A1 23 145
ARRÊT DU 12 MARS 2024
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président ; Frédéric Fellay et Dr Thierry Schnyder,
juges ; Raquel Rio, greffière,
en la cause
X _________ , à Genève, recourante, représentée par Maître Michel De Palma, avocat,
à Sion
contre
CONSEIL D’ETAT DU CA NTON DU VALAIS , à Sion, autorité attaquée, COMMUNE DE
Y _________ , à Y _________, autre autorité, et Z _________ , à E _________, tiers
concerné, représenté par Maître Christian Voide, avocat, à Sion
(Construction & urbanisme)
recours de droit administratif contre la décision du 21 juin 2023
Faits
A. Z _________ et la bourgeoisie de A _________ sont respectivement propriétaires
des PPE nos 52178 (607/1000èmes avec droit exclusif sur le garage n° 2 au rez-de-
chaussée) et 52177 (393/1000èmes) de l’immeuble de base n° 4904, plan n° 26, nom local
« C _________ » de la commune de Y _________ (secteur A _________). Cette
parcelle est colloquée en zone 18 « zone des villages et de leur extension » selon l’art.
64.1 du règlement intercommunal sur les constructions (ci-après : RIC) homologué par
le Conseil d’Etat le 11 février 1998 et l’art. 2.8 de l'avenant au RIC (secteur A _________)
homologué par le Conseil d’Etat les 6 juillet 1994, 24 janvier 2007 et 25 janvier 2012.
X _________ est propriétaire de la parcelle no 4907, voisine, côté sud, de la n° 4904.
Le 8 janvier 2019, le conseil municipal a délivré à Z _________ une autorisation de
construire relative à la rénovation de la grange sise sur la parcelle n° 4904. Les
transformations, qui consistaient en un remplacement de la toiture, la mise en place d’un
canal de fumée et la création d'ouvertures en façade, ne modifiaient pas l’affectation de
la construction.
Cette autorisation n’a fait l’objet d’aucun recours.
B. Le xxx, par publication au B.O. n° xxx, Z _________ a mis à l’enquête publique une
demande d’autorisation de construire portant sur le « changement d’affectation d’une
grange en logement de résidence principale avec unité extérieure de pompe à chaleur
en façade ». Le projet prévoyait la création de plusieurs murs, l’aménagement d’une
salle de bains et d’une cuisine, ainsi que l’ajout d’une pompe à chaleur (PAC) air/eau,
composée d’une unité extérieure (en façade Est) et de trois grilles de ventilation (en
façades Nord, Est et Ouest).
Le 23 novembre 2020, X _________ a formé opposition contre cette demande. Elle se
plaignait notamment de l’incompétence de la commune, de la non-conformité du
changement d’affectation envisagé et d’erreurs dans la mise à l’enquête publique. En
particulier, le texte de la publication faisait référence à une « grange » alors que l’extrait
du registre foncier de la PPE n° 52178 mentionnait l’existence d’un droit exclusif sur le
« garage n° 2 ». Elle craignait également que le projet ne lui occasionne des nuisances
visuelles et sonores.
Le 29 décembre 2020, la demande d’autorisation de construire a été transmise à
différents services cantonaux, pour préavis. Le 12 janvier 2021, le Service de
l’environnement (SEN) a rendu un avis positif. Le même jour, le Service immobilier et
patrimoine (SIP) a indiqué que le bâtiment en question était d’importance locale et qu’il
relevait donc de la compétence communale. Il a néanmoins souligné que l’unité
extérieure de la PAC n’était pas conforme, car elle débouchait sur la route principale du
vieux village, ce qui dénaturait l’aspect typique du lieu.
Le 12 février 2021, Z _________ s’est déterminé sur l’opposition. Concernant l’affectation
de la construction, il a précisé qu’il avait fait inscrire au registre foncier la notion de
« garage » afin de ne pas avoir à s’acquitter de la taxe de remplacement mise à sa charge
lors de la rénovation de sa maison, sise au B _________ à C _________, celle-ci ne
disposant pas de place de stationnement.
Le 1er mars 2021, la commune de Y _________ a interpellé Z _________ pour lui
indiquer que l’unité extérieure de la PAC empiétait sur le domaine public et qu’il devait
dès lors proposer un nouvel emplacement pour cet objet.
Le 17 mars 2021, le délégué à l’énergie de l’association des communes de Y _________
a rendu un rapport attestant la conformité de la nouvelle installation de chauffage
proposée par Z _________, qui consistait en une combinaison d’un boiler-PAC (eau
chaude sanitaire) et d’un poêle à pellets.
Le 25 mars 2021, la commune de Y _________ s’est adressée à X _________ pour
l’informer de la nouvelle installation de chauffage proposée par Z _________. La
commune lui a également transmis une copie du rapport du délégué à l’énergie et lui a
imparti un délai de 30 jours pour se déterminer sur le changement opéré.
Par détermination du 28 avril 2021, X _________ a rappelé que la non-conformité de la
PAC ne constituait pas le seul grief soulevé dans son opposition. Elle n’a émis aucune
critique s’agissant du nouveau boiler-PAC, et a, pour le surplus, renvoyé aux conclusions
formulées dans son opposition du 23 novembre 2020.
Le 22 juin 2021, une séance de conciliation s’est tenue entre X _________, Z _________
et la commune de Y _________. Elle s’est soldée par un échec.
Par décision du 17 août 2021, expédiée le 2 décembre 2021, l’autorité communale a
délivré l’autorisation de construire sollicitée, en écartant l’opposition de X _________.
C. Le 16 décembre 2021, X _________ a requis, auprès du Conseil d’Etat, l’octroi de
l’effet suspensif au recours qu’elle annonçait déposer contre la décision communale du
17 août 2021.
