A1 21 284
ARRET DU 4 DECEMBRE 2024
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président ; Dr Thierry Schnyder et Frédéric Fellay,
juges ; Matthieu Sartoretti, greffier ;
en la cause
X _________ SA , recourante, représentée par Maître Philippe Pont, avocat à Sion,
contre
CONSEIL D'ETAT DU VALAIS , autorité attaquée, dans l’affaire qui oppose la
recourante à la COMMUNE DE Y _________ , autre autorité, représentée par Maître
Christian Voide, avocat à Sion.
(Aménagement du territoire)
recours de droit administratif contre la décision du 10 novembre 2021
A. Au début des années 2000, les autorités communales de Y _________ ont entamé
la révision du plan d’affectation et des zones (PAZ) et du règlement d’application relatif
à la police des constructions (RCC), tous deux adoptés par l’Assemblée primaire les
xx.xx et xx.xx1 1979 et approuvés par le Conseil d’Etat le 15 avril 1981. Mis à l’enquête
publique par parution au Bulletin officiel (B.O.) du xx.xx2 2013, les PAZ et RCC révisés
ont suscité de nombreuses oppositions, dont celle de X _________ SA (ci-après : la
propriétaire), propriétaire de huit parcelles colloquées en zone à bâtir mais vouées à être
partiellement dézonées.
Par décision du 3 mars 2015, le Conseil municipal de Y _________ (ci-après : le Conseil
municipal) a levé les oppositions, dont celle de la propriétaire. Sur proposition du Conseil
municipal, l’Assemblée primaire a quant à elle adopté les PAZ et RCC révisés par
décision du 26 mars 2015 (ci-après : la planification de 2015). Les documents en
question ont été déposés publiquement pendant 30 jours, ce qui a fait l’objet d’un avis
inséré au B.O. le xx.xx3 2015. Le 30 avril 2015, la propriétaire a interjeté recours au
Conseil d’Etat contre la décision d’adoption de la planification de 2015 qui dézonait une
partie de ses biens-fonds.
B. Le 26 novembre 2015, le Conseil municipal a transmis au Conseil d’Etat la requête
d’homologation des PAZ et RCC révisés.
Par avis publié au B.O. du xx.xx4 2021, le Conseil d’Etat a informé la population qu’il
envisageait d’apporter des modifications à la planification de 2015. Par deux décisions
distinctes du 10 novembre 2021, il a homologué les PAZ et RCC avec diverses
modifications, réserves et charges, d’une part, et rejeté le recours du 30 avril 2015,
d’autre part.
C. Le 23 décembre 2021, la propriétaire a saisi le Tribunal cantonal d’un recours de
droit administratif à l’encontre de la décision du 10 novembre 2021 rejetant son recours
administratif du 30 avril 2015. Aux termes de celui-ci, elle concluait à son annulation et
au maintien en zone à bâtir des parcelles litigieuses, sous suite de frais et dépens.
D. Le 19 décembre 2023, l’Assemblée primaire de la commune de Y _________ (ci-
après : la commune) a décidé de renoncer à la planification de 2015 et de retirer la
demande d’homologation y relative.
E. Par arrêt du 10 septembre 2024 rendu dans la cause parallèle A1 22 9, le Tribunal
cantonal a admis le recours interjeté par d’autres intéressés, annulé la décision
d’homologation du 10 novembre 2021 et renvoyé le dossier au Conseil municipal pour
reprise ab ovo de la procédure de révision. Cet arrêt est entré en force en l’absence de
recours.
Le 11 septembre 2024, le Tribunal a informé les participants à la présente procédure
que, vu l’arrêt A1 22 9 précité, le recours du 23 décembre 2021 semblait avoir perdu son
objet. Par courrier du 16 septembre 2024, la propriétaire a confirmé que son recours
avait perdu son objet, sollicité que les frais de la procédure soient mis à la charge de la
commune et requis qu’une indemnité de dépens lui soit octroyée pour les deux instances
de recours.
Considérant en droit
1. Aux termes des art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 let. a LPJA, a qualité pour former un
recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal quiconque est atteint par la
décision litigieuse et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée. La qualité pour recourir en vertu de ces dispositions s’analyse à la lumière de
la jurisprudence rendue en application de l’art. 89 LTF, le droit cantonal n’ayant sur ce
point pas une portée plus large que le droit fédéral (ATF 144 I 43 consid. 2.1 ; arrêt du
Tribunal fédéral 1C_334/2016 du 18 octobre 2016 consid. 2.1 ; ACDP A1 24 59 du
25 septembre 2024 consid. 2.1).
