A1 21 160
ARRÊT DU 8 AVRIL 2022
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président ; Thomas Brunner et Jean-Bernard Fournier,
juges ; Léna Jordan, greffière ad hoc ;
en la cause
X _________ et Y _________ , recourants
contre
CONSEIL D'ETAT DU VALAIS , 1951 Sion, autorité attaquée, ADMINISTRATION
COMMUNALE DE A _________ , autre autorité
(Construction & urbanisme)
recours de droit administratif contre la décision du 16 juin 2021
Faits
A. X _________ et Y _________ sont copropriétaires, à raison d’une demie chacun, de
la parcelle no xxx sise sur Commune de A _________, secteur B _________, au lieu-dit
« C _________ », plan no xxx, en zone de chalets de D _________ selon le plan
d’affectation des zones (PAZ) et le règlement communal des constructions et des zones
(RCCZ) adoptés par l’assemblée primaire de B _________ le 26 mars 1999 et
homologués par le Conseil d’Etat le 7 juin 2000. La parcelle est également incluse dans
le plan d’aménagement détaillé (PAD) « E _________ », adopté par la Commune le 24
novembre 2015, à la suite d’une mise à l’enquête publique du 5 octobre 2015. Les
propriétaires possèdent également deux autres parcelles situées sur la même
Commune, également au lieu-dit « C _________ ».
B.
Le 13 décembre 2016, le conseil municipal de B _________, commune ayant
fusionné avec F _________, G _________ et H _________ pour donner naissance, dès
le 1er janvier 2017 à la Commune de A _________, a créé des zones réservées pour
une durée de deux ans n’incluant pas la parcelle no xxx. Elles ont été publiées au Bulletin
Officiel (B.O) no xxx du xxx 2016 et avaient pour but de permettre une adaptation des
plans d’affectation et de la règlementation y relative aux exigences de la nouvelle loi
fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 700). Il était précisé
qu’à l’intérieur de ces zones, rien ne pouvait être entrepris qui aille à l’encontre ou qui
compromette la réalisation des nouvelles prescriptions. Elles ont ensuite été annulées
avec effet immédiat par le nouveau conseil municipal de A _________, le 21 août 2018.
C. Le 1er février 2019, les époux X-Y _________ ont déposé une demande d’autorisation
de construire pour un chalet composé de deux habitations en résidence principale. La
demande a été publiée au Bulletin officiel (B.O) no xxx du xxx 2019 et n’a suscité aucune
opposition.
Le dossier a été transmis par la Commune à la Commission cantonale des construction
(CCC) le 26 juin 2019, laquelle l’a transféré au différents services compétents pour
préavis. Il ressort de la synthèse des prises de position du 3 septembre 2019 que seul
le service du développement territorial (SDT) a délivré un préavis négatif, le 15 juillet
2019, pour la raison suivante : «vu la localisation de la parcelle, en périphérie de la zone
à bâtir en vigueur et à l’intérieur des réserves externes, il n’est pas certain qu’elle se
situera dans le secteur correspondant aux besoins pour les 15 ans à venir, à définir par
la Commune. Dans ce contexte, nous devons donner un préavis négatif à ce projet, tant
que**le périmètre d’urbanisation n’est pas défini et tant que les zones réservées prévues
dans la fiche de coordination C.1 ne sont pas rentrées en force. Si la Commune entend
tout de même l’autoriser, elle devra notifier sa décision à l’Office fédéral du
développement territorial selon le rapport d’approbation du Plan directeur cantonal par
le Conseil fédé**ral (01.05.2019) et sur la base de l’art. 46 al. 2[de l’ordonnance sur
l’aménagement du territoire du 28 juin 2000, RS 700.1] OAT ».
Une séance a eu lieu le 8 novembre 2019 entre les propriétaires et la Commune. Le
contenu de cette discussion ne ressort pas du dossier. Par courrier 19 novembre 2019,
la Commune a informé les propriétaires du préavis négatif rendu par le SDT et a
demandé s’ils entendaient maintenir leur demande.
Le 4 décembre 2019, les époux X-Y _________ ont déclaré vouloir que leur requête soit
traitée.
