A1 22 111
ARRÊT DU 11 AVRIL 2023
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président, Thomas Brunner et Jean-Bernard Fournier,
juges, Elodie Cosandey, greffière,
en la cause
X _________ , A _________, recourant, représenté par Maître Xavier Fellay, avocat,
1920 Martigny
contre
CONSEIL D'ETAT DU VALAIS , 1951 Sion, autorité attaquée, et COMMUNE DE
B _________ , B _________, autre autorité
(Construction & urbanisme)
recours de droit administratif contre la décision du 11 mai 2022
Faits
A. Le 2 octobre 2019, X _________ a obtenu du Conseil municipal de la commune de
B _________ (ci-après : la commune) une autorisation de construire pour la rénovation
d'un bâtiment sis sur la parcelle n° xx1, plan n° xxx, au lieu dit « C _________», à
B _________, dont il est propriétaire. Cette parcelle est rangée en zone « centre ville »,
selon le plan d’affectation des zones (PAZ) et le règlement communal sur les
constructions (RCC) adoptés par le Conseil municipal en séance du 15 mars 1995 et
homologués par le Conseil d’Etat le 20 mars 1996. Ladite autorisation avait été délivrée
avec une charge, à savoir la diminution de la hauteur du mur de comble de 56 cm, pour
correspondre à la hauteur du mur dessiné sur les plans à une altitude de 426.37 mètres.
B. Le 18 février 2020, X _________ a déposé une demande d’autorisation de construire
concernant une modification de la toiture et un aménagement des combles avec une
demande de dérogation aux art. 86 (hauteur), 87 (étages) et 88 (indice d’utilisation) RCC
en lien avec la rénovation du bâtiment le 2 octobre 2019.
La demande a été publiée au Bulletin officiel (B.O.) no xxx du xxx et n’a suscité aucune
opposition. Elle s’est toutefois heurtée, le 16 septembre 2020, au préavis négatif du
Service immobilier et patrimoine (SIP) du Départements des finances et de l’énergie
(DFE) au motif que l’immeuble à rénover faisait partie intégrante d’un site d’importance
nationale selon l’Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger
en Suisse (ISOS) et se situait dans un périmètre gardant une substance d’origine et
bénéficiant d’un objectif de sauvegarde « A » prévoyant la conservation intégrale de la
substance des constructions qui composaient le site. Selon ce préavis, cet immeuble du
début du XXe siècle avait été construit initialement sur 2 niveaux avec avant-corps
rehaussé par une lucarne de façade et un toit à 4 pans. Au milieu des années 1940, le
bâtiment avait été rehaussé d’un niveau, recevant son expression actuelle avec
3 niveaux, un toit à 4 pans, des façades stylisées de l’époque et une véranda
caractéristique à l’est. Or, la requête du 18 février 2020 tendait à la régularisation de
travaux préavisés négativement et réalisés contrairement à l’autorisation de construire
précédemment délivrée. Elle prévoyait un rehaussement illicite de la toiture d’environ
56 cm par rapport aux plans autorisés, l’aménagement d’un décor de frise et de chaîne
d’angle droite, la création d’une nouvelle toiture à la Mansart avec terrasson horizontal,
l’aménagement de lucarnes et de fenêtres de toiture ainsi que le rehaussement de
l’avant-corps en façade sud par un pignon sommital entièrement vitré et coupant
l’avant-toit, le tout permettant la réalisation d’un appartement supplémentaire dans les
combles. Compte tenu de ces éléments, le SIP a demandé une remise en état des lieux
selon les plans précédemment approuvés avec une diminution de la hauteur du mur de
comble de 56 cm, la suppression de la frise et l’aménagement d’un toit à 4 pans.
Se déterminant le 10 décembre 2020 sur le contenu du préavis du SIP, X _________ a
manifesté son désaccord avec plusieurs des constatations qui y étaient mentionnées. Il
a en particulier soutenu que ce n’était pas le bâtiment sis sur la parcelle n° xx1 en
lui-même qui faisait l’objet d’un classement ISOS, mais l’ensemble du périmètre dans
lequel il se trouvait, de sorte que l’objectif de sauvegarde « A » qui s’y appliquait
n’empêchait pas l’octroi d’une autorisation de construire portant sur la modification dudit
bâtiment. En effet, les travaux mis à l’enquête ne portaient pas atteinte à ce site ISOS,
puisqu’en prévoyant la création d’une toiture à la Mansart, il respectait l’unique
caractéristique commune aux bâtiments de ce périmètre de protection.