1.1 Selon la jurisprudence, la qualité pour recourir suppose en particulier l’existence
d’un intérêt actuel et pratique à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée.
Cet intérêt doit exister tant au moment du dépôt du recours qu'au moment où l'arrêt est
rendu. S’il disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est
irrecevable si l'intérêt actuel fait déjà défaut au moment du dépôt du recours (ATF 142 I
135 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_15/2024 du 18 juin 2024 consid. 1.2 ;
ACDP A1 23 190 du 25 septembre 2024 consid. 4.1.3). L’intérêt actuel est déterminé en
fonction du but poursuivi par le recours, des conséquences ainsi que de la portée d'une
éventuelle admission de celui-ci (ATF 131 I 153 consid. 1.2 ; ACDP A1 23 190 précité
consid. 4.1.3). De cette manière, les tribunaux sont assurés de trancher uniquement des
questions concrètes et non de prendre des décisions à caractère théorique (ATF 144 IV
81 consid. 2.3.1 ; ACDP A1 19 48 du 12 décembre 2019 consid. 1.2).
Il est exceptionnellement fait abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel lorsque la
contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou
analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle perde son actualité
et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment
important à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 et les arrêts
cités).
1.2 Formellement, le recours du 23 décembre 2021 s’en prend exclusivement à la
décision sur recours du Conseil d’Etat du 10 novembre 2021 – qui rejette le recours
administratif de la recourante dirigé contre les décisions du Conseil municipal du 3 mars
2015 et de l’Assemblée primaire du 26 mars 2015 – et non à la décision d’homologation
du même jour.
Cela étant, les procédures de recours de l’art. 37 LcAT et d’homologation de l’art. 38
LcAT sont connexes (ACDP A1 21 157 du 14 juin 2022 consid. 1.1 et A1 16 89 du
18 novembre 2016 consid. 1.1) et doivent être coordonnées (art. 25a al. 4 LAT ; RUCH,
Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, 2016, nos 19 ss ad art. 26 LAT). Elles
sont en réalité à ce point liées que le sort réservé au recours a les mêmes incidences,
pour les questions traitées dans le cadre de celui-ci, sur le prononcé d’homologation
(ACDP précités A1 21 157 consid. 1.1 et A1 16 89 consid. 1.1). Par ailleurs,
l’homologation des plans d’affectation par l’autorité cantonale leur confère force
obligatoire (art. 26 al. 3 LAT). Elle a donc un effet constitutif qui implique que tant que la
décision d’homologation n’est pas elle-même entrée en force, les prescriptions du plan
d’affectation qui doivent être approuvées sont inapplicables (ACDP A1 24 86 du 11 juin
2024 consid. 3.4.1 et les nombreuses références). Dès lors, si l’autorité compétente pour
le faire refuse d’homologuer la planification, alors les recours – déposés en vertu de l’art.
37 al. 1 à 3 LcAT – deviennent sans objet (RUCH, op. cit., no 22 *i.f.*ad art. 26 LAT). Pour
les mêmes motifs, si la décision d’homologation est elle-même intégralement annulée
par l’autorité de recours, la planification litigieuse ne peut entrer en vigueur et les
procédures de recours pendantes devant le Conseil d’Etat ou le Tribunal de céans
perdent également leur objet. Dans une telle constellation, en effet, les mesures
d’aménagement que conteste l’administré par la voie du recours de l’art. 37 LcAT,
généralement circonscrites à une ou à quelques parcelles précises, n’ont plus de
matérialité dans la mesure où la planification dont elles émanent est inapplicable, faute
d’homologation.
Tel est précisément le cas en l’espèce. Par son arrêt A1 22 9, désormais en force, le
Tribunal de céans a intégralement annulé la décision d’homologation du 10 novembre
2021 et renvoyé le dossier au Conseil municipal pour reprise ab ovode la procédure de
révision. Partant, la décision du Conseil d’Etat du 10 novembre 2021 rejetant le recours
administratif n’est plus susceptible de déployer les effets dont se plaignait la recourante
s’agissant de ses parcelles, en l’absence d’homologation et donc d’applicabilité de la
planification de 2015. En d’autres termes, la recourante ne dispose plus d’aucun intérêt
à ce que le Tribunal statue sur son recours de droit administratif du 23 décembre 2021
qui, dans ces conditions, a perdu son objet. A juste titre, l’intéressée ne soutient par
ailleurs pas que les conditions permettant exceptionnellement d’entrer en matière
nonobstant le défaut d’intérêt pratique actuel seraient réunies.
