A1 22 19
ARRÊT DU 29 NOVEMBRE 2022
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas Brunner,
juges ; Bastien Riand, greffier ad hoc,
en la cause
U _________ et V _________ , W _________ et X _________, Y _________, et
Z _________ , recourants
contre
CONSEIL D'ETAT DU VALAIS , 1951 Sion, autorité attaquée, et ADMINISTRATION
COMMUNALE D’AYENT , 1966 Ayent, autre autorité
(Aménagement du territoire)
recours de droit administratif contre la décision du 24 novembre 2021
Faits
A.a Par avis inséré au Bulletin officiel (ci-après : B.O.) du 9 mars 2018, la commune
d’Ayent a mis à l’enquête publique une modification partielle de son plan d’affection des
zones (ci-après : PAZ) et de son règlement communal des constructions et des zones
(ci-après : RCCZ) s’agissant de la zone de dépôt de matériaux à Utignou en vue
d’agrandir la décharge communale, laquelle atteindra ces prochaines années la limite
de stockage prévue dans sa configuration actuelle. Afin que le projet d’agrandissement
par rehaussement et extension puisse être réalisé, une adaptation du PAZ et RCCZ de
la commune ainsi qu’une demande d’autorisation de défrichement étaient requises.
A.b La décharge de type A d’Utignou est exploitée depuis les années 2000. En 2013,
elle a obtenu le renouvellement de l’autorisation d’exploiter avec un volume de stockage
supplémentaire de 35'000 m3. Selon le rapport d’étude au sens de l’art. 47 de
l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT ; RS 700.1)
accompagnant le dossier de modification du PAZ et du RCCZ, les prévisions de
remplissage au rythme actuel ont nécessité qu’un complément de capacité soit étudié
pour anticiper les besoins des quinze prochaines années. Il est également indiqué que
huit sites et quatre variantes ont été étudiées par le bureau A _________ SA de 2012 à
2016, en vue d’accroître les possibilités de stockage. Dans cette optique, la variante de
rehaussement et d’extension à l’Est de l’actuelle zone de dépôt a été retenue comme la
plus favorable.
Le rapport explicatif met en exergue le fait que la commune d’Ayent entendait disposer
d’une zone de dépôt des matériaux qui lui permettrait de continuer à recevoir les
matériaux d’excavation propres, générés par les chantiers de construction avoisinants,
au moment où la capacité de l’actuelle décharge aurait été atteinte. Puisque le rythme
de réception moyen des matériaux était de l’ordre des 5000 m3/an, une extension de
100'000 m3 devrait permettre de planifier une capacité d’accueil pour les 20 prochaines
années. Par ailleurs, le projet d’extension s’est inscrit dans la politique cantonale de
gestion des déchets.
La planification de la gestion des déchets de chantier au niveau régional et cantonal,
dans le respect d’ordonnance sur la limitation et l’élimination des déchets du 4 décembre
2015 (OLED ; RS 814.600), a nécessité une coordination entre les autorités. Les
communes voisines d’Arbaz et Grimisuat se sont dites favorables à disposer d’une
infrastructure économique de proximité soutenant le développement rationnel et durable
de leur territoire. La baisse « potentielle » des apports de matériaux liée aux nouvelles
dispositions légales visant à favoriser le recyclage serait ainsi compensée par les
apports en provenance de ces autres communes ; le besoin planifié à long terme pour
un volume de 100'000 m3 ne varierait donc pas.
Selon le rapport explicatif, le projet est resté conforme aux principes de la loi sur
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 700) et aux dispositions du plan
directeur cantonal, ainsi qu’au RCCZ. Concernant ledit plan, le Service de
l’Environnement (ci-après : SEN) a indiqué qu’il gagnait à être clarifié par l’ajout d’un
nouvel article 51 bis spécifique à ce type de décharge. En outre, une procédure de
modification partielle du PAZ au sens des art. 34 ss de la loi d’application du 23 janvier
1987 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LcAT ; RS/VS 701.1) était
nécessaire dans la mesure où le projet conservait un impact temporaire sur les
possibilités d’exploitation agricole des surfaces touchées durant la période de dépôt des
matériaux. Il est mis en évidence qu’à terme, ces surfaces seraient remises en état
conformément à l’art. 51 du RCCZ et rendues à l’agriculture. Une notice d’impact sur
l’environnement a également été jointe au rapport, ainsi qu’une demande de
défrichement portant sur une surface de 4067 m2.
La zone de dépôt et matériaux concernée par l’agrandissement est sise
aux coordonnées centrales 2597730 / 1126930 et classée en degré de sensibilité
(ci-après : DS) IV au bruit. Les parcelles concernées sont vierges de construction.
Le projet a prévu un développement de l’extension en trois phases : 1) rehaussement
de la décharge actuelle (45'975 m3 sur 8339 m2) ; 2) extension vers l’est (53'003 m3 sur
9301 m2); 3) remise en état des lieux pour un retour en zone agricole et forestière. Il est
précisé que l’accumulation des dépôts resterait confinée dans les limites des hauteurs
de la forêt avoisinante.
L’impact sur la production agricole et la zone forestière conserverait son caractère
mesuré et progressif eu égard au fait qu’au fur et à mesure des remplissages, les
surfaces seraient rendues progressivement à la forêt et, au terme de l’exploitation, à
l’agriculture. La commune a soutenu avoir engagé des démarches pour acquérir les
parcelles qui ne lui appartenaient pas encore (parcelles n° xx1, xx2, xx3, xx4, xx5 et xx6)
et avoir obtenu l’accord de tous les propriétaires.
