A1 22 204
ARRÊT DU 24 AOÛT 2023
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président, Dr Thierry Schnyder et Michael Steiner, juges,
Elodie Cosandey, greffière,
en la cause
X _________ , à A _________, recourant, représenté par Maître Paul Dorsaz, avocat, à
Bramois
contre
CONSEIL D'ETAT DU VALAIS , à
Sion, autorité attaquée, COMMUNE DE
B _________ , à B _________, autre autorité, représentée par Maître Damien Revaz,
avocat, à Martigny, et Y _________ et Z _________ , à B _________, tiers concernés,
représentés par Maître M _________, avocat, à Sierre
(Construction & urbanisme)
recours de droit administratif contre la décision du 2 novembre 2022
Faits
A. La parcelle de base n° xx1, plan n° xxx, à B _________ (ci-après : la commune), est
rangée en zone d’extension de village (densité 0.60) selon le plan d’affectation des
zones (PAZ) et le règlement communal des constructions et des zones (RCCZ)
homologués par le Conseil d’Etat le 14 juin 2006. Elle est constituée en propriété par
étages, les parts nos xx2 et xx3 appartenant à X _________ comprenant respectivement,
pour la première, un appartement de deux pièces au rez-de-chaussée supérieur ainsi
qu’une cave et un réduit au rez-de-chaussée inférieur et, pour la deuxième, un
appartement de deux pièces avec balcon au 1er étage ainsi qu’une chambre dans les
combles.
B.
Par courrier du 12 octobre 2018, Y _________ et Z _________ (ci-après : les
dénonciateurs), propriétaires de la PPE n° xx5, également sise sur la parcelle n° xx1,
ont informé la commune que X _________ avait transformé en studio indépendant une
pièce du rez-de-chaussée inférieur de la PPE (le réduit n° 7 selon les plans du
26 novembre 1986 déterminant les lots de la PPE). Les dénonciateurs se plaignaient
également que X _________ mettait ce studio en location et ont produit les annonces
disponibles sur les plateformes Airbnb et Booking.
Le 26 octobre 2018, les dénonciateurs ont demandé à la commune de prononcer à titre
provisionnel une interdiction d'occuper, d'utiliser ou d'exploiter provisoirement le local
concerné. Ils ont motivé leur demande par des raisons de sécurité, aucun contrôle des
nouvelles installations n’ayant été effectué.
C.
Par décision provisionnelle du 8 novembre 2018, la commune a communiqué à
X _________ que les aménagements du réduit n° 7 avaient été réalisés sans
autorisation de construire et qu'à défaut de permis d'habiter, il lui était interdit d'occuper
ou de louer le réduit en question jusqu'à nouvelle décision. Il était précisé que cette
décision d’interdiction était immédiatement exécutoire et qu’un éventuel recours n’avait
pas d’effet suspensif.
Le 23 novembre 2018, les dénonciateurs ont requis formellement de la commune qu’elle
ordonne la remise en état des lieux.
Le 17 décembre 2018, X _________ a demandé le classement du dossier et expliqué,
en substance, qu'il avait effectué les aménagements litigieux de bonne foi, croyant que
les modifications intérieures n'étaient pas soumises à autorisation. En effet, il a exposé
avoir acheté les parts de PPE nos xx2 et xx3 en 2004 et avoir commencé la
transformation intérieure de ces locaux dès l’année suivante. Il a soutenu avoir reçu, à
cette époque, l’information de la commune selon laquelle les travaux intérieurs n’étaient
pas soumis à autorisation. Ainsi, de 2005 à 2006, il avait effectué des travaux de
démolition, reconstruction et rénovation au 1er étage, puis, dès le printemps 2007 et
jusqu’à fin juin 2008, il avait entrepris divers travaux dans le réduit litigieux utilisé par les
anciens propriétaires comme poulailler, à savoir l’excavation d’un mètre de profondeur
sur toute la surface du local, la reprise des fondations du bâtiment, l’abaissement du sol
pour le rendre habitable dans sa hauteur, la pose d’étanchéité, d’une dalle et d’une
chape, la distribution de conduites d’eau avec raccordement à la conduite communale
d’égouts, la consolidation des murs intérieurs et extérieurs ainsi que des encadrements
de la fenêtre et de la porte d’entrée sur la façade sud. Par conséquent, même si ce n’était
qu’en 2018 que la pièce avait été aménagée en chambre/studio en y installant une
douche et un WC, c’était à partir de la fin des travaux de 2008 que le changement
d’affectation du réduit en surface habitable devait être admis. Ces travaux ayant été
réalisés plus de 10 ans auparavant « au vu et au su de tous les villageois et de l’autorité
communale », une régularisation ne pouvait plus être exigée légalement.