2. Dans ces circonstances, il convient encore de statuer sur les frais et dépens.
2.1 Lorsqu'un recours devient sans objet, le Tribunal statue en principe sur ce point par
une décision sommairement motivée en tenant compte de l'état des choses existant
avant le fait qui met fin au litige ainsi que de l’issue probable de celui-ci (RVJ 2020 p. 9
consid. 1.3 ; ACDP A1 24 133 du 23 août 2024 consid. 2.1). Il doit toutefois se garder
d’examiner dans le détail les perspectives du procès, un jugement matériel ne devant
pas être rendu par ce biais, de sorte que le Tribunal se limite à une appréciation
succincte et sommaire du dossier (ACDP A1 22 160 du 14 novembre 2023 consid. 4.1).
Si l'issue probable de la procédure n'apparaît pas évidente, il y a alors lieu de recourir
aux critères généraux de procédure qui commandent de mettre les frais et dépens à la
charge de la partie qui a provoqué la procédure devenue sans objet ou chez qui résident
les motifs pour lesquels elle a pris fin de la sorte (ATF 142 V 551 consid. 8.2 ; arrêt du
Tribunal fédéral 2C_1014/2022 du 18 septembre 2024 consid. 2.1 ; ACDP A1 23 160 du
8 mai 2024 consid. 3.1).
2.2 En l’espèce, si la décision d’homologation du 10 novembre 2021 n’avait pas déjà
été annulée et, ainsi, privé la décision entreprise de tout effet, le Tribunal de céans aurait
dû le faire au terme de la présente procédure. En effet, l’arrêt A1 22 9 constate qu’aucun
intérêt public ne s’oppose à la requête de l’Assemblée primaire du 19 décembre 2023
tendant à l’annulation de la planification de 2015 et à la reprise ab ovodu processus de
révision, mais relève au contraire que cette requête est justifiée vu les carences affectant
les PAZ et RCCZ révisés. Dès lors, s’ils n’avaient pas déjà donné lieu à l’annulation
totale de la décision d’homologation du 10 novembre 2021 aux termes de l’arrêt A1 22
9, ces mêmes motifs auraient justifié l’admission du recours de droit administratif de la
propriétaire et, plus globalement, l’annulation de l’intégralité de la planification de 2015.
Aussi les autorités communales sont-elles réputées succomber et la recourante obtenir
gain de cause, de sorte que le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 89 al. 4 LPJA).
Une indemnité de dépens devra en revanche être allouée à la propriétaire, dont il
convient encore d’arrêter le montant en vertu des principes usuellement applicables.
2.3 A cet égard, l’art. 4 LTar dispose ce qui suit :
1 Les dépens comprennent l'indemnité à la partie pouvant y prétendre (al. 2) et ses frais de conseil
juridique (al. 3). Ils couvrent, en principe, les frais indispensables occasionnés par le litige. La décision
fixant les dépens ne lie pas le conseil juridique et son client dans leurs relations internes.
2 L'indemnité allouée à la partie comprend le remboursement de ses débours et, lorsque des
circonstances particulières le justifient, un dédommagement pour la perte de temps ou de gain.
3 Les frais du conseil juridique comprennent les honoraires, calculés selon les articles 27 et suivants de
la présente loi, auxquels s'ajoutent les débours.
2.3.1 Aux termes de l’art. 27 al. 1 LTar, les honoraires sont fixés entre un minimum et
un maximum prévus par la loi, d'après la nature et l'importance de la cause, ses
difficultés, l'ampleur du travail, le temps utilement consacré par le conseil juridique et la
situation financière de la partie. Pour les procédures de recours administratif et de
recours de droit administratif, ils oscillent entre 550 et 8800 fr. (art. 37 al. 2 LTar) et
respectivement 1100 fr. et 11'000 fr., sauf circonstances particulières justifiant une
taxation inférieure ou supérieure (art. 29 al. 1 et 2 LTar). L'art. 29 al. 3 LTar dispose
notamment qu'en cas de désistement, de retrait du recours, de jugement par défaut, de
transaction, d'irrecevabilité et, d'une manière générale, lorsque la cause ne se termine
pas par un jugement au fond, les honoraires peuvent être réduits en conséquence.
La LTar pose le principe de l'évaluation globale des dépens (art. 4 al. 1 et art. 27 al. 4
LTar). L’autorité dispose dans ce cadre d’un large pouvoir d'appréciation qu’elle doit
néanmoins exercer dans les limites fixées par la loi (ATF 143 I 227 consid. 4.3.3) ; cela
signifie qu’elle n’est pas entièrement libre en la matière, la fixation des dépens impliquant
«une appréciation consciencieuse des critères qui découlent de l’esprit et du but de la
réglementation légale » (arrêt du Tribunal fédéral 2D_35/2016 du 21 avril 2017 consid.