A.c Le 30 novembre 2016, une séance préliminaire auprès des services cantonaux a
permis d’affiner les contours du projet. Le 12 octobre 2017, une demande d’avis de
principe avant la mise à l’enquête publique a été déposée. Lors de sa séance du
15 février 2018, le projet de demande de modification partielle du PAZ et du RCCZ a été
adopté par le conseil communal d’Ayent.
La modification partielle du PAZ et du RCCZ ainsi que la demande d’autorisation de
défricher ont simultanément été insérées par avis au B.O. n° 10 du 9 mars 2018.
Plusieurs oppositions ont été formées auprès de l’administration communale d’Ayent, à
savoir celles de Y _________, B _________ et C _________ (propriétaires de la parcelle
n° xx7), D _________ et E _________ (propriétaires de la parcelle n° xx8), Z _________
(propriétaire de la parcelle n° xx9), W _________ et X _________ (propriétaires de la
parcelle n° xx10, seul objet utilisé comme logement principal), F _________ et
G _________ (propriétaires de la parcelle n° xx11), U _________ et V _________
(propriétaires des parcelles n° xx12, xx13 et xx14) et H _________ et I _________
(propriétaires de la parcelle n° xx15) (ci-après : U _________ et V _________ & Co).
Ces propriétaires avaient préalablement été invités à une séance de présentation du
projet, laquelle s’était tenue le 9 mars 2018. Une séance de conciliation a ensuite été
organisée avec tous les opposants de manière individuelle en date du 20 août 2018.
Aucune d’entre elles n’a abouti. Par courrier du 15 septembre 2018, U _________ et
V _________ & Co ont confirmé maintenir leurs oppositions et ont demandé à ce qu’un
procès-verbal de la séance de conciliation leur soit remis. Le 29 septembre 2018, la
commune d’Ayent a répondu que les art. 34 ss LAT n’imposaient pas la tenue de procès-
verbaux pour ce genre de séance, bien que ces derniers avaient effectivement été
dressés par le bureau A _________ SA.
B.
En séance du 30 août 2018, le conseil communal d’Ayent a adopté le projet de
demande de modification partielle du PAZ et du RCCZ sans modification par rapport à
la mise à l’enquête publique. Il a toutefois décidé d’adopter des mesures contraignantes
d’atténuation des nuisances allant dans le sens de U _________ et V _________ & Co.
Dans un premier temps, il a été jugé opportun de renforcer le cordon boisé le long de la
route cantonale, lequel aurait pour effet d’impacter positivement le paysage, la flore, la
faune et le bruit. Ensuite, il a été décidé d’appliquer l’art. 20 al. 3 du règlement communal
de police à la décharge d’Utignou, lequel interdit l’utilisation de tout appareil bruyant du
15 décembre au premier dimanche après Pâques et dès le 2ème lundi de juillet, mais au
plus tard le 10 juillet, jusqu’au 20 août. Enfin, il a également été prévu d’aménager une
installation de nettoyage des roues des camions à la sortie de la décharge afin de réduire
les salissures et les émissions de poussière sur la route communale d’accès.
Le 25 septembre 2018, U _________ et V _________ & Co se sont adressés
spontanément au conseil général de la commune d’Ayent afin de lui faire part de leurs
doléances avant qu’il ne se prononce sur le projet lors de sa séance du 11 octobre
(2018).
Lors de sa séance du 11 octobre 2018, le conseil général a approuvé le projet
d’extension de la décharge d’Utignou, y compris les mesures d’atténuation. Ladite
décision a été affichée au pilier public à une date inconnue, ainsi que sur le site internet
de la commune. Par avis inséré au B.O. n° 9 du 1er mars 2019, la commune d’Ayent a
informé la population que la modification partielle du PAZ et du RCCZ pour l’extension
de la décharge d’Utignou avaient été adoptées par le conseil général.
C. Le 29 mars 2019, U _________ et V _________ & Co ont déposé un recours de droit
administratif auprès du Conseil d’Etat à l’encontre de la décision rendue par le conseil
communal d’Ayent le 30 août 2018 et de celle rendue par le conseil général le 11 octobre
second grief formel, une violation de l’art. 9 de la loi du 9 octobre 2008 sur l’information
du public, la protection des données et l’archivage (LIPDA ; RS/VS 170.2). Sur le fond,
U _________ et V _________ & Co ont exposé que le projet violerait les exigences
légales en matière d’aménagement du territoire et celles en matière de la protection de
l’environnement, respectivement l’art. 11 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l’environnement (LPE ; RS 814.01). Enfin, concernant le défrichement, ils
ont soutenu que l’intérêt public du projet n’avait pas été démontré et que les nuisances
excessives présentaient un intérêt prépondérant contraire à celui du projet en lien avec
l’art. 5 al. 2 de la loi fédérale sur les forêts (LFo ; RS 921.0). En guise de conclusions, il
a été requis principalement du Conseil d’Etat qu’il renvoie le dossier au conseil municipal
d’Ayent pour prise de décision formelle sur les oppositions, subsidiairement qu’il annule
la décision du 30 août 2018. U _________ et V _________ & Co ont également pris des
conclusions tendant à l’annulation, subsidiairement la suspension, de la décision du
11 octobre 2018 du conseil général d’Ayent.