D.
Par décision du 13 mai 2019, notifiée le 16 mai suivant, la commune a décidé
d’impartir à X _________ un délai de 60 jours « pour déposer une demande
d'autorisation de construire en vue de la réalisation des travaux effectués dans le local
n° 7 de la PPE érigée sur la parcelle n° xx1 au C _________ (changement
d'affectation) », à défaut de quoi un dossier de police des constructions serait élaboré à
sa charge. Elle a considéré que la transformation du réduit en studio avait des incidences
sur les prescriptions applicables en matière de construction, notamment sur les
questions de densité et d’affectation en résidence secondaire. Malgré les travaux
effectués en 2007 et 2008, il apparaissait que le local avait continué d’être utilisé comme
un réduit jusqu’aux derniers aménagements de 2018. En outre, s’agissant de
modifications réalisées à l’intérieur du bâtiment, elles n’étaient pas reconnaissables par
la commune, de sorte que le délai de prescription de 10 ans de l’art. 57 al. 4 de la loi
cantonale du 15 décembre 2016 sur les constructions (LC ; RS/VS 705.1) était
inapplicable.
E.
Par mémoire du 31 mai 2019, adressé sous pli recommandé le 14 juin 2019,
X _________ a recouru devant le Conseil d'Etat contre la décision du 13 mai 2019, en
concluant à son annulation avec suite de frais et dépens. Concernant la rénovation de
la PPE n° xx2, il a notamment expliqué avoir déposé une demande d’autorisation de
construire le 27 avril 2005 ayant pour objet un « chalet de vacances avec demande de
transformation, de rénovation et de démolition ». Or, après avoir été entendu sur ses
intentions de rénover toute sa part du bâtiment, soit les PPE nos xx2 et xx3, de fond en
combles, il a soutenu que l’autorité communale avait elle-même modifié la demande pour
la faire porter exclusivement sur les transformations extérieures au motif que celles qui
touchaient l’intérieur n’étaient pas soumises à autorisation. Quant à l’affectation du local
litigieux, il a indiqué que, de 2008 à 2018, il avait été utilisé comme salle de repos, de
jeux et de rangement des outils de jardin lorsque le chalet n’était pas occupé. Il a encore
affirmé que la commune avait constaté « de visu » les travaux effectués en 2008, raison
pour laquelle la taxe cadastrale correspondant à la PPE n° xx2 avait été augmentée de
10'570 fr. après l’aménagement du réduit. Compte tenu de ces éléments, le local avait
été transformé légalement et en tout bonne foi et avait déjà changé d’affectation depuis
demande de reconsidération auprès de la commune et a requis la suspension de la
procédure de recours jusqu’à ce que cette demande soit tranchée.
Par ordonnance du 24 juin 2019, le Service des affaires intérieures et communales
(SAIC), organe d'instruction du recours, a suspendu la procédure jusqu'à droit connu sur
la demande de reconsidération.
Le 8 juillet 2020, la commune a transmis une copie de sa décision du 23 juin 2020, par
laquelle elle a refusé d’entrer en matière sur la demande de reconsidération de
X _________, maintenant ainsi sa décision du 13 mai 2019. S’agissant du recours
administratif du 31 mai 2019, elle a souligné que ce qui avait justifié l’intervention de
l’autorité communale compétente en matière de police des constructions dans ce dossier
n’était pas les travaux effectués entre 2005 et 2008, mais bien les aménagements
réalisés en 2018.
Compte tenu du rejet de la demande de reconsidération, la reprise de l'instruction du
recours a été ordonnée le 10 août 2020.