D. Par décision du 7 janvier 2020, notifiée le 29 mai 2020, le conseil communal a rejeté
la demande de permis de construire. Il a précisé que la parcelle no xxx était située aux
abords immédiats du projet I _________ Sàrl et faisait partie du PAD « E _________ »
adopté le 24 novembre 2015 par le conseil municipal de B _________. Or, les
autorisations de construire accordées par la Commune pour le projet dit « J _________ »
à I _________ Sàrl avaient été annulées par le Tribunal cantonal le 26 juin 2018 (ACDP
A1 17 242), arrêt confirmé par le Tribunal fédéral le 4 novembre 2019 (arrêt
1C_422/2018). Le projet présenté par les époux X- était, certes, conforme à l’affectation
de la zone et le terrain était équipé et respectait les dispositions légales. Toutefois,
compte tenu du préavis négatif du SDT et des réflexions communales en cours en vue
du redimensionnement des zones à bâtir imposé par la LAT, la Commune se devait de
ne pas autoriser de projet contribuant au mitage du territoire.
E. A l’encontre de cette décision, les époux X-Y _________ ont interjeté un recours
administratif auprès du Conseil d’Etat le 30 juin 2020. Ils ont conclu principalement à sa
réforme en ce sens que l’autorisation de bâtir leur soit délivrée, subsidiairement à son
annulation et au renvoi de la cause à la Commune pour nouvelle décision, le tout sous
suite de frais. Dans un premier grief d’ordre formel, les recourants estimaient que la
motivation du prononcé entrepris était lacunaire en ce sens que la Commune s’était
contentée de se référer au préavis négatif du SDT sans autre explication et, en
particulier, sans indiquer si elle entendait modifier l’affectation de la parcelle concernée
lors de l’adoption des nouveaux plans de zone. Au fond, les recourants invoquaient une
violation des dispositions légales au motif que les conditions d’octroi de l’autorisation de
construire étaient entièrement remplies, ce qui aurait dû conduire à l’admission de leur
demande. Le prononcé entrepris était donc arbitraire dès lors qu’il restreignait leur droit
de construire, sur une parcelle située en zone à bâtir, équipée et non classée dans la
zone réservée. Ils précisaient que leur parcelle serait bâtie dans les 15 années à venir
et qu’ils entendaient y habiter dès la fin des travaux. Ils estimaient également qu’aucune
pesée des intérêts n’avait été effectuée par la Commune, qui avait ainsi violé l’art. 3
OAT. Selon eux, la décision était aussi inopportune, dès lors que les autorités
communales les avaient « rassurés » par leur attitude et leur auraient affirmé, lors du
dépôt du projet, qu’elles ne voyaient pas d’incompatibilité, ce qui avait conduit les
recourants à consentir à des frais supplémentaires pour l’élaboration des plans et
dossier indispensables et des documents complémentaires. Ils estimaient avoir subi un
préjudice pécuniaire. Enfin, ils considéraient que le refus de leur projet résultait d’une
confusion des autorités, qui avaient procédé à un amalgame entre leur demande
d’autorisation et le projet « J _________ ». Or, bien que situé sur des parcelles à
proximité, ce dernier était un complexe hôtelier tandis que les recourants avaient pour
but de bâtir un chalet d’habitation. Selon eux, leur parcelle resterait en zone à bâtir dans
le futur, car elle remplissait tous les critères développés par la loi et la jurisprudence pour
une telle zone. Elle était notamment située à proximité de la route cantonale et des
transports publics et bien moins loin du centre du village que d’autres constructions et
ne contribuait pas au mitage du territoire.
F. Les nouvelles zones réservées de la Commune, prévues pour une durée de cinq ans
et sur une surface de 83.2 ha, ont été publiées aux B.O no xxx et xxx des xxx et
xxx septembre 2020. Le but poursuivi était de permettre, à l’intérieur de ces zones
réservées, une adaptation des PAZ et de la réglementation y relative aux exigences de
la nouvelle LAT. A l’intérieur de ces zones réservées, rien ne devait être entrepris qui
aille à l’encontre ou qui compromette la réalisation des objectifs communaux et de
l’établissement des plans. Elles incluaient la parcelle no xxx, située dans le nouveau
secteur xxx, lequel est décrit, dans la fiche explicative comme «peu bâti, pas équipé,
éloigné du centre de D _________ ». Le rapport explicatif de juin 2020, quant à lui,
précise que «le but des zones réservées décidées par le Conseil municipal de
A _________est l’intention d’aménager. Pour ce faire, laCommune définit des secteurs
exactement délimités, pour une période déterminée, afin que soient menées les
réflexions sur les mesures d’aménagement à prendre dans le futur PAZ, conformément
aux exigences légales ».