Le 18 juillet 2019, la commune d’Ayent s’est déterminée sur le recours du 29 mars 2019
et a remis une analyse technique détaillée reprenant point par point les griefs précités.
Il a notamment été mis en exergue le fait que la procédure avait été respectée et que les
parties intéressées avaient pu faire valoir leurs droits. Selon la commune, en vertu de
l’art. 2 al. 3 LAT et de l’art. 3 al. 1 LcAT, la pesée des intérêts de l’aménagement local
serait de la compétence du conseil général en matière d’affectation du sol. Qui plus est,
elle a relevé que tous les services spécialisés de l’Etat avaient préavisé favorablement
le projet.
Le 4 octobre 2019, U _________ et V _________ & Co se sont déterminés sur l’écriture
du 18 juillet 2019, reprenant pour l’essentiel les griefs soulevés le 29 mars 2019. Les
conclusions figurant dans celui-ci ont été intégralement maintenues.
Le 15 janvier 2020, le Service du développement territorial (ci-après : SDT) a rédigé un
rapport de synthèse recommandant au Conseil d’Etat d’approuver la modification du
PAZ et du RCCZ. Il a notamment exposé que la clause du besoin de la modification
partielle du PAZ et du RCCZ avait été apportée et que le bien-fondé de la localisation de
la décharge était avéré, se fondant notamment sur les préavis des différents services
cantonaux spécialisés. Le SDT a également rappelé avoir formulé un préavis positif
concernant le défrichement en date du 14 décembre 2019.
Par courrier séparé également daté du 15 janvier 2020, le SDT s’est déterminé sur le
recours du 29 mars 2019 concluant à son rejet.
Le 27 février 2020, U _________ et V _________ & Co ont indiqué que E _________ et
D _________, G _________ et F _________ ainsi que I _________ et H _________
avaient renoncé à continuer la procédure de recours. Au surplus, ils ont contesté le
préavis du SDT et ont maintenu leurs conclusions.
D.a
Par décision globale du 24 novembre 2021, le Conseil d’Etat a homologué les
modifications du PAZ et du RCCZ (moyennant certaines adaptations du nouvel art. 51
al. 5). Intégrant les décisions partielles correspondantes, il a simultanément décidé que
le défrichement sollicité par la commune d’Ayent portant sur une surface de 4067 m2 à
Utignou devait être autorisé dès que la décision globale d’homologation de modification
partielle du PAZ et du RCCZ serait entrée en force. S’agissant de la compensation, il a
été décidé que la commune d’Ayent devrait reboiser sur place une surface de 4067 m2,
soit 9132 m2 au total en tenant compte de la compensation du défrichement temporaire
autorisé le 16 avril 2004. L’unique opposition suscitée concernant le défrichement, soit
celle de U _________ et V _________, a ainsi été rejetée. Malgré les griefs des
opposants, il a été décidé que le site d’Utignou s’inscrivait dans la stratégie cantonale
en matière de traitement des déchets et répondait à un intérêt public indéniable. Qui plus
est, le Conseil d’Etat, sur proposition du Département de la mobilité, du territoire et de
l’environnement (ci-après : DMTE), a retenu que l’intérêt public devait primer sur l’intérêt
à la conservation de la forêt au sens de l’art. 5 al. 2 LFo tel que l’avait déjà exposé
l’Office fédéral de l’environnement (ci-après : OFEV). Par ailleurs, il a relevé que le
défrichement était soumis à des mesures compensatoires jugées comme suffisantes et
appropriées, autant bien s’agissant de la conservation de la forêt que de la protection de
la nature et du paysage. Finalement, le DMTE a indiqué derechef que toutes les
instances consultées avaient émis un préavis favorable.
D.b Par décision séparée portée le 24 novembre 2021 également, le Conseil d’Etat a
rejeté le recours du 29 mars 2019. Tout en rappelant les principes de la procédure de
modification des PAZ et RCCZ (art. 34 ss LcAT), l’autorité intimée a jugé que les art. 35
et 36 LcAT n’avaient pas été violés puisque le conseil communal s’était effectivement
prononcé, sans l’exprimer explicitement, sur les différentes oppositions notamment en
adoptant deux mesures pour aller dans le sens des opposants. S’agissant de la
problématique liée à l’absence de notification, le Conseil d’Etat a relevé que l’avis paru
au B.O. le 1er mars 2019 avait ouvert la possibilité de recours au sens de l’art. 37 LcAT
et que U _________ et V _________ & Co avaient usé de ce moyen de droit à bon
escient, ne subissant dès lors aucun inconvénient de l’absence de notification.
Concernant le prétendu défaut de motivation, le Conseil d’Etat a reconnu que la décision
du conseil communal sur les oppositions n’était pas motivée, mais que ce vice avait été
réparé en cours de procédure de recours et que le dossier complet d’homologation avait
pu être consulté. Ensuite, il a été jugé qu’une violation de l’art. 9 LIPDA ne saurait être
admise dans la mesure où la tenue de la séance du conseil général avait été affichée au
pilier public et sur le site internet de la commune, d’autant plus que U _________ et
V _________ & Co s’étaient spontanément adressés au conseil général en date du
25 septembre 2018, citant spécifiquement la tenue séance du 11 octobre 2018. Au
niveau matériel, l’autorité intimée, se fondant notamment sur le rapport du SDT et sur
les préavis positifs des différents services étatiques spécialisés, a estimé que le site
d’Utignou avait été choisi à bon escient parmi les huit autres sites et quatre variantes.