Le 5 janvier 2022, X _________ a recouru auprès du Conseil d’Etat contre la décision
communale du 17 août 2021. Elle a tout d’abord relevé que la mise à l’enquête publique
du projet n’était pas suffisamment précise et que les différents préavis cantonaux ne lui
avaient pas été communiqués, ce qui violait son droit d’être entendue. Ensuite, la
commune aurait dû se déclarer incompétente dans ce dossier, en raison de la situation
de l’immeuble qui se trouvait, de son point de vue, en zone de maintien de l’habitat rural
et de ses liens privilégiés avec la bourgeoisie de A _________. De plus, la Commission
cantonale pour la protection des sites aurait dû être consultée. Enfin, le projet ne
respectait pas l’exigence imposée par le RIC relative aux places de stationnement, violait
la LRS et serait à l’origine de nuisances sonores et visuelles sur sa parcelle.
Par décision du 21 juin 2023, le Conseil d’Etat a rejeté le recours, confirmé la décision
communale du 17 août 2021, classé la requête d’effet suspensif et mis les frais de la
procédure à la charge de X _________. S’agissant du droit d’être entendu de la
recourante, il a considéré que cette question pouvait demeurer ouverte car une
éventuelle violation de ce droit avait été réparée dans le cadre de la procédure de
recours. Concernant la situation de la parcelle n° 4904, celle-ci ne remplissait aucun des
critères de la zone de maintien de l’habitat rural. En outre, il n’existait pas de lien
particulier entre la commune de Y _________ et la bourgeoisie de A _________, cette
dernière étant dissociée de la commune depuis le 1er janvier 2017, soit antérieurement
au dépôt du projet. Dès lors, la commune était compétente pour délivrer l’autorisation
contestée. Pour ce qui a trait au patrimoine bâti, le Conseil d’Etat a relevé que le bâtiment
était d’importance locale, de sorte qu’il relevait de la compétence communale
exclusivement. A propos des places de stationnement, il a souligné que la décision
communale prévoyait le prélèvement d’une taxe de remplacement pour les deux places
de parc manquantes, ce qui était conforme aux exigences du RIC. De même,
l’autorisation de construire imposait au requérant l’inscription au registre foncier d’une
mention restreignant l’usage du logement à titre principal, ce qui respectait la LRS. Enfin,
la recourante n’avait pas apporté d’élément probant à l’appui des prétendues nuisances
sonores et visuelles occasionnées à sa parcelle, de sorte que ce grief devait également
être écarté.
D. Le 28 août 2023, X _________ a recouru céans contre la décision du Conseil d’Etat
du 21 juin 2023. Elle a formulé les conclusions suivantes :
« A titre procédural :
L’effet suspensif est garanti au présent recours.
Au fond :
Le recours est admis.
La décision du Conseil d’Etat du 26 juin 2023 (recte : 21 juin 2023) est annulée.
Les frais de procédure sont mis à charge de l’Etat du Valais, subsidiairement à charge de
Monsieur Z _________.
Une juste indemnité à titre de dépens est accordée à Madame X _________. »
Au titre de moyens de preuve, X _________ a sollicité l’édition, par le Conseil d’Etat, des
dossiers des mises à l’enquête publique du 21 décembre 2018 et du 23 octobre 2020
relatifs à la parcelle n° 4904 et l’édition du dossier consécutif au recours du 5 janvier
concernant les travaux de rénovation autorisés en 2012-2013 sur sa parcelle (n° 4907).
Elle a encore invité Z _________ à transmettre les extraits du registre foncier de tous
ses immeubles et l’attestation de scolarisation de ses enfants. Enfin, elle a demandé à
être entendue par la Cour de céans et a requis une inspection des lieux.
En substance, X _________ reproche d’abord au Conseil d’Etat d’avoir omis de traiter
son grief relatif à l’irrégularité de la mise à l’enquête publique, en violation de son droit
d’être entendue. Elle réitère ensuite ce même grief céans. En particulier, elle estime que
la publication aurait dû faire référence à un « garage » et non à une « grange », cette
notion ressortant de l’extrait du registre foncier de la PPE n° 52178. De même, l’utilisation
du terme « changement d’affectation » était erronée, le projet s’apparentant, de son point
de vue, à une nouvelle construction. En outre, la publication ne précisait pas quel étage
du bâtiment était visé par les transformations, respectivement si le projet portait sur la
seule part de copropriété de Z _________, ou également sur celle de la bourgeoisie de
A _________. De plus, le boiler-PAC aurait dû faire l’objet d’une mise à l’enquête
publique complémentaire. Cette installation n’avait par ailleurs fait l’objet d’aucune étude
acoustique, ce qui constituait une violation des exigences découlant de la LPE et de
l’OPB. Enfin, le projet ne respectait pas la LRS puisque de nombreux indices concrets
démontraient que ce logement n’allait pas être utilisé par Z _________ et sa famille
comme
résidence principale. En particulier, Z _________
et son épouse
assuraient, depuis le 1er août 2021, l’exploitation du restaurant D _________, à Jeizinen
(unter Feselalpe) sur commune de E _________, ce qui rendait illusoire leur installation
dans le bâtiment litigieux, l’éloignement entre ce secteur (seulement accessible en
motoneige durant l’hiver) et le village de C _________ étant trop conséquent.
Le 18 octobre 2023, le Conseil d’Etat a transmis au Tribunal de céans le dossier complet
de la cause et a proposé de rejeter le recours en renvoyant à sa décision.
Le 10 novembre 2023, Z _________ a conclu au rejet du recours, sous suite de frais et
dépens. Il a relevé que le texte de mise à l’enquête publique ne se voulait pas exhaustif,
mais avait pour but d’attirer l’attention du tiers intéressé par le projet et de lui permettre
d’exercer ses droits, ce qui avait été respecté ici. S’agissant du boiler-PAC, le dossier
comprenait un rapport complet établi par un bureau d’études spécialisé et ces
informations avaient été communiquées à X _________ en date du 25 mars 2021. En
particulier, ces modifications étaient à l’avantage de la recourante, puisque le projet ne
prévoyait désormais plus que des grilles de ventilation du côté de la route, soit à l’opposé
de l’immeuble lui appartenant. Quant à la LRS, Z _________ a précisé qu’une
autorisation de construire ne pouvait être déniée qu’en cas d’abus de droit manifeste, ce
qui n’était pas le cas ici puisqu’il comptait occuper le logement avec sa famille à titre
principal et qu’il prévoyait de scolariser ses enfants à proximité de C _________.