C. Par décision du 29 décembre 2020, notifiée le 30 décembre suivant, la commune a
refusé d’accorder à X _________ une autorisation de construire et lui a imparti un délai
de 5 mois dès l'entrée en force de la décision communale pour rétablir une situation
conforme au droit en procédant à la diminution de la hauteur du mur de comble de 56 cm,
jusqu'à l'altitude 426.37 m, à la suppression de la frise installée et à la reconstruction
d'un toit à 4 pans selon les plans de l'état existant avant travaux. Elle a constaté
premièrement que le projet qui lui avait été soumis ne respectait pas le RCC sur trois
éléments, soit la hauteur, le nombre de niveaux et l’indice d’utilisation du sol. Elle a
ensuite retenu qu’il n’existait aucune circonstance exceptionnelle justifiant de déroger
aux règles applicables dans la zone en question. En effet, il était inopérant d’invoquer
les prescriptions s’appliquant à la zone limitrophe ainsi que la non-conformité au RCC
d’autres bâtiments voisins, antérieurs au PAZ, sous peine d’écarter la planification en
vigueur. Il en allait de même des objectifs de densification poursuivis en aménagement
du territoire, lesquels devaient se concrétiser dans les normes de droit positif avant de
trouver application. Quant à l’intégration au paysage, rien n’indiquait qu’elle serait moins
bonne si le projet respectait le RCC. Finalement, la commune a rappelé que l’existence
de circonstances exceptionnelles devait se mesurer à l’aune du nombre de dérogations
requises, lequel s’élevait à trois en l’espèce, et que, s’agissant d’un bâtiment sis dans le
périmètre ISOS, il convenait d’examiner avec une rigueur accrue la possibilité d’octroyer
des exceptions à des règles de droit matériel. Cette dernière pouvant être refusée sur la
base d’un examen sous l’angle de l’art. 6 de la loi cantonale du 15 décembre 2016 sur
les constructions (LC : RS/VS 705.1), il n’était pas nécessaire d’examiner plus avant les
critiques émises en lien avec le préavis du SIP.
D.
Le 3 février 2021, X _________ a déféré cette décision au Conseil d'Etat, en
concluant, principalement, à la révision partielle du PAZ en ce sens que la parcelle
n° xx1, sise en zone « centre ville » soit colloquée en zone « centre commerce », à
l’annulation de la décision du 29 décembre 2020 et au renvoi à l'autorité pour nouvelle
décision tenant compte des modifications du PAZ consécutives à une telle révision, ainsi
que, subsidiairement, à l'annulation de la décision et au renvoi à l'autorité pour nouvelle
décision dans le sens des considérants, le tout sous suite de frais et dépens. A l’appui
de ces conclusions, X _________ a soutenu qu’une modification partielle du PAZ afin
de colloquer la parcelle n° xx1 en zone « centre commerce » en lieu et place de la zone
« centre ville » se justifiait pour des motifs de cohérence avec les bâtiments voisins qui
étaient similaires au projet litigieux tant dans leur style architectural que dans leur
gabarit. Il a ensuite estimé que, si son premier grief n’était pas admis, il y avait lieu
d’accorder les dérogations sollicitées, dans la mesure où ces dernières intervenaient en
vue d’un projet de réhabilitation d’un ancien bâtiment, lequel profitait éminemment à la
collectivité en renforçant la splendeur du lieu tout en densifiant le milieu bâti vers
l’intérieur. Par ailleurs, aucun voisin ne s’étant opposé au projet, l’on ne pouvait que
constater que l’octroi de ces dérogations n’était pas de nature à violer leurs intérêts.
Le 8 mars 2021, la commune a déposé le dossier de la cause, renvoyé à ce dernier et
renoncé à formuler des remarques particulières pour le surplus.
Le 15 avril 2021, X _________ a réitéré ses griefs quant à l’ancienneté du PAZ en
vigueur et à la nécessité de sa modification. Il a notamment relevé que tous les bâtiments
environnants dépassaient la limite de hauteur fixée dans le PAZ et le RCC, y compris
dans les zones permettant une hauteur supérieure.