Au demeurant, le projet ne saurait être qualifié de « nouvelle décharge ». S’agissant du
grief d’une prétendue violation des exigences légales en matière de protection de
l’environnement, le Conseil d’Etat s’est basé sur le rapport du SEN pour juger que les
exigences légales des art. 25 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l’environnement (LPE ; RS 814.01) et 7 de l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la
protection contre le bruit (OPB ; RS 814.41) avaient été respectées. Par ailleurs, il a été
décidé que le principe de prévention ancré à l’art. 11 LPE était satisfait même sans les
mesures proposées dans l’avenant de janvier 2019. Enfin, concernant la qualité de l’air,
le Conseil d’Etat s’est référé aux quatre mesures édictées dans la Notice d’impact sur
l’environnement (ci-après : NIE), lesquelles avaient été jugées comme suffisantes pour
éviter les émissions de poussières et pour maintenir propre la route communale d’accès.
E. Par mémoire du 19 janvier 2022, U _________ et V _________ & Co, sans être
assistés d’un avocat, ont déposé un recours de droit administratif à l’encontre de la
décision du Conseil d’Etat et ont conclu au renvoi de l’affaire à l’autorité intimée pour
complément du dossier. Dans des premières considérations d’ordre général, ils ont
invoqué une absence de coordination entre les communes d’Ayent, d’Arbaz et de
Grimisuat puisque parmi les huit sites ayant été analysés pour mener à bien le projet de
décharge régionale, tous se situent dans la commune d’Ayent. De ce fait, ils ont invoqué
une violation de l’art. 20 LcAT, indiquant qu’il n’avait pas été procédé à une pesée des
intérêts concrète. En outre, la capacité résiduelle de la décharge d’Utignou serait
d’environ 30'000 m3, correspondant plus ou moins à la couverture des besoins de dépôts
des trois communes susmentionnées pour les six prochaines années. Reprenant ces
constatations dans le cadre d’un grief formel, U _________ et V _________ & Co ont
exposé que l’analyse situationnelle était lacunaire et arbitraire, ne reposant pas sur des
critères concrets. Dans un grief suivant, il a été répété qu’au vu de l’ampleur de
l’extension projetée (100'000 m3), il fallait considérer qu’il s’agissait en réalité d’une
nouvelle décharge. U _________ et V _________ & Co ont subséquemment relevé que
le conseil communal avait violé l’art. 29 al. 1 de la loi sur la procédure et la juridiction
administratives du 6 octobre 1976 (LPJA ; RS/VS 172.6) en ne leur notifiant pas sa
décision. Au demeurant, il se serait également rendu coupable d’une violation de leur
droit d’être entendu au sens des art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), 19 et 25 LPJA. U _________ et V _________
& Co se sont encore plaints d’un manque de transparence de l’autorité suite au refus de
cette dernière de leur transmettre le procès-verbal de la séance de conciliation du
20 août 2018. Enfin, il a été requis de la Cour de céans qu’elle condamne la commune
d’Ayent à leur payer le montant de 11'500 fr. à titre de dépens sur la base du principe de
responsabilité causale, eu égard au fait qu’ils « auraient sans autre été en mesure de se
passer des services d’un avocat » s’ils avaient eu en mains le procès-verbal de la séance
de conciliation et celui de la séance du conseil communal du 30 août 2018.
Le 8 février 2022, la commune d’Ayent s’est déterminée sur ledit recours, indiquant dans
un premier temps que le volume actuellement disponible sur le site ne pourrait assurer
que les besoins d’une année. Elle a également exposé que les remarques liées à la
localisation et au processus administratif avaient été abondamment traitées par le
Conseil d’Etat et qu’il n’y avait pas lieu d’y revenir. Enfin, s’agissant des frais engagés
par U _________ et V _________ & Co, elle a relevé que le dossier du dépôt public
contenait toutes les pièces légalement requises et qu’il leur était dès lors tout à fait
loisible d’agir sans mandater un avocat.
Le 16 février 2022, le Conseil d’Etat a renoncé à se déterminer sur le recours de
U _________ et V _________ & Co, proposant toutefois son rejet.
Le 2 mars 2022, U _________ et V _________ & Co ont indiqué à la Cour de céans
avoir consulté le dossier en date du 22 février 2022 et avoir constaté l’avenant au rapport
technique et à la NIE, lequel avait été établi par le bureau A _________ SA en janvier
L’instruction s’est close le 3 mars 2022 par la communication au Conseil d’Etat et à la
commune d’Ayent des ultimes remarques déposées le 2 mars 2022 par U _________ et
V _________ & Co.
Considérant en droit
1. Il appert des parcelles listées au consid. 2 de la décision attaquée que le recours
émane de propriétaires concernés par le secteur où la nouvelle planification a été
homologuée par le Conseil d’Etat. A ce titre, les intéressés disposent de la qualité pour
recourir. Ils ont pour le reste régulièrement procédé, de sorte que leurs recours est
recevable (art. 72, 80 al. 1 let. a et b, 44 al. 1 let. a et 46 LPJA ; art. 38 al. 3 LcAT).
2. Dans un grief de nature formelle qu’il convient d’examiner en premier lieu, les
recourants estiment que le conseil communal n’avait pas formellement statué sur leurs
oppositions respectives. Au surplus, ils exposent qu’il avait l’obligation de leur notifier sa
décision en vertu de l’art. 29 al. 1 LPJA. Ils ont plus généralement invoqué une violation
de leur droit d’être entendu.
