A1 22 128
ARRÊT DU 11 AVRIL 2023
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas Brunner,
juges ; Ferdinand Vanay, greffier,
en la cause
X _________ , A _________, recourant, représenté par Maître Valentin Descombes,
avocat, 1920 Martigny
contre
HES-SO VALAIS-WALLIS , 1950 Sion 2, autorité attaquée
(fonction publique ; compétence pour connaître d’un recours contre une décision en
matière d’appréciation générale et de progression salariale)
recours de droit administratif contre la décision du 7 juin 2022
Faits
A. X _________ né en 1983, travaille depuis 2008 à la HES-SO Valais-Wallis (ci-après :
HES-SO). Il y occupe depuis 2016 la fonction d’adjoint scientifique B _________.
B.
Durant l’année 2021, l’environnement de travail de l’intéressé a été marqué par
plusieurs nouveaux défis ainsi que par l’entrée en fonction d’une nouvelle supérieure
hiérarchique avec laquelle les relations de travail ont été tendues. Entre les mois de mai
et de novembre 2021, un soutien individuel et collectif a été mis en place au sein de
l’équipe. Le 26 octobre 2021, la direction générale de la HES-SO a prononcé un
avertissement à l’égard de X _________, en raison d’un manquement au règlement sur
le temps de travail.
Au terme de son entretien annuel d’évaluation pour 2021, le susnommé a reçu
l’appréciation générale B, sa supérieure estimant que les objectifs qui lui avaient été
fixés n’avaient pas été remplis ou ne l’avaient été que partiellement.
Les 15 et 17 décembre 2021, X _________ a demandé à la direction générale de la
HES-SO de réexaminer cette évaluation, conformément à l’art. 14 al. 1 de l’ordonnance
du 16 décembre 2014 concernant le traitement du personnel de la Haute Ecole
Spécialisée de Suisse occidentale Valais/Wallis (OTPHes ; RS/VS 414.702).
Le 18 janvier 2022, la direction générale a confié cette tâche à un groupe de travail
composé d’une responsable des ressources humaines, d’une juriste, d’une membre de
la direction d’une haute école et d’un représentant de l’association du personnel de la
HES-SO. Au terme de son analyse et après avoir entendu l’intéressé, le groupe de travail
a rendu un rapport à l’attention de la direction générale, le 10 mai 2022, en préconisant
de confirmer l’appréciation générale pour l’année 2021.
Par décision du 7 juin 2022, la direction générale de la HES-SO a confirmé l’évaluation
de l’entretien annuel et maintenu l’appréciation générale B et la part d’expérience de 0 %
attribuées à l’intéressé pour 2021.
C. Le 15 juillet 2022, la Chancellerie d’Etat a transmis à la Cour de céans un recours
formé quatre jours plus tôt par X _________ contre la décision précitée. Celui-ci y a
conclu, sous suite de frais et de dépens, principalement à la réforme de cette décision,
en ce sens qu’une appréciation générale A lui est accordée ainsi qu’une part
d’expérience de 2 % pour l’année 2021, subsidiairement à l’annulation de dite décision
et au renvoi de la cause à l’autorité précédente pour qu’elle rende un nouveau prononcé
motivé.
Le 8 août 2022, la Chancellerie d’Etat a indiqué que X _________ avait recouru auprès
du Conseil d’Etat contre deux autres décisions rendues par la HES-SO, le 4 juillet 2022,
et qui concernaient respectivement la résiliation des rapports de service de l’intéressé
avec effet au 31 octobre suivant et le refus de modifier un procès-verbal daté du 22 juin
Le 14 septembre 2022, la HES-SO a conclu principalement à l’irrecevabilité du recours
du 11 juillet précédent, subsidiairement à son rejet.
X _________ a répliqué, le 14 octobre suivant.
Cette écriture a été communiquée quatre jours plus tard à la HES-SO, pour information.
Considérant en droit
1.
L’affaire porte sur une décision d’appréciation générale des prestations et de
progression salariale rendue à l’égard d’un collaborateur de la HES-SO pour l’année
2022, ce que le Tribunal examinera en premier lieu (art. 80 al. 1 let. d, 56 et 7 al. 3 de la
procédure et la juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6).