E. Par décision du 11 mai 2022, notifiée le 16 mai suivant, le Conseil d’Etat a rejeté le
recours. Il a d’abord relevé que l’immeuble litigieux faisait partie d’un site d’importance
nationale et que son inscription dans l’ISOS imposait qu’il soit conservé intact ou, à tout
le moins, ménagé le plus possible. En outre, les circonstances ne s’étaient pas
sensiblement modifiées depuis l’adoption du PAZ. L’intérêt public au maintien de
restrictions imposées indirectement au propriétaire par l’affectation d’un bien-fonds en
zone centre-ville ainsi que l’impératif de la stabilité des plans primaient l’intérêt privé du
propriétaire souhaitant ajouter un étage supplémentaire à son bâtiment. Le recourant
n’avait donc pas apporté d’éléments probants justifiant un contrôle incident du PAZ et
l’affectation de la parcelle était conforme aux buts et principes de l’aménagement du
territoire. Le Conseil d’Etat a ensuite estimé qu’il ne pouvait pas être reproché à l’autorité
précédente d’avoir refusé d’octroyer des dérogations concernant la hauteur, le nombre
de niveaux et l’indice d’utilisation du sol, puisqu’il n’existait aucun droit à l’obtention d’une
telle autorisation dérogatoire. De surcroît, les travaux avaient été réalisés illégalement,
en violation de la première autorisation de construire délivrée, de sorte que l’on pouvait
attendre de l’autorité, placée devant le fait accompli, qu’elle se préoccupe plus de rétablir
une situation conforme au droit que d’éviter les inconvénients qui en découlaient pour le
propriétaire.
F.
Le 17 juin 2022, X _________ a formé céans un recours de droit administratif à
l’encontre de ce prononcé, en prenant les conclusions suivantes :
« Préalablement
1.Le recours a effet suspensif.
Principalement
1.Le recours est admis.
2.Le PAZ adopté le 15 mars 1995 par le Conseil municipal de B _________ est partiellement révisé en
ce sens que la parcelle n° xx1, actuellement sise en zone « centre ville », est colloquée en zone « centre
commerce ».
3.Partant, la décision du 29 décembre 2020 est annulée et renvoyée à l’autorité pour nouvelle décision
tenant compte de la modification du PAZ.
Subsidiairement
4.La décision du 29 décembre 2020 est annulée et renvoyée à l’autorité pour nouvelle décision dans le
sens des considérants.
En tout état
5.Les frais de procédure sont mis à la charge du fisc et/ou de la Commune de B _________ qui verseront
en outre une équitable indemnité à X _________ à titre de dépens. »
Dans un premier grief, X _________ s’est plaint d’une erreur dans la délimitation des
zones telle qu’elle ressortait du PAZ de 1995. En effet, il a estimé que la parcelle
litigieuse ne devrait pas figurer dans la zone « centre ville » mais dans la zone « centre
commerce » et qu’un contrôle incident du PAZ en ce sens se justifiait. Ce dernier avait
été adopté dans une logique manifestement différente de la volonté actuelle du
législateur de densifier le milieu bâti vers l’intérieur, de sorte que les circonstances
s’étaient sensiblement modifiées. En outre, dès son adoption, cette délimitation était
incohérente, puisqu’elle avait eu pour conséquence de fixer des gabarits différents pour
des immeubles adjacents, dont celui qui se trouvait sur la parcelle litigieuse et qui
dépassait déjà, à l’époque, la hauteur maximale fixée pour la zone « centre ville ». Dans
un deuxième grief, X _________ a critiqué la pesée des intérêts réalisée en lien avec
les dérogations sollicitées. Il a soutenu que celles-ci étaient mineures, en sus d’être
conformes aux prescriptions de la zone de « centre commerce » voisine et d’aller dans
le sens prévisible de la prochaine révision intégrale du PAZ et du RCC pour respecter la
volonté fédérale d’un développement harmonieux vers l’intérieur des zones à bâtir
existantes. Ces dérogations servaient ainsi également un intérêt public sous l’angle de
l’intégration de la construction au tissu urbain, de la beauté du site et de la densification
du milieu bâti. Dans un ultime grief, X _________ a soutenu que la fiche ISOS
concernant la commune avait été mal interprétée et que le fait que le périmètre protégé
sur lequel était sise la parcelle litigieuse fasse partie de la catégorie d’inventaire « A »
ne signifiait pas que chaque bâtiment devait être conservé de manière totalement
identique dans sa substance d’origine. Or, la réhabilitation prévue permettait de retrouver
une cohérence esthétique et architecturale améliorant l’ensemble avec la création d’une
toiture à la Mansart, expressément reconnue comme caractéristique de ce secteur
protégé dans la fiche ISOS.
Par courrier du 11 août 2022, le Service urbanisme et bâtiments de la commune a
déclaré maintenir l’intégralité de ses conclusions, se référant aux pièces figurant au
dossier.
Le 7 septembre 2022, le Conseil d’Etat a déposé le dossier de la cause et proposé le
rejet du recours, en renvoyant aux faits et motifs de sa décision.