2.1.1 Aux termes de l’art. 35 LcAT, la procédure d'opposition comprend une séance de
conciliation (al. 1). Le conseil municipal tranche les oppositions, pour autant qu'elles
n'aient pas un caractère de droit privé ou qu'elles ne concluent pas à l'octroi d'une
indemnité (al. 2). Il adapte si nécessaire les plans d'affectation des zones et les
règlements avant la convocation de l'assemblée primaire (al. 3). Le règlement ainsi que
le dossier des oppositions accompagnés du préavis du conseil municipal sont soumis à
l'assemblée primaire (art. 36 al. 1 LcAT). Cette dernière délibère et décide de l’adaptation
des plans d’affectation des zones et des règlements (art. 36. al. 2 LcAT), lesquels sont
déposés publiquement pendant 30 jours et portés à la connaissance du public par
insertion dans le B.O. et par affichage au pilier public (art. 36 al. 3 LcAT). Les décisions
du conseil municipal et de l'assemblée primaire peuvent faire l'objet d'un recours au
Conseil d'Etat (art. 37 al. 1 LcAT). Ont qualité pour recourir les personnes qui
maintiennent leur opposition et celles touchées par les modifications éventuelles
apportées par l’assemblée primaire au plan d’affectation de zones et aux règlements et
qui possèdent un intérêt digne de protection à ce qu’elles soient annulées ou modifiées.
Le recours doit être exercé dans les trente jours dès la publication des décisions de
l'assemblée primaire (art. 37 al. 3 LcAT).
2.1.2 En l’espèce, il ressort du dossier que les séances de conciliation en lien avec les
diverses oppositions, lesquelles n’ont pas abouti, se sont déroulées le 20 août 2018.
Après lecture du procès-verbal du 30 août 2018 du conseil communal, ce dernier a
manifestement fait un pas vers les opposants en adoptant plusieurs mesures
d’atténuation des nuisances, à savoir le renforcement du cordon boisé le long de la route
cantonale et la mise en application à la décharge d’Utignou de l’art. 30 al. 3 du règlement
de police. Il apparaît dès lors que l’autorité communale a simplement écarté les autres
arguments des opposants (« le CC prend connaissance des oppositions et des procès-
verbaux des séances de conciliation »), sans toutefois que l’on puisse lui reprocher de
ne pas avoir tranché les oppositions au sens de l’art. 35 al. 2 LcAT, ce d’autant plus que
le procès-verbal précité en fait expressément mention (« l’art. 35 au chiffre 2 précise que
le CC tranche les oppositions »).
La Cour de céans estime donc que le conseil communal a statué sur les diverses
oppositions conformément à l’art. 35 al. 2 LcAT. Mal fondée, la critique doit ainsi être
écartée.
2.2.1 Aux termes de l’art. 29 al. 1 LPJA, l'autorité notifie sa décision à chaque partie par
écrit. Même lorsque la décision est notifiée sous forme de lettre, elle doit être désignée
comme telle. Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les
parties (art. 31 LPJA).
La garantie du droit d’être entendu est ancrée à l’art. 29 al. 2 Cst, principe repris à l’art. 19
al. 1 LPJA. Plus spécifiquement, le droit des parties à consulter le dossier de l’affaire
administrative en cause est fixé à l’art. 25 LPJA.
La notification irrégulière d’une décision ne doit entraîner aucun préjudice pour
l’intéressé. Ce principe ressort du droit d’être entendu et implique le droit pour les parties
de recevoir les décisions les concernant afin de pouvoir, le cas échéant, exercer leurs
droits de recours (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2ème éd., Berne 2015, p. 373).
La jurisprudence n’attache pas nécessairement la nullité à l’existence de vices dans la
notification : elle considère, au contraire, que la protection des parties est suffisamment
garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité
(ATF 132 II 21 consid. 3.1 ; ACDP A1 22 18 du 15 septembre 2022 consid. 4.3).
2.2.2
En l’espèce, comme exposé supra (cf. consid. 2.1.2), le conseil communal a
tranché les oppositions en séance du 30 août 2018 sans toutefois notifier cette décision
aux divers opposants. La décision du conseil général d’adopter la modification partielle
du PAZ et du RCCZ, quant à elle, a été rendue notoire par l’avis paru au B.O. n° 9 du
1er mars 2019. Cette publication a simultanément ouvert le recours de l’art. 37 al. 1 LcAT,
voie de droit ouverte tant à l’encontre de la décision de l’exécutif communal sur les
oppositions qu’à l’encontre de celle prise par le conseil général. Il apparaît d’emblée que
les recourants n’ont, de fait, subi aucun inconvénient de l’absence de notification de la
décision du conseil communal sur les oppositions, ce qui est décisif pour juger des
conséquences d’une informalité de ce genre. Ils ne prétendent nullement avoir été
induits en erreur ou empêchés d’agir ; ces derniers ont, comme on l’a vu, dûment porté
leur cause devant le Conseil d’Etat suite à la publication du 1er mars 2019, si bien que
leur droit d’être entendu a été respecté.
2.3 Partant, mal fondé, le grief est rejeté.
3. Les recourants, dans un second grief de nature formelle, soutiennent que le conseil
communal a refusé de leur transmettre les procès-verbaux des séances de conciliation.