1.1 Dans sa réponse, la HES-SO expose que, selon l’art. 14 al. 1 OTPHes, la demande
de réexamen formulée par l’employé à l’encontre d’un entretien d'appréciation fait l’objet
d’une décision rendue « en dernière instance ». Elle indique qu’en vertu de cette
disposition, la décision du 7 juin 2022 est un prononcé de dernière instance qui n’est pas
susceptible d’être contesté, raison pour laquelle dite décision ne mentionne aucune voie
de droit. Elle en infère que le recours du 11 juillet suivant est irrecevable.
De son côté, X _________ fonde la recevabilité de son recours sur la LPJA ainsi que sur
la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF ; RS 173.110).
Il est exact que l'art. 86 al. 2 LTF oblige les cantons à instituer un tribunal comme dernière
instance cantonale dans toutes les affaires sujettes au recours en matière de droit public.
En matière de rapports de travail de droit public, les décisions concernant une
contestation pécuniaire peuvent faire l’objet d’un recours en matière de droit public pour
autant que la valeur litigieuse excède 15 000 fr., (art. 85 al. 1 let. b LTF a contrario). En
l’occurrence, l’affaire a trait à une contestation pécuniaire, puisque l’appréciation du
travail fourni par l’employé en 2021 a une incidence directe sur sa progression salariale,
laquelle a été fixée à 0 %. Calculée selon la règle de l’art. 51 al. 4 LTF, la valeur litigieuse
de la cause dépasse le seuil de 15 000 fr., le recourant demandant en particulier que,
pour l’année 2021, une part d’expérience de 2 % (au lieu de 0 %) lui soit accordée sur
son salaire d’adjoint scientifique (classe 10 ; revenu annuel minimum de 93 711 fr. selon
l’échelle des salaires figurant à l’art. A1-1 OTPHes). Il s’ensuit qu’en vertu du droit
fédéral, le litige pourrait être déféré céans ratione materiae.
La HES-SO prétend dès lors à tort qu’il n’y a pas de voie de droit ouverte contre sa
décision.
1.2 Cela étant, il convient de déterminer quelle est l’autorité compétente pour trancher
ce litige. En effet, si la compétence du Tribunal cantonal en tant que juridiction cantonale
de dernière instance est donnée par la LTF, la question de savoir si la décision de la
HES-SO peut faire l’objet d’un recours directement auprès de la Cour de céans ou si elle
doit au préalable être soumise au Conseil d’Etat, autorité administrative de recours, est
à déterminer selon le droit cantonal.
1.2.1 Le recourant a adressé son recours au Conseil d’Etat, qui s’est estimé incompétent
et, en application de l’art. 7 al. 3 LPJA, l’a transmis à la juridiction de céans. L’exécutif
cantonal a indiqué que la compétence du Tribunal cantonal était donnée par les art. 72
LPJA et 14 al. 1 OTPHes.
Aux termes de l’art. 72 al. 1 LPJA, sous réserve de dispositions légales contraires, le
Tribunal cantonal connaît des recours de droit administratif formés contre les décisions
rendues en dernière instance par les autorités administratives dans les affaires
administratives. L’art. 14 al. 1 OTPHes qualifie de « dernière instance » la décision
rendue par la HES-SO sur une demande de réexamen relative à l’entretien annuel
d’appréciation des prestations.
1.2.2 Selon l’art. 37 al. 3 de la loi du 16 novembre 2012 sur la Haute Ecole Spécialisée
de Suisse occidentale Valais/Wallis (LHES-SO ; RS/VS 414.70), les recours qui ne
concernent ni les résultats d’examens (al. 1), ni les missions de la HES-SO (al. 2), et qui
découlent de l’application de la présente loi sont soumis en première instance au Conseil
d’Etat ; la LPJA règle la procédure. A l’art. 66 OTPHes, la Conseil d’Etat a repris
textuellement cette règle, en cas de litiges dans l'interprétation et l'application de cette
ordonnance.
Il ne fait pas de doute que la présente affaire s’inscrit dans le cadre de l’application de la
LHES-SO et de l’OTPHes. En effet, cette loi comporte une série de dispositions relatives
à son personnel (art. 22 à 25 LHES-SO) et délègue au Conseil d’Etat le soin de fixer,
par voie d’ordonnance, notamment le traitement de ce personnel ; dite autorité s’est
conformé à cette prescription en adoptant l’OTPHes. Il s’ensuit que ce litige doit, à teneur
des art. 37 al. 3 LHESSO et 66 OTPHes, être soumis à une décision du Conseil d’Etat
avant d’être déféré céans en vertu de la LTF et des dispositions usuelles de la LPJA
régissant le recours de droit administratif.