Ces deux écritures ont été transmises à X _________ le 9 septembre 2022, sans susciter
de réaction.
Considérant en droit
1. Interjeté le premier jour ouvrable suivant la Fête-Dieu, qui est un jour férié officiel,
contre une décision notifiée le 16 mai 2022, le recours respecte le délai légal de trente
jours (80 al. 1 let. b, 46 al. 1 et 15 al. 2 let. b de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure
et la juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6 ; art. 31 al. 1 let. b de la loi du
11 février 2009 sur l'organisation de la Justice – LOJ ; RS/VS 173.1 ; art.1 du règlement
d’exécution du 9 juillet 1936 de la loi sur le repos du dimanche et les jours de fête –
RELR ; RS/VS 822.200). X _________, requérant de l’autorisation de construire refusée
par décision du 29 décembre 2020, dispose en particulier d'un intérêt digne de protection
à contester la décision du Conseil d’Etat qui a confirmé ce prononcé (art. 80 al. 1 let. a
et 44 al. 1 LPJA).
L’objet d’un recours de droit administratif est la décision de dernière instance (art. 72
LPJA). Il s’agit ici de la décision du Conseil d’Etat, qui a tranché un recours pourvu d’un
effet dévolutif complet (art. 47 et 60 LPJA). Les conclusions n° 3 et 4 en annulation de
la décision du 29 décembre 2020 du Conseil municipal sont en conséquence
irrecevables. En revanche, dans la mesure où les motifs présentés à l’appui de la
demande d’admission du recours l’ont été dans les formes requises et visent la décision
du Conseil d’Etat, il convient d’entrer en matière (art. 78 let. a, 80 al. 1 let. c et 48 LPJA).
2. A titre de moyens de preuve, le recourant a requis l’édition du dossier de la cause par
la commune, l’édition, par cette dernière également, du « rapport OAT fondant la
collocation de la parcelle n° xx1 dans la zone existante », une inspection des lieux ainsi
qu’une expertise d’un aménagiste concernant la collocation de la parcelle n° xx1.
Relativement au dossier de la commune sur la présente cause, ce dernier a été déposé
avec celui du Conseil d’Etat le 7 septembre 2022. La demande du recourant est donc,
sur ce point, satisfaite (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA).
Quant aux autres offres de preuves formulées, il convient de rappeler que l'autorité peut
mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former
sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée
des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 146 IV 218 consid. 3.1.1 et 140 I 285
consid. 6.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_538/2022 du 7 février 2023 consid. 2.1). En
particulier, le droit d’être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) ne comprend pas le droit
d’obtenir une inspection des lieux, ni la production d’un plan d’affectation communal
lorsque tous les éléments de fait nécessaires à la solution du litige ressortent du dossier
(art. 56 et 17 al. 2 LPJA ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_227/2012 du 27 novembre 2012
consid. 2.2 non publié in ATF 138 II 570 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_389/2021 du
20 janvier 2022 ; ACDP A1 20 77 du 11 août 2021 consid. 2.1), ce qui est le cas en
l’espèce. En effet, le recourant n’expose pas ce qu’il entend par « rapport OAT fondant la
collocation de la parcelle n° xx1 dans la zone existante » ni ce que ce document serait
susceptible de prouver. Or, la maxime inquisitoire ne dispensant pas les parties de
collaborer à l'établissement des faits, il leur incombe d'étayer leurs propres thèses et offres
de preuve (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_934/2022 du
22 mars 2023 consid. 4.2). Si l’on doit comprendre la requête comme concernant le
document prévu à l’art. 47 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000
(OAT ; RS 700.1), force est de constater que ce rapport n’a de toute manière pas pour
vocation de se prononcer sur la collocation précise d’une parcelle. Cela étant, il convient
de constater que le dossier contient des photos des lieux ainsi que les plans détaillés du
projet litigieux, si bien que la situation est suffisamment établie par les actes de la cause.
Pour la même raison, l’on ne décèle pas ce que l’expertise requise pourrait apporter de
plus. Par conséquent, ces moyens de preuve n’apparaissent pas décisifs et ne sont pas
de nature à influer sur la décision à rendre. Ils ne seront donc pas administrés.
3. Dans un premier grief, le recourant se plaint de la délimitation des zones telle
qu’arrêtée dans le PAZ de 1995 et requiert un contrôle incident de la planification. Il
estime en effet que la parcelle sur laquelle est prévu le projet litigieux ne devrait pas être
colloquée en zone « centre ville », mais en zone « centre commerce ».
3.1 Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans
le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel
contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen
des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (ATF 144 II 41 consid.