Ce faisant, ils semblent à nouveau se prévaloir d’une violation de leur droit d’être
entendus.
3.1 Tel qu'il est garanti par l'article 29 al. 2 Cst, le droit d'être entendu comprend
notamment le droit de toute partie de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins
de s'exprimer sur leur résultat lorsque ceci est de nature à influer sur la décision à rendre
(ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1).
Selon la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque la
partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un
plein pouvoir d'examen (ATF 145 I 167 consid. 4.4). Toutefois, une telle réparation doit
rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte
qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Cela étant,
une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même
en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et
aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec
l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable
(ATF 142 II 218 consid. 2.8.1). Par ailleurs, le droit d'être entendu n'est pas une fin en
soi. Il constitue un moyen d'éviter qu'une procédure judiciaire ne débouche sur un
jugement vicié en raison de la violation du droit des parties de participer à la procédure,
notamment à l'administration des preuves. Lorsqu'on ne voit pas quelle influence la
violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la
décision attaquée (ATF 143 IV 380 consid. 1.4.1).
3.2 Au préalable, il sied de relever que les procès-verbaux litigieux ont pour seul but de
transcrire les discussions entre les différents intervenants, à savoir la commune d’Ayent
et les recourants. Ils ne contiennent ainsi aucun élément dont les derniers cités
pourraient se targuer de méconnaître puisqu’ils y avaient tous assisté personnellement.
On peine ainsi à discerner quelle influence déterminante ce soi-disant manquement
aurait exercé sur la suite de la procédure. Par ailleurs, au considérant 3.2 de sa décision,
le Conseil d’Etat a constaté que les recourants ont pu consulter l’intégralité du dossier
d’homologation. Ces derniers n’ont d’ailleurs pas prétendu le contraire dans leur recours
de droit administratif, n’alléguant pas non plus avoir subi un préjudice concret ;
ils arguent uniquement que le Conseil communal a refusé de leur transmettre les procès-
verbaux des séances de conciliation, suscitant dès lors leur « méfiance » et invoquant
au surplus un manque de transparence de l’autorité. Ainsi, puisque les recourants ont
eu la possibilité de consulter les procès-verbaux litigieux lors de la procédure devant
l’autorité intimée, les conditions à la réparation d’une éventuelle violation du droit d’être
entendu devant cette instance sont réunies (cf. supra, consid. 3.1). Au demeurant,
renvoyer l’affaire pour cette unique raison prolongerait de manière inutile la procédure
de manière incompatible avec l’intérêt des recourants à ce que leur cause soit jugée
dans un délai raisonnable.
Mal fondé, le grief est rejeté.
4. Dans un troisième grief, les recourants invoquent « une absence de coordination
régionale entre les communes d’Ayent, Arbaz et Grimisuat » car « seuls huit sites, tous
situés sur le territoire de la commune d’Ayent, ont été analysés pour accueillir le projet
de décharge intercommunale ». Il s’agirait ainsi d’une violation de l’art. 20 LcAT et
l’absence de coordination contreviendrait également à la fiche E.9 « décharge » du plan
directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral le 1er mai 2019.
4.1.1
La commune d’Ayent a mandaté les bureaux J _________ SA, à Sion, et
A _________ SA, à Grimisuat, pour l’élaboration du dossier tendant à la modification
partielle de son PAZ. Il ressort du projet technique que sur huit sites potentiels repérés
(cf. rapport d’aménagement selon l’art. 47 OAT, p. 7), quatre variantes d’aménagement
de décharge sur le territoire communal (d’Ayent) ont été étudiées, dont deux plus en
détail. Le SEN et le Service des forêts, des cours d’eau et du paysage (ci-après : SFCEP)
ont notamment été invités à donner leur avis lors de ce processus. Sur cette base, c’est
la variante de rehaussement et d’extension vers l’est de la décharge actuelle d’Utignou
qui a été retenue, constituant en réalité celle induisant le plus faible impact
environnemental en raison de la concentration des activités au sein et à proximité de
l’actuelle décharge. En effet, la surface de défrichement est restreinte, l’impact paysager
faible et les possibilités de remises en état intéressantes. L’accessibilité est de surcroît
optimale puisque l’emplacement du site est à proximité de la route cantonale d’Anzère.
Les quatre variantes étudiées précitées étaient les suivantes : 1) La variante de
rehaussement de la décharge et extension à l’est, soit la variante retenue ; 2) La variante
de création d’une nouvelle décharge au secteur de la Combette, respectivement celle
qui se profilait comme le premier choix, ayant ensuite été écartée car nécessitant un
défrichement important et touchant une zone de protection du paysage contenant des
valeurs remarquables ; 3) La variante de création d’une nouvelle décharge à Planquirî,
abandonnée à cause de la classification de la zone (zone sensible et zone agricole), de
la proximité à certaines habitations et du fait qu’un défrichement était nécessaire ; 4) La
variante d’une nouvelle décharge à la déchetterie des Râches, abandonnée eu égard à
la présence d’un torrent qu’il nécessitait de dévier ou d’endiguer, outre l’impact à prévoir
sur la déchetterie et sur un stand de tir de « ball trap ».
Le projet technique indique enfin que la variante choisie, soit l’agrandissement de la
décharge existante, constitue une nécessité pour la commune d’Ayent et répond à un
intérêt public certain. Le volume prévu (soit 100'000 m3) permettrait également aux
entreprises des communes d’Arbaz et Grimisuat de bénéficier d’une décharge autorisée,
d’autant plus que les communes précitées ne disposent pas de décharge de type A sur
leur territoire.