Par courriel du 17 août 2020, X _________ a requis une nouvelle suspension de la
procédure, indiquant qu’il avait déposé une demande d’autorisation de construire auprès
de la commune. En effet, le 3 août 2020, alors que son recours était toujours pendant et
malgré l'effet suspensif, X _________ avait déposé auprès de la commune une demande
d'autorisation de construire dont l'objet était une « Régularisation avec changement
d'affectation : de réduit (poulailler) en chambre - douche - WC – lavabo ». La demande
portait précisément sur l'aménagement et l'affectation du réduit n° 7 et indiquait que les
travaux avaient été réalisés de 2007 à 2018.
Par ordonnance du 24 août 2020, la procédure de recours a de nouveau été suspendue
jusqu'à ce que la commune statue sur la demande d'autorisation de construire du 3 août
La demande a été publiée au Bulletin officiel (B.O.) no xxx du xxx et a suscité l’opposition
des dénonciateurs le 18 septembre 2020.
En séance du
9 novembre 2021, la commune
a
écarté l’opposition du
18 septembre 2020 et accordé à X _________ l'autorisation de construire régulant
l'aménagement d'une chambre (avec lavabo, douche et WC), sous conditions et
charges. Il y était en particulier mentionné l’interdiction expresse de transformer la
chambre en logement et d’y installer une cuisine, une kitchenette ou même une
installation technique permettant l’installation ultérieure de cet équipement.
Par acte du 14 décembre 2021 les dénonciateurs ont recouru au Conseil d'Etat contre
la décision communale du 9 novembre 2021, concluant à son annulation, au refus de
délivrance de l’autorisation de construire, à l'interdiction d'utiliser et de louer le local
litigieux, à sa remise en état ainsi qu’à la condamnation de X _________ au paiement
d'une amende d'au moins 5000 fr., avec suite de frais et dépens. A l’appui de ce recours
administratif, ils ont invoqué une violation de la loi fédérale sur les résidences
secondaires du 20 mars 2015 (LRS ; RS 702), des lacunes dans le dossier de mise à
l’enquête et l’impossibilité de régulariser les travaux ayant entraîné le changement
d’affectation.
Par courrier du 11 janvier 2022, X _________ a requis la reprise de la procédure
déclenchée par le recours du 31 mai 2019 et la suspension de la procédure parallèle sur
le recours du 14 décembre 2021 quand à l’autorisation de construire délivrée par la
commune. A l’appui de cette demande, il a invoqué qu’en cas d’admission de la
première, la seconde deviendrait sans objet.
Le 30 août 2022, le SAIC a mis fin à la suspension de la procédure quant au recours du
31 mai 2019. Il a ensuite, par courrier du 7 octobre 2022, informé les parties que l'entier
du dossier de la procédure parallèle concernant le recours des dénonciateurs contre la
décision du 9 novembre 2021 était versé au dossier. Les parties ont également été
informées de la clôture de l'échange d'écriture.
F. Par décision du 2 novembre 2022, notifiée le 7 novembre suivant, le Conseil d’Etat a
rejeté le recours du 31 mai 2019. Il a estimé que les travaux dont la régularisation était
requise n’étaient pas l’assainissement du poulailler entre 2005 et 2008, mais l’installation
d’une douche, d’un WC, d’un lavabo et d’une mini-cuisine en 2018, transformant le local,
considéré comme réduit jusqu’à lors et utilisé comme tel, en logement indépendant. Or,
la réalisation de ces travaux étant relativement récente, aucune prescription n’était
acquise à leur égard. Par ailleurs, le changement d'affectation du réduit en logement
indépendant avait un effet sur les règles en matière d'indice d'utilisation du sol, si bien
qu’il devait être qualifié de modification importante. De même, le taux de résidences
secondaires de la commune dépassant les 20 %, la création d'un nouveau logement
était donc soumise aux conditions fixée par les art. 2 al. 1 let. d et 11 al. 3 LRS,
changement qui ne pouvait être effectué sans autorisation de construire et contrôle par
les autorités. Enfin, le fait que X _________ ait déposé, postérieurement à la décision
attaquée, une demande de changement d'affectation du réduit n° 7 en chambre
démontrait qu’il reconnaissait que les travaux qu'il avait réalisés étaient soumis à
autorisation de construire. Dans le cadre de cette procédure connexe, le propriétaire
avait d’ailleurs transmis un rapport expliquant que l'IBUS était totalement utilisé par les
PPE de cette parcelle et que l'aménagement du réduit n° 7 en chambre ne serait possible
qu'avec le transfert d'indice d'une parcelle voisine. Ainsi, la nécessité d’un examen par
le biais de la procédure d’autorisation de construire apparaissait d’autant plus évidente.