5.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_368/2021 du 29 août 2022 consid. 2.1 et
1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2). Cette norme prévoit que, lorsque les
circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des
adaptations nécessaires. Une modification sensible des circonstances au sens de
l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme
une modification législative (ATF 144 II 41 consid. 5.1 ; arrêts du Tribunal fédéral
1C_368/2021 précité consid. 2.1 et 1C_190/2020 précité consid. 2.2.1). L'art. 21
al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes : durant la première, l’autorité déterminera
si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du
plan ; si le besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape
(ATF 148 II 417 consid. 3.2 et 144 II 41 consid. 5.1 ; arrêts du Tribunal fédéral
1C_368/2021 précité consid. 2.1 et 1C_190/2020 précité consid. 2.2.1).
A chacune de ces deux étapes, il convient de procéder à une pesée d'intérêts tenant
compte, d'une part, de la nécessité d'une certaine stabilité de la planification et, d'autre
part, de l'intérêt d'une adaptation des plans aux changements intervenus. Au stade de
la première étape, les exigences seront toutefois moins élevées, le caractère sensible
de la modification des circonstances devant déjà être admis lorsqu'une adaptation de la
planification sur le territoire entre en considération et qu'elle n'est pas d'emblée exclue
par les intérêts opposés liés à la sécurité du droit et à la confiance dans la stabilité des
plans (ATF 148 II 417 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_143/2020 du 8 juin 2021
consid. 5.1).
3.2.1 En l’espèce, comme le relève à juste titre le recourant, le plan sur lequel se fonde
le refus du permis de construire litigieux a été adopté par l'exécutif cantonal en 1995.
L'horizon des 15 ans visé à l'art. 15 LAT pour définir les zones à bâtir selon les besoins
prévisibles apparaît ainsi largement dépassé (cf. ATF 128 I 190 consid. 4.2 ; arrêts du
Tribunal fédéral 1C_190/2020 précité consid. 3.2.1 et 1C_87/2019 du 11 juin 2020
consid. 3.2 ; voir également Thierry Tanquerel, in Commentaire pratique LAT : Planifier
l'affectation, 2016, n. 39 ad art. 21 LAT). Il est également exact que, depuis l’adoption
du PAZ, le droit fédéral a défini de nouvelles exigences en matière de développement
de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT), de création d'un
milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) et de densification des surfaces de l'habitat
(art. 3 al. 3 let. abis LAT), avec l’entrée en vigueur le 1er mai 2014 de la modification de la
LAT du 15 juin 2012 (RO 2014 899 ; FF 2010 959).
3.2.2 Sous l’angle juridique, pour que l'entrée en vigueur de la novelle du 15 juin 2012
constitue une modification des circonstances qui, sur le plan législatif, puisse être
qualifiée, au stade de la première étape, de sensible au sens de l’art. 21 al. 2 LAT, il faut
que s'y ajoutent d'autres circonstances. Parmi celles-ci se trouvent notamment la
localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante, son niveau
d'équipement, la date d'entrée en vigueur du plan d'affectation et la mesure dans laquelle
celui-ci a été concrétisé, l'importance des motifs de révision, l'étendue de la modification
envisagée et l'intérêt public que celle-ci poursuit (ATF 148 II précité consid. 3.2 et 144 II
précité consid. 5.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_368/2021 précité consid. 2.1 et 1C_
206/2020 du 7 mai 2021 consid. 5.1.2).
En l’occurrence, la parcelle litigieuse se trouve déjà dans le périmètre de la zone à bâtir
et est, à l’évidence, équipée puisqu’elle est même construite, mais le recourant soutient
qu’elle devrait être colloquée en zone « centre commerce » afin de permettre l’érection
de bâtiment plus hauts et avec un étage de plus, en accord non seulement avec
l’évolution du droit de l’aménagement du territoire, mais également avec les règles
applicables aux parcelles voisines du même « îlot » de construction.
En Valais, conformément aux art. 11 et 13 de la loi d'application de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 23 janvier 1987 (LcAT ; RS/VS 701.1), il appartient aux
communes d’établir pour l'ensemble de leur territoire un plan d'affectation des zones
ainsi qu’un règlement des zones et des constructions définissant les possibilités
d’utilisation des différentes zones d’affectation. Selon l’art. 99 let. a RCC, la zone
« centre ville » est destinée au développement du centre-ville. Elle est ouverte aux
commerces, à l'habitation, aux bureaux et à l'artisanat pour autant qu'il ne cause pas de
gêne pour le voisinage. Les constructions agricoles et industrielles sont interdites. La
zone « centre commerce » est, quant à elle, destinée à l'extension du centre commercial.