Le 24 novembre 2023, X _________ a répliqué. Elle a relevé qu’aucune pièce ne venait
étayer l’allégation de Z _________ quant à la scolarisation de ses enfants près de
C _________. Aussi, elle demandait à la Cour de céans de rendre une décision incidente
imposant à Z _________ de transmettre les extraits du registre foncier de ses immeubles
et l’attestation de scolarisation de ses enfants, ainsi qu’elle l’avait demandé dans son
mémoire de recours du 28 août 2023.
Par ordonnance du 25 janvier 2024, la Cour de céans a requis de Z _________ qu’il
dépose l’attestation de scolarisation de ses enfants.
Le 22 février 2024, Z _________ a communiqué diverses observations à la Cour. Il a
expliqué que son fils était scolarisé à l’école primaire de E _________ et que, au vu de
la fermeture exceptionnelle de la route d’accès menant au restaurant D _________, il ne
savait pas s’il devrait prochainement rechercher un nouveau travail, et, partant, où serait
scolarisé son fils pour la rentrée 2024-2025. Dans tous les cas, il rappelait au Tribunal
que l’autorité compétente devait, s’agissant du respect de la LRS, intervenir uniquement
en cas d’abus de droit manifeste, ce qui n’était pas le cas ici, puisque plusieurs indices
convergeaient vers une utilisation du logement à titre principal, et ce indépendamment
de la question de l’écolage qui n’était pas pertinente ici. Il a joint plusieurs annexes à son
écriture (extrait du livret de famille, attestation de scolarisation de son fils, contrat de bail
à ferme, annonce de la fermeture de la route d’accès au restaurant D _________ et
attestation de domicile).
Le 7 mars 2024, X _________ s’est déterminée spontanément sur l’écriture du 22 février
2024 et a maintenu sa position.
Considérant en droit
1. Déposé en temps utile et conforme aux exigences légales, le recours est recevable
(art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1, 46 et 48 LPJA). Il a effet suspensif ex lege (art.
80 al. 1 let. d et 51 al. 1 LPJA), ce qui rend sans objet la conclusion prise dans ce sens
par la recourante.
2.
2.1 Faisant usage d'un droit que la loi lui reconnaît (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2
LPJA), la recourante a sollicité l’administration de plusieurs moyens de preuve. Ceux-ci ne
seront pris en considération que s’ils apparaissent utiles à l'établissement des faits
pertinents. En effet, l'autorité de décision peut se livrer à une appréciation anticipée de l'utilité
du moyen de preuve offert et renoncer à l'administrer lorsque le fait dont les parties veulent
établir la réalité n'est pas important pour la solution du cas, lorsque sa preuve résulte déjà
de constatations versées au dossier ou lorsque cette autorité arrive à la conclusion que ces
preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et 140 I 285 consid. 6.3.1 ; ACDP A1 23
110 du 7 novembre 2023 consid. 2.1).
2.2 En l’occurrence, le Conseil d’Etat a produit l’intégralité de son dossier, lequel comprend
notamment les dossiers communaux relatifs aux deux autorisations de construire de la
parcelle n° 4904. On peut considérer que le dépôt de ces pièces satisfait à la demande de
la recourante, qui a requis l’édition du dossier complet de la cause. Pour ce qui est de
l’édition, par la commune, du dossier concernant les travaux de rénovation réalisés sur la
parcelle de la recourante en 2012-2013, la Cour peine à concevoir pourquoi cette
dernière n’a pas d’emblée versé en cause le dossier en sa possession, ce dernier devant
se recouper, en partie, si ce n’est en totalité, avec celui en mains de la commune. Quoi
qu’il en soit, ce dossier n’est pas utile à la résolution du présent cas, qui porte sur la légalité
des transformations autorisées sur la parcelle voisine. S’agissant de l’édition, par
Z _________, de l’extrait du registre foncier de tous ses immeubles, celui relatif au
bâtiment litigieux (parcelle n° 4904) figure au dossier (cf. bordereau des pièces déposées
par la commune de Y _________ [ci-après : bordereau des pièces], pièce n° 26).
S’agissant de la parcelle n° 4854, située en face du bâtiment litigieux, et dont l’adresse
(B _________) ressort du formulaire de demande d’autorisation de construire, la
recourante avance qu’elle appartiendrait à Z _________. La Cour a consulté l’extrait du
registre y relatif et constate que Z _________ est effectivement propriétaire d’une PPE
sur la parcelle en question (art. 16 et 17 LPJA ; cf. bordereau de pièces, pièce n° 5).
Quant aux éventuels autres immeubles appartenant à Z _________, la Cour ne voit pas
en quoi ces éléments seraient nécessaires à l’examen de la présente cause. Partant, la
Cour renonce à l’administration de ce moyen de preuve. Concernant l’attestation de
scolarisation des enfants de l’intimé, la requête de la recourante est satisfaite, celle-ci ayant
été déposée en cause le 22 février 2023. La recourante requiert encore d’être entendue.
L’administration de ce moyen de preuve apparaît superflue, la recourante ayant eu à
plusieurs reprises l’occasion de s’exprimer par écrit et d’exposer par ce biais tous les faits et
arguments qu’elle jugeait pertinents. Quant à la vision locale, le dossier comprend
notamment un extrait de la carte nationale de la parcelle n° 4904, un plan de
situation, différents plans des modifications sollicitées ainsi que diverses photographies
de l’état actuel. En outre, la consultation par le Tribunal de céans du site internet Google
Maps lui permet d’avoir une parfaite vision du secteur concerné. Ces divers documents
suffisent à établir les faits pertinents et en particulier à se faire une idée précise du projet.