4.1.2 Le 11 avril 2017, la commune d’Arbaz a indiqué avoir pris connaissance du projet
d’extension de la décharge d’Utignou et avoir pris note que la commune d’Ayent serait
favorable à l’ouverture de la décharge aux matériaux provenant d’Arbaz. La commune
d’Arbaz a ainsi confirmé être favorable à cette proposition.
Le 27 avril 2017, la commune de Grimisuat s’est également déclarée favorable à une
collaboration intercommunale en la matière.
4.1.3 Le 15 octobre 2019, le SEN s’est déterminé sur le recours de U _________ et
V _________ & Co. Concernant la justification de l’emplacement (cf. chapitre 3.8), il a
retenu que la décharge de type A d’Utignou répondait à un besoin régional, planifiée
dans une approche intercommunale. Il a en outre exposé qu’il s’agissait de la seule
décharge de type A dans cette région, si bien que son extension était la variante limitant
le plus les impacts environnementaux. Enfin, il a terminé son argumentaire en soutenant
que créer une nouvelle décharge dans la région n’était pas une alternative envisagée
dans la planification cantonale. En ce sens, le SEN a préavisé favorablement le projet
d’extension de décharge.
4.1.4 Dans sa détermination du 8 novembre 2019, le SFCEP a indiqué que le besoin de
stockage de matériaux dans la région était reconnu et que l’emplacement avait été choisi
sur la base d’une analyse de variantes en collaboration avec son service. Il a de plus
exposé que la justification du projet et du défrichement y relatif était détaillée, cohérente
et qu’elle reposait notamment sur l’emplacement existant du site et la recherche du plus
faible impact environnemental. Notamment pour ces raisons, le SFCEP a préavisé
positivement le projet d’extension de décharge.
4.1.5 Le 15 janvier 2020, le SDT a considéré que la clause du besoin de modification
partielle du PAZ et du RCCZ avait été apportée et que le bien-fondé de sa localisation
était avéré (cf. chapitre 2). Et pour cause, il a notamment exposé que la réflexion avait
été menée à l’échelle intercommunale puisque la capacité de la décharge projetée
permettrait également aux besoins des communes voisines d’Arbaz et de Grimisuat qui
ne disposent pas d’une décharge de type A sur leurs territoires respectifs, soulignant
que les communes précitées avaient par ailleurs été consultées et s’étaient dites
favorables au projet. De surcroît, il a jugé que le projet répondait aux objectifs
d’aménagement du territoire définis dans le concept cantonal de développement
territorial adopté par le Grand Conseil le 11 septembre 2014, notamment à celui
d’optimisation des infrastructures d’approvisionnement et d’élimination des déchets. Le
SDT a de plus déclaré que le projet répondait également aux principes fixés dans la fiche
E.9 « Décharges » du plan directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral le 1er mai
favorablement le projet d’extension de la décharge existante.
4.2 Il ressort des considérations qui précèdent que la commune d’Ayent, constatant que
la capacité de stockage de la décharge d’Utignou actuelle atteindrait prochainement sa
limite, a fait appel aux bureaux J _________ SA et A _________ SA pour élaborer un
projet tendant à anticiper les besoins pour les quinze à vingt années à venir. Après
repérage de huit sites potentiels situés sur commune d’Ayent, dont quatre analysés plus
minutieusement, il a été jugé que l’extension de la décharge actuelle était la solution
limitant le plus les impacts environnementaux. Les services concernés, notamment le
SDT, le SEN et le SFCEP, ont également soutenu cette démarche. Rien ne permet de
mettre en doute les constatations opérées par ces services dotés de spécialistes des
domaines considérés. Lorsque l’on considère le fait que la décharge d’Utignou est la
seule décharge de type A de la région, la Cour de céans est d’avis que la localisation du
projet est opportune, ce d’autant plus que le SEN a expressément exposé que la création
d’une nouvelle décharge n’était pas une alternative dans la planification cantonale. En
définitive, le fait que les huit sites analysés se situent tous sur commune d’Ayent n’est
pas relevant dans la mesure où, même s’il avait été pris en considération d’autres sites
sur commune d’Arbaz et Grimisuat, le projet d’extension de la décharge actuelle
d’Utignou aurait été adopté par le conseil communal d’Ayent après pesée des intérêts
en présence.
Les recourants soutiennent que les communes d’Ayent, Grimisuat et Arbaz auraient violé
le principe de coordination défini dans fiche E.9 « Décharges » du plan directeur
cantonal approuvé par le Conseil fédéral le 1er mai 2019. A cet égard, le SDT a considéré
que le projet répondait aux principes figurant dans ladite fiche, si bien que l’affirmation
des recourants, non étayée, ne saurait remettre en cause l’appréciation du service
spécialisé. Par ailleurs, les recourants semblent encore prétendre que les communes
d’Ayent, Arbaz et Grimisuat auraient dû élaborer un plan directeur intercommunal en
vertu de l’art. 20 LcAT. Toutefois, il ressort de l’interprétation littérale du premier alinéa
qu’il s’agit d’une simple condition potestative puisque l’aménagement n’est pas
susceptible d’avoir des incidences importantes sur le territoire de plusieurs communes
(art. 20 al. 2 LcAT a contrario), le projet se situant sur la seule commune d’Ayent.