Elle est ouverte à l'habitat, aux bureaux et à l'artisanat pour autant qu'ils ne causent pas
de gêne pour le voisinage. Les constructions agricoles et industrielles sont interdites (art.
101 let. a RCC). La surface de plancher du rez n'est pas prise en considération pour le
calcul de l'indice lorsqu'elle est destinée à des commerces (art. 101 let. b RCC). La
différence majeure entre ces deux zones tient ainsi à la vocation commerciale que peut
revêtir le rez-de-chaussée des bâtiments qui y sont érigés, même si une telle utilisation
commerciale n’est, en soi, ni interdite dans la zone « centre ville », ni obligatoire dans la
zone « centre commerce ». Or, il ressort des plans déposés au dossier que le projet
litigieux concerne la rénovation d’une maison d’habitation comprenant un appartement
individuel à chaque étage et donc dépourvue de surface commerciale. Sur ce point déjà,
il ne fait pas plus de sens que la parcelle soit affectée en zone « centre commerce »
qu’en zone « centre ville ». A l’examen du PAZ dans sa globalité, il n’apparaît en outre
pas que les zones d’affectation aient été définies en fonction des séparations résultant
des voies de circulation, de sorte qu’il est fréquent que, dans les « îlots » ainsi formés,
se côtoient plusieurs affectations différentes. Il en va de même dans le cas de la parcelle
du recourant qui borde non seulement la parcelle n° xx2 sise en zone « centre
commerce », mais aussi les parcelles nos xx3, xx4 et xx5 sises en zone « centre ville ».
Par conséquent, mises à part l’entrée en vigueur de la novelle du 15 juin 2012 et
l’ancienneté du PAZ actuel, il n’existe pas d’autres éléments pour que la modification
des circonstances puisse être qualifiée de sensible au sens de la jurisprudence.
A cela s’ajoute que les nouveaux buts de la LAT en lien avec la densification du milieu
bâti n’impliquent pas une modification systématique de l’ensemble des règles
applicables aux zones à bâtir. Or, dans son état actuel, l’art. 101 let. b RCC relatif à la
zone « centre commerce » prévoit uniquement que la surface de plancher du
rez-de-chaussée n'est pas prise en considération pour le calcul de l'indice lorsqu'elle est
destinée à des commerces, l’indice d’utilisation du sol étant fixé à 0.8 tant pour cette
zone que pour la zone « centre ville ». Ainsi, même si la parcelle du recourant était
colloquée en zone « centre commerce », son projet, qui ne comporte pas de commerce,
ne pourrait pas bénéficier de cette exonération pour augmenter le volume de
construction autorisé, réduisant à néant aussi bien son argument en lien avec la
densification du milieu bâti que celui d’une harmonisation avec les règles applicables
aux parcelles voisines pour justifier la modification d’affectation requise.
Par ailleurs, le recourant adopte une position contradictoire lorsqu’il affirme à la fois que
le PAZ en question a été adopté et pensé dans une logique manifestement différente
des objectifs de la LAT actuelle, mais également que la parcelle n° xx1 n’aurait jamais
dû faire l’objet d’une collocation en zone « centre ville » parce que le bâtiment qui s’y
trouvait dépassait déjà, à l’époque, la hauteur maximale fixée dans cette zone. D’une
part, le fait que des constructions préexistantes ne se conforment pas à une nouvelle
règlementation n’empêche pas l’adoption de celle-ci, laquelle concernera uniquement
les demandes de permis de construire formulées à l’avenir. D’autre part, soutenir que la
parcelle n’a pas été colloquée dans la zone adaptée dès le départ plaide plutôt en
défaveur d’une modification sensible des circonstances, même au sens purement
factuel.
A cela s’ajoute que si la délimitation du PAZ était inadéquate dès son adoption, il est
étonnant que ce grief n’ait jamais été soulevé au cours des 25 dernières années par l’un
des propriétaires concernés. C’est en principe au moment de cette dernière qu’il aurait
été nécessaire de se manifester (cf. ATF 148 II précité consid. 3.3). Propriétaire de la
parcelle litigieuse depuis le 18 avril 2017 (cf. extrait du registre foncier, dossier du
Conseil d’Etat, p. 89), l’on aurait pu attendre du recourant qu’il se manifeste
immédiatement pour demander une rectification du PAZ s’il l’estimait erroné, ce d’autant
plus que, selon les archives du B.O, il avait déjà mis à l’enquête publique la réfection du
bâtiment sis sur la parcelle n° xx1 à deux reprises en juillet et octobre 2017 (cf. B.O
nos xxx du xxx et xxx du xxx). Un tel comportement s’oppose fortement aux intérêts liés
à la sécurité du droit et à la confiance dans la stabilité des plans.