Partant, la Cour renonce également à l’administration de ce moyen de preuve (80 al. 1 let.
d, 56 et 17 al. 2 LPJA ; ACDP A1 23 59 du 20 novembre 2023 consid. 2).
3. Dans un premier grief de nature formelle, la recourante argue que le Conseil d’Etat
n’aurait pas traité le grief formulé dans son recours du 5 janvier 2022, qui portait sur la
violation des exigences légales en matière de mise à l’enquête publique. Ce faisant, il
aurait violé son droit d’être entendue et sa décision devait être annulée.
3.1. Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable au sens
de l'art. 29 Cst., le droit d'être entendu garantit notamment qu’une décision soit motivée
en fait et en droit. Néanmoins, l’autorité peut se limiter à l’examen des questions décisives
pour l’issue du litige, sans exposer et discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs
invoqués par les parties. Il suffit qu’elle mentionne brièvement les motifs qui l’ont guidée
et sur lesquels elle a fondé sa décision (ATF 147 IV 249 consid. 2.4 ; ACDP A1 23 12 du
10 novembre 2023 consid. 5) . La violation du droit d’être entendu peut être guérie devant
l'instance de recours, auquel cas la décision querellée n'a pas forcément à être annulée.
Cette solution, qui devrait théoriquement rester exceptionnelle, peut être envisagée pour
guérir des atteintes peu graves au droit d'être entendu, lorsque la personne concernée a
la possibilité de s'exprimer devant une instance qui peut examiner librement tant les faits
que la situation juridique. Cette guérison est possible, même lorsqu'il s’agit d’une violation
grave du droit d'être entendu, quand le renvoi à l'instance précédente ne constituerait
qu'un procédé formaliste oiseux et conduirait ainsi à des retards inutiles, incompatibles
avec les intérêts de la partie concernée à un prompt jugement de la cause (ATF 142 II 218
consid. 2.8.1, cité p. ex. in : arrêt du Tribunal fédéral 5A_210/2023 du 28 septembre 2023
consid. 3.4 ; ACDP A1 23 56 du 28 juin 2023, consid. 2.1.2).
3.2 En l’occurrence, il est vrai que le Conseil d’Etat n’a pas traité, dans la décision
contestée, le grief relatif à l’irrégularité de la mise à l’enquête publique. Comme nous
l’avons vu, l’autorité n’est toutefois pas tenue de discuter tous les griefs soulevés par un
recourant, mais peut se limiter à traiter ceux qu’elle considère pertinents. Or, on comprend,
à la lecture de la décision attaquée prise dans sa globalité, que cet argument, qui consistait
à dénoncer des imprécisions mineures de la mise à l’enquête publique, et à en inférer de
facto une annulation de l’autorisation de construire, a implicitement été écarté par le
Conseil d’Etat, tant cet élément est secondaire dans l’examen de la cause, qui porte sur
l’autorisation d’un changement d’affectation. Relevons que le Conseil d’Etat a passé en
revue tous les autres griefs invoqués par la recourante. La question de l’éventuelle
violation par le Conseil d’Etat du droit d’être entendue de la recourante peut toutefois
demeurer ouverte. En effet, cette dernière, par le dépôt de son recours du 23 août 2023
et de son écriture du 24 novembre 2023, a valablement pu s’exprimer devant l’autorité
de céans, laquelle dispose, en fait comme en droit, du même pouvoir d’examen que
l’autorité précédente. Ainsi, le présent arrêt, qui traite ce point, aura réparé une
éventuelle violation de son droit d’être entendue.
4. A plusieurs reprises dans son écriture, la recourante se prévaut de l’irrégularité de la
mise à l’enquête publique du 23 octobre 2020, qui devrait mener, de son point de vue, à
l’annulation de la décision contestée (cf. recours du 28 août 2023, III. Droit, let. B. « Au
fond », ch. 1 à 3, p. 15 à 20 du dossier). Dans son premier grief, elle réitère les arguments
déjà invoqués devant l’autorité intimée s’agissant de la référence à la notion de
« grange », laquelle serait erronée, et au fait que le texte de la publication au B.O. ne
précisait pas si le projet concernait uniquement le rez-de-chaussée du bâtiment, ou aussi
le premier étage, et s’il se rapportait à la seule part de copropriété de Z _________, ou
également à celle de la bourgeoisie de A _________. Dans son deuxième grief, la
recourante affirme que la dénomination de « changement d’affectation » serait inexacte,
puisqu’il s’agirait en réalité d’une nouvelle construction, ce qui aurait privé des tiers de leur
possibilité de former opposition. Dans son troisième grief, la recourante relève que le
boiler-PAC n’a, à tort, selon elle, pas fait l’objet d’une mise à l’enquête publique
complémentaire, cette modification ne pouvant être qualifiée de mineure. Dans un souci
de cohérence et de simplification, la Cour de céans abordera l’ensemble de ces
prétendues irrégularités dans un et seul même développement.
4.1 Conformément à l’art. 42 al. 1 LC, toutes les demandes concernant des projets
nécessitant une autorisation de construire sont mises à l'enquête publique par l'autorité
compétente au plus tard dans les 30 jours, dès réception du dossier complet. L'enquête
publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de
tous les intéressés, propriétaires voisins, associations ou autres, les projets de
construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications
d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts et
vise, sous cet angle, à garantir leur droit d’être entendu. D'autre part, elle doit permettre
à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires
ainsi qu'aux plans d'affectation en force, en tenant compte des éventuelles interventions
de tiers intéressés ou des avis et autorisations spéciales des autorités cantonales ; le
cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions. De
jurisprudence constante, l'enquête publique n'est pas une fin en soi. Elle a
essentiellement pour but de renseigner les intéressés de façon complète sur la
construction projetée. Les défauts dont elle peut être affectée ne peuvent donc être
invoqués à l'encontre d'une décision que s'ils ont pour conséquence de gêner
l'administré dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice (ACDP A1 22 71
du 21 février 2023 consid. 3.1.1).