Concernant la bonne foi du propriétaire, le Conseil d’Etat a retenu que ce dernier n’avait
pas apporté la preuve des déclarations du président de commune et qu’il était, dans tous
les cas, peu vraisemblable que des déclarations orales de 2005 puissent justifier des
travaux réalisés de 2007 à 2018, ni même revêtir un caractère assez précis et concret
pour fonder un changement d'affectation du réduit 13 ans plus tard, ce d'autant plus que
la législation avait changé depuis. Enfin, la commune avait contesté avoir procédé à une
adaptation de la taxe cadastrale depuis l'achat du bien par X _________, expliquant que
la différence entre les valeurs indiquées dans les extraits du cadastre et du registre
foncier était le fruit d’une erreur, et non d’une augmentation en lien avec l'aménagement
du local n° 7 de la PPE. Même dans le cas contraire, un éventuel constat par la commune
des travaux de 2008 n’exemptait pas de soumettre à autorisation de construire les
travaux de 2018 largement postérieurs.
Par décision du même jour, le Conseil d’Etat s’est également prononcé sur le bien-fondé
du recours du 14 décembre 2021 à l’encontre de l’autorisation de construire régularisant
les travaux litigieux. Il l’a partiellement admis en ce sens que la commune avait considéré
dans sa décision du 9 novembre 2021 que le projet n’entraînait aucune augmentation
des surfaces de plancher, sans motivation plus précise et calcul exacte de la densité.
Or, X _________ ayant lui-même admis que le respect de l’indice de densité n’était
possible que par un transfert d’indice avec la parcelle contiguë n° xx4, la commune ne
pouvait pas déroger aux règles de forme de la demande quant au respect de la densité.
Le dossier lui a donc été renvoyé afin qu’elle statue à nouveau après examen de cette
question et des conditions liées à un possible transfert d’indice.
G. Le 7 décembre 2022, X _________ a recouru céans à l’encontre du prononcé du
2 novembre 2022 confirmant la décision communale du 13 mai 2019 sur l’injonction à
déposer une demande d'autorisation de construire. Il a conclu, sous suite de frais et
dépens, à son annulation et au renvoi du dossier au Conseil d’Etat pour nouvelle
décision. Se plaignant d’une constatation inexacte et incomplète des faits, il a soutenu
que les travaux exécutés jusqu’à 2008 avaient déjà eu pour corollaire de rendre la pièce
litigieuse habitable, de sorte que c’était bien à ce moment-là qu’avait eu lieu le
changement d’affectation. Les travaux de 2018 n’avaient, quant à eux, que perfectionné
ce local habitable en y installant une mini-cuisine, une douche, un WC et un lavabo. L’on
ne pouvait pas non plus retenir que les derniers travaux en date avaient eu une influence
sur l’indice brut d’utilisation du sol, puisque la surface de planchers n’avait pas été
modifiée par ceux-ci. Concernant la problématique de la création d’un nouveau logement
au sens de la LRS, elle n’avait plus lieu d’être, puisque la suppression de la mini-cuisine
ressortait clairement de la demande d’autorisation de construire déposée entre-temps.
Compte tenu de ces éléments, il était erroné de faire courir le délai de prescription depuis
2018, l’autorité ayant l’obligation de rechercher quand l’état de fait était devenu
reconnaissable. Sous cet angle, elle n’aurait pas dû refuser l’administration des preuves
requises, en particulier l’édition du dossier des taxes cadastrales et de celui du service
communal des constructions.
Le 25 janvier 2023, le Conseil d’Etat a déposé le dossier de la cause et proposé le rejet
du recours, en renvoyant aux faits et motifs de sa décision.
Les 2 et 21 février 2023, les dénonciateurs ont indiqué se rallier à la décision attaquée
et ont conclu au rejet du recours, sous suite de frais et dépens.