Dans ces circonstances, force est de constater que le recourant n’apporte aucun
élément permettant d’affirmer qu’il y a eu une modification sensible des circonstances et
que l’affectation de la parcelle du recourant dans la zone « centre ville » ne pourra
manifestement pas être maintenue, sous l’égide de la novelle du 15 juin 2012, dans le
cadre d’une modification ultérieure du PAZ. Partant, le grief est rejeté.
4. Dans un deuxième grief, le recourant critique la pesée des intérêts réalisée en lien
avec les dérogations sollicitées. Il soutient qu’il n’a pas été assez tenu compte du fait
que ces dernières étaient mineures, conformes aux prescriptions de la zone « centre
commerce » voisine et qu’elles servaient un intérêt public sous l’angle de l’intégration de
la construction au tissu urbain, de la beauté du site et de la densification du milieu bâti.
4.1 Selon l’art. 6 al. 1 LC, des dérogations aux prescriptions relatives à l'affectation de
la zone à bâtir ainsi qu'aux autres dispositions en matière de construction peuvent être
octroyées par l'autorité compétente lorsque des circonstances exceptionnelles ou des
motifs importants le justifient et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant d'un voisin
ne s'en trouve lésé.
L’art. 6 al. 1 LC a la même teneur que l’art. 30 al. 1 de l’ancienne loi du 8 février 1996
sur les constructions (aLC ; RO/VS 1996 p. 42 ss). On peut donc se référer à la
jurisprudence rendue sous l’empire de l’ancien droit s’agissant de l’interprétation des
notions de « circonstances exceptionnelles » et de « motifs importants » contenues dans
l’art. 6 al. 1 LC. Cette jurisprudence a retenu que l’octroi d’une dérogation suppose une
« situation exceptionnelle » et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l’autorité
compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur
cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée
entre les intérêts publics et ceux du propriétaire requérant l’octroi d’une dérogation, étant
précisé que des raisons purement économiques ou l’intention d’atteindre la meilleure
solution architecturale ou une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à elles
seules à conduire à l’octroi d’une dérogation (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_452/2020
du 23 mars 2021 consid. 4.3 et 1C_257/2019 du 24 avril 2020 consid. 4.1 ; RVJ 2018 p.
8 consid. 3.1). Même si l’autorité qui délivre le permis de bâtir dispose en la matière d’un
certain pouvoir d’appréciation (cf. Steve Favez, La dérogation en zone à bâtir et ses
alternatives, in RDAF 2012 I p. 1 ss, p. 8 ch. 3.1.2), il n’en demeure pas moins qu’elle
doit se livrer à cette pesée des intérêts, car une requête de dérogation, qui on l’a vu
suppose une situation exceptionnelle (cf. ég. RVJ 2002 p. 22 consid. 3.5), doit être sous-
tendue par un motif objectif (ACDP A1 20 84 du 16 mars 2021, consid. 5.2 et les réf.
citées).
Au niveau communal, l’art. 124 let. a RCC prévoit, dans le même sens que la loi
cantonale, qu’exceptionnellement, le Conseil municipal peut déroger aux dispositions du
règlement si l'application stricte des prescriptions légales ne s'adapte pas aux conditions
d'un terrain ou d'un programme particulier, et à condition que ni l'intérêt général ni les
intérêts importants des voisins ne soient lésés.
4.2
En l’espèce, le recourant ne conteste pas que son projet ne respecte pas les
prescriptions en matière de hauteur (art. 86 RCC), de nombre d’étages (art. 87 RCC) et
d’indice d’utilisation du sol (art. 88 RCC), étant donné qu’il a requis des dérogations pour
chacun de ces trois points. Il énonce en revanche divers arguments plaidant, selon lui,
en faveur de leur octroi et qui n’auraient pas été suffisamment pris en compte par les
autorités précédentes. En tant qu’il compare son projet aux prescriptions applicables à
la zone « centre commerce », il convient d’emblée de le débouter, puisque, comme on
l’a vu supra (cf. consid. 3.2.2), il n’y a aucune raison d’examiner le bâtiment à l’aune des
règles valables dans cette zone.