4.3 Par conséquent, le grief des recourants doit être rejeté.
5. Dans un quatrième grief, les recourants exposent que « l’analyse situationnelle du
projet a été réalisée arbitrairement puisque les huit variantes de localisation retenues ne
reposent sur aucun critère concret permettant une réelle comparaison ».
5.1 Comme exposé supra (cf. consid. 4.1.1 ss), le projet d’extension de la décharge
actuelle est la solution limitant au maximum les impacts environnementaux. A nouveau,
on ne voit pas dans quelle mesure une grille d’évaluation tenant compte notamment de
la provenance des déchets et des volumes probables, comme le soutiennent les
recourants, permettrait de remettre en cause le bien-fondé de cette analyse. Il en va de
même s’agissant de la proposition des recourants de considérer l’incidence du sens
dans lequel les camions se déplacent (bennes vides à la montée et chargées à la
descente versus pleines à la montée et vides à la descente, etc.) ; le SEN, dans sa
détermination du 15 octobre 2019, s’est suffisamment penché sur les aspects liés à
l’environnement (eau, air, déchets, sites pollués, bruit et défrichement) et a jugé que le
projet répondait aux prescriptions sur la protection de l’environnement.
Partant, le grief doit être rejeté.
6. Dans un cinquième grief, les recourants indiquent qu’au vu de l’ampleur de l’extension
projetée (100'000 m3), l’on pourrait qualifier le projet de « nouvelle décharge » et non
d’une extension de la décharge existante.
6.1 L’actuelle décharge de type A d’Utignou est exploitée depuis les années 2000. En
octobre 2013, la commune d’Ayent a obtenu le renouvellement de l’autorisation
d’exploiter la décharge, avec un volume de stockage supplémentaire d’environ
35'000 m3. Le nouveau projet a prévu un développement de l’extension de la décharge
existante en trois phases : 1) rehaussement de la décharge actuelle ; 2) extension vers
l’est ; 3) remise en état des lieux pour un retour en zone agricole et forestière.
Sur le vu des considérations émises plus haut, on ne saurait se rallier à l’approche
défendue par les recourants. En effet, la décharge de type A est déjà existante et ce
depuis de nombreuses années déjà. Le projet vise uniquement à étendre la décharge
actuelle afin d’augmenter sa capacité de stockage, laquelle sera atteinte prochainement
(cf. projet technique, chapitre 2.2 p. 5). Par ailleurs, les recourants se sont uniquement
référés à l’écriture de leur ancien conseil du 27 février 2020 et n’ont nullement motivé
leur point de vue. Ils n’exposent de surcroît aucune critique topique à l’argumentation du
Conseil d’Etat, si ce n’est que « la réplique du CE ne nous convainc pas vraiment », soit
une
critique
appellatoire
largement
en-deçà
des
exigences
de
motivation
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_15/2020 du 30 janvier 2020 consid. 2 ; ACDP A1 20 152
du 12 avril 2021 consid. 1.2).
Par conséquent, la critique, à supposer recevable, est rejetée.
7. Enfin, dans un dernier grief, les recourants estiment qu’il revient à la commune d’Ayent
d’assumer les dépens de 11'500 fr. en vertu du principe de la responsabilité causale. En
définitive, ils se seraient vus contraints de faire appel aux services d’un avocat suite au
refus de la commune de leur transmettre les procès-verbaux des séances de conciliation
et à l’absence de notification personnelle du procès-verbal de la séance du conseil
communal du 30 août 2018.
7.1 Au préalable, tel que vu plus haut (cf. supra, consid. 2.2.2 et 3.2), les recourants ne
peuvent valablement établir avoir subi un quelconque dommage lié à l’absence de
transmission et notification des procès-verbaux des séances de conciliation et du
procès-verbal de la séance du 30 août 2018 puisqu’une éventuelle violation de leur droit
d’être entendu aurait été de toute manière été réparée en cours de procédure devant
l’autorité intimée. En tout état de cause, hormis le fait que les recourants n’aient pas
allégué et encore moins prouvé l’existence des conditions à remplir pour établir une
quelconque responsabilité de la commune d’Ayent, une éventuelle action fondée sur la
loi du 10 mai 1978 sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents
(RS/VS 170.1) relèverait de la compétence du juge civil (cf. art. 19 al. 1), non de la
Cour de céans.
Mal fondé, le grief des recourants doit être rejeté.
8.1 En définitive, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité (art. 80
al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
8.2
Les recourants, qui succombent, supporteront, solidairement entre eux, un
émolument de justice fixé, notamment au vu des principes de couverture des frais et de
l’équivalence des prestations, à 1'500 fr. (art. 88 al. 2, 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13
al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 sur le tarif des frais et dépens devant les autorités
judiciaires ou administratives - LTar ; RS/VS 173.8). Ils n’ont pas droit à des dépens, à
l’instar de la commune d’Ayent (art. 91 al. 1 LPJA a contrario), qui n’avait au demeurant
pris aucune conclusion dans ce sens.
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Les frais, par 1’500 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Il n’est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué à U _________ et V _________, à Sion, à
W _________ et X _________, à Anzère, à Y _________, à Ayent, à Z _________,
à Vollèges, à la commune d’Ayent, à Ayent, au Conseil d’Etat, à Sion, et à
l’Office fédéral du développement territorial, à Berne.
Sion, le 29 novembre 2022