inclus).
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce :
Le recours est rejeté.
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X _________ et Y _________,
Z _________ et B _________, D _________, E _________, F _________ et
G _________, solidairement entre eux.
X _________ et Y _________, Z _________ et B _________, D _________,
E _________, F _________ et G _________, débiteurs solidaires, verseront à
H _________, un montant de 1500 fr. à titre de dépens.
Le présent arrêt est communiqué à Maître Pierre Chiffelle, avocat à Vevey, pour
X _________ et Y _________, Z _________ et B _________, D _________,
E _________, F _________ et G _________, à Maître Patrick Fontana, avocat à
Sion, pour H _________, au Conseil communal de C _________, à C _________,
ainsi qu’au Conseil d'Etat, à Sion.
Sion, le 15 mars 2024