Les recourant ont formé opposition aux zones réservées publiées les xxx et
xxx septembre 2020. Ils expliquaient ne pas s’opposer à l’instauration de telles zones en
tant que telles, mais se plaignaient de remarques incomplètes et de critères évalués de
manière peu objective. Le secteur xxx, où se situait leur parcelle, était très étendu et sa
partie aval, contrairement à ce qui avait été retenu par la Commune, était entièrement
équipée de par son accès direct à la route cantonale et était déjà en partie bâtie. La
pente était idéale pour la construction.
G. Par décision du 16 juin 2021, le Conseil d’Etat a rejeté le recours, au motif qu’à la
date du refus de l’autorisation, la parcelle no xxx n’était, certes, pas encore en zone
réservée, mais faisait déjà partie des secteurs que le conseil municipal voulait soumettre
à une telle mesure, selon le préavis négatif du SDT et selon la validation de l’état des
réflexions sur le redimensionnement des zones à bâtir du 19 décembre 2019. Le risque
de mitage du territoire devait être évité, surtout depuis le refus des projets de
I _________ Sàrl, l’intervalle non bâti entre le centre de D _________ et la parcelle
no xxx étant, pour l’instant en tout cas, de dimensions assez importantes. Le refus de la
Commune était donc justifié, celle-ci étant habilitée à refuser tout autorisation de
construire dans cette portion de territoire non largement bâtie. Après avoir rappelé que
les zones réservées ont pour but de garantir provisoirement la liberté de planification,
l’autorité intimée relevait que, dans les cas où l’instauration d’une zone réservée était
postérieure au dépôt du recours contre le refus d’autorisation de construire, la procédure
était généralement suspendue. Une décision pouvait également être rendue, sous
réserve d’une pesée d’intérêts. En l’occurrence, vu le caractère périphérique du secteur
concerné et la nécessité d’étudier attentivement son maintien ou non en zone à bâtir, il
y avait lieu de retenir une prépondérance de l’intérêt public de la Commune à conserver
sa liberté de décision quant au nouveau régime d’affectation.
H. Par recours de droit administratif du 22 juillet 2021, X _________ et Y _________
ont contesté céans la décision du Conseil d’Etat. Ils ont formulé les conclusions
suivantes :
«
Principalement :
1.
La décision du Conseil municipal de A _________**du 29 mai 2020 refusant l’autorisation de
construire sur la parcelle noxxx de la Commune de A _________**est réformée et l’autorisation de
bâtir est délivrée.
Subsidiairement :
1.
La décision du Conseil d’Etat du 16 juin 2021 rejetant notre recours est annulée.
2.
La décision du Conseil municipal de A _________**du 29 mai 2020 refusant l’autorisation de
construire sur la parcelle noxxx de la Commune de A _________ est annulée.
3.
Le dossier de la cause est renvoyé à la Commune de A _________ pour nouvelle décision
octroyant l’autorisation de bâtir sur la parcelle noxxx.
En tout état de cause :
4.
Les frais de procédure sont mis à la charge de la Commune de A _________, subsidiairement à la
charge de l’Etat*».*
Dans un premier grief d’ordre formel, les recourants se plaignent d’une constatation
inexacte et incomplète des faits, sans pour autant indiquer à quels faits ils se réfèrent.
Ils estiment ensuite que la construction d’un chalet sur leur parcelle ne contribuera en
rien au mitage du territoire, car celle-ci est attenante à la route cantonale et est
entièrement équipée. Les conditions d’octroi d’une autorisation de construire étaient
donc réunies. Ils semblent également implicitement invoquer une violation du principe
de la bonne foi, dans la mesure où ils auraient reçu l’assurance, de la part de la
Commune, que leur projet respectait toutes les conditions légales. Enfin, ils contestent
la pesée des intérêts effectuée par le Conseil d’Etat et estiment que la liberté de décision
de la Commune n’est pas supérieure à leur droit d’user de leur terrain conformément à
la loi, compte tenu du fait que leur parcelle n’a pas été classée en zone réservée, est
bordée de deux bâtiments existants, est entièrement équipée et est peu pentue.
Le Conseil d’Etat s’est déterminé, par écriture du 18 août 2021, et a proposé le rejet du
recours.