Le 27 février 2023, X _________
a renoncé à déposer des déterminations
complémentaires.
Considérant en droit
1.
1.1 Adressé en temps utile et dans les formes requises, le recours de droit administratif
du 7 décembre 2022 est recevable sous cet angle (art. 46 et 48 de la loi sur la loi
cantonale du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives [LPJA ;
RS/VS 172.6] , applicable par renvoi des art. 72 et 78 LPJA).
1.2 Conformément à l’art. 44 al. 1 LPJA, applicable par renvoi de l’art. 80 al. 1 let. a
LPJA, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision et a un intérêt digne
de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. La qualité pour recourir est examinée
d’office par l’autorité saisie (art. 44 al. 3 LPJA). Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de
protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au
recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle
ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 143 III 578 consid. 3.2.2.2). Il
implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure
et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué,
qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne
d'être pris en considération avec l'objet de la contestation (ATF 143 II 506 consid. 5.1).
Enfin, la qualité pour recourir suppose l’existence d’un intérêt actuel à obtenir l’annulation
de la décision attaquée, c’est-à-dire qu’il doit exister non seulement au moment du dépôt
du recours, mais encore au moment où l’arrêt est rendu. Lorsque l’intérêt digne de
protection disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet ; s’il fait défaut
au moment du dépôt du recours, il n’y a pas lieu d’entrer en matière (ATF 142 I 135
consid. 1.3.1).
1.3 En l’occurrence, le recourant est le destinataire de la décision attaquée, statut qui
suffit en principe pour que soit reconnu un intérêt digne de protection à contester céans
une décision du Conseil d’Etat. Il ressort toutefois du dossier que, postérieurement à son
recours auprès du Conseil d’Etat, il a déposé une demande d’autorisation de construire
afin de régulariser les travaux litigieux. Ce faisant, il s’est conformé au dispositif de la
décision qu’il attaque céans, de sorte que l’on peut se demander s’il dispose encore d’un
intérêt actuel à recourir. Cependant, dans la mesure où le sort de cette demande
d’autorisation de construire n’est pas encore clair, le Conseil d’Etat ayant partiellement
admis le recours du 14 décembre 2021 à son encontre, l’on peut admettre qu’il existe
toujours une utilité pratique pour le recourant à obtenir gain de cause céans. Son recours
est donc aussi recevable sous cet angle.
2. Faisant usage d'un droit que la loi lui reconnaît (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2
LPJA), le recourant a requis l’édition des dossiers de la commune et du Conseil d’Etat,
y compris celui en rapport avec l’autorisation de construire du 9 novembre 2021. Ces
demandes sont satisfaites puisque l’autorité intimée a déposé lesdits dossiers céans le
25 janvier 2023.
3. En substance, le recourant soutient que seuls les travaux terminés en juin 2008 dans
le réduit n° 7 sont à l’origine d’un changement d’affectation soumis à autorisation de
construire, de sorte que la prescription de 10 ans de l’art. 57 al. 4 LC était applicable et
que, si le Conseil d’Etat avait un doute à ce sujet, il aurait, à tout le moins, dû instruire
les moyens de preuve proposés pour établir à partir de quand l’état de fait contraire au
droit était reconnaissable. Compte tenu de ce raisonnement par étapes, il convient en
premier lieu d’examiner la question de l’assujettissement à autorisation de construire des
travaux d’aménagement réalisés en 2018.
3.1
3.1.1 L'art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ;
RS 700) constitue une norme fédérale minimale directement applicable réglementant de
manière globale l'obligation d'un permis de construire et de transformer pour toute
construction ou installation. Il s’ensuit que le droit cantonal ne peut pas restreindre le cercle
des constructions et installations que cette disposition soumet à autorisation ; il peut, en
revanche, définir plus largement les objets assujettis. La jurisprudence déduit par ailleurs
de l'art. 22 LAT que la procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler,
avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations
applicables (arrêts du Tribunal fédéral 1C_382/2021 du 2 septembre 2022 consid. 3.1.2
et 1C_107/2011 du 5 septembre 2011 consid. 3.1).