Il peut arriver que des modifications soient apportées à un projet de construction
postérieurement à l’enquête publique. Si elles sont de peu d’importance et ne touchent
pas aux intérêts des tiers, il est alors possible de faire abstraction de l’enquête publique
(art. 42 al. 3 LC). Tel est le cas lorsque les caractéristiques principales du projet
demeurent inchangées malgré la modification (art. 45 al. 1 OC). Sont considérées
comme caractéristiques principales d’un projet de construction : l’équipement,
l’implantation, les volumes, le nombre d’étages, la répartition dans les étages,
l’affectation et l’aspect extérieur ; si l’une de ces caractéristiques est modifiée de manière
substantielle, le projet de construction n’est en revanche plus comparable et doit faire
l’objet d’une nouvelle demande (art. 45 al. 2 OC). Après avoir entendu les intéressés et
les tiers concernés par la modification du projet, l’autorité compétente peut poursuivre la
procédure sans nouvelle mise à l’enquête publique, respectivement approuver les
modifications du projet initialement autorisé, ce à condition que ni des intérêts publics,
ni des intérêts importants des voisins ne s’en trouvent touchés (art. 45 al. 3 OC ; JEAN-
BAPTISTE ZUFFEREY, Droit public de la construction :
sources et fondements,
aménagement du territoire, règles de construction, police de la construction, protection
de l'équilibre écologique, procédure, Berne 2024, n° 1089, p. 559). Une telle disposition
répond au souci d’économie de procédure et évite qu’une modification du projet ne
conduise systématiquement à la reprise ab ovo de la procédure (dans le même sens
mais concernant une disposition du droit cantonal jurassien similaire à celle du doit
cantonal valaisan, cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_394/2010, 1C_404/2010 du 10 juin
2011 consid. 3). Selon le Tribunal fédéral, il n’est par ailleurs pas illégal de renoncer à
une nouvelle enquête publique ou à une enquête complémentaire en présence de
modifications apportées au projet afin de supprimer ou corriger divers éléments critiqués
par les opposants dans le cadre de l’enquête publique ou dans le but de rendre le projet
conforme au droit (ATF 99 Ia 126 consid. 3e ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_530/2008
du 30 juin 2010 consid. 6.2 et 1A.162/2004 du 3 mai 2005 consid. 5). Tel est notamment
le cas d’une réduction du projet lorsqu’elle est de nature à diminuer l’impact futur de la
construction sur son environnement (ACDP A1 22 71 précité consid. 3.1.1 et 3.1.2).
4.2 En l’espèce, force est d’abord de constater que la notion de « grange » utilisée dans
la publication au B.O. se réfère à l’affectation initiale de l’édifice, soit un bâtiment
agricole, comme l’atteste le bardage bois sis en façade Nord, caractéristique de ce type
de construction (cf. bordereau des pièces, pièce n° 26, photographie de la façade
Nord). Le qualificatif de « garage » ressort quant à lui uniquement de l’extrait du registre
foncier de la PPE n° 52178, qui n’est pas un document librement accessible et résulte
de la demande de Z _________, qui cherchait par ce procédé à éviter le paiement d’une
taxe de remplacement exigée pour son immeuble situé au B _________ (cf. bordereau
de pièces, pièce n° 14, p. 2). Cette appellation n’est donc en rien représentative du
bâtiment litigieux. Par conséquent, la référence à la notion de « grange » n’était, d’une
part, pas erronée et trompeuse et, d’autre part, qualifiait valablement le bâtiment en
question. Elle répondait dès lors parfaitement au but d’information poursuivi par la
procédure de mise à l’enquête publique. Quant au degré de précision de la publication,
l’art. 43 LC n’exige pas que soit spécifiquement indiqué l’étage touché par les
transformations envisagées. Encore une fois, la mise à l’enquête publique vise
principalement à dispenser une information générale, les détails devant ressortir des
plans déposés, ce qui est le cas ici (cf. bordereau de pièces, pièce n° 26). L’on peut
relever que la bourgeoisie de A _________ figure bel et bien dans le texte mis à l’enquête
publique, en qualité de propriétaire de la parcelle n° 4904, ce qui est conforme à l’art. 43
al. 1 let. b LC. En ce qui concerne la qualification du projet litigieux, les modifications
apportées au bâtiment existant se situent essentiellement à l’intérieur (création de murs
intérieurs, aménagement d’une salle de bains et d’une cuisine et mise en place d’un
boiler-PAC) et sont d’ampleur modeste. Ces transformations n’équivalent en rien à
l’édification d’une nouvelle construction et correspondent à la définition d’un changement
d’affectation. Le texte publié était, partant, également correct sur ce point. En tant
qu’installation servant à la production de chaleur, une PAC est soumise à autorisation
de construire (art. 16 al.1 let. c ch. 3.1 et 17 OC a contrario ; ACDP A1 23 20 du 9 juin
2023 consid. 5 et 6). Le nouveau boiler-PAC constitue une adaptation mineure du projet
et fait suite à la volonté de Z _________ de se conformer aux instructions reçues de la
commune, émises en réponse au préavis du SIP du 12 janvier 2021. Cette nouvelle
installation ne modifie pas les caractéristiques principales du projet (art. 45 al. 2 OC a
contrario) et devrait, en principe, causer moins d’immissions aux tiers, puisque les
équipements susceptibles d’être à l’origine de nuisances sonores se situent désormais
à l’intérieur du bâtiment exclusivement (art. 42 al. 3 LC et art. 45 al. 3 OC). De plus, la
recourante a été informée de cette modification par courrier du 25 mars 2021 (art. 45 al.
3 OC). C’est donc à bon droit que cet équipement a été exempté d’une mise à l’enquête
publique complémentaire.
En définitive, il n’apparaît pas que la publication au B.O. était entachée d’erreurs ou
d’imprécisions. Au contraire, elle comportait toute les indications utiles permettant aux
personnes intéressées d’identifier notamment la parcelle et la zone concernées par le
projet de construction, et la recourante n’a à aucun moment été gênée dans ses droits,
puisqu’elle a valablement formé opposition dans le délai de 30 jours ouvert par la
publication.