Le 10 septembre 2021, la Commune s’est également déterminée et a considéré avoir
respecté les dispositions légales. Elle n’a toutefois pas pris de conclusions.
Ces deux écritures ont été transmises à X _________ et Y _________ le 16 septembre
2021, sans susciter de réaction.
Considérant en droit
1.1 Le recours a été déposé en temps utile, par des parties ayant qualité pour recourir
(art. 72, 78 let. a, 79a let. c, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 loi du 6 octobre 1976 sur la
procédure et la juridiction administratives [LPJA ; RS/VS 172.6]).
1.2 Sa recevabilité est toutefois douteuse sous l’angle de sa motivation (art. 80 al. 1 let.
c et 48 al. 2 LPJA). Les standards imposent, en effet, au recourant de discuter
l’argumentation développée par la juridiction précédente afin de le débouter totalement
ou partiellement. Un recours ne les respecte pas s’il omet de discuter les motifs du
prononcé entrepris et se contente de réitérer devant le Tribunal des moyens formulés en
des termes quasi semblables au libellé de ceux rejetés ou déclarés irrecevables dans ce
prononcé (cf. ACDP A1 19 102 du 6 mai 2020 consid. 3.2). Ainsi, il doit exister un lien
entre la motivation du recours et la décision attaquée, la partie recourante devant se
positionner par rapport aux considérants de l'autorité précédente, en expliquant pour
quelles raisons les motifs articulés sont, de son point de vue, contraires au droit (arrêt
du Tribunal fédéral 1C_15/2020 du 30 janvier 2020 consid. 2 ; ACDP A1 20 152 du 12
avril 2021 consid. 1.2).
En l’occurrence, l’écriture des recourants est en grande partie semblable au recours
administratif du 30 juin 2020 interjeté auprès du Conseil d’Etat. La majorité des
paragraphes formant la partie « droit » du mémoire, bien que dans un ordre différent,
sont identiques, au mot près, au texte du premier recours et ne discutent d’ailleurs
nullement du prononcé du Conseil d’Etat, mais de celui de la Commune. Or, la décision
sur recours s’est substituée à celle du conseil municipal de A _________ en vertu de
l’effet dévolutif complet du recours administratif (art. 47 et 60 al. 1 LPJA). Elle demeure
ainsi seule attaquable céans.
Dès lors, l’unique grief recevable est le dernier paragraphe du recours, soit le no 7, en p.
12, qui est le seul à contester la décision du Conseil d’Etat. Il en va de même pour les
conclusions, seules étant recevables celles qui tendent à l’annulation du prononcé
susmentionné. Il convient donc d’entrer en matière uniquement sur ces points.
2.1 Faisant usage d'un droit que la loi leur reconnaît (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al.
2 LPJA), les parties ont sollicité l’édition par le Conseil d’Etat du dossier de la cause et
par la Commune du dossier de l’autorisation de construire, du PAD et du dossier de
redimensionnement, daté de 2014, d’une zone de danger naturel d’avalanches dans
laquelle se trouvait auparavant leur parcelle. Ils requièrent également que les plans de
la première zone réservée déclarée par la Commune en 2016, puis annulée en 2018,
soient produits.
2.2 Garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour
l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de
preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre. L'autorité peut cependant renoncer à
procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de
forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; arrêt du Tribunal
fédéral 8C_119/2020 du 26 novembre 2020 consid. 4.2).
2.3 En l’espèce, le dossier complet de la cause a été produit par le Conseil d’Etat, lequel
contient également le dossier communal, ce qui satisfait la demande des recourants.
Quant au PAD, aux plans de la première zone réservée de 2016 et au dossier de
redimensionnement de la zone de danger naturel d’avalanches de 2014, ils sont inutiles
dans la mesure où ils ne visent pas à prouver des faits pertinents pour la présente cause.
En effet, le fait que le terrain ne soit actuellement plus compris dans la nouvelle zone de
danger d’avalanches et qu’il ne l’était non plus pas dans les premières zones réservées
prévues par la Commune en 2016 résulte déjà du dossier. Quant au PADx
« E _________ », bien qu’adopté en 2015, il a également été remis en question par
l’instauration des zones réservées, si bien qu’il n’est plus pertinent dans l’examen du
présent dossier.