Au niveau cantonal, l’art. 34 LC prévoit que sont assujetties à une autorisation de
construire la création, la transformation, l'agrandissement, la rénovation, le changement
d'affectation ainsi que la démolition de tout aménagement durable créé par l'homme et
ayant une incidence du point de vue de l'aménagement du territoire, de la protection de
l'environnement ou de la police des constructions. On entend par « changement
d’affectation » l’utilisation d’une construction ou d’une installation à d’autres fins que celles
initialement autorisées (ACDP A1 21 201 du 2 mai 2022 consid. 3.2). Conformément à
l’art. 17 al. 1 let. b de l’ordonnance sur les constructions du 22 mars 2017 (OC ; RS/VS
705.100), sous réserve de dispositions communales plus restrictives, ne sont pas soumis
à autorisation de construire les modifications apportées à l’intérieur des bâtiments sous
réserve de l’art. 18 al. 2 let. b OC. Selon ce dernier article, est soumise à autorisation de
construire toute modification importante apportée aux constructions et installations (al. 1).
Sont en particulier réputées modifications importantes le changement d’affectation de
constructions et d’installations ayant un effet sur le respect des prescriptions applicables
à la zone et des dispositions relatives aux distances et aux alignements ou provoquant
une charge supplémentaire importante pour les installations d’équipement (al. 2 let. b). Par
ailleurs, selon la jurisprudence, un changement d'affectation, même lorsqu'il ne nécessite
pas de travaux de construction, reste en principe soumis à l'octroi d'un permis de
construire. En l'absence de travaux, la modification du but de l'utilisation (Zweckänderung)
peut cependant être dispensée d'autorisation de construire si la nouvelle affectation est
conforme à celle de la zone en question ou si son incidence sur l'environnement et la
planification est manifestement mineure (ATF 113 Ib 219 consid. 4d). Si les effets
engendrés par la nouvelle utilisation se révèlent plus importants que précédemment, une
autorisation de construire est en revanche requise ; il en va en particulier ainsi en cas
d'augmentation significative des immissions (arrêt du Tribunal fédéral 1C_638/2020 du
17 juin 2021 consid. 3.1 et les références).
3.1.2 Au nombre des exigences applicables aux projets de construction figurent celles en
matière de protection incendie, de santé et du commerce (art. 28 al. 1 LC). Sur ce point,
l’art. 28 al. 2 LC prescrit, de manière générale, que les constructions et installations ne
doivent pas porter atteinte à la sécurité et à la santé des personnes ou à la propriété de
tiers. Les problématiques concernées sont notamment celles liées à l’aération, la
luminosité, le chauffage, l’isolation et la dimension des pièces (ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz
des Kantons Bern, vol. I, 5ème éd., 2020, n° 18 ss ad art. 21/21a), conditions qui se
retrouvent clairement dans le droit communal (art. 31 RCCZ). En d’autres termes, les
locaux d’habitation doivent présenter une configuration conforme à l’usage auquel ils se
destinent.
A cela s’ajoute que les obligations liées aux places de parc (construction obligatoire,
nombre, dimensionnement, implantation, places communes, exceptions et contribution de
remplacement) sont régies par la législation sur les routes et par la réglementation
communale et que les communes peuvent prévoir dans leur RCCZ l'obligation de réaliser
des places de parc pour tout type de véhicules (art. 30 al. 1 et 2 LC). A cet égard, l’art. 26
RCCZ prévoit en principe une place de parc au moins pour chaque logement ayant une
surface habitable inférieure à 80 m2 (let. b ch. 1) ou le versement d’une contribution de
remplacement par place de parc manquante (let. e et f).
Enfin, peuvent également est considérées comme modifications ayant un effet sur le
respect des prescriptions applicables à la zone celles relatives à la part de résidence
principale ou secondaire (cf. ZAUGG/LUDWIG, op. cit., n° 24 et 24a in fine ad art. 1a). En
effet, dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires
supérieure à 20 %, de nouveaux logements ne peuvent être autorisés qu’à la condition
d’être utilisés soit comme résidence principale ou comme logement assimilé à une
résidence principale, soit comme logement affecté à l’hébergement touristique (art. 7 al. 1
let. a et b LRS). A titre comparatif, selon la jurisprudence bernoise, est notamment soumise
à autorisation de construire l'installation d'une cuisine, si elle implique un changement
d'affectation ou si elle crée un logement indépendant et touche à la part de résidence
principale (VGE 19639 du 26 avril 1996 consid. 3b et VGE 19247 du 11 novembre 1994
cité inZAUGG/LUDWIG, op. cit., n° 26 ad art. 1a).