6.2 et la jurisprudence citée).
2.3.2 Ainsi, le montant des honoraires du conseil juridique doit être évalué sur la base
d'une pondération des critères que cite l’art. 27 al. 1 LTar. Comme le permet la
jurisprudence (ATF 141 I 124 consid. 4.3), la rémunération que prévoit la LTar est donc
fixée sur la base d’un forfait et non en fonction d’un tarif horaire (RVJ 2012 p. 210 consid.
5.1, citée p. ex. in : ACDP A1 20 186 du 10 juin 2021 consid. 5.3.3 et A1 17 248 du
13 mai 2019 consid. 2.2.4). En l'absence de motifs particuliers prévus par la loi, elle doit
demeurer dans les limites légales (ACDP A1 17 248 précité consid. 2.2.4 et A1 15 112
du 20 novembre 2015 consid. 5.3, citant notamment l’arrêt du Tribunal fédéral
1C_53/2015 du 12 mai 2015 consid. 2.2). Il résulte de l’art. 27 LTar que le temps consacré
par l’avocat ne constitue que l’un des critères à prendre en considération, ce qui explique
la différence qui peut exister entre le montant des dépens fixés et les honoraires
effectivement perçus par le mandataire professionnel (arrêt du Tribunal fédéral
1C_170/2014 du 10 décembre 2014 consid. 3.2 ; ACDP A1 18 48 du 16 mars 2018 let.
F).
2.3.3 Selon la jurisprudence, la juridiction de recours n'est pas toujours tenue de motiver
la décision par laquelle elle fixe le montant des dépens alloués à une partie obtenant
totalement ou partiellement gain de cause dans un procès, ou l'indemnité allouée à
l'avocat d'office. Il est admis de façon générale que l’autorité de recours ou le juge est
en mesure de se rendre compte de la nature et de l'ampleur des opérations nécessaire.
Lorsqu'il existe un tarif ou une règle légale fixant des minima et maxima, le juge ne doit
motiver sa décision que s'il sort de ces limites ou si des éléments extraordinaires sont
invoqués par la partie concernée, ou encore si le juge s'écarte d'une note de frais
produite par l'intéressé et alloue une indemnité inférieure au montant habituel, en dépit
d'une pratique bien définie (ATF 139 V 496 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral
2C_247/2022 du 16 août 2022 consid. 3.1 ; ACDP A1 21 17 / A2 21 9 du 31 août 2021
consid. 4.2). Cette jurisprudence concerne le montant des dépens et non le principe de
leur allocation. Elle ne s'applique en outre que si le juge est saisi d'une procédure au
fond, au terme de laquelle il fixe les frais et dépens. En revanche, lorsque l'objet du litige
porte uniquement sur la question des frais et dépens, il appartient au juge de motiver sa
décision en application de la jurisprudence relative à l'art. 29 al. 2 Cst. (arrêts du Tribunal
fédéral 2C_247/2022 précité consid. 3.1 et 1C_58/2019 du 31 décembre 2019 consid.
2.2).
2.4 En l’occurrence, en l’absence de décompte (art. 5 al. 2 let. c LTar) et eu égard à la
complexité de la procédure, au stade précoce auquel elle prend fin et à l’activité limitée
déployée par le mandataire de la recourante, laquelle a principalement consisté en la
rédaction d’un mémoire de recours de droit administratif et de quelques brefs courriers,
le montant des dépens pour la présente procédure sera arrêté à 1800 fr. (art. 39 LTar),
débours et TVA inclus (art. 27 al. 5 LTar). S’agissant de la précédente procédure, c’est
un montant de 1200 fr. (art. 37 al. 2 LTar), débours et TVA compris, qui sera alloué.
3. A la lumière des considérants qui précèdent, le recours est devenu sans objet, si bien
que la cause doit être rayée du rôle, sans frais (art. 89 al. 4 LPJA). La commune versera
par ailleurs à la recourante une indemnité de 3000 fr., débours et TVA compris, à titre
de dépens pour les deux instances de recours.
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce :
Le recours est sans objet.
La cause est rayée du rôle.
Il n'est pas perçu de frais.
La commune de Y _________ versera à X _________ SA une indemnité de dépens
de 3000 fr. pour les deux instances de recours.
Le présent arrêt est communiqué à Maître Philippe Pont, avocat à Sion, pour
X _________ SA, à Maître Christian Voide, avocat à Sion, pour la commune de
Y _________, et au Conseil d’Etat, à Sion.
Sion, le 4 décembre 2024