3. Le litige porte sur la légalité du refus de l’autorisation de construire pour le projet des
recourants sur leur parcelle située, au moment de la décision, en zone de chalets de
D _________. En 2019, la Commune a décrété des zones réservées incluant le terrain
dont il est question. La conformité du projet à la nouvelle affectation sera donc examinée.
Il y a également lieu de rappeler ici que la légalité et l’opportunité de la zone réservée
en tant que telle, de même que son étendue, ne font pas l’objet du présent litige mais
d’une procédure séparée. Cette question ne sera donc pas abordée par la Cour.
3.1
En premier lieu, les recourants invoquent une violation du principe de la
proportionnalité dans le cadre de la pesée des intérêts effectuée par le Conseil d’Etat.
Selon eux, compte tenu du fait que leur projet respectait toutes les dispositions légales
en vigueur au moment de son dépôt et que la Commune leur avait donné plusieurs
assurances quant à la faisabilité du projet, leur intérêt privé à la réalisation du chalet
litigieux devait l’emporter.
3.2 La recevabilité de ce grief est également douteuse, sous l’angle de sa motivation,
en ce sens que les recourants se contentent d’opposer leur vision à celle de l’autorité,
sans pour autant indiquer en quoi les motifs contenus dans la décision entreprise
seraient contraire au droit (cf. supraconsid. 1.1).
A supposer recevable, celui-ci devrait dans tous les cas être rejeté pour les motifs qui
vont suivre.
3.3 La garantie de la propriété, ancrée à l'art. 26 al. 1 de la constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), peut être restreinte aux conditions
fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi être justifiée par un intérêt public (al. 2) et
respecter le principe de la proportionnalité (al. 3). Ce principe exige qu'une mesure
restrictive soit apte à produire les résultats escomptés – règle de l'aptitude –, que ceux-
ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive – règle de la nécessité –, et
qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés
compromis – règle de la proportionnalité au sens étroit (arrêt du Tribunal fédéral
1C_550/2018 du 19 novembre 2019 consid. 4.1 et les références).
L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de
modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de
planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette
liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est
toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle
entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple
intention de sa part, mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan
directeur cantonal. Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir
surdimensionnées (arrêt du Tribunal fédéral 1C_218/2020 du 23 juillet 2021
consid. 3.1.1 et les références).
3.4 En l’espèce, dans le rapport explicatif du 2 juin 2020 concernant l’instauration des
zones réservées décidées en 2019, la Commune indique que : «Le but des zones
réservées décidées par le Conseil municipal de A _________**est l’intention d’aménager.
Pour ce faire, la Commune définit des secteurs exactement délimités, pour une période
déterminée, afin que soient menées les réflexions sur les**mesures d’aménagement à
prendre dans le futur PAZ, conformément aux exigences légales ». La Commune doit
ainsi notamment limiter les développements du parc immobilier sur le K _________ en
favorisant en priorité l’assainissement du parc immobilier et la densification du tissu bâti
existant (cf. objectif no 6). Elle rappelle qu’à l’intérieur de ces zones réservées, rien ne
doit être entrepris qui puisse entraver la révision globale des PAZ (art. 19 de la loi
d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 23 janvier 1987 [LcAT ;
RS/VS 701.1]). Dans les zones réservées, les éventuelles nouvelles constructions,
transformations, rénovations et agrandissements devront être compatibles avec les
bases légales en vigueur, les plans et prescriptions de construction en vigueur, et
prouver qu’ils n’entravent pas l’établissement des futurs plans.
Bien qu’il soit exact que la parcelle concernée est située au bord de la route cantonale
et qu’il ressort du dossier qu’elle est équipée, il faut cependant souligner qu’elle est
entourée de grandes zones restées vertes, ce qui peut être constaté par vue aérienne,
et qu’elle se situe bien en périphérie du centre de D _________. Le secteur est
également ceinturé par de grandes aires forestières, qui le bordent à l’est, au nord et au
sud. A l’ouest, on trouve une bande de zone agricole qui le sépare du reste de l’ensemble
bâti communal.
Il faut également relever
que l’autorité de planification est confrontée à un
surdimensionnement important de la zone à bâtir communale, ce que la fusion entre les
Communes de F _________, B _________, A _________ et H _________ n’a pas réglé.