3.2 En l’occurrence, il ressort des déclarations du recourant qu’en 2018, il a installé dans le
local n° 7 une douche, un WC, un lavabo et une mini-cuisine sans autorisation de
construire. Il n’est pas contesté que c’est bien l’ajout de ces derniers agencements qui
a permis de rendre le local indépendant et autonome du reste de l’habitation. Le
recourant a d’ailleurs utilisé le terme « studio » à plusieurs reprises pour le désigner
(cf. not. annonce Airbnb du 12 octobre 2018, p. 1-10 du dossier du Conseil d’Etat ;
détermination du 17 décembre 2018, p. 36-38 du dossier du Conseil d’Etat). Il a
également admis qu’avant ces travaux, le local litigieux n’était utilisé qu’à titre de salle
de repos, de jeux et de rangement des outils de jardin lorsque le chalet n’était pas
occupé. Il n’est donc pas déterminant de savoir si ce sont ces travaux qui ont rendu ce
réduit habitable ou bien ceux qui avaient été réalisés 10 ans plus tôt. Quoi qu’en dise le
recourant, le création d’une unité de logement supplémentaire est un critère objectif
permettant de déterminer valablement si les installations d’équipement risquent d’être
mises plus intensément à contribution. Le fait de le transformer en logement indépendant
a donc indéniablement conféré à cet espace une destination nouvelle.
Cette transformation doit naturellement satisfaire aux réquisits imposés par le droit cantonal
et communal sous l’angle de l’hygiène, de la salubrité et de la sécurité, exigences qui
relèvent toutes de la police des constructions. Cela étant, la question de savoir si le logement
ainsi créé y satisfait n’a évidemment pas à être laissée à la seule appréciation du recourant.
Elle doit, au contraire, être examinée par la commune, comme le veut la loi (art. 2 al. 1 let. a
et 34 LC) et ceci dans le propre intérêt de l’intéressé (cf. ZAUGG/LUDWIG, op. cit., n° 18 ad
art. 1a). C’est là un motif d’assujettissement permettant déjà de confirmer, dans son résultat,
la décision attaquée.
Pour le reste, d’autres prescriptions réglementaires peuvent potentiellement être touchées
par des travaux visant à transformer un local en studio indépendant. Ainsi, se pose
notamment la question de l’existence d’un nombre de places de parc suffisant pour le
nouveau logement, étant donné que le règlement communal prévoit en principe une place
de parc au moins pour chaque logement ayant une surface habitable inférieure à 80 m2.
A en outre été évoquée avec raison la problématique liée aux résidences secondaires. En
effet, il n’est pas contesté que, dans la commune de B _________, la proportion de
résidences secondaires est toujours supérieure à 20 % et qu’elle est donc soumise aux
dispositions du droit de la construction de la LRS. Le recourant n’a pas sa résidence
principale dans la commune et n’a, selon toute vraisemblance, aucune intention de faire
de ce studio son domicile ou de la proposer à la location à titre de résidence principale. Il
ne le soutient d’ailleurs pas. A ce stade, il n’est pas décisif que le recourant ait annoncé
vouloir retirer la mini-cuisine installée en 2018. En effet, à ce jour, l’annonce mettant en
location le local litigieux sur Airbnb est toujours activée et indique encore la présence dans
le logement d’un réfrigérateur, de réchauds, d’ustensiles de cuisine de base (casseroles,
poêles, huile, sel et poivre) et d’un four. Les images accompagnant l’annonce sont
exactement les mêmes que celle qui avaient été produites avec la dénonciation du
12 octobre 2018, si bien qu’il n’y pas de raison de douter que le local est toujours équipé
de la sorte. Sans procédure de régularisation en bonne et due forme et délivrance d’une
autorisation de construire soumise aux charges et conditions nécessaires, l’on ne voit
pas ce qui empêcherait le recourant de conserver les installations actuelles. Une telle
situation appelle un contrôle de l’autorité et n’a en aucun cas pu être avalisée par la
commune en 2005, la LRS étant entrée en vigueur plus de 10 ans plus tard.