Partant, ce grief doit être rejeté.
5. Dans un second grief, la recourante soutient que les modifications envisagées seraient
d’une grande ampleur, de sorte qu’elles s’apparenteraient à une nouvelle construction et
non à un simple changement d’affectation. Elle se réfère à un arrêt du Tribunal fédéral
(arrêt 2C_63/2010 du 6 juillet 2010 consid. 2.3) dans lequel ce dernier a constaté que les
transformations opérées par les recourants équivalaient à une nouvelle construction. Ces
modifications seraient similaires à celles dont il est ici question, ce qui signifiait que la
commune et le Conseil d’Etat avaient abordé le dossier sous un angle erroné. De plus,
l’intimé aurait utilisé un procédé, que la recourante qualifie de « tactique du salami », qui
viserait à requérir des autorisations de construire « en chaîne », ce qui serait constitutif
d’un abus de droit. Pour tous ces motifs, la décision du Conseil d’Etat devrait être annulée.
5.1 On entend par « changement d’affectation », l’utilisation d’une construction ou d’une
installation à d’autres fins que celles initialement autorisées (ACDP A1 22 204 du 24 août
2023 consid. 3.1.1). Il ne nécessite pas toujours de travaux, mais peut engendrer
d’importantes influences sur l’affectation du sol. Aussi, la jurisprudence exige une
utilisation nouvelle, un changement significatif ou une variation des impacts sur
l’équipement et l’environnement. Ainsi, le constructeur qui envisage une nouvelle
organisation intérieure permettant l’exercice d’une nouvelle activité opère un
changement d’affectation de ses locaux. En revanche, l’identité d’affectation est
indépendante des considérations volumétriques (FAVEZ, La garantie des situations
acquises, thèse Lausanne 2013, p. 56-57).
5.2 En l’occurrence, les transformations envisagées entraînent un changement
d’utilisation du bâtiment, actuellement non habitable, en une résidence habitable, ce qui
coïncide avec la définition d’un changement d’affectation (cf. supra, consid. 4.2). Dans
le cas soumis à la Haute Cour mentionné par la recourante, le Tribunal fédéral était
appelé à examiner si les transformations opérées par les recourants représentaient une
nouvelle construction ou une rénovation du bâtiment existant, auquel cas les frais
engendrés devaient être déduits de leur revenu imposable, en qualité de frais d’entretien.
Cette jurisprudence du Tribunal fédéral n’est donc d’aucun secours à la recourante. Par
ailleurs, la recourante se contente d’affirmer que la désignation du projet serait inexacte,
sans toutefois en déduire qu’une « nouvelle construction » ou un « changement
d’affectation », ne pourraient être autorisés sur la parcelle litigieuse. Cela se comprend
sans peine, l’art. 64.1 RIC encourageant, au contraire, les changements d’affectation et
autorisant explicitement les constructions nouvelles, pour autant que celles-ci s’intègrent
aux bâtiments existants, ne créent pas de nuisances et respectent le caractère de
l’ensemble. Au surplus, la Cour constate que l’intimé a déposé, pour la parcelle litigieuse,
deux demandes d’autorisation de construire en l’espace de deux ans, soit une première
en 2018 pour la rénovation de la toiture, la mise en place d’un canal de fumée et la
création de différentes ouvertures en façade et une seconde, en 2020, relative au
changement d’affectation litigieux. L’on ne saurait taxer ce procédé d’abus de droit et la
recourante, qui évoque ce point de manière superficielle et à qui le fardeau de la preuve
incombe (art. 8 CC), ne parvient du reste pas à démontrer le contraire.
Dès lors, ce grief tombe, lui aussi, à faux.
6. Dans un troisième grief, la recourante relève que le boiler-PAC n’a pas fait l’objet d’une
étude de bruit et qu’il n’est dès lors pas établi qu’il respecte les législations topiques, en
particulier la LPE et l’OPB. Le rapport du délégué à l’énergie n’aborderait du reste pas
cette question. Par conséquent, la décision du Conseil d’Etat devrait être annulée.
6.1 Une pompe à chaleur est une installation fixe nouvelle au sens des articles 7 al. 7
LPE et 2 al. 1 OPB. Elle ne peut être construite, en vertu des articles 25 al. 1 LPE et 7
al. 1 let. b OPB, que si les immissions sonores qu'elle engendre ne dépassent pas les
valeurs de planification fixées à l'annexe 6 de l'OPB. Les émissions de bruit doivent, en
outre, être limitées par des mesures préventives en tant que cela est réalisable sur le
plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable (ACDP A1 19
239 du 20 juillet 2020 consid. 14.2 ; art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB). Il ressort de
l’aide à l'exécution 6.21 pour l'évaluation acoustique des pompes à chaleur air/eau du
16 juin 2022 émise par le Cercle bruit (pour un cas d'application des directives du Cercle
bruit : cf. ATF 141 II 476) que l’on distingue principalement les PAC air/eau installées à
l’intérieur des bâtiments et celles installées à l’extérieur, mais que les deux types de
positionnement produisent du bruit extérieur et nécessitent ainsi une évaluation sonore.
Il existe encore une autre variante de PAC air/eau, les PAC dites « split » (une partie en
dehors et une partie à l’intérieur du bâtiment) qui génèrent du bruit extérieur, et
nécessitent également une évaluation au bruit (Cercle bruit, aide à l'exécution 6.21
précitée, ch. 1.1).