En effet, le SDT a calculé un surplus théorique à 15 ans de 77 ha pour les zones à bâtir
communales (état au 24 mai 2017). Dans ces conditions, sans préjuger de l’affectation
finale qui sera décidée pour ladite parcelle par la Commune, il n’est pas possible de
retenir, comme l’exige l’art. 27 al. 1 2ème phrase LAT, que la construction d’un chalet
d’habitation composé de deux logements n’entraverait en rien l’adaptation du plan
d’affectation, respectivement sa réalisation effective.
Dès lors, l’intérêt public à une nouvelle planification l’emporte effectivement, sur l’intérêt
privé des propriétaires à la délivrance d’un permis de construire. La mesure, soit le refus
du permis de bâtir, était apte à atteindre le but poursuivi, à savoir la liberté de planification
de la Commune et était nécessaire, aucune option réaliste moins incisive permettant de
garantir le libre aménagement de la zone n’étant possible.
La critique est donc infondée.
4.1 Compte tenu du fait que la mise en zone réservée a eu lieu après le dépôt du projet
de construction par les recourants et après le premier refus de la Commune, quand bien
même celle-ci aurait tenu compte de ses intentions de planification dans cette première
décision, il faut encore examiner si les autorités communales pouvaient tenir compte
d’une zone réservée entrée en vigueur en cours de procédure de recours.
4.2 En principe, la zone réservée étend ses effets aux projets de construction qui sont
déposés après son adoption. Si et dans quelle mesure une zone réservée peut entraver
une demande de construire déjà déposée, dépend en premier lieu du droit cantonal
(Aemisegger et al[édit], Commentaire pratique LAT, Planifier l’affectation, Bâle 2016 no
57 ad art. 27 LAT). Selon l’art. 19 al. 1 LcAT, 2ème phrase, les zones réservées entrent
en force dès la publication officielle de la décision les instituant (arrêt du Tribunal fédéral
1C_260/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3.1.3). Par l'adoption d'une zone réservée, de
futurs mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé négatif
: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas
l'établissement de la réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet
de surseoir à l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du
nouveau droit (ATF 136 I 142 consid. 3.2).
Il découle des art. 27 al. 1 LAT et 19 al. 1 LcAT que seuls sont exclus les projets en
contradiction avec le nouvel aménagement prévu ou qui en compliquent (voire peuvent en
compliquer) l’application (Alexandre Ruch, op. cit., no 54 ad art. 27 LAT). Pour que des
travaux de construction puissent être autorisés, ils devraient pouvoir l’être naturellement
selon le droit (encore) en vigueur, mais également selon le nouveau droit si celui-ci était
entré en vigueur (ibidem et la référence ; Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Baugesetz des
Kantons Bern, vol. II, 4e éd. 2017, no 13 ad art. 62-63). Dans la mesure où l’objectif de la
zone réservée est d’éviter des projets pouvant contrecarrer la planification prévue, des
dérogations mineures au droit futur pourraient être envisageables (Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, no 27 ad art. 27 LAT). En cas
de doute, il convient de refuser la demande de manière à éviter de porter préjudice à la
planification future (RVJ 2020 p. 14 consid. 3.2 ; Aldo Zaugg/Peter Ludwig, op. cit., no 13
ad art. 62-63 ; voir aussi arrêt du Tribunal fédéral 1C_260/2019 du 18 octobre 2019
consid. 3.1.3 et les références).
4.3
L’examen d’un projet de construction se fonde en règle générale sur le droit
applicable au moment de l’autorisation de construire. Cela ne signifie toutefois pas que
les modifications du droit qui interviennent après la délivrance d’une telle autorisation
doivent être ignorées en toutes circonstances. En matière de zones réservées, la
doctrine admet que l’instauration d’une telle zone produit des effets sur une procédure
de recours pendante dans laquelle est contestée une autorisation de construire. Dite
procédure est généralement suspendue. Mais elle peut aussi être tranchée, la juridiction
saisie devant alors procéder à une pesée des intérêts en présence. Il convient dans ce
cas de pondérer les intérêts privés du maître de l’ouvrage à la réalisation de la
construction – sous les aspects de la sécurité du droit et de la protection de la bonne foi
(art. 5 al. 1 et 3 Cst.) – par rapport aux intérêts publics à la modification de la planification,
respectivement à l’effet anticipé du nouveau régime d’affectation (cf. Alexandre Ruch,
op. cit., no 59 ad art. 27 LAT et la référence aux arrêts du Tribunal fédéral 1C_91/2011
du 26 octobre 2011 consid. 2.6.2 et 1P.539/2003 du 22 avril 2004 consid. 2.2 ; ACDP
A1 16 9 du 4 février 2021, consid. 3.4).