L’on peut également souligner que, comme l’a indiqué le SAIC dans un courrier du
7 septembre 2022 adressé tant au recourant qu’aux dénonciateurs, tel qu’il ressort du
dossier, seule la décision du 8 novembre 2018 interdisant l'occupation et la location du local
aménagé jusqu'à nouvelle décision est exécutoire. Or, le maintien de cette annonce laisse
supposer que le recourant persiste à louer ce studio, en violation de la décision du
8 novembre 2018. Outre le fait que cela aurait dû engendrer une intervention de la
commune, compétente pour faire respecter sa décision (cf. art. 54 al. 1 et 56 LC en relation
avec art. 2 al. 1 let. a LC), ce comportement donne peu de crédit aux affirmations du
recourant selon lesquelles il va, de lui-même, procéder au retrait de la mini-cuisine.
Quoi qu’il en soit, les termes de « changement d’affectation » - changement soumis à
autorisation de construire (cf. les articles 34 al. 1 LC et 18 al. 2 let. b OC) -, non définis par
la LC et l’OC, doivent être interprétés plus largement que la notion de « logement » de
l’article 2 LRS. En effet, il est question de toute utilisation d’une construction ou d’une
installation à d’autres fins que celles initialement autorisées (cf. consid. 3.1.1 supra). Peu
importe donc, dans notre cas, de savoir si la cuisine installée dans le local litigieux est
totalement équipée et fixée durablement au sol (ACDP A1 21 201 précité consid. 3.2).
Il sied encore d’observer qu’en cas de doute au sujet de l’assujettissement de travaux de
transformation, celui-ci doit être levé en faveur d’une mise en œuvre de la procédure
d’autorisation de construire. En effet, il apparaît problématique de considérer, de manière
générale, qu’une modification se révélant particulièrement modeste sous l’angle de ses
effets sur l’environnement et la planification ne serait pas soumise à permis de bâtir : cette
conviction ne s’acquiert, en réalité, qu’au moment de l’examen concret du projet (cf. ACDP
A1 12 3 du 10 mai 2012 consid.4c).
En définitive, l’obligation de soumettre un dossier d’autorisation de construire résiste à
l’examen, sans qu’il ne soit nécessaire de se pencher les autres griefs soulevés par le
recourant.
4. Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
5.1. Vu l'issue du litige, les frais de la cause, fixés principalement sur le vu des principes
de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations, à 1500 fr., sont mis à la
charge du recourant (art. 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du
11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou
administratives – LTar ; RS/VS 173.8), qui n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA
a contrario).
5.2.
Y _________ et Z _________, qui obtiennent gain de cause et ont pris une
conclusion en ce sens, ont droit à une indemnité de dépens (art. 91 al. 1 LPJA). Sur le
vu du travail réalisé par leur mandataire devant la Cour de céans, qui a consisté
principalement en la rédaction des déterminations des 2 et 21 février 2023 (1 page et
3 pages), ses dépens sont fixés (TVA et débours compris) à 1100 fr. (cf. art. 4 al. 3, 27
al. 1 et 39 LTar). En revanche, il n’est pas alloué de dépens à la commune de
B _________, qui n'a pas invoqué de circonstances particulières justifiant de déroger à
la règle refusant les dépens aux autorités et organismes chargés de tâches de droit
public qui obtiennent gain de cause (art. 91 al. 3 LPJA ; RVJ 1992 p. 75 ; ACDP A1 22
111 du 11 avril 2023 consid. 7.2).
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce
Le recours est rejeté.
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X _________.
X _________ versera à Y _________ et Z _________ 1100 fr. pour leurs dépens.
Le présent arrêt est communiqué à Maître Paul Dorsaz, avocat à Bramois, pour
X _________, à Maître M _________, avocat à Sierre, pour Y _________ et
Z _________, à Maître Damien Revaz, avocat à Martigny, pour la commune de
B _________, et au Conseil d’Etat, à Sion.
Sion, le 24 août 2023