Concernant la hauteur, le tableau annexé à l’art. 97 RCC prévoit qu’elle ne peut pas
dépasser 12 m dans la zone « centre ville ». Le recourant soutient que son projet
n’implique qu’une augmentation de 56 cm du niveau de la toiture, ce qui est minime. Il
oublie toutefois que la construction existante, qui bénéficie d’un droit acquis, s’élève déjà
à une hauteur supérieure à celle réglementaire. Ainsi, l’octroi d’une telle dérogation
aggraverait cette non-conformité à la réglementation actuellement applicable, si bien
qu’elle ne peut pas être qualifiée de dérisoire comme le voudrait le recourant. Cela se
confirme d’autant plus que le but d’une élévation de la toiture est en réalité de permettre
l’aménagement d’un étage supplémentaire, ce qui engendrerait également une
contravention aux règles prévues dans le tableau annexé à l’art. 97 RCC pour la zone
« centre ville » qui limitent le nombre d’étages à 3 et l’indice d’utilisation du sol à 0.8. Le
recourant n’expose pas, au demeurant, en quoi ces deux autres dérogations revêtiraient
un caractère anodin.
Dans son raisonnement, confirmé par le Conseil d’Etat, le Conseil municipal a
notamment retenu comme déterminant le nombre de dérogations requises, l’intégration
au paysage tout aussi bonne du bâtiment tel que précédemment autorisé ainsi que le
fait qu’il ne convenait pas de vider la règlementation en vigueur de sa substance du
simple fait que d’anciens bâtiments voisins, antérieurs au PAZ, bénéficiaient de droit
acquis. Le recourant ne conteste pas ces différents éléments, mais se contente de
relever qu’il aurait été bien moins onéreux pour lui de rénover la construction à l’identique
plutôt que de « chercher à l’harmoniser par rapport au milieu bâti [des] alentours », de
sorte que le projet servait aussi un intérêt public tant en terme d’embellissement que
sous l’angle de la densification du milieu bâti. A le suivre, les intérêts publics caractérisés
par le principe de densification vers l’intérieur mais aussi de construction de nouveaux
logements concordent avec ses intérêts privés et doivent l’emporter.
Le recourant perd ainsi de vue que des raisons purement économiques ou l’intention
d’atteindre la meilleure solution architecturale ou une utilisation optimale du terrain ne
suffisent pas à elles seules à conduire à l’octroi d’une dérogation. Les intérêts publics
qui entrent en ligne de compte ici sont principalement le respect des normes légales,
mais également la sécurité, l’esthétique et la cohérence avec le plan d’affectation de
manière générale. Le simple fait que, comme invoqué par le recourant, plusieurs
constructions antérieures au PAZ ne soient pas conformes à celui-ci ne suffit pas pour
diminuer l’importance de ces intérêts publics. Partant, le choix de la commune, confirmé
par le Conseil d’Etat, de refuser d’octroyer les dérogations requises n’apparaît pas
critiquable. Par conséquent, le grief est rejeté.
5. Dans un troisième et dernier grief, le recourant reproche aux autorités précédentes
d’avoir mal interprété la fiche ISOS concernant la commune et les incidences du
périmètre de protection « A » sur l’examen de la validité de son projet. Ce faisant, le
recourant occulte totalement le fait que l’intégration de la parcelle au périmètre ISOS
n’était qu’un élément parmi d’autres pour analyser l’opportunité d’accorder les
dérogations requises. Or, comme exposé supra (cf. consid. 4.2), ces dernières ont été
refusées sur la base d’une correcte pesée d’intérêts et compte tenu de l’absence de
« circonstances exceptionnelles » ou de « motifs importants » permettant de les justifier.
Ainsi, l’admission de ce grief ne pourrait de toute manière pas mener à un résultat
différent, si bien que son examen s’avère inutile.
6. Attendu ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité (art. 80
al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
7.1. Vu l'issue du litige, les frais de la cause, fixés principalement sur le vu des principes
de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations, à 1500 fr., sont mis à la
charge du recourant (art. 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du
11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou
administratives – LTar ; RS/VS 173.8), qui n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA
a contrario).
7.2. Il n’est pas alloué de dépens à la commune, qui n'a pas invoqué de circonstances
particulières justifiant de déroger à la règle refusant les dépens aux autorités et
organismes chargés de tâches de droit public qui obtiennent gain de cause (art. 91
al. 3 LPJA ; RVJ 1992 p. 75 ; ACDP A1 19 186 du 24 août 2022 consid. 7.2).
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X _________.
Il n’est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué à Maître Xavier Fellay, avocat à Martigny, pour
X _________, à l’administration communale de B _________, à B _________, et
au Conseil d’Etat, à Sion.
Sion, le 11 avril 2023