4.4
En principe, les intérêts du maître de l’ouvrage à la réalisation du projet de
construction bénéficient d’un poids accru lorsque, comme en l’espèce, les intentions
définitives de planification de l’autorité compétente ne se sont manifestées qu’au stade
de la procédure de recours (cf. arrêt 1P.539/2003 précité consid. 2.7)*.*Néanmoins, dans
le cas particulier, l’importance de ces intérêts, qui tiennent à la sécurité du droit et au
principe de la confiance, doit être relativisée pour plusieurs raisons. D’abord, il faut
relever que la demande de permis de construire date de février 2019. Or, à cette époque,
il était déjà notoire que de nombreuses communes valaisannes disposaient de zones à
bâtir surdimensionnées, lesquelles devaient être réduites afin de se conformer aux
exigences de la LAT révisée et entrée en vigueur le 1er mai 2014. Eu égard à la situation
particulière des parcelles concernées et à l’importance du surdimensionnement
caractérisant la Commune de A _________, soit un surplus théorique à 15 ans de 77 ha
(état au 24 mai 2017) calculé par le SDT pour les zones dévolues à l’habitat de cette
commune (cf. rapport justificatif des zones réservées de juin 2020 précité), le maintien
desdites parcelles en zone à bâtir devait apparaître comme très incertain, déjà en 2019.
Ensuite, l’intérêt public vise à éviter que la planification envisagée ne soit compromise
par l’édification de constructions dans un endroit qu’il n’est en l’état pas prévu de
maintenir en zone à bâtir. Manifestement, ce but de surseoir à l'application du droit
encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit est important dans le
cas d’espèce. En effet, le secteur situé au lieu-dit « C _________ » est peu bâti et
éloigné du centre, bien qu’il ne soit pas contesté que les deux parcelles adjacentes à
celles des recourants, à l’est et à l’ouest, sont toutes deux construites. Il s’agit cependant
de cas isolés au sein de la nouvelle zone réservée no xxx, ce qu’une vue aérienne (cf.
site https://map.vsgis.ch, orthophoto 2020, consulté le 30 mars 2022) permet aisément
de confirmer. Le secteur est également entouré d’une zone agricole à l’ouest, ainsi que
d’une grande surface d’aire forestière, à l’est, au nord et au sud.
En outre, dès réception du préavis du SDT, la Commune l’a transmis aux recourants et
les a informés qu’une réflexion au niveau des autorités communales était en cours, par
courrier du 19 novembre 2019. En effet, l’annulation, par le Tribunal cantonal des
autorisations initialement accordée sur les parcelles voisines pour le projet
« J _________ » et la confirmation par le Tribunal fédéral de cette décision, le 4 février
2019, a provoqué une première réflexion de la part de la Commune, laquelle a été encore
poussée par le nouveau plan directeur cantonal (PDc) adopté par le Grand Conseil le
8 mars 2018 et approuvé par le Conseil Fédéral le 1er mai 2019. La fiche de coordination
C.1 du PDc fixe les principaux critères de réexamen des plans d’affectation. Or, la
Commune de A _________ est classée en catégorie C, en référence à la fiche C.1,
compte tenu du surdimensionnement de sa zone à bâtir. Elle doit ainsi réduire ses zones
dévolues à l’habitat.
La vocation de la parcelle à être bâtie même à court terme (15 ans) est remise en
question par le projet de nouvelle planification. La Commune n’a pas encore décidé de
la future affectation de la zone, ce qui implique, selon la jurisprudence et la doctrine
précitée (cf. supraconsid. 4.3), que soit la procédure pouvait être suspendue, soit une
décision pouvait d’ores et déjà être rendue, moyennant une pesée des intérêts. Celle-ci
ayant été effectuée de manière complète par le Conseil d’Etat (cf. supra consid. 3.4), il
s’ensuit que délivrer un permis de bâtir pour le chalet concerné dans ce secteur se
heurterait frontalement aux objectifs d’aménagement du territoire de la LAT révisée,
notamment à ceux qui visent à orienter le développement de l’urbanisation vers l’intérieur
du milieu bâti et à créer un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. abis et b LAT). De plus, la
Commune de A _________ est concernée par un surdimensionnement marqué de sa
zone à bâtir, ainsi qu’une proportion de résidences secondaires bien supérieure à 20%
(61.2% selon le relevé de l’année 2021). Il est donc d’autant plus nécessaire de
permettre aux zones réservées adoptées de déployer leurs effets.