6.2 En l’espèce, le projet initial portait sur une PAC air/air composée notamment d’une
unité extérieure, laquelle faisait face à la route principale du vieux village (cf. bordereau
de pièces, pièce n° 26, formulaire de demande d’autorisation de construire et
photographies). Cette installation a été préavisée positivement par le SEN, qui a estimé
qu’elle respectait les exigences légales en matière de bruit. Pour son examen, celui-ci
s’est basé sur le respect des valeurs limites d’exposition attribuables au degré de
sensibilité (DS) III applicables au projet litigieux (cf. bordereau de pièces, pièce n° 12,
préavis du SEN du 12 janvier 2021, p. 2). A titre de condition, le SEN a imposé une
limitation du bruit de la PAC, fixée à 53dB (A). Suite au courrier de la commune du 1er
mars 2021 lui enjoignant de modifier l’emplacement de la PAC, Z _________ a
abandonné ce projet et a opté pour la combinaison d’un boiler-PAC (eau chaude
sanitaire) et d’un poêle à pellets.
La Cour constate que les plans approuvés par la commune et annexés à l’autorisation
de construire du 17 août 2021 n’ont pas été adaptés à la nouvelle variante puisqu’ils se
rapportent à l’ancienne installation de chauffage (unité extérieure de la PAC en façade
Est et trois grilles de ventilation en façade Ouest, Nord et Est). Or, l’OC exige
expressément que les installations de production d’énergie ressortent des plans du
projet. Cette exigence n’est donc pas remplie. Le nouveau boiler-PAC servira ici à
alimenter le logement en eau chaude sanitaire (cf. supra, let. C.) et se situe
exclusivement à l’intérieur du bâtiment litigieux. Ce nonobstant, ce type d’installation doit
faire l’objet d’une évaluation acoustique, ce qui ressort expressément de la directive du
Cercle bruit précitée et de l’art. 30 al. 1 let. d OC. Le dossier ne comporte cependant
aucune étude de ce type, ni même les caractéristiques principales (nombre de décibels
dégagées par exemple) de l’installation. En particulier, le rapport du délégué à l’énergie
de 13 pages ne contient aucune rubrique relative au bruit, ce qui se comprend aisément
puisque cette évaluation porte sur le domaine énergétique
exclusivement
(cf. https:// www.cransmontana.ch > Services ACCM > Energie > Conseil-énergie >
Délégué, dernière consultation le 5 mars 2024). Quant à l’étude du bureau Enerconseil,
dont se prévaut Z _________, elle ne figure pas au dossier. La Cour de céans constate
également que le SEN, qui avait examiné la conformité de la PAC initiale, n’a pas été
consulté pour préaviser la nouvelle installation. Ainsi, aucun élément ne permet
d’attester que le boiler-PAC respecte les exigences requises par l’OPB en termes
d’émissions sonores. Au regard de l’absence totale d’informations sur le bruit émis par
le boiler-PAC, la commune, de même que le Conseil d’Etat, ne pouvaient conclure à la
conformité de l’installation litigieuse et, partant, au bien-fondé de l’autorisation de
construire.
Par conséquent, ce grief est admis.
7. Dans un quatrième grief, la recourante affirme que le logement en question sera
occupé en tant que résidence secondaire, puisque celui-ci se situe très loin du travail de
Z _________, sis à E _________ et que ce dernier possède déjà une habitation dans le
village de C _________. Ces indices concrets auraient dû pousser la commune à refuser
l’autorisation de construire requise. Dès lors, la recourante soulève une violation de l’art.
75b Cst. et de l’art. 6 LRS.
7.1 Avec un taux de résidences secondaires de 59.7 %, la commune de Y _________
figure
actuellement
dans
la
liste
des
collectivités
soumises
à
l’application de la LRS (art. 2 ORSec ; cf. site Internet https://www.are.admin.ch/are/fr/h
ome.html
Développement
et
aménagement
du
territoire
Résidences
secondaires, consulté le 4 mars 2024).
L'art. 75b Cst., repris à l'art. 6 LRS, limite les résidences secondaires au maximum de
20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.
Ces dispositions ne visent pas seulement les constructions qui, selon les déclarations
des constructeurs, seront utilisées comme résidences secondaires, mais également
celles qui pourraient être utilisées comme résidences secondaires (ATF 142 II 206
consid. 2.1). L'art. 7 al. 1 let. a LRS prévoit ainsi que, dans les communes qui comptent
une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, de nouveaux logements
ne peuvent être autorisés qu'à la condition d'être utilisés comme résidence principale ou
comme logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 2 al. 3 LRS.
Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences secondaires
dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de
contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur
construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise
à disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que
s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme
annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences
principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés et/ou en
présence d'autres indices concrets (ATF 144 II 49 consid. 2.2 et 142 II précité consid.
2.2, cités p. ex. in : arrêt du Tribunal fédéral 1C_302/2022 du 3 février 2023 consid. 4.1
; ACDP A1 21 263 du 1er juillet 2022 consid. 5.1.3).
Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses dispositions d'application, il n'y a pas lieu
d'assouplir la répartition du fardeau de la preuve dans ce domaine en exigeant
systématiquement du constructeur qu'il prouve d'emblée le respect de l'affectation
prévue. Toutefois, il appartient à l'autorité chargée de la délivrance des permis de
construire de s'assurer que les conditions posées pourront être respectées (ATF 144 II
précité consid. 2.2 et 142 II précité consid. 4.3). Il s'agit de vérifier si, en prétendant
vouloir construire une résidence principale (but en soi admissible au regard de la norme
constitutionnelle), l'intéressé n'a pas pour objectif de contourner l'interdiction découlant
des art. 75b Cst. et 6 LRS en réalisant, à terme, une résidence secondaire. Dans ce
cadre, il s’agit de rechercher s'il existe des indices concrets mettant d'emblée en doute
la volonté ou la possibilité d'utiliser l'immeuble comme résidence principale. Ces indices
peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de
construction, accessibilité toute l'année, éloignement des lieux de travail), sa conception
même (dans l'optique d'une occupation à l'année), éventuellement son prix et les
circonstances tenant à la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue
(résidence actuelle, lieu de travail, déclarations d'intention de l'intéressé lui-même).
Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destinés à la vente
ou à la location), le critère principal est celui de la demande de résidences principales
dans le même secteur (ATF 145 II 99 consid. 3.1, 144 II précité consid. 2.2 et 142 II
précité consid. 2.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_402/2021 du 6 mars 2023 consid. 3.1 ;
cf. aussi RVJ 2019 p. 36 consid. 4.4 ; ACDP A1 23 18 du 7 novembre 2023 consid. 3.1
à 3.3).
7.2 En l’espèce, le projet porte sur la transformation d’une ancienne grange en un
appartement constitué d’une entrée, d’un salon, d’une cuisine et d’une salle de bains, sis
dans le centre du vieux village du secteur de C _________. Celui-ci est très proche de
Sierre (11 mn de voiture selon le calcul d’itinéraire tcs [cf. son site consulté le 14 mars
2024]) et se situe à environ 12 km (équivalant à 16 minutes en voiture) du centre de la
station de Y _________, laquelle compte de nombreux habitants à l’année et offre, de
ce fait, des possibilités d’emploi dans des secteurs variés, ainsi qu’à environ 11 km de
la plaine du Rhône (équivalant à 15 minutes en voiture). Ainsi, la situation de la parcelle
n° 4904 n’exclut pas d’emblée une utilisation du logement comme résidence principale.
Actuellement, Z _________ est domicilié à E _________, où se trouve son lieu de travail,
soit à 33.5 km (équivalant à 45 minutes de voiture) du logement projeté. Il est également
propriétaire d’une PPE située en face de celui litigieux. Quant à l’occupation du
logement, Z _________ a d’abord déclaré, le 25 janvier 2022, qu’il souhaitait « louer
l’appartement à l’année en résidence principale » (cf. p.101 du dossier communal). Il a
ensuite affirmé qu’il « comptait l’occuper personnellement à court terme » et qu’il
souhaitait scolariser ses enfants « à proximité de C _________ » (cf. p. 47 du dossier).
En cours de procédure, il a été invité par la Cour de céans à déposer l’attestation de
scolarisation de ses enfants et celle-ci (datée du 22 février 2024) a révélé que son fils
était actuellement scolarisé à E _________. Il a également indiqué que le lieu de
scolarisation de son fils pour la rentrée 2024-2025 n’était pas encore connu (cf. p. 56 du
dossier). Le logement litigieux n’est, à première vue, pas adapté à une occupation à
l’année par une famille de quatre personnes. En effet, il est de taille modeste (< 59 m2 ;
cf. bordereau de pièces, pièce n° 26, extrait du registre foncier de la parcelle n° 4904) et
ne dispose, en particulier, d’aucune chambre. Ces éléments, douteux et contradictoires,
ne plaident pas en faveur d’une utilisation comme résidence principale. Dès lors, il n’est
pas possible de déduire des déclarations de Z _________ une intention ferme, claire et
manifeste d’utiliser l’appartement projeté pour son propre besoin d’y habiter à l’année. Il
s’ensuit qu’il n’est pas envisageable de considérer que les futurs occupants du logement
projeté sont connus. En pareil cas, la commune se devait d’examiner le principal critère
déterminant, à savoir celui de la demande de résidences principales dans le même
secteur, ce qu’elle n’a pas fait. Sur ce point, la Cour de céans ne peut souscrire à
l’argument de Z _________ selon lequel la zone en question, située dans un secteur
non-touristique composé essentiellement de résidents à l’année, connaîtrait une
évolution favorable en termes de demande en résidences principales. La question n’a
pas été instruite jusqu’ici et le dossier ne renferme aucune information utile.
Partant, le grief tiré de la violation de la LRS doit lui aussi être admis.
8 . Attendu ce qui précède, le recours est admis et l’affaire est renvoyée au Conseil d’Etat
pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants 6 et
7 (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). Celui-ci exigera de Z _________ qu’il lui transmette
les informations manquantes relatives au bruit caractéristique du boiler-PAC et
s’assurera, avec le concours du SEN si nécessaire, du respect de cette installation à la
valeur de planification du DS II figurant à l’annexe 6 OPB, la référence au DS III retenue
par le SEN dans son préavis du 12 janvier 2021 étant erronée (cf. art. 64.1 RIC ; cf. ég.
extrait
du
cadastre
RDPPF
de
la
parcelle
n° 4904,
consultable
sur :
https://sitonline.vs.ch/RDPPF/rdppfvs_prod_pub_fr/, dernière consultation le 5 mars
2024 ; annexe 6 ch. 2 OPB). Les plans autorisés devront par ailleurs être adaptés au
regard de l’installation de chauffage finalement projetée. Il appartiendra également au
Conseil d’Etat d’interpeller la commune afin qu’elle lui communique les informations
nécessaires à la problématique de la LRS.
9.
9.1 L’issue du présent litige commande de mettre les frais à la charge de Z _________
qui supporte également ses dépens (art. 89 al. 1 et al. 4 LPJA). Sur le vu notamment des
principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations, l'émolument de
justice est fixé à 1500 fr. (art. 13 al. 1 et 25 LTar).
9.2
Eu égard à l’activité déployée céans par le mandataire de la recourante, qui a
principalement consisté en la rédaction du recours de droit administratif du 28 août 2023 et
de la détermination du 24 novembre 2023, les dépens seront arrêtés à 2400 fr. (TVA et
débours compris) et mis à la charge de l’intimé (art. 4 et 39 LTar ; art. 91 al. 1 a contrario
LPJA).
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce
Le recours est admis.
L’affaire est renvoyée au Conseil d’Etat pour instruction complémentaire et nouvelle
décision au sens du considérant 8.
La requête d’effet suspensif est classée.
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de Z _________, qui supporte ses
dépens. Il versera en outre à X _________ une indemnité de 2400 fr. à ce titre.
Le présent arrêt est communiqué à Maître Michel De Palma, avocat à Sion, pour la
recourante, au Conseil d’Etat, à Sion, à la commune de Y _________, à
Y _________, et à Maître Christian Voide, avocat à Sion, pour Z _________.
Sion, le 12 mars 2024