On relèvera que, même lorsqu’une disposition légale expresse fait défaut, l'autorité de
recours est le Conseil d'Etat (art. 43 al. 2 LPJA).
1.2.3
Dans ce contexte, déduire de l’art. 14 al. 1 OTPHes l’existence d’une voie de
recours directe et spéciale devant le Tribunal cantonal revient à prendre le contrepied
du système qui a été instauré par le législateur. En effet, cette interprétation que défend
le Conseil d’Etat l’exonère d’une compétence que le législateur cantonal lui a pourtant
déléguée dans un texte de rang supérieur. Elle revient en outre à fonder, indirectement,
une compétence du Tribunal cantonal qui ne peut pas être instituée par voie
d’ordonnance, mais doit être prévue dans une loi au sens formel (art. 2 al. 1 de la loi du
11 février 2009 sur l’organisation de la Justice – LOJ ; RS/VS 173.1).
Certes, on pourrait admettre qu’en adoptant cette disposition, le Conseil d’Etat a
uniquement souhaité que les litiges concernant les évaluations des collaborateurs se
traitent à l’interne, par le biais d’un réexamen pour lequel la direction de la HES-SO est
compétente et statue « en dernière instance ». Cependant, lorsque ces évaluations ont
des incidences significatives sur la rémunération des collaborateurs (ce qui est
fréquemment le cas), leur contestation est susceptible d’être déférée devant le Tribunal
fédéral, ce qui signifie que ceux-ci doivent de toute manière avoir la possibilité de saisir
au préalable le Tribunal cantonal (cf. supra, consid. 1.1). Le traitement de ce type de
litige par la HES-SO strictement à l’interne serait donc contraire au droit fédéral de
procédure et à la garantie de l’accès au juge (art. 29a de la Constitution fédérale du
18 avril 1999 – Cst. ; RS 101).
Enfin, matériellement, on voit mal quels motifs justifieraient de priver ce type de litiges
d’un examen par la dernière autorité administrative cantonale instituée de manière
ordinaire par la LHES-SO. En matière administrative, la procédure valaisanne connaît,
en règle générale, un système de double instance. Le Tribunal relève d’ailleurs que, pour
les contestations relatives au statut du personnel de la HES-SO et à leurs rapports de
travail, la compétence du Conseil d’Etat, préalable à celle du Tribunal cantonal, est
expressément prévue à l’art. 53 de l’ordonnance du 16 décembre 2014 concernant le
statut du personnel de la HES-SO (OSPHes ; RS/VS 414.701). En suivant l’opinion
défendue par l’exécutif cantonal, le personnel de la HES-SO disposerait de voies de droit
différentes selon que la décision contestée porte sur des rapports de service ou sur une
appréciation des prestations. Le cas d’espèce illustre cette situation peu cohérente. En
effet, le recourant verrait son litige relatif à l’appréciation annuelle de 2021 et les
incidences salariales qui en découlent être traitées par le Tribunal cantonal, tandis que
son recours contestant la résiliation des rapports de service, décidée quelques mois plus
tard par la HES-SO, serait en instruction devant le Conseil d’Etat. D’un point de vue
purement pratique, la solution défendue par l’exécutif cantonal compliquerait donc la
procédure et contraindrait l’autorité et la juridiction administratives à coordonner leurs
décisions.
1.3 Sur le vu de ce qui précède, le Tribunal retient que l’autorité compétente pour traiter
le recours du 11 juillet 2022 est le Conseil d’Etat.
2.1 En corollaire, le Tribunal doit constater son incompétence pour connaître du litige
en l'état par la voie du recours de droit administratif et transmettre la cause au Conseil
d’Etat comme objet de sa compétence (art. 7 al. 3 LPJA).
2.2 Il n’est pas perçu de frais (art. 89 al. 2 et 4 LPJA), ni alloué de dépens (art. 91 al. 1
LPJA a contrario). L’avance de 1 500 fr. versée par le recourant lui sera restituée.
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce :
Il est constaté l'incompétence du Tribunal cantonal pour statuer sur le recours du
11 juillet 2022.
L’affaire est transmise au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence.
Il n’est pas perçu de frais, ni alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué à Maître Valentin Descombes, avocat à Martigny,
pour le recourant, à la HES-SO, par son directeur M. François Seppey, et au Conseil
d’Etat, à Sion.
Sion, le 11 avril 2023.