Par conséquent, c’est à bon droit que l’autorité inférieure a tenu compte des intentions
de planification de la Commune dans le cadre du refus de permis de construire.
5.1 Les recourants se plaignent encore, implicitement, d’une violation du principe de la
bonne foi par la Commune, qui, après leur avoir donné l’assurance que leur projet était
conforme aux dispositions légales, a refusé la délivrance de l’autorisation de construire.
5.2 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique,
le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans
les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions,
des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent
obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en
vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard
de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de
ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de
l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les
assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait
pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2;
131 II 627 consid. 6; arrêt 2C_398/2020 du 5 février 2021 consid. 6.1).
Dans le cadre de la jurisprudence relative aux comportements contradictoires de
l'administration, autre aspect du principe de la bonne foi, le respect des règles de la
bonne foi par l'administration doit être examiné selon des critères objectifs,
indépendamment de la personne des agents en cause; aussi l'administration peut-elle
être rendue responsable d'un comportement contradictoire, même si celui-ci est dû à
des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et des autres (ATF 121 I 181
consid. 2a; arrêt 1C_50/2020 précité consid. 8.1.2).
5.3
En l’espèce, les recourants affirment avoir eu une entrevue avec L _________,
employé du service des constructions de la Commune de A _________, en octobre
2018, soit avant le dépôt de leur projet. Selon eux, il leur aurait affirmé que leur parcelle
n’était pas située en zone réservée, ni en zone de danger, qu’elle était attenante à la
route cantonale, qu’elle était entièrement équipée, qu’elle ne présentait pas une grande
déclivité, qu’elle était entourée de chalets situés plus en périphérie de la zone à bâtir que
leur projet et que la station était bien desservie par les transports publics.
D’une part, il faut souligner qu’aucune preuve de cette entrevue ne figure au dossier de
la Commune et que les recourants n’ont pas non plus apporté de pièces ou proposé
d’éléments concluants à cet égard. D’autre part, quand bien même cette rencontre aurait
bien eu lieu, les époux X-Y _________ n’affirment nullement que l’employé communal
leur aurait indiqué qu’un permis de construire leur serait délivré. D’après la liste contenue
dans le recours des informations qui leur auraient été communiquées, il s’agit
simplement de renseignements qui ressortent du plan d’affectation. Quoi qu’il en soit,
L _________, en tant qu’employé communal, n’est pas l’autorité compétente en matière
de décision d’autorisation de construire. Il s’agissait, au contraire, du conseil communal,
ce que les recourants ne pouvaient ignorer, ceux-ci possédant par ailleurs deux autres
parcelles construites sur la Commune, dans le même secteur de D _________ (cf.
déclaration non datée des recourants figurant dans le dossier communal en réponse à
la lettre du 26 février 2019). Ils ont donc, selon toute vraisemblance, déjà dû avoir à faire
avec l’autorité communale compétente en matière de constructions. Dès lors qu’aucune
assurance concrète n’a été délivrée par l’autorité compétente de la Commune, celle-ci
n’a pas violé le principe de la bonne foi.
Ce grief doit donc également être rejeté.
6. En définitive, le recours doit être rejeté dans la faible mesure de sa recevabilité (art. 80
al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
7.
Les recourants, qui succombent, supporteront, solidairement entre eux, un
émolument de justice qu’il convient de fixer, notamment au vu des principes de la
couverture des frais et de l’équivalence des prestations, à 1500 fr. (art. 88 al. 2, 89 al. 1
LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 sur le tarif des frais et
dépens devant les autorités judiciaires ou administratives [LTar ; RS/VS 173.8]). Ils n’ont
pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA a contrario).
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce
Le recours est rejeté, dans la faible mesure de sa recevabilité.
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X _________ et Y _________.
Il n’est pas accordé de dépens.
Le présent arrêt est communiqué à X _________ et Y _________, au Conseil d’Etat
du Valais, à Sion et à la Commune de A _________, à A _________.
Sion, le 8 avril 2022